| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. RELATÓRIO
1. 1. A..., viúva, reformada, residente na Rua ..., requereu, no Tribunal Judicial de Baião, a ratificação de embargo extra-judicial de obra nova, por ela efectuado, relativamente a uma obra levada a cabo pelo Município de Baião.
Por sentença de 7/2/05, esse tribunal julgou procedente a requerida providência cautelar, tendo, em consequência, ratificado o embargo da obra em causa e ordenado ao requerido a suspensão da mesma.
Com ela se não conformando, o requerido interpôs recurso para o Tribunal da Relação do Porto, no qual, entre outras, impugnava a decisão do tribunal "a quo" relativa à excepção, por ela arguida, da incompetência do tribunal em razão da matéria.
Por acórdão de 27/6/2005, o Tribunal da Relação do Porto concedeu provimento ao recurso, julgando o Tribunal Judicial de Baião incompetente, por considerar que o conhecimento da matéria em apreciação estava atribuído aos tribunais da jurisdição administrativa.
1. 2. Agora foi a requerente que não se conformou com a decisão, tendo interposto recurso para este tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 107.º, n.º 2, do CPC.
Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:
1.ª) - A competência material afere-se em face da relação jurídica material em litígio, tal como a apresenta a requerente na demanda.
2.ª) - A providência cautelar a que respeita a presente demanda tem subjacente a ocupação de um espaço contíguo a um prédio urbano pertencente à requerente/agravada, que o requerido/agravado Município de Baião, através dos seus funcionários, ocupou e onde provocou danos.
3.ª) - Quando um município ou câmara municipal ocupa ou invade terreno alheio sem autorização ou conhecimento do seu titular, não marcado pelo "ius imperii", age despido de poder público.
4.ª) - Agindo, ao invés, como qualquer outra pessoa, em paridade com qualquer outro cidadão.
5.ª) - Assim, cabe aos tribunais judiciais (comuns) a competência em razão da matéria para conhecer desse litígio.
6.ª) - Por outro lado, no novo ETAF a determinação do domínio material da justiça administrativa continua a passar pela distinção material entre o direito público e privado.
7.ª) - Ao contrário do que acontecia na lei anterior, o novo ETAF deixou de excluir (escreveu incluir, mas por manifesto lapso) expressamente da jurisdição administrativa "as questões de direito privado, ainda que uma das partes seja um pessoa de direito público", mas também não as incluiu, o que significará que estarão excluídas dessa jurisdição.
8.ª) - No caso concreto, não se trata de um problema de responsabilidade civil extracontratual da administração, mas tão só de uma questão de propriedade, da ilegalidade da sua invasão e ocupação e da consequente violação do direito de propriedade.
9.ª) - Foram, assim, violadas as normas dos artigos 212.º-3 da CRP, 4.º do ETAF e 66.º do CPC.
1. 3. O recorrido contra-alegou, tendo defendido, em síntese:
- que o terreno em que foram efectuadas as obras embargadas não pertencia à recorrente, mas sim ao domínio público do município de Baião;
- que, na execução das obras embargadas, actuou no pleno exercício do seu "ius imperii", como autarquia e pessoa colectiva de utilidade pública, "praticando um acto administrativo genuíno, porque zelava, no âmbito do dever que sobre si recaía, pela conservação dos arruamentos públicos, de que faz parte integrante o passeio em causa";
- e porque assim era, essa obra nem sequer podia ter sido, em face do disposto no artigo 414.º do CPC, objecto de embargo extrajudicial, atenta a natureza eminentemente pública do referido passeio.
1. 4. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 153, no qual se pronunciou pelo improvimento do recurso, em virtude de considerar que, como decidiu o acórdão recorrido, o conhecimento do litígio em causa compete aos tribunais da jurisdição administrativa.
