Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	05/02

Data do Acordão:	04/26/2006

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	EDMUNDO MOSCOSO

Descritores:	NACIONALIZAÇÃO. ACÇÃO DE INDEMNIZAÇÃO. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.

Sumário:	Nos termos do art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF de 1984, compete aos Tribunais Administrativos de Círculo o conhecimento de uma acção em que o A. pede a condenação do R. Estado no pagamento de uma indemnização decorrente da nacionalização de empresas em que era titular de acções.


Nº Convencional:	JSTA00063124
Nº do Documento:	SAC2006042605
Data de Entrada:	06/05/2002
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O TRIBUNAL CÍVEL DA COMARCA DE LISBOA 3ª VARA - 2ª SECÇÃO E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC PRE CONFLITO.
Objecto:	AC RL.
Decisão:	NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1:	DIR ADM ECON - INTERVENÇÃO EST EMPR NACIONALIZAÇÃO.
Legislação Nacional:	CPC96 ART107. CONST97 ART83 ART211 ART212. ETAF96 ART3 ART51.
Jurisprudência Nacional:	AC STA PROC112/03 DE 2004/03/24.; AC STA PROC488/05 DE 2006/03/07.
Referência a Doutrina:	FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO V1 PAG134 V2 PAG1222.


Aditamento:

Texto Integral:

