O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de conflito de jurisdição, acorda: -----

I. Relatório:

AA, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação declarativa de condenação contra: ----

- Departamento de Fiscalização de Lisboa e Vale do Tejo – Núcleo Criminal;

- BB, Profissão 1 do núcleo de investigação criminal do 1.º réu; e

- CC, Profissão 2 do núcleo de investigação criminal do 1.º réu;

peticionando a condenação solidária dos réus a pagar-lhe indemnização no montante de €87.000,00 (valor que atribui à ação), para reparação dos danos patrimoniais e não patrimoniais que, alega, ter sofrido pela atuação daqueles que qualifica de ilícita.

Para tanto alega que no processo penal com o n.º 2882/16.5TDSLB se investigou a prática de um crime de abuso de confiança contra a segurança social porque a sociedade Fenix Higt Securiy Lda., tendo deduzido do valor das remunerações devidas a trabalhadores e membros dos órgãos sociais o montante das contribuições por estes legalmente devidas desde junho de 2009 a janeiro de 2012, no valor total de € 201.866,97, não procedeu à entrega desse montante, total ou parcialmente, à segurança social.

Que a fase de inquérito foi instruída pelos RRR., sem que tenham realizando “uma investigação isente e imparcial, como legalmente imposto”, tendo-a concluído com relatório – junto e dado por reproduzido (doc. 2) - na qual, assevera, agindo “de má fé e dolosamente, contrariamente ao estabelecido e ao que estavam obrigadas nos termos da lei”, propuseram a dedução de acusação, imputando ao aqui autor, ali constituído arguido, a prática daquele crime, cometido enquanto gerente de direito e de facto daquela pessoa coletiva.

Tendo sido confrontado com a acusação deduzida pelo Ministério Público, imputando-lhe a prática do referido crime, teve de contratar advogado “para assegurar a sua defesa”, pagando-lhe mensalmente € 2.800,00, a título de honorários.

“Que o processo se arrasta há dois anos” no tribunal, pelo que continua a ter de suportar aquela mensalidade.

Prejuízo que, remata, decorre “única e exclusivamente à atuação ilegal e incorreta das aqui Rés”.

Os RRR, citados, contestaram, pugnando pela não verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, a improcedência da ação e a sua absolvição

O TAC, suscitando oficiosamente a questão da sua competência material, após facultar pronúncia das partes, por sentença de 29.5.2025, entendendo que “a causa de pedir assenta, (…) em atos que foram praticados em sede de inquérito criminal (…) no âmbito de uma delegação de poderes do Ministério Público, seguindo assim o regime dos atos por ele praticados” declarou-se absolutamente incompetente em razão da matéria e absolveu os RRR. da instância.

Deferindo requerimento do A., foi o processo remetido ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa onde foi distribuído ao Juízo Central Cível de Lisboa – Juiz 19.

Que, por sentença de 12.01.2026, entendendo que “a questão em apreço nestes autos não é a impugnação de qualquer ato de inquérito criminal, (…), mas sim a efetivação de responsabilidade civil do Estado com base em responsabilidade extracontratual”, também se declarou materialmente incompetente para conhecer a causa.

O A., inconformado, apelou para o Tribunal da Relação de Lisboa que, por acórdão de 09.04.2026, entendendo competir aos tribunais da jurisdição administrativa “apreciar e decidir as ações de responsabilidade civil extracontratual do Estado por ações ou omissões do Ministério Público ou de agentes sob a sua alçada, no âmbito de inquérito penal tributário”, julgou improcedente o recurso, confirmando a decisão recorrida.

O A. requereu então que o processo fosse remetido ao Tribunal dos Conflitos para resolução do conflito negativo de jurisdição que surgiu nos autos com as referidas decisões judiciais.

II. parecer do Ministério Público:

Neste Tribunal, o Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o artigo 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, pronunciou-se no sentido de “o presente conflito negativo de jurisdição (…) ser resolvido mediante a declaração de que a competência para a apreciação da causa pertence à jurisdição administrativa e fiscal, devendo os autos prosseguir no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por se tratar de litígio emergente de relação jurídica administrativa.”

