Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:059/21.7BEAVR-CP
Data do Acordão:06/18/2025
Tribunal:CONFLITOS
Relator:TERESA DE SOUSA
Descritores:CONSULTA DE JURISDIÇÃO
CONTRATO DE COMPRA E VENDA
EXPROPRIAÇÃO
Sumário:É da competência da Jurisdição Administrativa e Fiscal conhecer de litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, qual seja o pedido de declaração de nulidade de um contrato de compra e venda com vista a expropriação, por o prédio expropriado se situar fora do traçado da auto-estrada em causa, e, por isso, não ter sido utilizado para aquele fim.
Nº Convencional:JSTA000P33885
Nº do Documento:SAC20250618059
Recorrente:A..., S.A.
Recorrido 1:AA E OUTROS
Votação:UNANIMIDADE
Área Temática 1:*
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos

Por despacho da Sra. Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro (doravante TAF de Aveiro) de 20.01.2025, foi decidido suscitar a consulta prejudicial deste Tribunal dos Conflitos, ao abrigo do artigo 15º, nº 1, da Lei nº 91/2019, de 4 de Setembro, por se haver entendido que a questão da jurisdição competente para conhecer da causa suscita fundadas dúvidas.
Na presente acção intentada por A..., S.A. no Tribunal Judicial da Comarca de Aveiro, Juízo Local Cível de Oliveira de Azeméis, contra AA, foi peticionado:
“a) Se declare nulidade da expropriação constante da escritura de ../../2011 entre A. e R da Parcela número vinte e nove barra seis - constituída por uma parcela de terreno com área de dois mil seiscentos e quarenta e cinco metros quadrados, dos quais cento e setenta e cinco metros quadrados se destinam à construção de acessos, a confrontar do norte com BB, do sul com CC e outros, do nascente com restante prédio e do poente com DD, a destacar do prédio rústico, sito no Lugar ..., freguesia ..., concelho de Oliveira de Azeméis, não descrito na Conservatória do Registo Predial de Oliveira de Azeméis e inscrito na matriz respectiva sob o artigo ...85, com o valor patrimonial de 24,44€.
b) e, em consequência, a não aquisição do direito de propriedade pela A. e se condene o R. a restituir à A. a quantia de € 10.500,00 e juros à taxa de 4% ao ano desde ../../2011, ou nessa base actualizada, até integral pagamento”.
A Autora alegou, em síntese, que por despacho do Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações, de 11.5.2009, foi declarada a utilidade pública da expropriação “dos bens imóveis e direitos a eles inerentes, necessários à execução da obra de concessão ... (...) - trecho 2 – ..., identificados no mapa de áreas e nas plantas parcelares em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e da inscrição matricial, e dos direitos e ónus que sobre eles incidem, bem como os nomes dos respectivos particulares”.
Em ../../2011, na sequência dessa declaração de utilidade pública da expropriação, celebrou com o Réu uma escritura pública em que ambos acordaram na expropriação amigável das parcelas nºs ... e ..., com vista à construção do referido .... Pela parcela ..., terreno e benfeitorias, pagou a importância 10.5000,00 €.
Sustenta que na declaração de utilidade pública da expropriação não se encontrava incluída, com tal composição, a parcela descrita na escritura como parcela .... Isto é, a descrição do terreno não corresponde a porção de terreno que constasse da DUP e que tal terreno ali descrito se situa em local por onde a auto-estrada não passou, não foi por ela ocupado, nem de nenhuma forma utilizado, por se situar em local não abrangido pela obra pública.
Por isso, defende que não existe base legal nem o fundamento de utilidade pública para esta expropriação do terreno descrito na mencionada escritura como constituindo a parcela .... Trata-se de acto de expropriação cujo objecto é legalmente impossível e contrário à lei e à ordem pública.
Acrescenta que a área da parcela ... da DUP respeitava a outro prédio rústico que veio a ser expropriado por escritura de 14.9.2015, após acção interposta pelo respectivo proprietário.
