| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos
I Relatório
O MUNICÍPIO DE FARO intentou junto do TAF de Loulé contra A……….. acção administrativa comum destinada à impugnação de consignação em depósito com forma sumária, pedindo que:
- seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento da renda devida pela R. ao A., o depósito de que a R. notificou o A. em 10/10/2011, bem como todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante, bem como ser a R. condenado a pagar ao A. a renda actualizada devida, nos termos que lhe foi comunicado em 28/07/2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas devidas, sendo com esse alcance mandado completar o depósito, acrescendo a tudo ainda a condenação nas custas e demais encargos a que houver lugar.
Para tanto, D. e A. deve a presente impugnação prosseguir os seus normais temos, nomeadamente o disposto na lei de processo sobre a impugnação da consignação em depósito, nos termos previstos no n° 1 do art° 21º do DL n° 6/2006, de 27/2 e art°1029°, n°1 do CPC”.
O TAF de Loulé, por sentença de 7.11.11, declarou-se incompetente referindo o seguinte:
“A presente acção destina-se à impugnação de consignação em depósito e nos termos in fine da petição inicial invoca o Autor que a mesma deve ser pautada designadamente pela Lei n° 6/2006 de 27 de Fevereiro. Esta lei aprova o Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU), que estabelece um regime especial de actualização das rendas antigas, e altera o Código Civil, o Código de Processo Civil, o Decreto-Lei n° 287/2003, de 12 de Novembro, o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis e o Código do Registo Predial, dispondo o seu art° 21° que “1 - A impugnação do depósito deve ocorrer no prazo de 20 dias contados da comunicação, seguindo-se, depois, o disposto na lei de processo sobre a impugnação da consignação em depósito. 2 - Quando o senhorio pretenda resolver judicialmente o contrato por não pagamento de renda, a impugnação deve ser efectuada em acção de despejo a intentar no prazo de 20 dias contados da comunicação do depósito ou, estando a acção já pendente, na resposta à contestação ou em articulado específico, apresentado no prazo de 10 dias contados da comunicação em causa, sempre que esta ocorra depois da contestação. 3 - O processo de depósito é apensado ao da acção de despejo, em cujo despacho saneador se deve conhecer da subsistência do depósito e dos seus efeitos, salvo se a decisão depender da prova ainda não produzida. Atento o pedido e a causa de pedir e compulsados os documentos dos autos, verifica-se que o contrato de arrendamento celebrado entre o Autor e o Réu é de natureza eminentemente civilística, regido pelo Código Civil e Código do Processo Civil, não se subsumindo aos litígios elencados, embora de forma não exaustiva, no n° 2 do art° 37° do CPTA, pelo que a matéria em apreço não pode ser dirimida em sede administrativa. (…)
Em conclusão, caberá aos Tribunais Comuns a competência para conhecer da matéria in casu - vide art° 99° da LOTJ e Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, Processo n° 8235/2003-7, de 2004.03.16, in www.dgsi.pt. (…)
Nestes termos, julgo este tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção”.
