| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I Relatório
O MUNICÍPIO DE FARO intentou no do TAF de Loulé contra A………… acção administrativa comum destinada à impugnação de consignação em depósito com forma ordinária, pedindo que:
- Seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente, de extinção da obrigação de pagamento da renda devida pela R. ao Autor, o depósito de que a Ré notificou o Autor em 10/10/2011, bem como todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante ou qualquer outro montante distinto do reclamado pelo Autor, bem como,
- Seja a R. condenada a pagar ao Autor a renda actualizada devida, nos termos que lhe foi comunicado em 28/07/2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas devidas, sendo com esse alcance mandado completar o(s) depósito(s), acrescendo a tudo ainda a condenação nas custas e demais encargos a que houver lugar.
O TAF de Loulé, por sentença de 7.11.11, declarou-se incompetente referindo o seguinte:
“Nos termos do art° 13° do CPTA, “o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”. Assim sendo, cumpre apreciar, antes de mais, a questão prévia da competência deste tribunal. Vejamos. A presente acção destina-se à impugnação da consignação em depósito, nos termos do regime do artigo 21° da Lei n° 6/2006, de 27 de Fevereiro, que aprovou o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU). Releva o disposto no art° 4° n° 1 al f) do do ETAF (Lei n° 13/2002, 19/02), com a redacção da Lei n° 107-D/2003, de 31 de Dezembro: Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...) f) questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. Conforme se referiu no Ac do TCA Sul proferido na providência cautelar n° 43/11.9 BELLE deste tribunal, sendo também interveniente o Município de Faro em providência requerida por “B……….., Ldª” ocupante de um espaço no Mercado Municipal de Faro, “a doutrina destaca, a propósito do disposto no art° 4º n° 1 al f) do ETAF, o critério substantivo para aferir a competência da jurisdição administrativa, referindo que foi intenção do novo ETAF abandonar o critério da entidade contratante, e definir as competências dos Tribunais Administrativos apenas em função da natureza e do regime legal específico de cada contrato. Isto porque é perfeitamente possível perceber que um litígio sobre um determinado contrato seja da competência material da jurisdição administrativa, e que o mesmo contrato tenha sido celebrado por pessoas colectivas de direito público, por entidades públicas sob a forma privada ou por entidades privadas de mão pública. O que mais releva é a sujeição do contrato a normas de direito público, o que sempre acarreta um esforço do intérprete ou do aplicador do direito na procura desse regime, na certeza, porém, de que estão hoje bem melhor definidas as competências, em matéria contratual, entre a jurisdição administrativa e jurisdição comum” - cf. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Estatuto e CPTA anotados, Almedina, 2004, pg 57 e ss, e Pedro Gonçalves in “ Regime Jurídico das Empresas Municipais”, pg 211, citados no referido Acórdão do TCA Sul. In casu, não estamos em presença de contrato passível de acto administrativo, nem de contrato especificamente a respeito do qual existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, nem de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. Pelo contrário, o litígio versa sobre um contrato de arrendamento, sendo aplicável o NRAU, ou seja um regime substantivo de natureza privatístico/civilística. Nos termos do disposto no art° 212º n° 3 CRP, “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
Daqui resulta que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé é materialmente incompetente para julgar a presente causa”.