ACORDAM, NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS:
1 – A…, id. a fls. 2, intentou no Tribunal Cível da Comarca de Lisboa acção declarativa, na forma ordinária, contra o ESTADO PORTUGUÊS, alegando para o efeito e em síntese o seguinte:
Em 1975 era titular de várias acções da … e da …, empresas estas que foram nacionalizadas pelo DL 205-A/75, de 16 de Abril.
Os primeiros valores provisórios atribuídos a essas acções foram fixados pelo Despacho Normativo nº 122/79, de 25/5 completados e corrigidos posteriormente pelos DN nº 145/80, de 29/04 e 114/84, de 26 de Maio, a que se seguiu o DN nº 159/84, de 20/05 que fixou para as acções … os valores provisórios de 4.950$00 (acções ao portador) e 4.745$00 (acções nominativas) e de 2.876$00, para as acções ….
Por despacho do Secretário de Estado das Finanças de 04.07.85 foi determinado que a indemnização pelas aludidas nacionalizações fosse integralmente paga pela entrega de títulos da classe I (Obrigações do Tesouro de 1977 - Nacionalizações e Expropriações), decisão essa que veio ao encontro de pretensão que a A. formulara.
Antes porém de receber aqueles títulos da classe I, em 18.09.85 teve de subscrever, por exigência do R., uma declaração na qual, depois de referir o recebimento da indemnização derivada de todas as acções que possuía, afirmava “que se considerava totalmente indemnizada, quer a título de indemnização provisória quer a título de indemnização definitiva, nada mais tendo a receber ou reclamar do Estado Português”.
Exigência essa que lhe foi posta como condição sine qua non do recebimento da indemnização em causa.
Esta declaração apenas foi assinada pela A. no pressuposto de que o valor definitivo a atribuir às acções da ... e ... não seria substancialmente diferente do valor fixado provisoriamente pelo Despacho Normativo nº 159/84 e que serviu de base à indemnização recebida pela A. e à emissão daquela declaração.
Todavia, através do Despacho normativo nº 80/88, de 1/10, o R. veio a atribuir às acções daquelas empresas valores definitivos (6.891$50 e 3.516$50, respectivamente) que ultrapassavam largamente os valores provisórios acima indicados que serviram de base ao cálculo da indemnização recebida pela A.
Por tal motivo em 23.11.88 a A. dirigiu-se ao Secretário de Estado das Finanças e do Tesouro solicitando a correcção do quantum indemnizatório que lhe havia sido atribuído, actualizado com base nos novos valores definitivos entretanto fixados, o que não mereceu acolhimento por parte daquela entidade, como se alcança do despacho do Ministro das Finanças de 25/02/89 (doc. nº 7).
Termina formulando o seguinte pedindo:
“a) - Deve ser declarada nula a declaração supra identificada no artº 10º da petição inicial;
b) - Em alternativa, deve a mesma ser anulada ou julgada resolvida;
c) - Em qualquer caso, e por consequência, deve condenar-se o R. a pagar à A. a quantia de 298.005.592$00 correspondente à diferença entre o valor da indemnização a que, nos termos dos pertinentes despachos normativos de fixação dos valores definitivos das acções de que era titular, tem direito, acrescida de juros de mora...”.
2 – No despacho saneador - decisão de 06.06.2001 - o Juiz da 3ª Vara Cível da Comarca de Lisboa decidindo excepção que o R. invocara na contestação, julgou aquele tribunal materialmente incompetente em razão da matéria para o conhecimento da acção e em consequência absolveu o R. da instância.
Decisão essa que viria posteriormente a ser confirmada, em sede de recurso jurisdicional, pelo Acórdão da Relação de Lisboa de 14.02.2002 (fls. 352/355).
3 – Do acórdão da Relação de Lisboa, interpôs a A., ao abrigo do disposto no artº 107º nº 2 do CPC, recurso que dirigiu ao Tribunal de Conflitos, tendo em sede de alegações formulado conclusões (fls. 360/370 cujo conteúdo se reproduz) que e em termos úteis se resumem ao seguinte:
I – A competência do Tribunal em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta.
II – O pedido nuclear formulado nos presentes autos consiste na declaração de invalidade e/ou anulação ou resolução de uma declaração particular de exoneração do dever de indemnizar, emitida, por exigência da Administração, por ocasião da dação em pagamento à aqui recorrente de títulos da dívida pública de determinada classe, com a garantia de que os valores dos referidos títulos seria substancialmente equivalente aos valores indemnizatórios definitivos que viessem a ser fixados para as acções de que a interessada era titular – o que não veio a verificar-se;
III – Com fundamento em tal declaração negocial privada, a Administração recusou-se, subsequentemente, a pagar à impetrante o diferencial entre o valor dos referidos títulos e da indemnização apurada com base nos valores definitivos fixados para as referidas acções;
IV – Por conseguinte, não se está aqui em presença de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, pelo que ao foro administrativo falece competência para conhecer da causa, devendo a mesma ser julgada pelos Tribunais comuns.
4 – De modo diferente argumenta o R. Estado na sua alegação, onde formula a seguinte conclusão:
Tratando-se de actos em que o Estado actua no exercício do seu “jus imperi” (actos de gestão pública), como se depreende da relação material controvertida, em que na acção intentada pela recorrente contra o Estado se reporta a um processo de nacionalização de bens questionando diferenças do valor da indemnização a que se julga com direito, o tribunal competente para dirimir tais matérias é o Tribunal Administrativo de círculo (al. h) do nº 1 do artº 51º do ETAF.
Cumpre decidir:
