| Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal de Conflitos:
I -
Na presente acção, intentada por A… e mulher B… (cujo posição processual foi assumida pelo filho quando atingiu a maioridade C…) contra D… (entretanto habilitado por ter falecido) e Estado (por sucessão do Instituto de Acção Social Escolar, que teve sede na R. Duque d'Ávila, 135 Lisboa, o Tribunal do Seixal proferiu sentença em que:
Absolveu da instância por incompetência material o Estado; Absolveu do pedido os demais RR.
O A. Recorreu, mas o Tribunal da Relação confirmou totalmente a decisão.
Recorreu novamente, agora para o Supremo Tribunal de Justiça, continuando a insurgir-se, quer contra a absolvição da instância do Estado, quer quanto à absolvição do pedido dos outros, como se pode ver das conclusões das alegações que são do seguinte teor:
1.° - O presente recurso de revista vem interposto do douto Acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa nos presentes autos, que confirmou a sentença proferida em lª instância, tendo julgado improcedente as alegações de recurso formuladas pelo ora recorrente.
2.° - Nos presentes autos, e já na sentença recorrida, o Tribunal julgou-se incompetente em razão da matéria, relativamente ao pedido formulado contra o Estado Português, entendendo que a apreciação daquele pedido cabe aos Tribunais Administrativos.
3.° - A presente acção foi proposta contra o então Instituto de Acção Social Escolar, que tinha sido criado e se regulava pelos D.L. nº. 178/71 de 30 de Abril e pelo D.L. n.º 223/73 de 11 de Maio, tendo sido objecto de indeferimento liminar .
4.° - Desse despacho o recorrente recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa, tendo este decidido que assistia razão ao recorrente, mandando prosseguir os autos.
5.° - Considerando a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, está subjacente à mesma, o reconhecimento da competência dos Tribunais comuns para a apreciação do pedido formulado contra o Instituto de Acção Social Escolar.
6.° - Pois se assim não fosse, deveria desde logo a Relação de Lisboa ter decidido no sentido da absolvição da instância quanto ao segundo réu, o Instituto, se efectivamente entendesse que a competência cabia aos Tribunais Administrativos, o que não aconteceu e os autos prosseguiram.
7.° - No decorrer do processo e por causa da extinção do antigo Instituto de Acção Social Escolar, foi julgado habilitado nos presentes autos o Estado Português, uma vez que foi este que sucedeu nas atribuições e competências do antigo Instituto.
8.° - Porém, e tal como consta do D.L. n.º 178/71 de 30 de Abril e do D.L. nº. 223/73 de 11 de Maio, o Instituto gozava de personalidade jurídica e gozava de autonomia administrativa e financeira.
9.° - Por esse motivo, entendia a jurisprudência e a doutrina que para apreciar e decidir a responsabilidade do Instituto de Acção Social Escolar, eram competentes os Tribunais comuns e não os Tribunais Administrativos.
10.° - Foi por esse motivo que a presente acção foi intentada no Tribunal comum, também na parte em que se pede a condenação daquele Instituto a indemnizar o ora recorrente.
11.° - E considerando que a legislação aplicável ao Instituto lhe conferia personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, bem como, que a jurisprudência e a doutrina entendiam igualmente que os Tribunais competentes eram os Tribunais comuns, deverá entender-se, que continuam a ser os Tribunais comuns os competentes para apreciar e decidir a responsabilidade do Instituto no que respeita à indemnização a pagar ao ora recorrente.
12.° - Na douta sentença de 1ª instância, invoca-se o art. 17.° da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo aprovada pelo DL nº. 40.768 de 8 de Setembro de 1956.
13.° - Porém, aquele artigo aplicava-se, tal como constava expressamente do mesmo, aos contratos administrativos e bem como às acções destinadas a efectivar a responsabilidade do Estado ou de instituto público no âmbito desses mesmos contratos administrativos.
14.° - O que significa que aquele artigo não se aplicava ao caso concreto dos presentes autos, pois não estava em causa um contrato administrativo, estando em causa, sim, um contrato de seguro, figura jurídica do direito privado, e como tal da competência dos Tribunais comuns.
15.° - Para além do acima exposto, há que considerar que nos presentes autos o Tribunal declarou-se competente em razão da matéria no despacho saneador, por duas vezes, conforme se pode constatar a fls. 59 e a fls. 283 dos presentes autos.
