| Texto Integral: | Acordam, no Tribunal dos Conflitos:
1. A Magistrada do Ministério Público veio requerer, ao abrigo do disposto nos artigos 115, 116 e 117 do Código do Processo Civil (CPC), a resolução do conflito negativo de jurisdição entre a 1ª Vara de Competência Mista de Guimarães e o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, alegando que, por decisões já transitadas em julgado, ambos os Tribunais se declararam incompetentes para conhecer da acção ordinária em que os Autores (AA) A……… e B……… pedem a condenação das Rés (RR) C………, SA, D………, E………, Lda e F………, SA no reconhecimento do direito de propriedade dos AA sobre determinados prédios e águas, que identificam, reposição dos solos e condutas de água no estado em que se encontravam antes da intervenção das RR e, ainda, no pagamento de indemnização pelos danos que estas lhes causaram.
Como resulta da certidão junta pela ora requerente, na petição inicial daquela acção ordinária, os AA alegaram, em síntese, que:
- são proprietários de determinados prédios rústicos, que estavam dotados se um sistema de irrigação, que descrevem;
- à R. C………l, SA, foi adjudicada a construção, conservação e exploração da auto-estrada A11/IP9, sublanço entre Selho e Calvos;
- as restantes RR ficaram obrigadas, na qualidade de sub-empreteiros, à realização dos trabalhos de construção civil;
- os referidos prédios dos AA distam cerca de 100 metros do troço da auto-estrada, cujas obras de construção implicaram o corte de rochas e escavações de terras bem como alterações de caminhos e de condutas de água;
- pelo que, ao longo dos anos de 2005 e 2006, foram utilizados explosivos e técnicas de corte, tendo a segunda R. tomado a opção de concentrar, num ponto situado a montante dos prédios dos AA, todo o fluxo de águas pluviais vertentes, para evitar o seu derramamento e dispersão;
- com esse objectivo, as RR construíram uma caixa em cimento num prédio vizinho do dos AA e situado a um nível superior, para a qual fizeram o desvio das águas;
- essa caixa, pela sua localização e reduzidas dimensões, revelou-se incapaz de conter adequadamente essas águas, fazendo com que os AA, além de ficaram privados da sua fruição habitual, passassem também a receber, nos solos dos seus referidos prédios, a queda desordenada dessas mesmas águas que, pela intensidade dos respectivos caudais e modo de queda, abriram valas, arrastaram terra e destruíram culturas, vedações e muros de suporte;
- em 29.9.08, a Juiz da 1ª Vara de Competência Mista de Guimarães, considerando que as RR foram demandadas na qualidade de concessionárias e prestadoras de um serviço público, julgou esse tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pelos AA e, por consequência, absolveu as RR da instância;
- tal decisão veio a ser confirmada, por acórdão da Relação de Guimarães, de 26.3.09;
- na sequência do que os AA propuseram no TAF de Braga acção administrativa comum sob a forma ordinária, na qual, invocando os mesmos fundamentos, formularam idênticos pedidos de condenação das RR;
- porém, em 5.11.10, a Juiz do TAF de Braga, considerando estar em causa litígio entre os AA e sociedades anónimas de direito privado que, apesar de uma destas ser concessionária, não decorre de relação jurídica administrativa, declarou esse TAF incompetente para apreciar os pedidos formulados pelos AA e, em consequência, absolveu as RR da instância;
- as referidas decisões da 1ª Vara de Competência Mista de Guimarães e do TAF de Braga transitaram em julgado.
A Exma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer sobre o suscitado conflito de jurisdição, nos seguintes termos:
…
Conforme tem vindo a ser reiteradamente afirmado pelo Tribunal dos Conflitos e pelo STA, a competência em razão da matéria afere-se em função dos termos em que a acção é proposta – cfr., a título de exemplo, os acórdãos do T. Conflitos de 91.01.31 (AD 361) e de 2007.05.17 (conflito nº 05/07), e, os acórdãos do STA de 93.05.13 (proc. nº 31478), de 96.05.28 (proc. nº 39911), de 99.03.03 (proc. nº 40222), de 99.03.23 (proc. nº 43973), de 99.10.13 (proc. nº 44068) e de 2000.09.26 (proc. nº 46024).
Através da acção dos autos, pretendem os Autores a condenação dos Réus no reconhecimento dos seus direitos de propriedade dos prédios e águas que identificam, bem como na reposição dos solos e condutas no estado em que se encontravam antes da intervenção dos mesmos Réus, e, ainda no pagamento de uma indemnização pelos danos decorrentes da privação de água e do facto de os solos dos seus prédios passarem a receber uma queda desgovernada de águas que, pela sua intensidade e modo de queda, abriram valas, arrastaram terras e destruíram culturas, vedações e muros de suporte, tudo em consequência dos trabalhos efectuados pelos Réus no âmbito da adjudicação da construção, conservação e exploração da auto-estrada A11/IP9, sublanço Guimarães-Calvos, da qual faz parte o sublanço entre Selhos e Calvos.