III. exame preliminar:

No caso, tribunais de diferente ordem jurisdicional, - um da ordem administrativa, os outros da ordem comum – declararam-se incompetentes em razão da matéria para conhecer da vertente causa.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a resolução do conflito assim surgido nos autos.

Não existem questões prévias que devam conhecer-se.

IV. objeto do conflito:

Cumpre decidir se cabe aos tribunais da ordem judicial comum ou aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência, em razão da matéria, para a apreciação da presente ação na qual um particular peticiona a condenação do Departamento de Fiscalização da Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo – Núcleo Criminal e de dois dos seus agentes, fundando a pretensão em ver ressarcidos danos que alegadamente lhe advieram do “relatório” final do inquérito em processo penal tributário, a que procederam por delegação do Ministério Público, parecer nele emitido que contesta.

V. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa. Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…).

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].”¹

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

Contudo, está atualmente assente também na doutrina e na jurisprudência que na determinação da competência material não está o tribunal limitado à "etiqueta" que as partes quiseram identificar a causa e que, ao invés, relevante é a relação material controvertida que vem alegada, isto é, a concreta e efetiva causa de pedir.

2. fixação

Nos termos da lei – artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 –, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o artigo 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”2.

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no artigo 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 alínea f) que lhe cabe, (no que para aqui interessa) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: -------

f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4.”

Mas também delimitada pela negativa, excluindo no n.º 2 “do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de”: (no que para aqui releva):

c) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões.

ii. regime jurídico adjetivo:

ª geral:

Porque na petição inicial nenhuma referência se faz à acusação (que tudo indica terá sido deduzida) ou à instrução criminal (que não se consegue saber se existiu), resta, da norma estatutária citada em último lugar, saber somente se a causa, tal como vem arquitetada pelo autor – repete-se, visa impugnar a proposta do relatório final elaborado pelos RRR., enquanto órgão de polícia criminal no qual o Ministério Público, titular da ação penal, delegou a investigação -, configura uma impugnação de um ato da fase do inquérito do processo que identifica ou se, ao invés aquele relatório pode qualificar-se como um mero ato administrativo ainda que praticado em processo penal.

Estabelece o regime jurídico adjetivo processual penal, pelo qual, necessária e exclusivamente (porque completo) se regula essa fase do processo penal, - incluindo, evidentemente, as respetivas invalidades – que “o inquérito compreende o conjunto de diligências que visam investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação” – art.º 262.º n.º 1, do CPP.

Para Germano Marques da Silva “todos os actos que ocorrem no decurso da fase processual do inquérito e têm por fim a decisão sobre a acusação constituem o inquérito enquanto fase processual em sentido estrito e todos os actos praticados entre a decisão do Ministério Público de abrir o inquérito e o requerimento da abertura da instrução ou a remessa do inquérito para o tribunal de julgamento, fazem parte da fase processual denominada de inquérito tomada agora em sentido cronológico”

Realça Maia Consta que o inquérito, “obrigatório no processo comum (…) é uma fase processual, (…), não administrativa”

Fase preliminar do processo penal que é dirigida pelo Ministério Público, “assistido pelos órgãos de polícia criminal” que “actuam sob a directa orientação” daquele “e na sua dependência funcional” – art.º 263.º, do CPP. -, aos quais pode atribuir “o encargo de procederem a quaisquer diligências e investigações relativas ao inquérito”, com a exceção daqueles atos que lhe cabe realizar, bem como dos que dependem de ordem ou autorização do juiz de instrução – art.º 270.º n.º 1 do CPP.

“As diligências de prova realizadas no decurso do inquérito são reduzidas a auto, que pode ser redigido por súmula” – art.º 275.º n.º 1 do CPP.