16º. - Assim, e no momento que a lei confere para esse efeito, o Tribunal não se declarou incompetente em razão da matéria, relativamente ao peticionado contra o Instituto de Acção Social Escolar, sendo que até dispôs de duas ocasiões para o efeito, declarando-se expressamente, em ambas as ocasiões, competente.
17.° - Pelo exposto, deve concluir-se que os Tribunais comuns são competentes para conhecer do pedido formulado pelo recorrente contra o Instituto de Acção Social e Escolar, devendo ser proferida decisão de mérito quanto a esse aspecto da presente causa.
18.°- A presente acção foi julgada improcedente no que se refere à responsabilidade dos recorridos, porque o Tribunal “a quo” entendeu que não ficou provado que o pai do E… não tenha cumprido o seu dever de vigilância.
19... ....
Contra-alegou o Digno Magistrado do Mº. Pº. junto do Tribunal da Relação, rebatendo os argumentos invocados e entendendo, no que nos importa, que são os tribunais administrativos os competentes, sem que haja, nomeadamente, caso julgado formal em sentido contrário.
Entendeu-se, todavia, no Supremo Tribunal de Justiça que o Tribunal competente para decidir do conflito era o Tribunal de Conflitos, atento o disposto no nº. 2 do art. 107º do CPC.
II -
Temos, pois, que decidir se:
Quanto ao pedido relativo ao, então existente, Instituto de Acção Social Escolar e agora, por sucessão, ao Estado, são competentes os tribunais judiciais ou os tribunais administrativos.
III –
Os factos, retirados dos elementos do processo, são os seguintes:
1. No dia 22.11.1984 deu entrada no Tribunal Judicial do Seixal a presente acção;
2. Intentada por A… e mulher B… contra D… (entretanto habilitado por ter falecido) e Instituto de Acção Social Escolar, com sede na R. Duque d'Ávila, 135 Lisboa;
3. Pedindo a condenação solidária dos RR a pagar-lhes a indemnização de 397 mil escudos;
4. Em virtude dos danos corporais sofridos pelo filho deles, C… - que frequentava a Escola Secundária do Seixal - emergentes de agressão com uma pedra por parte do menor E…;
5. Quando o filho se encontrava a descer as escadas de acesso à Escola Secundária de Amora.
6. Alegando, nomeadamente, que “Ao Instituto de Acção Social Escolar está confiada a prestação de serviços de seguro escolar de todos os alunos inscritos no serviço escolar oficial dependente do Ministério da Educação”.
7. A acção foi indeferida liminarmente com o fundamento em manifesta improcedência;
8. Este despacho foi revogado pelo Tribunal da Relação, por entender que este fundamento não podia ser tido em conta em acções, como esta, sumárias;
9. A dado passo da tramitação que se seguiu, o filho do autor atingiu a maioridade e assumiu a parte activa da acção.
10. A folhas 109 foi proferido despacho saneador em que se julgou o tribunal “absolutamente competente”.
11 . A folhas 203 e seguintes foi deduzido articulado superveniente, ampliando-se o pedido.
12 . A folhas 262 foi considerado habilitado o Estado Português -Ministério da Educação em substituição do extinto Instituto de Acção Social Escolar.
13 . A folhas 276 e 277 foram declarados nulos todos os actos processuais posteriores ao despacho que designou dia para uma tentativa de conciliação.
14. A folhas 283 foi proferido novo despacho saneador em que se declarou o “tribunal competente em razão da matéria, da hierarquia e da nacionalidade”.
15. A folhas 365 teve lugar nova ampliação do pedido.
16. A folhas 445 foi proferida a sentença. Absolveu-se o R. Estado da instância por incompetência do tribunal em razão da matéria. E absolveram-se os demais RR do pedido.
17. Houve recurso, mas o Tribunal da Relação julgou-o improcedente.
18. Foi interposto novo recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.
19. Aqui entendeu-se que a questão - que vinha levantada - da competência dos tribunais judiciais para conhecimento do pedido relativo ao Estado cabia ao Tribunal de Conflitos nos termos do nº. 2 do art. 107.° do CPC.
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IV -
A presente acção foi instaurada em 22.11.1984, de sorte que a questão da competência que se discute terá, antes do mais, que ser fixada no tempo.