5 – Vem interposto, ao abrigo do art. 107º, nº 2 do C. P. Civil, recurso do Acórdão da Relação de Lisboa de 14.02.2002 (fls. 352/355) que, confirmando anterior decisão proferida pelo Juiz da 3ª Vara Cível da Comarca de Lisboa (fls. 313/315) considerou o Tribunal Cível incompetente em razão da matéria para conhecimento da presente acção e em conformidade absolveu o R. Estado da instância.
Considerou para o efeito a decisão recorrida que nos presentes autos está em questão um pedido indemnizatório decorrente de um acto de nacionalização.
E, muito embora a A. não ataque o acto da nacionalização, é com base na prática desse acto que se pretende efectivar a responsabilidade civil do Estado.
Considerando que os actos de nacionalização e de atribuição dos montantes indemnizatórios e a sua realização prática, são actos de gestão pública, já que o Estado, ao praticá-los, age no exercício do jus imperii, entendeu-se no Acórdão recorrido que, face ao disposto no artº 51º/1/h) do ETAF, para conhecer a presente acção sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública são competentes os tribunais administrativos de círculo.
Discordando do decidido no acórdão sob recurso, a recorrente alicerça a sua defesa dizendo essencialmente que o “pedido nuclear formulado nos presentes autos consiste na declaração de invalidade e/ou anulação ou resolução de uma declaração particular de exoneração do dever de indemnizar”, já que teria sido com fundamento em tal declaração negocial privada que “a Administração se recusou a pagar à impetrante o diferencial entre o valor dos referidos títulos e da indemnização apurada com base nos valores definitivos fixados para as referidas acções” – cf. cls. II) e III).
A única questão a resolver reside por conseguinte em determinar qual o tribunal competente para julgar a presente acção ou mais precisamente em saber se essa competência pertence à jurisdição comum como sustenta a recorrente ou caso contrário, se essa competência pertence à jurisdição administrativa como se decidiu na decisão recorrida.
Nos termos do artº 211º nº 1 da CRP, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra jurisdição (cfr. ainda artº 18º nº 1 da Lei 3/99, de 13 de Janeiro e 66º do CPC).
Por sua vez, a competência dos tribunais administrativos, nos termos do estabelecido no artº 212º nº 3 da CRP compreende “as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” ou, nos termos do artº 3º do ETAF, aprovado pelo DL 229/96, de 29/11 (aplicável aos presentes autos – artº 9º da Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro que aprovou o novo ETAF, na redacção introduzida pelo artº 1º da Lei nº 4-A/2003, de 19/02), “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na Administração da justiça... dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Essas relações jurídicas administrativas são naturalmente reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), com exclusão de “todas as actividades de gestão privada da Administração Pública, que o Direito Administrativo não regula".
A “gestão pública” é justamente, no dizer de Freitas do Amaral (obra e pág. citada) “uma expressão que se utiliza no nosso direito para designar a actividade pública da Administração” ou, como entende Marcelo Caetano são “actos de gestão pública” “toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (cf. Manual, Vol. II, pág. 1222).
Como tem sido jurisprudência pacífica, nomeadamente do Tribunal de Conflitos (cfr. nomeadamente ac. nº 25/03, de 18/11/04) o saber se estamos ou não perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa ou seja, a determinação da jurisdição competente para decidir a acção, tem de ser aferida em função dos termos em que o A. configurou a acção ou, mais precisamente, face aos termos em que o autor formulou a sua pretensão e os fundamentos em que a sustentou – pedido e causa de pedir.
Como se referiu, discordando do decidido no acórdão sob recurso, como único fundamento discordante a A. limita-se a dizer que o pedido nuclear formulado nos presentes autos consiste na declaração de invalidade e/ou anulação ou resolução de uma declaração particular de exoneração do dever de indemnizar, já que teria sido com fundamento em tal declaração negocial privada, que a Administração se teria recusado a pagar-lhe a indemnização pretendida.
Refira-se no entanto que, caso se entendesse que o pedido principal formulado nos autos consiste naquele pedido de declaração de invalidade, a decisão recorrida teria decidido naturalmente de forma diferente já que nela se entendeu que “a apreciação da questão da invalidade e/ou resolução da declaração negocial em apreço, quando encarada isoladamente, não geraria problemas a nível de determinação da competência material: ela caberia, sem dúvida, ao foro comum”.
Só que, face ao alegado na petição inicial, as coisas não podem ser vistas como a recorrente as apresenta.
Desde logo, é a A. que expressamente refere que “em 23/11/88” e nos termos do requerimento de fls. 27, se dirigiu ao Secretário de Estado das Finanças e do Tesouro solicitando a correcção do quantum indemnizatório que lhe havia sido atribuído, actualizado com base nos novos valores definitivos entretanto fixados, requerimento esse que acabou por ser indeferido por despacho do Ministro das Finanças de 25.02.89 (cf. doc, de fls. 28 a 30 e artº 14º a 16º da petição).
Inconformada, dirigiu “em 17/01/92” nova petição ao Ministro das Finanças onde solicitava a reapreciação do assunto (doc. de fls. 31), pretensão essa que acabou igualmente por ser indeferida por despacho do Sec. de Estado do Tesouro de 01.09.92, onde se considerou que a A. não tinha direito a ser indemnizada de acordo com os valores definitivos publicados pelo Despacho Normativo nº 80/88, de 12 de Setembro (doc. de fl. 37/41 e artº 17 e 18 da petição).