Ao Ministério Público, a quem a Constituição da República confere a titularidade da ação penal, compete deduzir acusação (art.º 53.º n.º 2, do CPP) quando, analisando os indícios recolhidos, se convencer que resulta uma possibilidade razoável de ao arguido vir a ser aplicada, por força deles, em julgamento, uma pena ou uma medida de segurança – art.º 283.º n.ºs 1 e 2, do CPP.

Discordando o arguido da acusação, pode, no prazo legalmente fixado, requerer a abertura da instrução, na qual o juiz de instrução sindicará se não enferma de nulidades insanáveis ou de nulidades ou irregularidades de que possa conhecer e bem assim se do inquérito “resultam indícios de facto e elementos de direito suficientes para justificar a submissão do arguido a julgamento.”

No que para aqui releva, o processo penal é insanavelmente nulo se não tiver havido inquérito quando a lei a impõe ou se o processo não foi promovido pelo Ministério Público.

O processo penal enfermará de nulidade relativa quando, além das situações expressamente previstas, se verifique “a insuficiência do inquérito (…), por não terem sido praticados actos legalmente obrigatórios, e a omissão posterior de diligências que pudessem reputar-se essenciais para a descoberta da verdade.”

As nulidades da fase preliminar de inquérito só podem arguir-se “até ao encerramento do debate instrutório ou, não havendo lugar a instrução, até cinco dias após a notificação do despacho que tiver encerrado o inquérito”.

No CPP, não existe norma alguma que imponha aos órgãos de polícia criminal a elaboração de relatório final do inquérito cuja investigação lhe tenha sido delegada. A única norma que aí prevê e regula um relatório a elaborar, obrigatoriamente, pelo OPC é a do artigo 253.º, relativamente às medidas cautelares de polícia previstas nos artigos 249.º a 252º-A, todos do CPP.

º especial:

Por sua vez, o Regime geral das Infrações Tributárias (RGIT) - aprovado pela Lei n.º 15/2001, de 05 de junho -, no artigo 40.º, com o proémio de “inquérito”, dispõe nos n.ºs: --

1 - Adquirida a notícia de um crime tributário procede-se a inquérito, sob a direcção do Ministério Público, com as finalidades e nos termos do disposto no Código de Processo Penal.

2 - Aos órgãos (…) da segurança social cabem, durante o inquérito, os poderes e funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos e às autoridades de polícia criminal, presumindo-se-lhes delegada a prática de atos que o Ministério Público pode atribuir àquelas entidades, (…).

E o artigo 41.º (no aqui relevante) estabelece: ----

1 - Sem prejuízo de a todo o tempo o processo poder ser avocado pelo Ministério Público, a competência para os atos de inquérito a que se refere o n.º 2 do artigo 40.º presume-se delegada:

c) Relativamente aos crimes contra a segurança social, nos presidentes das pessoas colectivas de direito público a quem estejam cometidas as atribuições nas áreas dos contribuintes e dos beneficiários.

2 - Os atos de inquérito para cuja prática a competência é delegada nos termos do número anterior são realizados pelos funcionários designados pelas autoridades de polícia criminal competentes, no âmbito da autonomia técnica e tática necessária ao eficaz exercício dessas atribuições.”

Estatuindo o artigo 42.º no n.º 3: -----

3 - Concluídas as investigações relativas ao inquérito, o órgão da administração tributária, da segurança social ou de polícia criminal competente emite parecer fundamentado que remete ao Ministério Público juntamente com o auto de inquérito.”

E o artigo 43.º n.º 1, com o proémio de “decisão do Ministério Público”:

1 - Recebido o auto de inquérito e respectivo parecer, o Ministério Público procede nos termos dos artigos 277.º a 283.º do Código de Processo Penal, tendo em conta o disposto no artigo seguinte”.

Aqueles artigos do CPP dispõem sobre a decisão do Ministério Público no termo do inquérito que pode ser de arquivamento, suspensão provisória ou deduzir acusação.

O artigo seguinte – 44.º do RJIT - regula o arquivamento com dispensa de pena.

