| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos
I – A..., inconformada com o teor do acórdão da Relação de Lisboa que, em sede de recurso de apelação da sentença do Tribunal de Trabalho de Lisboa, julgou competentes os tribunais administrativos para a apreciação da acção ali intentada contra o Estado Universitário de Lisboa, recorre para este Tribunal de Conflitos.
Nas alegações, concluiu da seguinte maneira:
«1- A A. intentou acção contra o R. Impugnando o despedimento de que fora alvo por carta do R. Datada de 4 de Outubro de 2001 e que formalizara uma dispensa do trabalho desde o inicio de Setembro desse ano, alegando para tanto estar ao serviço do R. como monitora de natação desde 1 de Maio de 1999, ao abrigo de contratos de "avença", contratos esses que no entanto representavam a formalização incorrecta e ilícita de autênticos contratos de trabalho subordinado;
2- Como se pode ler em recente Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 5 de Fevereiro de 2003, junto aos autos pela A., "......, o que releva para apreciação da questão da competência, à face da Jurisprudência e Doutrina citadas, são os factos de o A. Alegar estar ligado à R., através do regime de contrato individual de trabalho, de os terrenos com que caracteriza a sua situação serem compatíveis com um contrato deste tipo e de ser esse contrato de direito privado o fundamento da pretensão formulada pelo A. de ver reconhecidos direitos que a lei estabelece para os trabalhadores vinculados por contratos desse tipo. Isto é, o A. tem direito a que seja apreciado por um órgão jurisdicional se tem ou não o direito que se arroga, emergente do contrato individual de direito privado que defende vinculá-lo à R.
No âmbito da jurisdição dos tribunais judiciais, sendo colocada pelo A. uma questão emergente de um contrato de trabalho, são competentes para o conhecimento da acção os tribunais de trabalho, por força do preceituado no art. 85º, alínea b), da LOFTJ";
3- Naquele acórdão pode ler-se ainda que,
"Por outro lado, não há qualquer obstáculo legal à celebração por entidades de direito público de contratos de trabalho regulados pelo direito privado e o contrato invocado pelo A. reúne os requisitos para ser qualificado como contrato de trabalho, uma vez que, em face dos seus termos e do regime legal para que nele se remete, o A. assumiu a obrigação de, mediante retribuição, prestar a sua actividade à OGMA, sob a autoridade e direcção desta (art. 1º do Dec.-Lei 49 408, de 24-11-69)";
4- Acresce que, quase toda a Jurisprudência tem defendido a orientação de que a competência dos Tribunais Administrativos apenas existe quando uma relação contratual com um trabalhador é estabelecida para a execução de um serviço público, ou seja quando um particular através de uma relação contratual estabelecida é afecto à realização de um fim de imediata utilidade pública – Ver por todos o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 26 de Junho de 1985 (in C.J., 1985, 3, 228) e, no caso dos autos, a A. estava afecta à leccionação e aulas de natação, actividade em que o Estado se coloca exactamente no mesmo plano de actividade das empresas de direito privado e de onde não decorre a realização de nenhum fim de imediata utilidade pública;
5- A douta decisão recorrida ao decidir que o Tribunal de Trabalho era incompetente em razão da matéria, cabendo a competência para apreciar a questão suscitada nos autos aos tribunais Administrativos, violou o art. 85º, alínea b), da LOFTJ e o art. 4º, nº1, al.f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – Dec-lei 129/84.
Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, anulando-se a decisão recorrida e ordenando-se o prosseguimento dos autos no Tribunal de Trabalho por ser o competente em razão da matéria, como é de direito e é de inteira Justiça» (cfr. fls. 199 a 206 dos autos).
O Recorrido, nas alegações que apresentou, pugnou pelo improvimento do recurso (fls.208/209).
O digno Magistrado do MP junto deste Tribunal opinou, igualmente, no sentido de que a competência para o julgamento da acção cabe aos tribunais de trabalho (fls. 223).
Cumpre decidir.
II- Os Factos
Para a decisão do recurso, considera-se assente a seguinte matéria de facto:
1- Autora e Réu celebraram o "Contrato de Avença" constante de fls. 10 a 14 dos autos, mediante o qual aquela se obrigou a prestar, em regime de profissão liberal, os serviços de Monitor Desportivo de Natação solicitados pelo R., nomeadamente, prestação sucessiva de serviços de monitorização e orientação de actividades inerentes ao ensino e prática da natação, pelo prazo de 12 meses e com inicio em 15.11.2000 (cláusulas 1ª e 2ª).
