| I. Relatório:
AA, em 31 de janeiro de 2023, invocando o disposto no artigo 4.º n.º 1 alínea a) do ETAF, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé ação administrativa contra: -------
- Ministério da Administração Interna,
peticionando a condenação do Réu “a um pedido de desculpas formal ao aqui autor e à emissão de uma manifestação em seu desagravo e com a adequada publicidade”. Entendendo que, “só assim o seu direito ao bom nome e honorabilidade ficará minimamente satisfeito.”
Para tanto alega, em suma, ter sido arguido em processo penal instaurado mediante participação do Diretor nacional da PSP e tendo sido aí acusado da prática dos crimes de burla e de falsificação de documentos, foi julgado e absolvido.
Que essa acusação lhe causou perturbação e lesou o seu bom nome, a imagem social e, gravemente, a sua dignidade pessoal e profissional.
Que não pretende reparação pecuniária, mas a reposição, na medida possível da “sua honorabilidade e bom nome, (…) [e] da idoneidade moral”.
O Ministério da Administração Interna/Polícia de Segurança Pública contestou onde, além do mais, excecionou a incompetência do tribunal em razão da matéria.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, por despacho saneador sentença de 16/05/2023, entendendo que o Autor funda o pedido no desfecho do processo penal n.º 364/19.2T9LLE e na queixa que apresentou contra o Diretor nacional da PSP e estando excluída da jurisdição administrativa os atos relativos ao inquérito e instrução criminal e ao exercício da ação penal e execução das respetivas decisões, declarou-se incompetente em razão da matéria e absolveu a Entidade Demandada (Ministério da Administração Interna/Polícia de Segurança Pública) da instância.
E, deferindo pedido do Autor, ao abrigo do n.º 2 do artigo 99.º do CPC, depois de ouvir o Réu que declarou opor-se, remeteu o processo ao tribunal judicial de Loulé.
Remetidos os autos a comarca de Faro, com distribuição ao do Juízo Local Cível de Loulé -juiz 1, por decisão de 18 de outubro de 2023, o tribunal, invocando o disposto no artigo 81.º, n.º 1, do Código de Processo Civil a uma vez que o Réu tem sede em Lisboa e que não pode, no caso concreto, esse critério ser substituído pelo domicílio do Autor, excecionou a sua incompetência territorial que atribuiu ao juízo local criminal de Lisboa para onde determinou a remessa dos autos.
Recebidos aí com distribuição ao Juízo Local Cível de Lisboa -juiz 20, o tribunal por sentença de 19 de abril de 2024, entendendo que o litígio configura um pedido de efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Reu, peticionando-se a “reconstituição da situação que existiria se o dano não tivesse ocorrido, em virtude de uma actuação ilícita (lesão ao bom nome) praticada por agente público (director da PSP, nos termos do art. 21.º, n.º 2 al. a) da Lei n.º 53/2007, de 31-08) por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa (…) e por causa desse exercício” e que o Autor não pretende “impugnar actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões, mas antes ver reconhecido um direito à reposição do direito em virtude de uma conduta ilícita que, (…) foi praticada no âmbito ou a propósito de um processo crime”, decidiu julgar verificada a exceção dilatória da sua incompetência absoluta e, em consequência, absolver o réu, Ministério da Administração Interna, da instância.
Após trânsito, foi ordenada a remessa dos autos ao Tribunal dos Conflitos para a resolução do conflito negativo de jurisdição surgido nos autos.
II. parecer do Ministério Público:
Neste Tribunal, o Digno Procurador-Geral Adjunto, o Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o artigo 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, argumentando que não vindo “peticionada qualquer indemnização a títulos de danos patrimoniais ou morais”, não se situa o litígio “no âmbito da responsabilidade civil extracontratual”, que não estando “diretamente em causa a aplicação de normas de direito administrativo ou a condenação à prática de um ato pelo Réu que se insira plenamente na sua atividade administrativa”, o litígio “não é subsumível no art.º 4, n.º 1, als f), g) e h),” nem aos termos das als. a) e o), do ETAF, pronunciou-se no sentido de que é aos tribunais da jurisdição comum, concretamente ao Juízo local cível de Lisboa – juiz 20, conhecer cabe aos tribunais da jurisdição comum conhecer da presente ação.