Finalmente, salienta-se que o processo penal está dotado do princípio da suficiência, implicando que “é promovido independentemente de qualquer outro e nele se resolvem todas as questões que interessam à decisão da causa” – art.º 7.º n.º 1 do CPP.

iii. apreciação:

Como realçado, no processo penal tributário, o órgão da administração tributária no qual foi delegado o inquérito, concluídas as investigações está obrigado a emitir parecer fundamentado que remete ao Ministério Público com proposta de decisão. Parecer fundamentado que é meramente opinativo, sem força jurídica própria, não vinculando o titular da ação penal e nem sequer constituindo elemento que o tribunal possa utilizar para julgar provados os factos narrados na acusação e a responsabilidade do arguido acusado.

Mas, o arguido naquele processo penal, aqui autor, aparentemente tentando “desaforar” do tribunal criminal – único materialmente competente para julgar a regularidade do processo penal, da admissão e validade das provas da acusação e da defesa e da procedência ou improcedência da acusação, bem como, se necessário, de quaisquer questões que interessem à decisão da causa - o juízo judicial sobre a acusação contra ele deduzida naquele processo penal tributário, pretenderia com a vertente ação impugnar, mas na jurisdição administrativa ou, não aceitando esta, no juízo cível, o conteúdo de atos do inquérito, com particular incidência no parecer fundamentado do órgão da segurança social que realizou a investigação e que, como realçado, é um ato do inquérito em processo penal por crime tributário, imposto pelo artigo 42.º n.º 3 do RGIT, em vez de, se assim entendia e o direito penal adjetivo lhe facultava, requerer a abertura da instrução para contestar os factos e as provas como aqui esgrime e, se a abertura dessa fase ainda preliminar do processo penal, não teve lugar, então, na fase de julgamento (onde o processo parece que se encontrará) e se ainda estivesse em tempo, arguir a nulidade do inquérito com aquele fundamento e apresentar contestação quando ao sentido e alcance da provas a que concretamente se refere.

O parecer fundamentado é, inquestionavelmente, um ato, legalmente obrigatório, do inquérito em processo penal tributário.

Os atos do inquérito em processo penal não admitem impugnação judicial autónoma, podendo, isso sim, reagir-se judicialmente contra a decisão do titular da ação penal e aí, contestar os factos, as provas recolhidas e o enquadramento jurídico da acusação e do parecer fundamento elaborado pelo órgão que, mediante delegação do Ministério Público, procedeu às diligências de inquérito. Poderia também arguir nulidades, se entendesse que tinham sido omitidas diligências essenciais de recolha de prova ou inobservadas formalidades essenciais de investigação.

O legislador firmou no texto da lei, expressamente, a sua opção de excluir da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a impugnação de atos do inquérito em processo penal. O que bem se compreende e justifica atentas as incontestáveis vantagens da especialização.

Ora, como assinalado, para decidir da competência material do tribunal é indiferente a “etiqueta” com que o autor denomina a ação e a qualificação jurídica dos factos alegados pela parte. A atribuição da competência absoluta decide-se unicamente em função dos factos matérias concretos apresentados pelo autor para fundamentar o litígio e bem assim pelo real efeito jurídico pretendido.

Resultando expressamente da petição inicial que a pretensão indemnizatória do autor se escora unicamente na impugnação de atos de inquérito em processo penal tributário, com especial incidência no parecer fundamentado a que obriga o disposto no artigo 42.º n.º 6 do RJIT, processo no qual se encontrará acusado, evidentemente que pelo Ministério Público que é o titular da ação penal e que, afirma, ainda se encontra pendente de decisão judicial final, logo se conclui que estamos perante litígio que o artigo 4.º n.º 3 alínea a) exclui expressamente da competência dos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal.