1.5. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 1. OS FACTOS:
Estão provados, com interesse para a decisão do presente recurso, os seguintes factos:
1 - Está descrito, na Conservatória do Registo Predial de Baião, sob o n.º ..., um prédio urbano que consta de casa de rés-do-chão e andar, anexo e logradouro, sito no lugar da ..., freguesia de Campelo concelho de Baião, a confrontar, de Norte, com Misericórdia de Baião, do Sul, com ... e herdeiros de ..., inscrito na matriz sob o art. 996.º, o qual se encontra inscrito, pela quota G-2, a favor de ..., casado, no regime da comunhão de adquiridos, com a requerente;
2 - ... faleceu em 17.06.00, no estado de casado, em primeiras núpcias, com a requerente;
3 - Mediante testamento público lavrado no Cartório Notarial do Marco de Canaveses em 01.07.99, a fls. 33 vº do Livro de Notas para Testamentos nº 74-T, foi legado à requerente por seu marido, ..., o usufruto dos bens que compõem a herança, por conta da quota disponível e com observância do condicionalismo previsto no art. 2164º do CC;
4 - Da herança do referido ..., ainda ilíquida e indivisa, faz parte o prédio mencionado em 1, que adveio ao seu património por o ter herdado de seus pais, ... e ...;
5 - Deste prédio faz parte integrante uma faixa de terreno que se situa entre a parede fronteira da casa de habitação e a Rua de Camões, com o comprimento de cerca de 23 metros;
6 - Constituindo o que se pode denominar um “passeio”, formado por lajes e granito trabalhadas, sobrelevado em relação ao arruamento público;
7 - Este “passeio” foi construído, conjuntamente com a casa de habitação que compõe o prédio urbano referido em 1, pelos sogros da requerente, ... e ..., esta conhecida por “...”, ou “...”;
8 - Algumas das lajes estão parcialmente colocadas por baixo da parede fronteira da casa, que assenta sobre elas;
9 - Pelo que o edifício que integra o prédio se encontra parcialmente alicerçado nas pedras do mencionado “passeio”;
10 - Este sempre foi limpo, varrido e esfregado por requerente e antecessores e seus serviçais;
11 - Tendo por eles sempre sido arranjado e reparado;
12 - Há alguns anos, ainda em vida do marido da requerente, um camião pesado partiu algumas das lajes que o constituem, tendo elas sido repostas e pagas pelo marido da requerente;
13 - Aquando da reconstrução da casa, ocorrida na mesma altura, as juntas das lajes foram tapadas, a mando do marido da requerente;
14 - A requerente e seu marido, por si e antepossuidores, com exclusão de outrem, há mais de vinte anos ininterruptos, estão na posse do prédio urbano referido, com todas as suas partes integrantes, incluindo o “passeio” referido em 6, praticando os actos materiais correspondentes ao direito de propriedade, tais como habitarem a casa, repará-la, fazer benfeitorias, cultivarem o quintal, colherem os seus frutos, limpar, varrer e esfregar o “passeio”, arranjá-lo e repará-lo, à vista e com o conhecimento de toda a gente, sem oposição de ninguém, pública e pacificamente, na convicção de exercer um direito próprio e assim o julgando as demais pessoas;
15 - Nunca a requerida ou a população de Baião efectuaram, no sobredito “passeio”, qualquer obra, serviço ou trabalho;
16 - Jamais nele colocaram qualquer objecto, equipamento ou material, sem autorização dos seus donos;
17 - Os passeios públicos da vila de Baião foram “arranjados”, tendo o cimento ou as lajes de pedra que constituíam alguns deles sido substituídos por pequenos cubos de pedra;
18 - Nessa altura, a requerente e seu marido pediram à requerida, “nas pessoas dos seus titulares”, que também fosse arranjado o “passeio” em causa, ao que lhes foi respondido que tal não poderia ser, pois era privado e não pertencia ao domínio público;
19 - Na manhã do dia 21 do corrente mês, funcionários ao serviço da requerida partiram uma das lajes que integra o “passeio”, escavaram um buraco, colocaram fios eléctricos, iniciando obras para aí instalarem um poste de iluminação;
20 - Sem darem conhecimento à requerente e sem lhe pedirem autorização;
21 - Assim, nesse mesmo dia, cerca das 10H30, a requerente embargou-as, extrajudicialmente, por intermédio do seu advogado;
22 - Embargo feito na pessoa dos dois trabalhadores que aí se encontravam (... e ...) e na de duas testemunhas, referindo-lhes para suspender e não continuar a obra que, assim, ficava embargada;
23 - O embargo extrajudicial não foi efectuado na pessoa da representante (a Presidente da Câmara Municipal de Baião) da dona da obra (o Município de Baião), porque não se encontrava presente;
24 - Também não se encontrava presente o fiscal de obras, funcionário camarário;
25 - Esse fiscal (de seu nome, ...) foi avisado e chamado telefonicamente por um outro funcionário da requerida, o motorista, ..., mas não se deslocou ao local;
26 - Razão pela qual o embargo foi efectuado na pessoa dos dois únicos trabalhadores presentes, por serem os únicos que no local se encontravam;
27 - Mais tarde, apareceu no local uma jurista da requerida para analisar a situação e referiu que, se o embargo estava feito, era para cumprir;
28 - A requerente, dias depois, avisou, por escrito, a legal representante da requerida dos factos mencionados de 21 a 24 e 26;
29 - Entre a fachada desse prédio e o limite exterior do passeio existe uma junta;
30 - Não existe, no local em que se encontra o passeio referido em 6, qualquer solução de descontinuidade relativamente ao nivelamento do passeio público, que é perfeitamente contínuo e com toda a sua pavimentação no mesmo plano;
31 - O passeio referido em 6 é transitado por toda a gente, sem interferência por parte da requerente;
32 - Os funcionários do município limpam o passeio em causa e os passeios e arruamentos públicos;
33 - A requerida cobra dos feirantes a respectiva taxa de ocupação desse passeio; e
34 - Ao embargar a obra, a requerente não podia ignorar que estava a impedir os munícipes de verem a luminosidade nocturna melhorada.