As partes, notificadas, nada vieram dizer.
III. exame preliminar:
Este procedimento é o próprio para a resolução do vertente conflito de jurisdição.
O Tribunal dos Conflitos é o competente para o resolver.
Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que possam impedir o prosseguimento do recurso para julgamento.
IV. objeto do recurso:
Cumpre decidir a que jurisdição – à dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns - compete em razão da matéria para conhecer a vertente ação na qual o Autor peticiona a condenação do Ministério da Administração Interna a apresentar-lhe um pedido formal de desculpas como satisfação adequada pela lesão do seu “bom nome, a imagem social e a sua dignidade pessoal e profissional causados pela participação que Diretor nacional da PSP apresentou contra si, levando a que no processo criminal que lhe foi instaurado tenha sido acusado pela prática dos crimes de burla e falsificação de documentos, julgado e, a final, absolvido.
V. Fundamentação:
i. da competência:
1. pressuposto:
A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.
Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)
A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” 1.
E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.
2. fixação:
Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.
Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”
3. repartição:
Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).
Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.
Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.
E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.
Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”2.
O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 alínea e) que lhe cabe, (no que para aqui poderia relevar) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- ----
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas (…);
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, (…)”;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.”
Mas também definido pela negativa termos estabelecidos n.ºs 3 e 4. Estabelecendo (no que poderia aqui relevar) o n.º 3 que “está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de: ---
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões.
E no n.º 4 (no que poderia aqui relevar) (no que poderia aqui relevar) que “estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso;”
Na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativo.
4. regime jurídico (substantivo):
A Constituição da República, no artigo 22.º, com o proémio de (Responsabilidade das entidades públicas), estatuindo que “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”, consagra o princípio da responsabilidade direta do Estado e das entidades públicas pelos danos causados aos cidadãos por qualquer comportamento, ativo ou omissivo, lesivo dos seus direitos ou que lhe causem prejuízo, praticado pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
É a Lei n.º 67/2007 de 31 de dezembro que, regulamentando aquele comando constitucional, contém o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por atuações ou omissões ilícitas no exercício das funções administrativa, legislativa e jurisdicional. Dispondo no artigo 1.º - com o proémio “Âmbito de aplicação”, n.ºs 1 e 2 que: ---
1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
2 - Para os efeitos do disposto no número anterior, correspondem ao exercício da função administrativa as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.
Muito resumidamente, o Estado exerce a sua função administrativa praticando atos (que produzem efeitos externos) regulados pelo direito administrativo constituído pelas normas e princípios que regulam as relações que, visando a prossecução do interesse público e a satisfação das necessidades da coletividade, se estabelecem entre os seus órgãos, funcionários e agentes do Estado e deste com os particulares.
Na definição do artigo 148.º do CPA “consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.
Poderes jurídico-administrativos são prerrogativas funcionais conferidas por lei à administração pública para prossecução do interesse público, entre os quais se incluem os poderes especiais das autoridades policiais.
Nos termos da respetiva Lei Orgânica (Lei n.º 53/2007 de 31 de agosto), a PSP “é uma força de segurança, (…) com natureza de serviço público e dotada de autonomia administrativa”, “depende do membro do Governo responsável pela área da administração interna”.
A Lei n.º 4/2004 de 15 de janeiro estabelece no artigo 2.º que: ----
“1. Integram a administração direta do Estado os órgãos e serviços sem personalidade jurídica que tenham a seu cargo atribuições do Estado e que estejam sujeitos, no exercício das suas competências, ao poder de direção de membros do Governo.
2 - Incluem-se no disposto no número anterior os serviços de cujas atribuições decorra, designadamente, o exercício de poderes de soberania, autoridade e representação política do Estado ou o estudo e conceção, coordenação, apoio e controlo ou fiscalização de outros serviços administrativos.