Donde resulta que a A. procurou desde logo, através do recurso à via administrativa, obter a indemnização a que considerava ter direito e que no essencial se resume à diferença entre o montante da indemnização provisória que lhe foi arbitrada e o montante da indemnização definitiva que foi fixada com referência às acções que detinha naquelas sociedades que foram nacionalizadas.
Só após lhe ter sido negada pelas competentes entidades administrativas a pretendida indemnização, é que a A. resolve lançar mão à presente acção, através da qual e no essencial visa obter o mesmo efeito jurídico – ser ressarcida de determinado montante a que julga ter direito, “correspondente à diferença entre o valor da indemnização a que, nos termos dos pertinentes despachos normativos de fixação dos valores definitivos das acções de que era titular, tem direito”.
Pretender sustentar que o pedido nuclear que formulou na presente acção consiste na declaração de nulidade da declaração que subscreveu e onde declarava que se “considerava totalmente indemnizada, quer a título de indemnização provisória, quer de indemnização definitiva, nada mais tendo a receber ou reclamar do Estado”, não tem qualquer consistência, já que o que a A. pretende é ver satisfeita a sua pretensão relativa ao pagamento do montante da indemnização peticionada, pela qual tem vindo desde há muito a insistir nomeadamente através daqueles requerimentos que dirigiu à Administração e que acabaram por ser indeferidos.
Esse montante deriva precisamente do facto de, por força do despacho normativo nº 80/88, ter sido atribuído às acções de que era titular um valor definitivo de montante superior àquele que anteriormente fora fixado provisoriamente e lhe fora pago a título de indemnização pela nacionalização das aludidas empresas.
É aí – pedido de pagamento do diferencial entre o valor fixado definitivamente e o valor que lhe foi pago - que efectivamente reside o verdadeiro pedido ou o pedido principal, ou seja a pretensão que a A. pretende fazer valer.
Formula no entanto o pedido no sentido de ser “declarada nula” aquela declaração que subscreveu, por a A. eventualmente considerar que aquela declaração constitui um obstáculo ou um facto impeditivo do direito ao pagamento da pretendida indemnização. A declaração subscrita pela A. estará assim e eventualmente conexionada com o pedido de indemnização decorrente do acto de nacionalização.
Esse pedido de declaração de nulidade, só a titulo incidental, caso se venha a revelar necessário, é que terá eventualmente de ser apreciado, já que o que a A. pretende é ver satisfeito o pedido de indemnização. De outro modo o conhecimento isolado do pedido de declaração de nulidade daquela declaração não traria qualquer benefício ou utilidade para a A.
Daí que, a competência do Tribunal tenha de ser aferida em função do pedido indemnizatório formulado pela A.
Ora, no que respeita ao conhecimento do pedido indemnizatório a recorrente não suscita qualquer objecção ao decidido na sentença sob recurso, ao considerar que o conhecimento desse pedido compete aos Tribunais Administrativos.
Diga-se no entanto que a pretendida indemnização decorre, como se referiu, de anterior acto administrativo que nacionalizou aquelas sociedades, conexionado com os consequentes despachos que fixaram quer a indemnização provisória quer a indemnização definitiva, com referência ao valor fixado às acções das empresas nacionalizadas.
É a própria CRP (cfr. artº 83º) que relega para a lei ordinária a determinação dos critérios de fixação da correspondente indemnização derivada da “apropriação pública dos meios de produção” (onde se inclui a nacionalização da empresa em questão nos autos), bem como as condições e termos em que deverá ser feito o pagamento da indemnização devida pela nacionalização de bens.
Daí deriva desde logo que as nacionalizações visam a prossecução de interesses exclusivamente públicos ou colectivos, regulados naturalmente por normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública.
É por conseguinte visível e notório que a indemnização peticionada deriva de actos de gestação pública, em que o Estado, através dos seus órgãos ou agentes surge ou actua revestido do “jus imperii”. Toda essa actividade administrativa decorrente das nacionalizações de bens do domínio privado com a consequente fixação das respectivas indemnizações, foi exercitada ao abrigo ou no âmbito de normas que conferem poderes de autoridade ou seja de normas de direito público.
Formula assim a A. um pedido de indemnização emergente de actos praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, isto é, de actos de gestão pública.
Aliás, a competência para conhecimento das acções fundadas em indemnizações derivadas da nacionalização de empresas sempre tem sido pacificamente aceite pelos Tribunais Administrativos (cf. entre outros os Ac. do STA de 24.03.04, Rec. 112/03 e de 07.03.06, Rec. 488/05).
Estamos pois, perante actuações da Administração Pública que integram o exercício dos seus poderes de autoridade, cujos prejuízos decorrentes dessa actuação tem, naturalmente, de ser dirimidos pelos tribunais administrativos, nos termos do art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF de 1984 (aplicável à situação dos autos).
6 – Termos em que ACORDAM os Juízes deste Tribunal de Conflitos:
a) - Negar provimento ao recurso, declarando os Tribunais Administrativos competentes, em razão da matéria, para conhecer da presente acção.
b) - Sem custas.
Lisboa, 26 de Abril de 2006. - Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Carlos Alberto Bettencourt de Faria – António Fernando Samagaio – António Artur Rodrigues da Costa – António Bento São Pedro.