Esta fixação vai encontrar tradução no art. 63.° do CPC na redacção de 1961. Esta regra teve sequência no art. 18.º da Lei nº. 38/87, de 23.12 e actualmente temos o artº.22º. da Lei nº. 3/99, de 13.1.
As redacções dos preceitos que se sucederam nem sempre foram coincidentes e dúvidas houve de interpretação, mas tudo passa à margem do presente caso.
É incontroverso que a competência terá de ser aferida tendo em conta as normas vigentes no dia da instauração da acção.
V -
Vigorava, em 1984, a Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, aprovada pelo DL nº 40.768, de 8.9.1956.
Cujo art. 17.° dispunha que são propostas nas auditorias administrativas as acções que tiverem por objecto efectivar a responsabilidade do Estado ou de institutos públicos.
Já estava, outrossim, estabelecida a distinção entre responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas por gestão privada e por gestão pública. Além vigorava o art. 501.° do CC e aqui o DL nº. 48 051, de 21.11.
Este DL conferiu, no art. 10.°, nº. 2, nova redacção à alínea b) do § 1.° do art. 815.° do Código Administrativo, reportando o contencioso administrativo à responsabilidade por actos de gestão pública.
Resume-se, pois, já então, a questão da competência que aqui se nos levanta a saber se estamos perante actos de gestão pública ou de gestão privada. Conforme jurisprudência deste Tribunal de Conflitos expressa no Ac. de 5.11.1981 (BMJ 311, 195).
VII -
Deste aresto podemos recolher as definições - ali profusamente fundamentadas - de actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Os primeiros são “os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção”.
Os segundos correspondem ao “praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder público e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou particulares a que os actos respeitam e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado”.
A diferença tem sido constantemente objecto de decisões do Supremo Tribunal Administrativo, mas mantém-se, no essencial, firme ao longo do tempo, a linha de fronteira. De entre muitos, pode-se atentar no Ac. de 2.2.05 sumariado em www.dgsi.pt.
VIII -
O Instituto de Acção Social Escolar foi criado pelo DL nº. 178/71, de 30.9, alterado pelo DL nº. 223/73, de 11.5.
Segundo o art. 1.°, nº. 1 do primeiro daqueles normativos, o IASE tinha por fim possibilitar os estudos a quem tenha capacidade intelectual para os prosseguir, bem como proporcionar aos estudantes em geral condições propícias para tirarem dos estudos o máximo rendimento.
Para tal - e já no art. 2.° - dispõe-se que:
1 . Na realização da finalidade referida no artigo anterior, são atribuições do Instituto de Acção Social Escolar o estudo da problemática global da acção social escolar e execução no âmbito do Ministério da Educação Nacional, da política de acção social escolar definida pelo Governo.
2 . Para tanto, compete ao Instituto de Acção Social Escolar praticar todos os actos necessários ou convenientes à integral prossecução das suas atribuições e, em especial, exercer os poderes de administração, de cooperação, de superintendência e de prestação enumerados nos artigos seguintes.
No art. 6.° refere-se que, no exercício da sua competência de prestação, pertence ao Instituto criar os serviços necessários à realização, em benefício da população estudantil, das prestações de acção social escolar, entre as quais, e agora já no art. 7.°, nº. 3 f), se inclui a prestação relativa a seguros.
E é no prosseguimento dessa competência que - de acordo com o art. 16.° do segundo daqueles diplomas - toma sob a sua dependência o Fundo Nacional do Seguro Escolar, criado pelo Decreto-Lei nº. 24618, de 29.10.1934. Fundo este definido naquele mesmo art. 16.° como um serviço que se destina a garantir, em regime de mutualidade, a actividade seguradora e a respectiva cobertura financeira, na diversas modalidades de seguro aplicáveis ao estudante, enquanto tal.
No seguimento destas disposições, veio a lume a Portaria nº.703/79, de 26.12 que aprovou o Regulamento de Acção Social Escolar nos Estabelecimentos de Ensinos Preparatório e Secundário e nas Escolas do Magistério Primário, a qual, no nº. 6, estatuía que o seguro escolar tem como objectivo, para além duma política de prevenção de acidentes, a garantia da transferência de responsabilidade civil, sempre que os mesmos se verifiquem.
IX -
A própria lei alude aos “poderes” e, de todo o contexto destes diplomas, resulta reforçada a ideia de que o exercício da competência que determinou que o IASE fosse demandado na presente acção nos situa dentro do conceito de gestão pública, a nosso ver, bem longe mesmo da fronteira com a gestão privada.