Remetidos os autos para o Tribunal Judicial de Faro, este veio a declarar-se igualmente incompetente nos seguintes termos:
“Emerge do teor do escrito epigrafado «contrato de arrendamento com fim habitacional» aludido no artigo da petição inicial 2.2 e junto a fls. 7 e ss., além do mais que aqui se dá por integralmente reproduzido: (…) Compulsando, ainda, a Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio - regime do arrendamento social -, o seu artigo 3.º, n.º 8 refere expressamente que das decisões tomadas ao abrigo dos n.º s anteriores, cabe recurso para os Tribunais Administrativos nos termos gerais de direito. No caso dos autos importa, ainda, ter em consideração, a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, explanada no seu acórdão datado de 07.10.2010, Proc. nº 2802/05.8TMSNT, disponível in www.dgsi.pt, com a qual concordamos na integra, que “São competentes os tribunais administrativos e não os comuns, para conhecerem das acções em que um Município peça o resolução de um contrato de arrendamento social celebrado com um particular e a condenação deste no pagamento das rendas sujeitas ao regime do DL n.º 166/93, de 7 de Maio (regime de renda apoiada). No mesmo sentido, vide, ainda, na jurisprudência, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08/06/2006, processo 01642/06 e o Acórdão da Relação de Lisboa de 0S/OS/2012, processo n2 22776/10.7T2SNT.L1-7 (competência do Tribunal Administrativo e Fiscal para apreciação da questão da transmissão do arrendamento no regime de renda apoiada). Efectivamente, estando em causa uma pessoa colectiva de direito público e um alegado contrato de arrendamento submetido ao regime da renda apoiada, e em que o inquilino está obrigado a cumprir o Regulamento Municipal de Gestão das Habitações Camarárias, a competência para a tramitação e decisão compete ao tribunal administrativo territorialmente competente na área e não aos tribunais comuns, conforme resulta do art. 4º, nº 1, al. f), do ETAF. Ora, a infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal (art. 101º do CPC) e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (art. 102º, n,º 1, do CPC). Mais dispõe o n.º 2 do citado artigo 10º que “A violação das regras da competência em razão da matéria que apenas respeitem a tribunais judiciais só pode ser arguida, ou oficiosamente conhecida, até ser proferido despacho saneador ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência de discussão e julgamento”.
Ora, claro está que a violação das regras da competência em razão da matéria, no caso presente, não se reconduz apenas aos tribunais judiciais entre si, pois que estão em causa normas que atribuem a competência em razão da matéria a um tribunal administrativo, pelo que se aplica claramente o disposto no artigo 102º, nº 1 e não no seu n.º 2. Competente para apreciar o pedido formulado é, pois, de acordo com o supra exposto, o foro administrativo”.
Ambas as decisões transitaram em julgado.
Estamos, pois, perante um conflito negativo de jurisdição que urge resolver.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer:
“1. Constitui objecto do presente processo dirimir o conflito de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé e o Tribunal Judicial de Faro (1° Juízo de Competência Cível).
2. Como é por demais sabido aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico administrativas. E nos termos do artº 212° da CRP -“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico e administrativas e fiscais”. E Vieira de Andrade in “ A Justiça Administrativa, 9 edição, págs. 55 escreve - “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa” sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito Constitucional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.” Como também se escreveu no Ac. do Tribunal de Conflitos de 9.12.08 Proc. 17/08 -“ Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas. Como ensina o Prof. Freitas do Amaral (In “Lições de Direito Administrativo”, edição policopiada, p. 423.), a “relação jurídica de direito administrativo” é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração, perante os particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos, aos particulares, perante a administração.
3. Por sua vez, os tribunais judiciais não podem conhecer dos litígios que envolvem a Administração Pública enquanto poder administrativo - isto é, dos litígios em que esteja em causa a actuação da Administração Pública no exercício de uma actividade de gestão pública (Freitas do Amaral - Direito Administrativo - II - 1988 - 12). Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, p. 815), a qualificação como “relações jurídicas administrativas ou fiscais” «transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.». Seguindo, ainda a definição de VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido». A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal.
4. O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, ganhando particular relevo para o que nos interessa, de entre as várias alíneas do n.° 1, a alínea f) que dispõe - “ Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
5. Como assim, acompanhamos a fundamentação da decisão do Tribunal Judicial de Faro (1° Juízo Cível) constante de fls. 469 a 477 destes autos que, no fundo, segue a jurisprudência constante dos Acs. deste Tribunal de Conflitos n°s. 12/11 de 5.9.2012 e 13/12 de 8.11.2012.
6. Somos, pois, de parecer, com respeito por melhor opinião, que o presente conflito de jurisdição deve ser dirimido com atribuição de competência aos tribunais administrativos, nomeadamente, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.”
Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.
II
1. É ponto assente que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e esclarecida pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04).
2. Para fundamentar o pedido o autor alegou que:
-É proprietário do imóvel sito na ……….., Lote ……….., …………, 8000 Faro.
-Em 10.4.2001 deu o mesmo de arrendamento ao réu; a renda correspondia à quantia de 1200$00; contrato para fins habitacionais, com a duração inicial de um ano, com início em 10.4.2001, considerando-se sucessivamente renovado por períodos iguais, se não for denunciado por qualquer dos outorgantes nos termos da lei. Mais estipula aquele acordo que deve ser paga no primeiro dia útil do mês a que a prestação respeitar, na Tesouraria da Câmara Municipal.