A Polícia de Segurança Pública, no que para aqui releva, integra-se formalmente na administração direta do Estado e, materialmente pratica atos administrativos.
Ao Diretor Nacional, seu dirigente máximo, compete, além do mais “gerir, controlar e fiscalizar todos os órgãos, comandos, serviços” da PSP, estando investido de amplos poderes administrativos no exercício das suas funções de comando e gestão da instituição, incluindo o de exercer o poder disciplinar – art.º 21.º, n.º 2, al.ª e), da citada Lei Orgânica. Compete-lhe, nomeadamente, conceder licenças, autorizações, colocar/transferir pessoal, exercer poder disciplinar e decidir sobre questões técnicas e administrativas da Polícia de Segurança Pública,
É também uma autoridade de polícia – art.º 10.º n.º 1 al.ª a) - que está funcionalmente obrigado a participar ao Ministério Público todos os crimes de que tome conhecimento – art.º 242.º n.º 1 al.ª a) do CPP.
As participações ou denúncias de crimes que está funcional e legalmente obrigado a remeter ao Ministério para que abra inquérito não constituem, evidentemente, a prática de um ato administrativo.
Diferente qualificação jurídica – ato administrativo, sem dúvida -, assume a decisão de instaurar procedimento disciplinar.
Importa ainda notar que o artigo 70.º do Código Civil, com o proémio “Tutela geral da personalidade”, estabelece no n.º que “a lei protege os indivíduos contra qualquer ofensa ilícita (…) à sua personalidade física ou moral.”
O direito ao bom nome é um direito de personalidade que se encontra abrangido pela tutela geral dos direitos de personalidade constantes do artigo 70.º do Código Civil.
5. apreciação:
Como referido, o Autor alegando que o procedimento criminal que lhe foi instaurado mediante participação do Diretor Nacional da Policia de Segurança Pública, a acusação que contra ele aí foi deduzida imputando-lhe os crimes de burla e de falsificação de documentos e a submissão o julgamento, onde foi absolvido, lesou o seu bom nome, imagem social e, dignidade pessoal e profissional, pretende que o Réu seja condenado a apresentar-lhe “um pedido de desculpas formal e à emissão de uma manifestação em seu desagravo e com a adequada publicidade”, argumentando que “só assim o seu direito ao bom nome e honorabilidade ficará minimamente satisfeito”.
Nos termos da petição inicial, a causa de pedir traduz-se na alegada ofensa de direitos da personalidade do Autor, através da apresentação da denúncia pelo Diretor Nacional de Polícia de Segurança Pública imputando-lhe a prática, enquanto agente da PSP, de factos constitutivos de crimes, denúncia que redundou na dedução de acusação, e na sua submissão a julgamento, no qual foi absolvido.
Como se viu, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé fundamentou a denegação da sua competência material por ter entendido que a ação se enquadra na previsão da norma do artigo 4.º n.º 3 alínea c) do ETAF que exclui da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais “a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de: c) “atos relativos ao inquérito e instrução criminal e ao exercício da ação penal e execução das respetivas decisões”.
Aparentemente assim terá entendido por não ter atentado no corpo da referida norma. É que aquela exclusão abrange tão-somente as ações que tenham por objeto a impugnação dos atos do inquérito, da instrução, o exercício da ação penal ou a execução das decisões proferidas no processo penal. A impugnação dos referidos atos, o exercício da ação penal e a execução de decisões proferidas no processo penal está atribuída aos tribunais judiciais com competência funcional em matéria criminal (incluindo a execução de penas).
No caso, dúvidas não restam que o Autor não impugna quaisquer atos de processos penais: nem do que identifica (onde foi acusado e absolvido) nem daquele a que alude e junta documentação.
