Conflito negativo de jurisdição

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O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de conflito negativo de jurisdição, acorda:-----

a. Relatório:

JOVIALITY, UNIPESSOAL, LDA., pessoa coletiva identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria “ação administrativa comum emergente de responsabilidade civil extracontratual”, contra: ------

- CÂMARA MUNICIPAL DE LEIRIA,

peticionando que seja condenada a pagar-lhe “a quantia de 13.987,57€ a título de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos, acrescida dos juros vincendos até efetivo e integral pagamento.”

Para tanto, alegou, em síntese, que é proprietária da fração autónoma, correspondente ao terceiro andar direito do prédio em regime de propriedade horizontal sito na Rua 1, em Leiria, para o qual requereu a ligação ao sistema de água para consumo, tendo o respetivo contador sido instalado pelos serviços da ER em 9 de novembro de 2022.

Que em 16 de novembro em visita ao apartamento verificou que estava inundado, constatando que a torneira de segurança do contador não tinha ficado fechada, encontrando-se inoperacional;

Que a inundação, adveniente da deficiente instalação do contador da água causou naquela fração danos no valor de € 12.987,57, pelo ressarcimento dos quais é responsável a ER, ao abrigo do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

TAF que, por sentença de 3 de setembro de 2025, entendendo que “estando em causa a resolução de litígio conexo com uma alegada omissão ilícita da Demandada no âmbito de uma relação de consumo relativa à prestação de serviço público essencial de abastecimento de água”, que “tal matéria encontra-se expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, conforme artigo 4.º, n.º 4, alínea e) do ETAF”, e que “a competência para o conhecimento do litígio(…) cabe à jurisdição comum, ocorrendo a suscitada exceção de incompetência material, a qual constitui incompetência absoluta (cf. artigo 96.º, alínea a) do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA),(…) que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa,” declarou-se “incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente ação, e, em consequência absolv[eu] a Demandada da instância.”

Remetidos os autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Leiria com distribuição ao Juízo local Cível de Leiria – Juiz 3, o Tribunal, entendendo que “face ao modo como o Autor configurou a ação, dúvidas não há que estando em causa nestes autos a apreciação de uma questão relacionada com a responsabilidade extracontratual de uma pessoa coletiva de direito público, não são os tribunais da jurisdição comum os competentes para a apreciação da mesma, mas sim os tribunais de jurisdição administrativa”, declarou-se incompetente em razão da matéria e, em consequência, absolveu a Ré da instância.

Aquele Juízo, denunciando o conflito de jurisdição surgido nos autos, remeteu o processo ao Tribunal dos Conflitos.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral-Adjunto, na vista a que alude o artigo 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, em douto parecer, sustentando que «da PI resulta que a pretensão deduzida pela autora se funda na efetivação da responsabilidade civil extracontratual da Ré, invocando danos decorrentes da omissão, pelos SMAS de Leiria, »de procedimentos de segurança na instalação de contadores de água» no âmbito de uma relação de consumo contratualizada relativa à prestação do serviço público essencial de abastecimento de água, expressamente [assim] qualificado (…) pelo artigo 1.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 23/96, de 26 de julho” e que “o objeto do litígio não respeita ao exercício de poderes de autoridade administrativa, mas à existência e exigibilidade de indemnização emergente de prestação defeituosa de serviço público essencial no âmbito de relação de consumo”, citando jurisprudência deste Tribunal, pronuncia-se no sentido de “o presente conflito negativo de jurisdição [seja] resolvido mediante a atribuição da competência ao Juízo Local Cível de Leiria.”

c. as partes, notificadas, nada vieram dizer.

d. exame preliminar:

No caso, dois tribunais, - um da ordem administrativa, o outro da ordem comum – declararam-se incompetentes em razão da matéria para conhecer da vertente causa.

O tribunal da jurisdição comum pediu, oficiosamente, a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.

O Tribunal dos Conflitos é o competente para a resolução do conflito em questão.