2- Na cláusula 3ª o R. Comprometeu-se a pagar mensalmente à A., pelos serviços objecto deste contrato, a quantia de 207.000$00, acrescida de 35.190$00 de IVA à taxa de 17% em vigor, quantia que seria actualizável sempre e na mesma percentagem do aumento verificado no índice 100 do "Estatuto Remuneratório do Regime Geral da Função Pública".
3- Em 15 de Novembro de 2000 foi autorizada a renovação do Contrato de Avença com a autora, com a seguinte alteração da cláusula 3ª:
«O primeiro outorgante compromete-se a pagar mensalmente ao Segundo outorgante, pelos serviços objecto deste contrato, a quantia de 97.500$00, acrescida de 16.575$00, referentes ao imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), quantia actualizável sempre e na percentagem do aumento que se verificasse no índice 100 do Estatuto Remuneratório do Regime Geral da Função Pública (fls. 15).
4- Segundo a cláusula 6ª, o contrato celebrado não conferia ao 2º outorgante a qualidade de funcionário ou agente, não ficando este sujeito a subordinação hierárquica, nem ao regime legal da Função Pública (fls. 11).
5- Por carta de 4.10.2001 o R. Informou a A. que "por despacho de 1.10.2001 do Sr. Director Geraldo Ensino Superior, foi autorizada a cessação do contrato de avença, com efeitos a partir de 10 de Dezembro de 2001(fls. 21).
III- O Direito
Por resolver no presente recurso está a questão da competência para a apreciação da acção que o recorrente começou por intentar no Tribunal de Trabalho de Lisboa. O que se pretende é saber se para o efeito são competentes os tribunais administrativos, tal como o decidiu o Tribunal da Relação.
Como é sabido, o requisito da competência resulta de necessidade de se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo critérios diversos.
No plano interno, à frente de todos surge o critério da especialização. A lei, em função do reconhecimento da vantagem em reservar para cada um dos tribunais aquelas matérias que constituem o núcleo preferencial da sua actividade, fixa a regra da competência (Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio Nora, in Manual de Processo Civil, 1987, pag. 197).
Ora, no que respeita à jurisdição administrativa o art. 3º do ETAF estatui que «incumbe aos Tribunais Administrativos e Fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Numa fórmula semelhante, a Constituição da República Portuguesa comete «aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais» (art. 212º, nº3), ao mesmo tempo que estabelece que e tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais» (art. 211º, nº1).
O que quer dizer que o primado na determinação da competência vai inteiro para a lei. De tal modo que se a lei não atribuir competência a alguma jurisdição especial, então a causa cai na alçada do tribunal judicial (art. 66º do CPC).
O ETAF, a este propósito, aponta em alguns dos seus preceitos a fracção do poder jurisdicional que pode ser exercida pelos tribunais administrativos, fixando-lhes o espaço jurisdicional da actividade a desenvolver no pleito. Mas essa é a competência abstracta, de que destacamos em matéria contenciosa administrativa, v.g., os arts. 26º, 40º, 51º.
Resta saber se o tribunal concreto pode julgar a causa que as partes lhe submetem, tarefa que cai já sob o domínio da competência concreta de cada tribunal.
Pode dizer-se que o tribunal administrativo é competente para a acção se entre esta e aquele (tribunal) existir um nexo jurídico de competência (Castro Mendes, in Direito Processual Civil, pag. 646), ou, para utilizar as palavras de outro autor, se entre ambos for possível configurar uma conexão relevante e decisiva por lei (Anselmo de Castro, in Lições de Processo Civil, II, pag. 400).
Para o efeito importa perscrutar os índices de competência, olhando para a acção de acordo com os termos em que ela foi proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada, natureza do direito para o qual pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, etc), seja quanto aos elementos subjectivos (identidade e natureza das partes).
O pedido do autor é, neste aspecto, o limite da competência. A competência, ensina Redenti, «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo a que será mais tarde o quid decisum)». Costuma dizer-se, neste caso, que a competência se determina pelo pedido do autor (Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pags. 90/91; Acs. do STA de 26/05/1999, Rec. nº 40 648; de 30/06/1999, Rec. nº 46 161. Também do Tribunal de Conflitos, de 11/07/2000, Proc. Nº 318, in AD nº 468/1630; 5/02/2003, Proc. Nº 6/02; 8/07/2003, Rec. nº1/03 e de 9/07/2003, Proc. Nº9/02, entre outros).
De acordo com o pedido do autor, e numa perspectiva unicamente formalista, teríamos já a solução para a controvérsia.