X -
Depois, sucederam-se vários Diploma no tempo.
Por um lado, foi extinto o IASE, passando as suas competências para o Estado (al. j) do art.20º. do DL nº. 133/93, de 26.4 );
Por outro entraram em vigor o ETAF, a Lei. de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, já mais recentemente, as que integram a chamada Reforma do Contencioso Administrativo.
Nenhuma destas leis bole com a nossa construção, atento, logo à partida, o que ficou dito em IV.
Mas, se carecêssemos de atentar no respectivo conteúdo, conferindo-lhes a categoria de normas interpretativas, não teríamos de alterar os nossos parâmetros de raciocínio. A diferença entre gestão pública e gestão privada continuou a ser a pedra de toque distintiva das competências.
XI -
Toda esta construção cederia se se considerasse o caso julgado formal derivado:
Do acórdão da Relação que revogou o despacho de indeferimento liminar; Ou
Da declaração de competência material do tribunal judicial levada a cabo no despacho saneador de folhas 283.
XII -
Quanto à primeira hipótese não há, no dito acórdão, qualquer referência à competência. A acção havia sido indeferida por manifestamente improcedente e o tribunal superior decidiu que, tratando-se de acção sumária, tal fundamento não era pertinente.
XIII -
Quanto à segunda, vigorava, então e já ao tempo de propositura da acção, o nº. 2 do art. 104.° do CPC que dispunha que o despacho saneador só constituía caso julgado em relação às questões concretas de competência que tenham sido decididas.
Interpretando-o, foi proferido o Assento do STJ de 1.2.1963 no sentido de que é definitiva a declaração em termos genéricos, no despacho saneador transitado, relativamente à legitimidade, salvo a superveniência de factos que nela se repercutam.
Face a este Assento dividiram-se as opiniões:
Para uns, a sua interpretação devia estender-se a qualquer questão de forma decidida em termos genéricos no saneador (Prof. Castro Mendes, Direito Processual Civil, Lições de 1971-72, III, 162);
Para outros, não devia estender-se, continuando a valer o que resultava da interpretação puramente literal daquele nº. 2 (Prof. A. Varela e Outros, Manual de Processo Civil, 2.ª ed., 395).
Cremos nós que discussão terá terminado com o Assento (hoje com força de Acórdão Uniformizador) do STJ de 27.11.1991, publicado no Diário da República, I Série, de 11.1.1992. Só a decisão sobre as questões concretamente apreciadas faz caso julgado.
Aquele art. 104.° foi revogado, mas temos idêntico texto no art. 510.°, nº. 3 do CPC.
Não há caso julgado que impeça a confirmação da decisão de incompetência que teve lugar no acórdão recorrido.
XIV -
Não podemos, todavia, deixar de expressar que esta solução leva a grande injustiça.
Depois de mais de 20 anos de pendência da acção, o autor vê-se confrontado com uma declaração de absolvição da instância do Estado.
Decerto que o legislador não deixou de atender à economia processual e permitir no nº. 2 do art. 105.° do CPC que se aproveite parte do tramitado, desde que haja acordo das partes nesse sentido.
O Estado, que através dos seus órgãos não conseguiu proporcionar ao autor uma decisão transitada em tempo útil, terá talvez um débito ético no sentido desse acordo.
Mas isso transcende - é mais que evidente - o objecto do presente recurso.
XV -
Independentemente disso, há a considerar que no recurso de revista, o autor impugna também a absolvição do pedido que visou o outro R.
Deve o processo, também por isso, voltar ao Supremo Tribunal de Justiça.
XVI -
Nestes termos:
Nega-se provimento ao recurso do Acórdão da Relação de folhas 536 e seguintes, na parte em que manteve a decisão, vinda da 1ª instância, de julgar o tribunal judicial incompetente em razão da matéria para conhecimento do pedido contra o Estado, por competentes para tanto serem os tribunais administrativos.
Quanto ao mais, determina-se que, após trânsito, os autos se remetam ao Supremo Tribunal de Justiça.
Sem tributação.
Lisboa 21 de Novembro de 2006. – João Luís Marques Bernardo (relator) – Rosendo Dias José – Abílio Vasconcelos de Carvalho – Jorge Manuel Lopes de Sousa – José Rodrigues dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis. |