-Em 16.7.2010 foi publicado em Diário da República, o Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro, e que entrou em vigor em 21/07/2010.
-O mesmo pressupõe que, após a entrada em vigor daquele Regulamento, todo o arrendamento de unidade independente dos imóveis concluídos para habitação social no concelho de Faro será efectuado ao abrigo e de acordo com as condições do DL n° 166/93, de 7.5, até à publicação de novos regimes de acordo com o previsto na Lei n° 6/2006 de 17/02.
-Em 11.3.2011 foi publicado nos jornais o edital nº l10/2011 de 7/02/11 que também foi afixado nos lugares de estilo da autora e nas suas juntas de freguesia, por via do qual se dava conta que por deliberação da Câmara Municipal de 26.1.2011, o autor decidira aplicar o regime de renda apoiada aos arrendamentos das habitações da …………, ………… e …………, a partir de 1.6.2011.
-O réu foi notificado em 11.3.2011 com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida. Da análise da documentação entregue pelo réu, veio a apurar-se um rendimento bruto anual, pelo que foi calculado o valor da renda apoiada, achando-se uma renda devida pelo réu de E 287.00, o que lhe foi comunicado em 28.7.2011.
-Mais se lhe comunicou que para assegurar um ajustamento progressivo e gradual das rendas esse aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelos anos de 2011 e 2012.
-Da actualização levada a cabo resultava que em Outubro de 2011 o valor da renda devida pela ré ascendia a E 52,83.
-Porém, em 10.10.2011 foi o autor notificado de que a ré não procedeu ao pagamento da renda devida, antes tendo promovido o depósito da quantia de E 5,99 à ordem do Tribunal da Comarca de Faro.
3. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (Idêntica redacção tem n.º 1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66º do CPC.) "Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e nos termos do art. 212º, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º 1, do ETAF.) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas". O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária (art. 1º da ETAF), como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. Depois, o art. 4º, n.º 1, enuncia as situações mais comuns cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos, cumprindo realçar para o caso a alínea f) do seu n.° 1, nos termos da qual é atribuída competência aos Tribunais Administrativos para a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Tal preceito, como se vê, confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar questões relativas a contratos administrativos típicos, contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo e de contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (Esteves de Oliveira e outro, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 53 e ss.).
Relação jurídica administrativa “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração” (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 439), sendo pacífico que pelo menos um dos sujeitos tem de actuar nas vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 239).
4. A criação e gestão de habitação social é uma actividade de natureza pública sendo que, no caso em apreço, o contrato de arrendamento em causa estava sujeito a um Regulamento Municipal e ao regime de renda apoiada previsto no DL 166/93, de 7.5, ou seja, a normas de direito público cabendo, portanto, na supra citada alínea f).
Por outro lado, de acordo com o art. 3º n.º 8, da Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio, que instituiu um regime provisório de arrendamento social (revogando o anterior constante do Decreto n.º 35106, de 6.11.45), “Das decisões tomadas ao abrigo dos números anteriores, cabe recurso para os Tribunais Administrativos nos termos gerais de direito”. Em concordância, de resto, com outras normas do preceito que conferem às entidades públicas poderes unilaterais de autoridade (veja-se as diversas alíneas do referido n.º 3) incompatíveis com o regime geral de arrendamento, designadamente as regras atinentes à resolução do contrato.
Tem sido este o sentido único da jurisprudência deste Tribunal como pode ver-se, entre outros, nos acórdãos de 25.9.12 no P. 12/11, de 8.11.2012 no P. 13/12 e de 5.3.13 no P. 4/13.
É, pois, de concluir que os tribunais administrativos são os materialmente competentes para conhecer do pedido formulado pelo Município contra o réu.
IV Decisão
Tendo em consideração o disposto no art. 4º, n.º 1, alínea f), do ETAF, acordam em resolver o presente conflito atribuindo a competência para o conhecimento da acção aos tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – José Fernando de Salazar Casanova Abrantes – Jorge Artur Madeira dos Santos – Fernando da Conceição Bento - António Bento São Pedro – Hélder João Martins Nogueira Roque. |