Termina pedindo a nulidade da expropriação constante da escritura de ../../2011 e, em consequência, a não aquisição do direito de propriedade pela Autora e a condenação do Réu na restituição da quantia de 10.500,00 € e juros à taxa de 4% ao ano desde ../../2011, ou nessa base actualizada, até integral pagamento.
Na pendência da acção, tendo falecido o Réu AA, foi habilitado o seu sucessor, EE, para prosseguir a acção em sua substituição.
O sucessor habilitado deduziu contestação, defendendo-se por excepção e impugnação. A Autora respondeu e requereu ainda a alteração do pedido, formulando um pedido subsidiário, no sentido de que, caso improceda o pedido de nulidade, deverá ser declarada a anulabilidade da escritura de expropriação, com as consequências inicialmente pedidas.
Em 20.02.2019, o Juízo Local Cível de Oliveira de Azeméis proferiu sentença em que decidiu declarar a nulidade da expropriação constante da escritura outorgada em ../../2011, na parte correspondente à parcela ... e, em consequência declarar a não aquisição do direito de propriedade da Autora sobre a dita parcela, condenando o Réu a restituir à Autora a quantia de 10.500,00 €, acrescida de juros de mora, contados à taxa de 4%, desde a citação até efectivo e integral pagamento.
O Réu recorreu da sentença para o Tribunal da Relação do Porto que, por decisão sumária proferida em 25.11.2020, declarou o tribunal materialmente incompetente e absolveu o Réu da instância.
Para tanto considerou que: “Temos de ter em conta que a excepção prevista no Cód Expropriações para a competência dos tribunais comuns localiza-se nas relações firmadas na fase litigiosa do processo expropriativo -art. 38.º- e, à falta desta norma, na fase litigiosa do processo de expropriação, a competência seria dos tribunais administrativos.
Por outro lado há também a considerar que após a resolução de requerer a declaração de utilidade pública, segue-se a tentativa de aquisição do bem pela via do direito privado, salvo nos em casos em que seja atribuído carácter de urgência à expropriação -art. I5º do C.E., ou seja materialmente impossível a aquisição por essa via -art. 11º do mesmo preceito.
Esta tramitação pretende dar cumprimento ao princípio da necessidade em sentido instrumental, que quer dizer, que a expropriação, como instrumento jurídico-público de aquisição de bens, só deve ser utilizada quando não seja possível adquiri-los por qualquer via, designadamente a via privada.
De salientar, como acima referimos, que não se trata de uma qualquer aquisição pela via do direito privado, como aquela que emerge entre particulares ou entre entidades públicas e particulares, mas uma aquisição pela via do direito privado que antecede um procedimento expropriativo. O particular não está aqui na mesma posição que está, em regra, nas negociações de carácter privado, uma vez que, se não vender o bem ao potencial beneficiário da expropriação, sabe que será desencadeado um procedimento de carácter público e coactivo para a sua aquisição.
A aquisição do bem pela via do direito privado, é um acto jurídico bilateral, substitutivo da prática de um acto de autoridade, logo um contrato com objecto passível de acto administrativo - art. 185º CPA- não pode por isso, ser de designado de contrato de direito privado. Acresce que, por este meio, se poder derrogar o regime jurídico imperativo da unidade de cultura -art. 11º, nº7 do Cod. Expropriações - Fernanda Paula Oliveira, in “Direito do urbanismo”, CEFA, cit., pág. 103.
Estes contratos estão incluídos no âmbito de jurisdição administrativas, o que vem ser atestado com a nova reforma do contencioso. O art. 4º, alínea f), da Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprova o Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais, refere que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “ questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto possível de acto administrativo”, e de “contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo...”, o que sucede, de facto, neste específico domínio contratual.”
Remetidos os autos a este Tribunal dos Conflitos, nos termos ao nº 1 do art. 15º da Lei 91/2019, face ao pedido de consulta prejudicial, foi dado cumprimento ao disposto no nº 3 do art. 11º daquele diploma.