2. 2. O DIREITO:
2. 2. 1. O que se discute, no presente recurso, é o tribunal que é competente, em razão da matéria (ou jurisdição), para conhecer da providência cautelar - de embargo de obra nova - em causa.
O acórdão recorrido considerou que essa competência cabia aos tribunais da jurisdição administrativa, em virtude da relação jurídica subjacente ao litígio submetido à apreciação do tribunal ser uma relação jurídica administrativa.
A recorrente (requerente dessa providência) defende, por sua vez, que os tribunais competentes são os tribunais judiciais (comuns), em virtude dessa relação jurídica não ser uma relação jurídica administrativa mas sim uma relação jurídica de direito privado, decorrente da invasão de terreno de um particular, feita pelo recorrido despido do seu ius imperii, ou seja, por uma invasão feita em idêntica qualidade à de qualquer particular que a efectuasse.
O recorrido/requerido defende, por sua vez, a bondade do acórdão recorrido, com os fundamentos já enunciados em 1.3..
2.2.2. Estatui o artigo 212.º, n.º3, da CRP, que os tribunais administrativos são os competentes para conhecer das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Estatuição idêntica estabelece o artigo 1º do ETAF em vigor, aprovado pela Lei n.º13/ 2002, de 19 de Fevereiro, tal como estabelecia o artigo 3.º do anterior ETAF.
Por sua vez, a LOFTJ, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13/1, estatui que os tribunais judiciais são os competentes para o conhecimento das acções cujo conhecimento não esteja atribuído a outra ordem de tribunais (artigo 18.º, n.º 1, alínea a)), o mesmo se consignando no artigo 66.º do CPC.
Face a estas estatuições legais, fácil é concluir que a fixação da competência para o conhecimento da providência em causa depende da natureza da relação jurídica que na mesma se discute. Se essa relação jurídica for uma relação jurídica administrativa, o conhecimento da acção pertencerá à jurisdição administrativa. Se for uma relação jurídica privada, o conhecimento pertencerá à jurisdição comum.
A distinção entre relações jurídicas administrativas e relações jurídicas privadas decorre, grosso modo, dessa relação provir da prática de actos de gestão pública ou de actos de gestão privada
Sintetizando, diremos, em consonância com doutrina e jurisprudência absolutamente consolidadas, que actos de gestão pública são os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando, eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas, enquanto que actos de gestão privada são os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado (cfr., por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 1/6/2004 - Conflito n.º 24/03).
O que nos leva a considerar relações jurídicas administrativas como aquelas que são regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, sendo esta, em síntese, e como já foi referido, a actividade que compreende o exercício de um poder público, integrando, ela mesma, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolver ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (cfr., por todos, os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28.11.2000 - Conflito 345, de 1.6.2004 - Conflito n.º 24/03, e de 8.7. 2003 - Conflito n.º 10/02).
Importa ainda assinalar que o apuramento da jurisdição competente deve ser feito, de acordo com pacífica jurisprudência dos nossos tribunais superiores, em função da relação material controvertida, ou seja, em função dos termos em que, na petição, é formulada a pretensão do Autor, incluindo os seus fundamentos (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão do STJ de 4/3/97, in Colectânea de Jurisprudência/STJ, 1997, tomo V, pág. 125, do STA de 27/9/01, 28/11/02 e 19/2/03, proferidos nos recursos n.ºs 47633, 1674/02 e 47636, respectivamente, e do Tribunal de Conflitos de 2/7/02, 5/2/03 e de 8/7/03, proferidos nos Conflitos n.ºs 1, 6 e 10/02, respectivamente).
2.2.3. Enunciados os pressupostos legais da determinação da jurisdição competente, há que passar à apreciação da pretensão da recorrente/requerente, fazendo a respectiva subsunção legal dos factos alegados.
Apreciando a posição da requerente, na sua petição, verifica-se que esta veio requerer ao tribunal a ratificação de um embargo que ela efectuou extrajudicialmente, embargo esse que recaiu sobre obras efectuadas pelo pessoal da Câmara Municipal de Baião, consistentes no escavamento de um buraco e colocação de fios eléctricos para presumível instalação de um poste de iluminação pública, num espaço de terreno frontal a um prédio urbano de que é usufrutuária, que considera seu, sem lhe terem dado conhecimento e sem sua autorização.
Essas obras destinavam-se, como considerou o acórdão recorrido, ao melhoramento da rede de iluminação pública do município de Baião e designadamente na rua em que as mesmas estavam a ser executadas.