Mas, a improcedência da fundamentação daquela decisão não implica que fique, automaticamente, resolvido o conflito negativo de jurisdição. Aqui está apenas sub juditio determinar a jurisdição competente para apreciar o pedido do autor: se: -----
- a dos tribunais judiciais comuns – que, no sistema judiciário, têm competência residual (artigo 211º n.º 1 da Constituição e artigo 40º n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto – Lei da Organização do Sistema Judiciário);
– a dos tribunais administrativos e fiscais, cuja jurisdição é delimitada pelo n.º 3 do artigo 212º da Constituição e pelos artigos 1.º e 4º do ETAF.
A atribuição da competência material ao tribunal para conhecer da vertente ação haverá de decidir-se em função da responsabilidade civil – se comum, se extracontratual - que o Autor pretende efetivar. Não, evidentemente, em qualquer prognóstico quanto ao resultado ou ao mérito da ação, mas, isso sim, unicamente em face da arquitetura da pretensão de tutela nela formulada, ou seja, “em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos”.
O Autor pretende alcançar a reposição do seu bom nome e honorabilidade pessoal e profissional, em suma, obter reparação, não monetária, para alegada lesão dos aludidos direitos de personalidade.
Nos termos do artigo 4.º n.º 1 alínea a) do ETAF, “os tribunais da jurisdição administrativa têm competência [exclusiva] para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: ----
a. Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas (…).
Ou seja, cabe-lhes conhecer de causa que visa a reparação (moral) de ofensa de direitos de personalidade resulte de ação ou omissão de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos da administração pública, no exercício das suas funções (maxime: atos administrativos, normas, contratos, atos de gestão privada).
Tal como se encontra formulado o pedido e arquitetada a causae petendi, a vertente ação visa a efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, emergente da denúncia que o Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública fez ao Ministério Público e que desencadeou o processo penal que teve o tratamento e o resultado final acima indicado e obter a condenação do Réu à reparação, não patrimonial, dos danos morais que o Autor alega terem-lhe sido, assim, causados.
Nos termos da petição, dúvidas não restam que o Diretor Nacional da PSP fez a aludida participação agindo na sua dupla qualidade de representante da administração pública direta e de autoridade de polícia criminal.
A responsabilidade civil emerge, por regra, de factos ilícitos e culposos. Pode também emergir da prática de factos lícitos, ainda que com pressupostos mais exigentes. Mas, essas – a licitude ou ilicitude da denúncia e se se verificam ou não todos os pressupostos da responsabilidade civil do Estado - são questões que o tribunal materialmente competente para a causa poderá apreciar e decidir na fase processual própria.
Aqui, neste incidente, para a decisão a proferir pelo Tribunal dos Conflitos, o que releva é que, estando fora de cogitação a impugnação de atos de um processo penal bem como assim a apreciação de responsabilidade por erro judiciário que tivesse sido cometido pelos tribunais da jurisdição comum e que estando realmente em causa a efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, a vertente ação inclui-se na previsão da norma do artigo 4.º n.º 1 alíneas f) e g), do ETAF, nos termos das quais “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: ---
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, (…);
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, (…).
Concluindo-se, assim que o conflito negativo surgido nos autos deve resolver-se com a atribuição da competência material para esta causa aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
III. Dispositivo:
Pelo exposto, o Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo a competência material para conhecer da presente ação, nos termos do artigo 4.º n.º 1 alíneas a) e f), ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.
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Sem custas por não serem devidas – artigo 5.º, n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.
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Notifique-se.
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Após trânsito remete os presentes autos ao Tribunal competente.
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Lisboa, 14 de abril de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) – José Francisco Fonseca da Paz.
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Sumário: ----
1. A competência material da jurisdição para conhecer de uma causa decide-se unicamente em “em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos”.
2. Aos tribunais administrativos compete conhecer de causa que visa a reparação de ofensa de direitos de personalidade resulte de ação ou omissão de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores da administração pública, no exercício das suas funções.
3. Visando-se a efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, a ação inclui-se na previsão da norma do artigo 4.º n.º 1 alíneas f) e g), do ETAF, competindo o seu conhecimento aos tribunais da jurisdição administrativa.
1. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.
2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18 | 