A Exma. Procuradora-Geral Adjunta pronunciou-se no sentido de dever ser emitida decisão que atribua a competência material à jurisdição comum.
Vejamos.
Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” [artigos 211º, nº 1, da CRP; 64º do CPC; e 40º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” [artigos 212º, nº 3, da CRP e 1º, nº 1, do ETAF].
A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no art. 4º do ETAF com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).
Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário pacífico, que a competência material do tribunal é questão que se resolve face ao modo como o autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo mas, sendo certo que o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos, não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência (cfr., por todos, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 01.10.2015, Proc. 08/14).
Na presente acção está em causa o pedido de declaração de nulidade da expropriação amigável celebrada por escritura pública em ../../2011, a devolução ao Réu do prédio objecto do contrato e a consequente restituição por este do preço recebido.
Estamos perante um negócio celebrado na sequência do procedimento expropriativo em que já tinha existido declaração de utilidade pública (DUP) para aquisição do bem pela entidade, para satisfação do interesse público que estava subjacente à expropriação, a construção do lanço da auto-estrada.
De facto, após a DUP e, antes de promover a constituição da arbitragem, a entidade expropriante deve tentar chegar a acordo com o expropriado e, alcançado o acordo, este será formalizado por escritura de expropriação amigável ou auto de expropriação amigável (arts. 33º a 36º do Código das Expropriações).
Ora, o contrato em causa nos autos foi celebrado entre as partes, por escritura pública, na dependência de um processo expropriativo. Trata-se de uma expropriação amigável e não de uma mera aquisição por via do direito privado, pelo que consubstancia uma relação jurídica administrativa.
Sobre a noção de “relação jurídica administrativa” escreveu J.C. Vieira de Andrade o seguinte: “(…) na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)
A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. (cfr. A Justiça Administrativa, 18ª ed., Coimbra, 2020, pág. 53).
E, como se disse no acórdão deste Tribunal de 23.01.2020, Proc. 032/19:
“Com a declaração de utilidade pública, o direito de propriedade dos interessados é sacrificado e os bens por ela atingidos ficam de imediato adstritos ao fim específico da expropriação. A substituição da expropriação amigável pela compra e venda dos bens expropriados, in casu, da parcela de terreno dos AA., não transmuta a relação jurídico-administrativa decorrente da expropriação numa relação jurídico-privada.
O contrato de compra e venda apenas serve como meio mais expedito para concluir rapidamente o procedimento de expropriação, pelo que, mantendo-se a natureza expropriativa do contrato, o pedido de resolução do mesmo contrato por pretenso incumprimento do fim expropriativo move-se no âmbito da relação jurídico-administrativa de expropriação, transportando a resolução dos litígios dela emergentes para a jurisdição administrativa”.
No caso verificava-se a situação inversa à dos autos – o expropriado pretendia reaver o prédio expropriado. No presente caso, é a entidade expropriante que pretende a invalidade do contrato invocando erro sobre o terreno expropriado pois este situa-se fora do traçado da auto-estrada e não foi utilizado para aquele fim, alegando não existir base legal nem o fundamento de utilidade pública para esta expropriação do terreno, considerando ser um “acto de expropriação cujo objecto é legalmente impossível e contrário à lei e à ordem pública”.
Atendendo à natureza expropriativa do contrato celebrado entre as partes, na sequência de DUP, o pedido de declaração de nulidade da expropriação constante desse contrato por alegado erro sobre o objecto insere-se no âmbito da relação jurídica administrativa de expropriação, transportando a resolução dos litígios dela emergentes para a jurisdição administrativa.
Deste modo, tem de concluir-se que se trata de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa para cuja apreciação é competente a jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do disposto na alínea o) do nº 1 do art. 4º do ETAF: “Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
Pelo exposto, e nos termos do disposto no art. 17º da Lei nº 91/2019, de 4 de Setembro, acordam em emitir pronúncia no sentido de que cabe à Jurisdição administrativa e fiscal, no caso ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, a competência para conhecer da presente acção.

Lisboa, 18 de Junho de 2025. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Nuno António Gonçalves.