Com fundamento na ilegal cessação de um pretenso contrato individual de trabalho, o A. pede a sua declaração de nulidade e a reintegração no posto de trabalho, além do pagamento de uma quantia indemnizatória. Nesta medida, estaria o tribunal administrativo afastado da competência concreta para dirimir este conflito, que alegadamente seria cometida aos tribunais de trabalho.
Vejamos, no entanto, mais de perto os termos em que a acção foi proposta, quer quanto aos elementos objectivos, quer quanto aos subjectivos, sabido que a qualificação feita pelas partes não vincula o tribunal.
A acção visa a efectivação de uma responsabilidade contratual e, em consequência, tem por objectivo a condenação do R. Simplesmente, como se sabe, o domínio contencioso das acções sobre contratos depende da natureza administrativa destes (cfr. arts. 71º, nº1, da LPTA; tb. art. 51º, nº1, al. g), do ETAF).
Para acudir directamente à questão, o art. 9º do ETAF dispõe, em termos genéricos, que «para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo e vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo» (cfr. tb. art. 178º, nº1, do CPA).
Será, pois, de direito administrativo esta relação jurídica?
O contrato em causa, recordemos, foi designado de «avença» e tinha por objecto a prestação de serviços de monitorização e orientação pelo A. de actividades inerentes ao ensino e prática da natação (cláusula 1ª).
O contrato de avença é tratado pelo artº 17º do DL 41/84, de 03-02, na redacção do DL nº 299/95, de 29/07, nos seguintes moldes:
«1. Os serviços e organismos podem celebrar contratos de tarefa e de avença sujeitos ao regime geral quanto a despesas públicas em matéria de aquisição de serviços.
2.(...)
9. O contrato de avença caracteriza-se por ter como objecto prestações sucessivas no exercício de profissão liberal, apenas podendo os serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com qualificações adequadas ao exercício das funções objecto de avença.
4. Os serviços prestados em regime de contrato de avença serão objecto de remuneração certa e mensal.
5. O contrato de avença, mesmo quando celebrado com cláusula de prorrogação tácita, pode ser feito cessar a todo o tempo por qualquer das partes, com aviso prévio de 60 dias e sem obrigação de indemnizar.
6. Os contratos de tarefa e de agência não conferem ao particular outorgante a qualidade de agente.
7. Os contratos de tarefa e de agência ficam sujeitos a autorização prévia do membro do Governo .de que dependa o serviço contratante, a qual poderá ser delegada sem poderes de subdelegação».
Ora, segundo o critério da natureza dos interesses, a relação será de direito administrativo se em causa estiver um interesse da colectividade (M. Caetano, in Manual de Direito Administrativo, I, pag. 45; Pires de Lima e Antunes Varela, Noções Fundamentais de Direito Civil, 1973, I, pag. 45).
Por nossa parte, desde já diremos que o interesse subjacente à celebração do contrato era, efectivamente, público.
Como se costuma dizer, público é aquele que respeita à existência, conservação e desenvolvimento da colectividade política e socialmente organizada, daí que esteja presente em todas as normas jurídico-administrativas (M. Caetano, ob. cit., I, pag. 49). É o interesse colectivo, o interesse geral de uma comunidade, é o bem comum (bem comum que representa «aquilo que é necessário para que os homens vivam, mas vivam bem», segundo São Tomás de Aquino) que se associa à satisfação de necessidades colectivas (F. Amaral, in Direito Administrativo, II, pag.36). Sendo assim, trata-se de uma noção que acentua a ideia de interesse geral ou interesse comum, de modo a favorecer a totalidade ou pelo menos uma parte importante de uma comunidade. Um interesse público, geral, colectivo, comum, é assim um interesse objectivo, insusceptível de individualização: por pertencer a um grupo indiferenciado, não se identifica com os interesses próprios dos seus membros.
Ora, em nossa opinião, o interesse do ensino da natação cabe nesse padrão, na medida em que serve os propósitos das atribuições do EUL ao «proporcionar a prática desportiva, (...) numa perspectiva de formação integral do estudante do ensino superior para além das actividades académicas comuns» (art. 3º, al. a), do DL nº 276/89, de 22/08) e ao «facultar a utilização das respectivas instalações pela comunidade em geral...» (nº3, al.e), cit. art.). Não apenas se trata de um tipo especial de ensino (e é público o interesse do ensino), mas também ele contribui para o bem (bem público) que traz para a saúde da população em geral.
Quer dizer, este contrato, por contribuir para a realização de um serviço público, e visar um fim de imediata utilidade pública, apresenta verdadeiros contornos de relação jurídica de interesse público.
É verdade que esta relação nos surpreende com alguns elementos perturbadores, nomeadamente quanto ao critério da posição dos sujeitos da relação jurídica.