Não existem questões prévias que devam conhecer-se.

e. objeto do recurso:

Cumpre, assim, resolver o conflito negativo de jurisdição, definindo qual das jurisdições – a administrativa ou a comum – é a competente, em razão da matéria, para conhecer da presente ação em que a A. peticiona a condenação da ER a ressarci-la dos prejuízos resultantes da inundação do apartamento causada pela descuidada instalação (não ter sido fechada a torneira de segurança) e deficiente funcionamento (torneira de segurança inoperacional) do contador da água para consumo.

f. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que «a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …».” (Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08.11.2018, processo n.º 020/18).

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, pag. 91).

2. fixação:

Nos termos da lei - artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Norma que o artigo 5.º, n.º 1 do ETAF, praticamente, reproduz, podendo, aí, ler-se que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescenta o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior”.

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal judicial comum.

E, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos “são os tribunais comuns em matéria administrativa», tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» (Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08.11.2018, processo n.º 020/18, onde se referenciam os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 508/94, de 14.07.94, e nº 347/97, de 29.04.97).

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizado, pela positiva e pela negativa, essencialmente, no artigo 4.º do ETAF. Que na redação dada pela Lei n.º 114/2019 de 12 de setembro, que aditou a nova alínea e) ao n.º 4, veio excluir do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva”.

Justificando esta norma, o legislador, na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII, da qual veio a resultar a Lei n.º 114/2019, deixou assente que “A necessidade de clarificar determinados regimes que, originaram inusitadas dificuldades interpretativas e conflitos de competência, aumentando a entropia e a morosidade, determinaram as alterações introduzidas no âmbito da jurisdição. Esclareça-se que fica excluída da jurisdição a competência para a apreciação de litígios decorrentes da prestação e fornecimento de serviços públicos essenciais. Da Lei dos Serviços Públicos (Lei n.º 23/96 de julho) resulta claramente que a matéria atinente à prestação e fornecimento dos serviços públicos aí elencados constitui uma relação de consumo típica, não se justificando que fossem submetidos à jurisdição administrativa e tributária; concomitantemente, fica agora clara a competência dos tribunais judiciais para a apreciação destes litígios de consumo”.

4. regime jurídico:

O Decreto-Lei n.º 194/2009 que contém o essencial do regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos, dispõe no art.º 3.º que “a exploração e gestão dos sistemas municipais” para fornecimento de água para consumo, “consubstanciam serviços de interesse geral e visam a prossecução do interesse público, estando sujeitas a obrigações específicas de serviço público.”

Atribuiu à entidade gestora a competência para executar as ligações, fornecendo e instalando os contadores e adotando “as medidas necessárias para evitar deterioração anormal nos sistemas prediais”.

Dispõe que nos contadores “montados em bateria, será instalada uma torneira de segurança imediatamente a montante e a jusante de cada contador - art. 56.º n.º 6.

“No caso de contador único, é dispensada a instalação da torneira a montante quando a função desta for substituída pela torneira de suspensão do ramal” – n.º 7.

Estatui que “o contador fica à guarda e sob a fiscalização directa do utente, o qual deve comunicar à entidade gestora todas as anomalias que verificar”. Respondendo “também por todo e qualquer dano, deterioração ou perda do contador” - art.º 61.º.

E ainda que “as regras de prestação do serviço aos utilizadores constam do regulamento de serviço, aprovado pela entidade titular” - art.º 62.º.

Na ER., o fornecimento de água “em baixa” é gerido pelos SMAS de Leiria.

Prestação de serviço que obedece ao regime jurídico referido e ao Regulamento Municipal do Serviço de Distribuição de Água ao Concelho de Leiria. Nos termos do qual, o fornecimento de água é titulado, obrigatoriamente, por “contrato celebrado entre a entidade gestora e o utente” – art. 81.º. Contrato único que engloba o fornecimento de água, o saneamento e a recolha dos resíduos.

Por sua vez, a Lei n.º 23/96 de 26 julho que consagra regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente, no respetivo catálogo como serviço público essencial o serviço de fornecimento de água.