A referida intervenção dos Réus terá ocorrido nos anos de 2005 e 2006.
Segundo se extrai da certidão junta:
- ao primeiro Réu, o Consórcio C………, SA, foi adjudicada, por contrato de concessão, a construção, conservação e exploração do referido empreendimento;
- a segunda Ré, D………, estava obrigada a realização a realização dos trabalhos de construção civil;
- a sociedade E………, parte na acção por intervenção passiva provocada, actuou na qualidade de subempreiteira.
As decisões em confronto não colocam em dúvida de que estas são entidades privadas.
Para o Tribunal da Relação de Guimarães a competência para julgar a acção pertencerá aos tribunais administrativos, nos termos do art° 40, nº 1, alínea g), do ETAF, essencialmente, pelo facto de estar em causa a execução de uma obra pública e de a execução dessa obra ter sido conferida a C……… através de um contrato administrativo de concessão que lhe conferiu a prerrogativa de entidade administrativa; adianta-se, ainda, que estamos perante uma entidade de direito privado que age como se de entidade pública se tratasse, enquanto executante do interesse público, sendo indiferente que se tenha socorrido de colaboradores privados, pois, o que é importante, para o caso, e o fim, que é público, já que mesmo os executores colaboradores, não deixam, na sua actividade específica, de comungarem das mesmas prerrogativas da concessionária.
Não será de perfilhar este entendimento, aliás, de harmonia com a orientação assumida pelo Tribunal dos Conflitos e pela 1ª Secção deste STA em casos idênticos.
A concessão aqui em causa tem o seu regime de regulação nas bases da concessão aprovadas pelo DL nº 248-A/99, de 06.07.
O primeiro Réu, sendo um consórcio de duas sociedades anónimas, é, como a própria denominação indica, uma pessoa colectiva de direito privado; e, a circunstância de ser concessionário de um serviço público não altera, neste caso, essa sua natureza. A segunda e terceira Rés são igualmente entidades privadas.
Neste caso estamos perante uma controvérsia entre entidades privadas (os Autores de um lado e os Réus de outro).
Nos termos do nº 1 do art° 1° do ETAF os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os Órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Por outro lado, os tribunais judiciais são detentores de uma competência residual – art° 211°, nº 1, da CRP, art° 18°, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei nº 3/99, 13.01 e art° 66° do CPC.
Uma decisão, neste caso, no sentido de serem competentes para apreciação da acção os tribunais administrativos, só poderia fundar-se no art° 4°, nº 1, alínea i), do actual ETAF, nos termos do qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime especifico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Só que à data dos actos alegadamente geradores de responsabilidade, em 2005 e 2006, ainda estava em vigor o regime da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito publico constante do DL nº 48051, de 21.11.1967, que apenas era aplicável a entidades, funcionários ou agentes Sendo assim, tal como ponderam Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 2ª ed., p. 36 e 37), "na ausência de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime especifico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito publico a entidades privadas, parece que a previsão do art° 4°, nº 1, alínea i), do ETAF permanecerá sem alcance prático: os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade de entidades privadas por não haver norma que submeta (Como se sabe, o novo regime, aplicável também a entes privados, viria a ser aprovado pela Lei nº 67/007, de 31.12.) essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas".
Assim, os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer do pedido de indemnização formulado contra os Réus, sendo, sim, competentes para esse efeito os tribunais judiciais.
Na linha de orientação que ora se defende situam-se, nomeadamente, os acórdãos do T. dos Conflitos de 2007.05.17 (conflito nº 05/07), de 2009.05.14 (conflito nº 23/08), de 2009.11.04 (conflito nº 06/09), bem como os acórdãos da 1ª Secção do STA de 2005.01.25 (proc. no 681/04) e de 2008.11.13 (proc. no 423/08).
Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá o presente conflito ser resolvido atribuindo-se a competência para conhecer da acção aos tribunais judiciais.
Cumpre decidir.
2. É sabido que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (Vejam-se, p. ex. acórdãos do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 (Pº 8/04) e de 17.5.07 (Pº 5/07).).
No caso sujeito, como se viu, os AA pedem que as RR sejam condenadas a reconhecer o respectivo direito de propriedade sobre determinados prédios e águas, a repor os solos e condutas de águas no estado anterior à intervenção das mesmas RR e, ainda, no pagamento de indemnização pelos danos causados com tal intervenção.
De acordo com o disposto no art. 211 da Constituição da República Portuguesa, «1. Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurisdicionais». Em termos idênticos, estabelece o art. 18 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei 3/99, de 13.1, que «1. São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuladas a outra ordem jurisdicional.» (Idêntica disposição consta do art. 66 do CPCivil.).
E, nos termos do art. 212 da CRP, «3. Compete aos tribunais a administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.». Neste mesmo sentido, dispõe o art. 3 do ETAF/84 que «Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas» (Também o art. 1 do ETAF, aprovado pela 13/2002, de 19 de Fevereiro, dispõe que «1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».).