Por exemplo, a vigência do contrato não era "sem termo", mas sim limitada ao período de 12 meses, embora prorrogáveis, se não rescindido ou denunciado por qualquer dos outorgantes (cláusula 2ª). Quer dizer, a A. não se obrigou a desempenhar funções com carácter permanente ou duradouro à realização de um fim administrativo.
Por outro lado, do contrato não parece (veremos que assim não é) resultar imediatamente para a A. a obrigação do cumprimento de um horário de trabalho.
Acresce que de acordo com a cláusula 6ª o contrato não conferiria à autora a qualidade de funcionário ou agente administrativo, nem o submeteria ao regime legal da Função Pública.
Tudo tópicos que à partida indiciariam que o regime de contratação concreto dificilmente encaixaria no conceito de contrato administrativo, e nos remeteria, em vez disso, para o previsto no art.10º do DL nº 184/89, de 2/06 (prestação de serviços, na modalidade de avença).
A jurisprudência do STA, no entanto, tem-se orientado por diferente solução em situações semelhantes à dos presentes autos (veja-se, v.g., o caso do concurso para contratação, em regime de avença, de juristas, pela Direcção Geral de Viação).
Com efeito, e depois de alguma hesitação, acabaria por se cristalizar no sentido de que o contrato posto a concurso (era o caso), tinha uma natureza idêntica à que caracteriza a relação de emprego público, sendo, do ponto de vista substantivo, um contrato de trabalho a termo certo e não um contrato de avença (v.g.Acs. do Pleno da Secção de 09.12.98, rec.44 281, in BMJ nº482/93 e de 28.04.99, rec.44616; ainda os Acs. da 1ª Secção de 05-05-98, rec.43338, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº11, pag. 50; de 12.05.98, rec. 43 500, de 18.08.99, rec.45 334,de 17.11.99, rec.45 506, de 05.01.2000, rec.45.620).
E se atentarmos bem, há aqui um paralelismo substantivo que nos permite reconduzir a natureza do presente contrato àquela a que tendia o exemplo fornecido.
Na verdade, alguns aspectos do contrato revelam uma certa subordinação jurídica do trabalhador ao empregador, por exemplo, no tocante ao lugar de trabalho, factor a respeito do qual a A. nenhuma interferência poderia exercer. Assim, a prestação do trabalho era feita «nas instalações do primeiro outorgante ou em qualquer outro local por este indicado, sempre que para tal for solicitado» (cláusula 6ª), o que mostra bem como era de dependência e subordinação a posição do contratante particular e ao mesmo tempo nos coloca perante circunstancialismo diferente do que caracteriza o contrato de avença em regime de profissão liberal, em que o particular apenas fornece, como se sabe, o resultado do seu trabalho, independentemente do lugar por este escolhido.
Por outro lado, nele se avista uma subordinação económica, revelada no facto de o trabalhador receber do dador de trabalho uma remuneração periódica certa.
O caso sub judicio tem, aliás, feições bem parecidas com as tratadas num recente aresto deste tribunal, de que nos permitimos extrair, porque expressivo, o seguinte trecho:
«No presente caso, a natureza subordinada do trabalho a prestar não é tão evidente como nos casos apreciados pela citada jurisprudência, já que no aviso publicitado, não se refere, por exemplo, como ali, a submissão a um horário de trabalho a definir pela entidade empregadora, nem a possibilidade de esta intervir no trabalho e de fiscalizá-lo, mas não deixa de haver alguns elementos significativos que apontam para a prestação de trabalho e não do resultado desse trabalho, como é, por exemplo, a fixação de um local de trabalho e a fixação de uma remuneração mensal certa, actualizável de acordo com os aumentos da função pública. Ora, tendo em conta a autonomia técnica e consequente flexibilização a nível da subordinação jurídica, que é própria dos trabalhadores altamente qualificados, os elementos referidos bastarão, para qualificar o contrato em causa, como um contrato de trabalho a termo certo e, portanto, um contrato de emprego, pelo que, a ser assim, estava o mesmo subtraído do âmbito do citado DL 55/95, sob pena de violação do artº 1º al. viii) da Directiva 92/50/CEE do Conselho» (Ac. do STA de 13/05/2003, Rec. nº41 663).
E não se pode, sequer, dizer que a A. tivesse prestado o serviço segundo os ditames da sua vontade, saber e inteligência, em autonomia plena, portanto.