Remetidos os autos para o Tribunal Judicial de Faro, este declarou-se igualmente incompetente nos seguintes termos:
“Emerge do teor do escrito epigrafado «contrato de arrendamento com fim habitacional» aludido no artigo da petição inicial 2.2 e junto a fls. 7 e ss., além do mais que aqui se dá por integralmente reproduzido: (…) Compulsando, ainda, a Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio - regime do arrendamento social -, o seu artigo 3.º, n.º 8 refere expressamente que das decisões tomadas ao abrigo dos n.º s anteriores, cabe recurso para os Tribunais Administrativos nos termos gerais de direito. No caso dos autos importa, ainda, ter em consideração, a decisão do Tribunal da Relação de Lisboa, explanada no seu acórdão datado de 07.10.2010, Proc. nº 2802/05.8TMSNT, disponível in www.dgsi.pt, com a qual concordamos na integra, que “São competentes os tribunais administrativos e não os comuns, para conhecerem das acções em que um Município peça o resolução de um contrato de arrendamento social celebrado com um particular e a condenação deste no pagamento das rendas sujeitas ao regime do DL n.º 166/93, de 7 de Maio (regime de renda apoiada). No mesmo sentido, vide, ainda, na jurisprudência, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 08/06/2006, processo 01642/06 e o Acórdão da Relação de Lisboa de 0S/OS/2012, processo n2 22776/10.7T2SNT.L1-7 (competência do Tribunal Administrativo e Fiscal para apreciação da questão da transmissão do arrendamento no regime de renda apoiada). Efectivamente, estando em causa uma pessoa colectiva de direito público e um alegado contrato de arrendamento submetido ao regime da renda apoiada, e em que o inquilino está obrigado a cumprir o Regulamento Municipal de Gestão das Habitações Camarárias, a competência para a tramitação e decisão compete ao tribunal administrativo territorialmente competente na área e não aos tribunais comuns, conforme resulta do art. 4º, nº 1, al. f), do ETAF. Ora, a infracção das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal (art. 101º do CPC) e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (art. 102º, n,º 1, do CPC). Mais dispõe o n.º 2 do citado artigo 10º que “A violação das regras da competência em razão da matéria que apenas respeitem a tribunais judiciais só pode ser arguida, ou oficiosamente conhecida, até ser proferido despacho saneador ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência de discussão e julgamento”.
Ora, claro está que a violação das regras da competência em razão da matéria, no caso presente, não se reconduz apenas aos tribunais judiciais entre si, pois que estão em causa normas que atribuem a competência em razão da matéria a um tribunal administrativo, pelo que se aplica claramente o disposto no artigo 102º, nº 1 e não no seu n.º 2. Competente para apreciar o pedido formulado é, pois, de acordo com o supra exposto, o foro administrativo”.
Ambas as decisões transitaram em julgado.
Estamos, pois, perante um conflito negativo de jurisdição que urge resolver.
O Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer.
“Neste Conflito Negativo de Jurisdição pretende-se apurar qual o Tribunal competente para apreciar o pedido formulado, no TAF de Loulé, pelo Município de Faro contra A……….., sob a forma de uma acção administrativa comum destinada à impugnação de consignação em depósito, com forma sumária.
O Autor, pretende, em síntese, que seja “... julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento de renda devida pelo R. ao A., o depósito de que o/a R. notificou a A. em 10.10.2011 terminando o seu pedido, de modo a que “deve a presente impugnação prosseguir os seus normais termos, nomeadamente o disposto na lei do processo sobre a impugnação da consignação em depósito, nos termos previsto no n° 1 do art° 21° da Lei n°6/2006, de 27.02 e art° 1029°, n° 1 do C.P.C” (vide fls. 7 destes autos). O objecto deste litígio decorre da aplicação do “regime da renda apoiada” regido pelo D.L. 166/93, de 07.03 destinado, essencialmente, a providenciar o montante das rendas em função do rendimento do agregado familiar do arrendatário.
O Réu, porém, não procedeu à entrega da documentação necessária para o apuramento da actualização da renda devida, tendo promovido o depósito da quantia de 4,49 € à ordem do Tribunal de Faro “... dando corpo à consignação de depósito a que alude o art° 17° da Lei n° 6/2006, de 27.02” (vide art° 19 da P1.).