De acordo com o estabelecido na Lei n.º 159/99, de 14/9, os municípios têm atribuições no âmbito do equipamento e da energia (artigo 13.º, n.º 1, alíneas a) e b)), nas quais se compreendem as competências do seu órgão câmara relativas à realização de investimentos nas ruas e arruamentos (artigo 16.º, alínea b)) e à iluminação pública (artigo 17.º, n.º 1, alínea b)).
O que significa que as obras efectuadas pelos agentes da Câmara Municipal de Baião que vieram a ser objecto de embargo cuja ratificação judicial vem requerida se inserem no âmbito das atribuições do município de Baião e da competência da sua câmara.
E, assim sendo, a actividade por eles desenvolvida, seguramente no cumprimento de ordens recebidas dos órgãos ou agentes competentes para o efeito, não pode deixar de ser qualificada como uma actividade de gestão pública.
Não é, com efeito, o facto de terem invadido terrenos alegadamente privados, nos quais terão causado danos, que coloca essa actividade em paridade com a resultante de eventual invasão dessa propriedade por quaisquer simples particulares, pela decisiva razão de que estes não estavam investidos nos poderes públicos em que estavam os agentes do recorrido. O facto da propriedade "invadida" ser privada apenas determina a ilicitude dos actos de gestão pública praticados pelos agentes em causa, não os transforma em actos de gestão privada, pois que essa invasão, mesmo que ilícita, visou a satisfação dos interesses públicos dos utentes da rua em causa, que à recorrida incumbia satisfazer e daí que o tenham feito, mesmo que de forma ilegal, no exercício de um poder que qualquer particular não tinha.
Assim sendo, impõe-se concluir que a relação jurídica subjacente à conduta que a requerente pretende ver ratificada pelo tribunal (embargo da obra), e que constitui a causa de pedir no meio processual exercitado (danos causados na propriedade da recorrente pela realização ilegal de obras), é uma relação jurídica administrativa, o que nos conduz a considerar que bem andou o tribunal recorrido ao considerar incompetente o Tribunal Judicial de Baião e competentes os tribunais da jurisdição administrativa.
Assinala-se ainda, na tentativa de dissipação das dúvidas suscitadas no acórdão recorrido, que a decisão sobre a natureza pública ou privada do terreno onde foi efectuada a obra embargada não é o que vem pedido ao tribunal, mas sim a proibição de continuação das obras em causa, pelo facto do terreno onde foram efectuadas ser privado. Ou seja, que essa natureza não é uma questão a decidir a título principal, mas apenas como pressuposto da legalidade da execução da obra pela recorrida, no âmbito da sua actividade de gestão pública de iluminação das ruas da sua área territorial.
Ora, para além dessa proibição poder ser pedida no âmbito do contencioso administrativo (cfr. artigos 2.º, 37.º e 112.º do CPTA), também a natureza do terreno, como pressuposto da viabilidade da pretensão, pode ser conhecida no âmbito do procedimento exercitado na jurisdição administrativa para a defesa dos direitos ou interesses legítimos da recorrente, pelo menos a título prejudicial, com efeitos restritos ao processo do contencioso administrativo (cfr. artigo 15.º do CPTA) - no sentido da possibilidade de conhecimento dessa matéria a título principal, vd. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, Vol. I, pág. 36 .
Em conclusão: considera-se que, estando em causa o embargo de uma obra pública, a relação jurídica que está subjacente à pretensão em causa é uma relação jurídica administrativa, pelo que o conhecimento das questões decorrentes dessa relação são, como decidiu o acórdão recorrido, os tribunais da jurisdição administrativa.
2.2.4. Assinala-se, finalmente, para que não possa ser considerado que foi decidido que os tribunais administrativos terão de conhecer a questão tal como ela foi apresentada no Tribunal Judicial da comarca de Baião, que o conhecimento da pretensão da recorrente de ver proibida a continuação da obra em causa deve ser feito de acordo com os meios estabelecidos no contencioso administrativo, nos quais não está previsto, como decorre da conjugação dos artigos 112.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA e 414.º do CPC, a ratificação judicial de embargos extrajudiciais de obras de pessoas colectivas de direito público, que não se coadunam com os princípios gerais que disciplinam a actuação da Administração.
3. DECISÃO
Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, julgando que os tribunais competentes para o conhecimento do litígio em causa são os tribunais da jurisdição administrativa, sem prejuízo do não conhecimento por estes tribunais da pretensão formulada por outras questões de índole processual.
Sem custas (artigo 96.º do Decreto n.º 19243, de 16/1/ 1931).
Lisboa, 4 de Abril de 2006. - António Madureira (relator) – Salvador Pereira Nunes da Costa - João Belchior – Mário Manuel Pereira - Políbio Henriques – Nuno Pedro Melo e Vasconcelos Cameira. |