Proibindo o art. 8.º n.º 2 que o prestador do serviço cobre ao utente “qualquer importância a título de preço, aluguer, amortização ou inspecção periódica de contadores ou outros instrumentos de medição dos serviços utilizados”.

5. jurisprudência:

O Tribunal dos Conflitos, no acórdão de 30/04/2025, no processo n.º 02035/24.9BEPRT.S1 (acessível em https://www.dgsi.pt), entendeu que “a Ré, na qualidade de operadora de rede, é responsável pelo pico de corrente que alegadamente lhes provocou os prejuízos que pretendem ver ressarcidos, pelo que, o litígio tem por base uma relação de consumo referente à prestação de um serviço público essencial - o serviço de fornecimento de energia eléctrica.

Assim, estando em causa um litígio emergente de uma relação de consumo relativa à prestação de um serviço público essencial, a apreciação da presente acção encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos da alínea e) do nº 4 do art 4.º do ETAF.”

E no acórdão de 8.05.2025, no processo 05191/24.2T8MTS.P1.S, entendeu-se que “a matéria referente à substituição do contador e à conservação das redes prediais em boas condições de funcionamento se insere no domínio dos requisitos necessários à celebração e manutenção do contrato de fornecimento de água e, concomitantemente, à própria vigência e execução do contrato.”

O Tribunal dos Conflitos tem decidido uniformemente que o estabelecido na alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF exclui da competência dos tribunais administrativos e fiscais a apreciação de “litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva”, competindo o seu conhecimento aos tribunais comuns.

f) apreciação:

No caso, não obstante a Autora identifique a sua pretensão como ação para efetivação da responsabilidade civil extracontratual do município de Leiria, o certo é que o pedido de indemnização que formula radica no contrato de fornecimento de água para consumo que celebrou com os SMAS de Leiria e, mais especificamente, na alegação de que a torneira de segurança do contador instalado não ficou fechada, encontrando-se inoperacional, de que resultou a inundação do apartamento daquela.

Sendo irrelevante a qualificação jurídica que a Autora faz na petição inicial, contudo, dos factos que alega, caso venham a provar-se, resulta claro que a eventual responsabilidade da ER. emerge do contrato de fornecimento de água para consumo celebrado entre ambas. E, consequentemente, emerge de um contrato de prestação do fornecimento de um serviço público essencial.

A instalação do contador em boas condições de funcionamento é requisito necessário ao cumprimento do contrato de fornecimento de água.

Assim, na vertente causa, o pedido de uma indemnização funda-se em alegada prestação defeituosa de serviço público essencial de abastecimento de água.

Não se insere no domínio de uma relação jurídica administrativa ou regulada por normas administrativas.

O fornecimento de água constitui serviço público essencial, nos termos do artigo 1.º e 2.º, alínea b) da Lei n.º 23/96, de 26 de julho.

Os litígios fundados em contrato de prestação de serviço público essencial estão excluídos da jurisdição administrativa, por determinação da norma da alínea e) do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF, na redação introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro,

Assim, estando aqui em causa um litígio emergente de uma relação de consumo relativa à prestação de um serviço público a competência para a apreciação da presente ação, secundando a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, pertence aos tribunais da jurisdição comum.

g. Dispositivo:

O Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o conflito negativo de jurisdição surgido nos autos, atribuindo a competência material para conhecer da vertente ação aos tribunais de jurisdição judicial comum, nos termos do artigo 4.º, n.º 4, alínea e), do ETAF, concretamente ao Juízo Local Cível de Leiria – Juiz 3, do Tribunal Judicial da Comarca de Leiria.

Sem custas por não serem devidas – artigo 5.º, n.º 2 da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro.

Lisboa, 07 de julho de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) - José Francisco Fonseca da Paz.

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Sumário:

1. fornecimento de água ao consumidor constitui a prestação de um serviço público essencial -cf. arts. 1.º e 2.º, alínea b) da Lei n.º 23/96, de 26 de julho.

2. O litígio emergente da prestação defeituosa de serviço público essencial de abastecimento de água ao consumidor está excluído da competência dos tribunais administrativos e fiscais.