Resulta, assim, que está em causa um contrato de arrendamento celebrado entre uma entidade colectiva de direito público e uma entidade particular em que se discute a natureza da relação jurídica subjacente, de forma a apurar qual o Tribunal competente para proceder ao julgamento. Por isso, a questão fulcral está em saber se o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa para efeitos do ali0 4°, n° i, do ETAF, e se se inscreve no âmbito da competência própria dos tribunais administrativos sendo por isso necessário averiguar”.., se os direitos ou interesses que se pretendem ver reconhecidos se fundam em normas de direito administrativo ou decorrem de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” (vide Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha in C.P.T.A. - 2005, fls. 102). Por outro lado, importa também apurar, se este contrato que foi celebrado por uma entidade administrativa e um particular, reveste a natureza de um contrato administrativo ao abrigo do regime previsto no Código de Contratos Públicos. No caso, está em causa, como já referimos, a atribuição de “uma renda apoiada” concedida por uma entidade pública com, um fim social, onde não existe acordo das partes, uma vez que a entidade locadora, o Município, goza de prerrogativas não atribuídas às entidades particulares, como decorre do disposto nos art°s 9 e 10 do D.L n° 166/93, de 07/03. Nos termos do art° 82°, n°3 do RAU (Dec-Lei n° 321-B/90, de 15.10) “O regime de renda apoiada fica sujeito a legislação própria, aprovada pelo Governo”, revelando, deste modo, que o contrato não está sujeito a autonomia da vontade das partes, uma vez que as obrigações assumidas têm em vista uma especial afectação a um interesse público.
De acordo com os regimes legais assinalados e na esteira da orientação seguida pela Jurisprudência deste Tribunal tem-se entendido em casos semelhantes, que estamos perante uma relação jurídica administrativa, tal como foi decidido no Conflito n°012/li de 25.09.2012.
Neste caso, discutia-se as actualizações das compensações com base no Dec-Lei n° 166/99, de 07.05, em que eram partes uma determinada Fundação (que era ao mesmo tempo uma Instituição Particular de Solidariedade Social (I.P.S.S.) e a Câmara Municipal de Cascais e onde se se decidiu que: “Tendo o ora recorrente invocado o presente diploma legal para actualização das compensações, e procurando os Autores que a actualização ao abrigo de tal regime lhes não seja concretizada é claro que o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa, pois trata-se de uma questão que irá ser dirimida com o recurso a regras de direito administrativo, mais concretamente, o Dec-Lei n° 166/99, de 7 de Maio e que envolve uma entidade que nesta medida, agiu tendo por base um contrato administrativo e pretende aplicar normas de direito público” (vide fls. 26 do citado Conflito). Também neste sentido e a propósito do conceito de relações jurídicas administrativas, o Conflito n° 08/11, de 12.01.2012, entendeu que são aquelas em que um dos sujeitos pelo menos, seja uma entidade pública, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. Trata-se, de um conceito amplo de justiça administrativa que está consagrado no art° 212°, n° 3 da C.R.P. de forma a preservar o núcleo essencial, de acordo com o qual o âmbito da regra da justiça administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material (vide conflito n° 17/07, de 23.01.2008, pág. 6 e jurisprudência aí referida).
Deste modo, tudo indica que, no caso concreto, nos encontramos também perante uma relação jurídica administrativa uma vez que intervém uma entidade pública, e a situação fáctica tem por objecto dirimir questões de justiça administrativa, com base na satisfação de um fim social onde são aplicáveis normas de direito público.
Do exposto, somos de parecer que os Tribunais Administrativos são competentes para conhecer da acção”.
Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.
II
1. É ponto assente que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e esclarecida pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04).
2. Para fundamentar o pedido o autor alegou que:
-É proprietário do imóvel sito na …………, Lote ……….., ……….., 8000 Faro.
-Em 31.7.1999 deu o mesmo de arrendamento ao réu; a renda correspondia à quantia de 900$00; contrato para fins habitacionais, com a duração inicial de um ano, com início em 1.7.1999, considerando-se sucessivamente renovado por períodos iguais, se não for denunciado por qualquer dos outorgantes nos termos da lei. Mais estipula aquele acordo que deve ser paga no primeiro dia útil do mês a que a prestação respeitar, na Tesouraria da Câmara Municipal.
-Em 16.7.2010 foi publicado em Diário da República, o Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro, e que entrou em vigor em 21/07/2010.