Mas também não é causa da competência material dos juízos cíveis dos tribunais da ordem comum. E não é porque, nos termos dos artigos 17.º do CPP e 119.º n.º 1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) -Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto -, compete aos juízos de instrução criminal ou onde não existam aos juízos locais criminais ou, na falta destes aos juízos de competência genérica, além do mais e no que para aqui interessa, “exercer as funções jurisdicionais relativas ao inquérito”, “todas as funções jurisdicionais até á remessa do processo para julgamento”. E nos termos do artigo 118.º n.º 1 da mesma Lei, compete aos juízos criminais ou, onde não tenha chegado a especialização, aos juízos de competência genérica, “proferir despachos nos termos dos artigos 311.º a 313.º do Código do Processo Penal (…) e proceder ao julgamento e aos termos subsequentes nos processos de natureza criminal”. Estatuindo a norma do n.º 1 do artigo 311.º que recebidos o processo no tribunal, o juiz “pronuncia-se sobre as nulidades e outras questões prévias ou incidentais que obstem à apreciação do mérito da causa, de que possa desde logo conhecer”.

Sendo certo que na fase de julgamento e já na audiência, os sujeitos processuais, podem, nos termos do artigo 338.º do CPP arguir nulidades e suscitar quaisquer outras questões prévias ou incidentais suscetíveis de obstar à apreciação do mérito da causa acerca das quais não tenha ainda havido decisão e que o tribunal deve desde logo conhecer e se o processo já contiver os elementos para tanto, apreciar e decidir.

E, como assinalado, as nulidades insanáveis do processo penal podem arguir-se a todo o tempo, até ao trânsito em julgado da decisão que conhece a final do objeto do processo ou põe termo à causa penal. Enquanto as nulidades respeitantes ao inquérito poderiam ter sido arguidas “até cinco dias após a notificação do despacho que tiver encerrado o inquérito”.

Sendo irrelevante o nomem juris com que o autor “rotula” a sua pretensão, dúvidas não restam que com a mesma quer impugnar atos do inquérito penal tributário.

Impugnação que só tem cabimento no próprio processo penal tributário e perante o tribunal com competência em matéria criminal, que poderia ter sido o competente para a instrução, caso tivesse sido ou se foi requerida a sua abertura ou então perante o tribunal que irá realizar – se é que já não proferiu sentença - o julgamento da acusação deduzida pelo Ministério Público.

VII. Dispositivo:

Pelo exposto, o Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo, atribuindo a competência material para conhecer a vertente pretensão impugnatória dos atos do inquérito aos tribunais da ordem judiciária comum e, concretamente, ao juízo criminal onde se encontra a correr termos o processo penal tributário com o NUIPC ou seja, o Juizo central criminal de Lisboa – juiz .

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Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Lisboa, 22 de setembro de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) - José Francisco Fonseca da Paz.

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Sumário:

1. Na determinação da competência material do tribunal é absolutamente irrelevante a “etiqueta” que o autor atribui à ação e bem assim a qualificação jurídica que atribui dos factos que constituem a causa de pedir.

2. A competência absoluta decide-se unicamente em função dos concretos factos materiais alegados pelo autor para fundamentar o litígio e bem assim pelo efeito jurídico que, nos termos da lei que os regula, deles pode extrair-se.

3. Por determinação expressa do artigo 42.º n.º 3 do RJIT, o órgão da segurança social que procedeu ao inquérito por crime contra segurança social, concluídas as investigações “emite parecer fundamentado que remete ao Ministério Público juntamente com o auto de inquérito”, sendo um ato – obrigatório - do inquérito que não vincula o titular da ação penal nem serve como elemento de prova que o tribunal de julgamento possa valorar.

4. A causa que visa impugnar esse ato do inquérito, ou a impugnação de qualquer outro dessa fase preliminar do processo penal, está excluída da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

5. Competência que está atribuída aos tribunais da ordem judiciária comum com competência em matéria criminal, - dotados do princípio da suficiência -, seja na instrução se requerida, seja na fase de julgamento, nos momentos legalmente previstos – maxime: artigos 119.º, c), 311.º n.º 1, 338.º n.º 1, do CPP.