Na verdade, a actividade da autora começou por ser definida para uma carga lectiva de 20 horas semanais (v. Anúncio de 11/01/1999, in DR, II série, nº 27, de 2/02/1999). Significa que, afinal, sempre havia um tempo de trabalho a respeitar, um horário semanal a cumprir. Horário que, segundo a autora (em matéria que não foi impugnada), ultimamente estava reduzido ao período das 09,00h às 10,30h e das 12,00 às 14,15h de 2ª a 6ª feira e das 09,00h às 10,30 e das 12,45 às 13,30 de 4ª feira.
Sinal ainda da mencionada subordinação é o facto de a autora ter sido sujeita (não pelo contrato, mas por estipulações esparsas) às determinações e regras impostas pelo EUL a respeito:
1- das tarefas a realizar diariamente: «verificar avisos e convocatórias, passar cartão no torniquete, equipar-se convenientemente, pontualidade é fundamental, verificar duches e equipamentos, registar presenças nas listagens, arrumar o material e zelar pelas instalações, manter portas de acesso aos balneários fechadas, passar cartão no torniquete» (doc. fls. 16);
2- da conduta a observar permanentemente no que respeita à disciplina comportamental dos utentes no uso das piscinas, tendo em vista o controle da água (fls. 19);
3- das ausências ao serviço, das regras de procedimento em situação de falta e dos deveres e obrigações nos casos de substituição por outro professor (destacamos a norma regulamentar que estatui que «O professor que falta terá de pagar ao seu substituto o valor hora igual ao que recebe»: fls. 17).
Evidência, cremos, de que o contratante público não deixou na margem de liberdade da professora o tempo e o modo de como deveria exercer as funções, mas, pelo contrário, lhe impôs os parâmetros vinculativos da sua acção, incompatíveis com o exercício liberal de uma profissão em mero regime de avença. Ou seja, o que o EUL quis da recorrente foi, não o resultado do trabalho desta, mas a própria prestação do trabalho.
Por isso, mesmo sem se encontrar na previsão do art. 178º, nº2, do CPA, o contrato em causa pertence ao domínio administrativo em função do respectivo regime e enquadramento legal (nº1, cit. art.), pois que nele intervêm critérios materiais de "administrativização jurídica" que o subordinam ao respectivo regime jurídico e porque também o objecto negocial respeita ao conteúdo da função pública do ensino do ente público, ente que aqui nos surpreende numa certa posição de proeminência jurídica (M. Esteves de Oliveira e outro, ob. cit., pag. 161).
Se a isto fizermos acrescer a própria ambiência pública que dele emerge (v.g., proémio: foi precedido de concurso público, cláusula 3ª: actualização do valor da remuneração na mesma percentagem do aumento que se verificasse no índice 100 do Estatuto Remuneratório das Carreiras do Regime Geral da Função Pública), cremos poder concluir pela inquestionabilidade da natureza publicistica deste contrato.
Não aquele que a letra lhe confere, pois lhe faltam os elementos balizadores de um verdadeiro contrato de prestação de serviços, na modalidade de avença (cfr. art. 10º, nºs 1 e 2 do DL nº 427/89, de 2/06;17º, do DL nº 41/84, de 3/02).
De acordo com o regime substantivo dele constante e das diversas e posteriores intervenções do ente público, reveladoras de um poder de fiscalização, controle e direcção, seria, antes, um contrato de trabalho a termo certo – não obstante o diferente "nomen juris" que lhe foi dado - que é, como se sabe, uma das modalidades de contrato de pessoal, logo, uma das espécies de constituição de relações jurídicas de emprego público, ainda que não confira a qualidade de agente administrativo e se modele pela lei geral sobre contratos de trabalho, embora com especialidades, face ao disposto nos arts. 7º, nº2, al.b) e 9º do DL nº 184/89, de 02/06; tb. arts. 3º, 14º, nºs 1, al.b) e 3, e 18º, do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro (neste sentido, Ac. do Pleno do STA de 28/04/99, Proc. Nº 044616; também, os Acs. do STA de 5/01/2000, Proc. Nº 045620 e de 13/05/2003, Proc. Nº 41 663, entre outros; para situação similar, relativamente ao caso dos "falsos tarefeiros", entre vários, o Ac. do STA de 10/11/94, AD nº 404-405/917 e de 9/12/98, Rec. nº44281, in BMJ nº 482/93).
O que tudo significa que a jurisdição apropriada ao conhecimento da acção em apreço é a administrativa, a cujos tribunais caberá a respectiva competência.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam os juízes deste Tribunal de Conflitos em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido e declarando os tribunais administrativos os competentes para a acção.
Sem custas.
Lisboa, Tribunal de Conflitos, 4 de Março de 2004
Cândido de Pinho – Relator – António Costa Mortágua – Santos Botelho – António Artur Costa – Freitas Carvalho – |