-O mesmo pressupõe que, após a entrada em vigor daquele Regulamento, todo o arrendamento de unidade independente dos imóveis concluídos para habitação social no concelho de Faro será efectuado ao abrigo e de acordo com as condições do DL n° 166/93, de 7.5, até à publicação de novos regimes de acordo com o previsto na Lei n° 6/2006 de 17/02.
-Em 11.3.2011 foi publicado nos jornais o edital nº 110/2011 de 7/02/11 que também foi afixado nos lugares de estilo da autora e nas suas juntas de freguesia, por via do qual se dava conta que por deliberação da Câmara Municipal de 26.1.2011, o autor decidira aplicar o regime de renda apoiada aos arrendamentos das habitações da …………, ………… e ………….., a partir de 1.6.2011.
-O réu foi notificado em 11.3.2011 com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida. Da análise da documentação entregue pelo réu, veio a apurar-se um rendimento bruto anual 17067,18 E, pelo que foi calculado o valor da renda apoiada, achando-se uma renda devida pelo réu de E 269,30, acrescida de despesas mensais 14,85E, perfazendo um total mensal de 284,15 E, o que lhe foi comunicado em 28.7.2011.
-Mais se lhe comunicou que para assegurar um ajustamento progressivo e gradual das rendas esse aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelos anos de 2011 e 2012.
-Da actualização levada a cabo resultava que em Outubro de 2011 o valor da renda devida pela ré ascendia a E 48,63.
-Porém, em 10.10.2011 foi o autor notificado de que a ré não procedeu ao pagamento da renda devida, antes tendo promovido o depósito da quantia de E 4,49 à ordem do Tribunal da Comarca de Faro.
3. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (Idêntica redacção tem n.º 1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66º do CPC.) "Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e nos termos do art. 212º, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º 1, do ETAF.) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas". O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária (art. 1º da ETAF), como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. Depois, o art. 4º, n.º 1, enuncia as situações mais comuns cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos, cumprindo realçar para o caso a alínea f) do seu n.° 1, nos termos da qual é atribuída competência aos Tribunais Administrativos para a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Tal preceito, como se vê, confere à jurisdição administrativa a competência para apreciar questões relativas a contratos administrativos típicos, contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo e de contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público (Esteves de Oliveira e outro, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, pág. 53 e ss.).
Relação jurídica administrativa “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração” (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 439), sendo pacífico que pelo menos um dos sujeitos tem de actuar nas vestes de autoridade pública, investido de ius imperium, com vista à realização do interesse público (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, pág. 239).
4. A criação e gestão de habitação social é uma actividade de natureza pública sendo que, no caso em apreço, o contrato de arrendamento em causa estava sujeito a um Regulamento Municipal e ao regime de renda apoiada previsto no DL 166/93, de 7.5, ou seja, a normas de direito público cabendo, portanto, na supra citada alínea f).
Por outro lado, de acordo com o art. 3º n.º 8, da Lei n.º 21/2009, de 20 de Maio, que instituiu um regime provisório de arrendamento social (revogando o anterior constante do Decreto n.º 35106, de 6.11.45), “Das decisões tomadas ao abrigo dos números anteriores, cabe recurso para os Tribunais Administrativos nos termos gerais de direito”. Em concordância, de resto, com outras normas do preceito que conferem às entidades públicas poderes unilaterais de autoridade (veja-se as diversas alíneas do referido n.º 3) incompatíveis com o regime geral de arrendamento, designadamente as regras atinentes à resolução do contrato.
Tem sido este o sentido único da jurisprudência deste Tribunal como pode ver-se, entre outros, nos acórdãos de 25.9.12 no P. 12/11, de 8.11.2012 no P. 13/12 e de 5.3.13 no P. 4/13.
É, pois, de concluir que os tribunais administrativos são os materialmente competentes para conhecer do pedido formulado pelo Município contra o réu.
IV Decisão
Tendo em consideração o disposto no art. 4º, n.º 1, alínea f), do ETAF, acordam em resolver o presente conflito atribuindo a competência para o conhecimento da acção aos tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Pires Henriques da Graça – António Bento São Pedro – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza. |