O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, na Constituição como na lei ordinária, como operador nuclear da repartição da jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. Sendo que, na falta de classificação legislativa sobre o conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.
Assim, como tem considerado a jurisprudência (Vd., entre outros, os acórdãos do Tribunal dos Conflitos, de 5.6.2008 (Pº 21/06), de 4.11.2008 (Pº 21/07), de 4.11.09 (Pº 6/09), de 20.1.2010 (Pº 25/09), de 9.9.2010 (Pº 11/10) e de 28.9. 2010 (Pº 10/10).), em conformidade com a doutrina, são relações jurídicas administrativas «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» [J.C.Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., 57/58].
No caso sujeito, como vimos, a Juiz da 1ª Vara de Competência Mista de Guimarães, na referida decisão de 29.9.08, julgou caber aos tribunais administrativos a competência para conhecer da acção em causa, por entender que tinha por objecto dirimir litígio decorrente de relação jurídica administrativa. Pois que, segundo essa decisão,
… da análise da petição inicial resulta evidente que as rés vêm demandadas na qualidade de concessionárias e prestadoras de um serviço público, radicando os pedidos na responsabilidade civil extracontratual daquelas, por violação do direito de propriedade dos autores. A sua actuação há-de ter-se por inserida numa actividade de cariz ou natureza administrativa, precedida de acto administrativo que impõe inclusivamente a sujeição a estudo de impacto ambiental e a consulta pública (a EP – Estradas de Portugal E.P.E., entidade que concessionou – e que resulta da extinção da Junta Autónoma das Estradas – é uma entidade pública empresarial, sujeita ao poder de superintendência e de tutela do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e aos poderes de tutela conjunta dos Ministros das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, sendo ela quem representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas arts 7º e 8º do Decreto-Lei nº 239/2004, de 21 de Dezembro -, pelo que, dado o carácter público desta entidade, podemos concluir, segundo o critério estatutário – que combina sujeitos, fins e meios -, que estamos perante uma relação jurídica pública).
…
Assim, a conclusão de que o litígio a dirimir na acção decorria de relação jurídica administrativa e de que, por isso, a competência cabia aos tribunais administrativos e não ao foro comum, baseou-se, essencialmente, na consideração da natureza pública da EP-Estradas de Portugal E.P.E.
Porém, como se viu, esta não é parte da acção em causa que, tal como é configurada pelos AA, envolve apenas entidades privadas: os próprios AA e outras entidades privadas (C………, SA, D………, E……… e F………, SA) que, como bem nota a decisão do TAF de Braga, mais não são do que sociedades comerciais, constituídas segundo o regime de direito privado.
É certo que a 1ª Ré é uma concessionária.
Mas, sendo ela – como as restantes – sociedade de direito privado, nada há que permita concluir que a respectiva actuação, em que os AA fundam a invocada responsabilidade civil extracontratual, tenha sido desenvolvida no âmbito de prerrogativas de direito público, de acordo com normas de direito administrativo.
Em sentido contrário, aliás, as próprias Bases do contrato de concessão aprovadas pelo DL 248-A/99, de 6.7, afastam a existência de tais prerrogativas de direito público, ao estabelecer que «Base LXXXIII (Pela culpa e pelo risco): A Concessionária responderá, nos termos da lei geral, por qualquer prejuízo causados a terceiros no exercício das actividades que constituem objecto da concessão, pela culpa ou pelo risco, não sendo assumido pelo Concedente qualquer tipo de responsabilidade neste âmbito».
E sem tais prerrogativas de direito público – cuja existência, conforme decorre do art. 1 (Artigo 1º (Âmbito de aplicação): 1 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função legislativa, jurisdicional e administrativa rege-se pelo disposto na presente lei, em tudo o que não esteja previsto em lei especial.
…
5 – As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil das pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo.) , nº 5, do da Lei 62/2007, de 31.12, é condição de aplicação do actual regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público às pessoas colectivas de direito privado –, sempre estaria afastada também a possibilidade de se incluir o litígio ora em causa no âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4 (Artigo 4º (Âmbito da jurisdição): 1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
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i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j) …), nº 1, al. i), do ETAF, mesmo que aquele diploma legal já tivesse entrado em vigor, quando foram praticados os factos geradores da invocada responsabilidade civil das RR.
Em suma: as RR, no desenvolvimento da actuação em que os AA fundam a invocada responsabilidade civil extracontratual, não agiram ao abrigo de quaisquer prerrogativas de direito público, mas antes como meros sujeitos de direito privado.
Pelo que a apreciação da acção proposta não envolve a solução de litígio decorrente relação jurídica administrativa, antes corresponderá ao conhecimento de questão de direito privado, da competência dos tribunais judiciais, nos termos do art. 18/1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei 3/99, de 13 de Janeiro.
3. Termos em que acordam em resolver o suscitado conflito de jurisdição, julgando competentes os tribunais comuns.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Janeiro de 2012. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – João Moreira Camilo – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – João Luís Marques Bernardo. |
