Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	01405/23.4BEBRG

Data do Acordão:	02/20/2025

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	TERESA DE SOUSA

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL DOMÍNIO PÚBLICO

Sumário:	I - Compete aos Tribunais Administrativos apreciar acção sobre um contrato de doação da parcela de terreno, o qual visou um fim de interesse público prosseguido pelo R. Município. II - Através de tal contrato o dito prédio passou a pertencer ao domínio público municipal, pretendendo agora os Autores, com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do Réu, ver “revertida” a situação do referido bem (como pedido principal), sendo a situação reconduzível ao disposto no art. 4º, nº 1, alínea o), do ETAF.


Nº Convencional:	JSTA000P33342
Nº do Documento:	SAC2025022001405
Recorrente:	AA E OUTROS
Recorrido 1:	MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE FAMALICÃO
Votação:	UNANIMIDADE


Área Temática 1:	*


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos

1. Relatório
AA e marido BB e CC e mulher DD, identificados nos autos, intentaram no Tribunal Judicial da Comarca de Braga, Juízo Cível de Vila Nova de Famalicão, acção declarativa comum contra o Município de Vila Nova de Famalicão, pedindo que seja:
“a) Declarado o incumprimento do encargo estipulado no Contrato de Doação exarado na escritura pública junta sob doc. 4 na Petição Inicial;
b) Declarada a resolução do contrato de doação celebrado por escritura pública de 15.10.1999 e que a parcela de terreno doada regresse ao património dos autores livre de ónus e encargos, declarando-se os autores seus legítimos proprietários;
c) Condenado o réu a desocupar e a entregar a dita parcela de terreno aos autores livre pessoas e coisas;
d) Ordenado o cancelamento de todos os registos que tenham sido feitos com base na referida escritura de doação.”
Os Autores alegaram, em síntese, que em 15.10.1999 foi celebrado por escritura pública um contrato de doação entre EE e mulher FF (de quem a 1.ª Autora é herdeira) e CC e mulher DD, na qualidade de doares, e Município de Vila Nova de Famalicão, na qualidade de donatário, mediante o qual aqueles doaram a este uma parcela de terreno com a área total de 22.000 m² do prédio rústico denominado “Quinta ...”, que identificam.
Nessa escritura de doação consta que: “(...) pela presente escritura, e nos termos do alvará referido, cuja certidão se junta e faz parte integrante desta escritura, doam uma parcela de terreno do referido prédio, com a área total de 22.000 (vinte e dois mil) metros quadrados, ao segundo outorgante, com a finalidade exclusiva de aí serem construídas instalações escolares, sob pena do exercício do direito de reversão pelos primeiros outorgantes, atribuindo para o efeito, o valor total de 55.000.000$00 (cinquenta e cinco milhões de escudos)”.
Mais alegam que a construção das instalações escolares é da competência do Réu e que este garantiu a imediata construção de uma escola. Porém, decorridos todos estes anos nunca as instalações escolares foram construídas e o terreno mostra-se abandonado.
Por esse motivo, os Autores instauraram um processo especial para fixação de prazo à realização da obra, sob pena de exerceram o direito de reversão, tendo sido proferida sentença em 21.12.2017 a fixar ao Réu um prazo de três anos para a construção das instalações escolares aludidas na escritura pública de doação, mas até à data da interposição da presente acção não foi iniciada qualquer obra por parte do Réu.
Concluem que está em causa uma doação modal e que, como o Réu incumpriu definitivamente o encargo a que se obrigou no contrato de doação, os Autores têm direito a que a parcela de terreno doada regresse ao património dos doadores.
O Réu contestou por excepção e por impugnação e deduziu pedido reconvencional. Em sede de excepção suscitou a incompetência material do Tribunal por considerar que a pretensão formulada “visa a tutela de (supostos) direitos e interesses legalmente protegidos no âmbito de uma relação jurídico-administrativa” e a caducidade e/ou cessação do direito de reversão do contrato de doação.
Na réplica, além do mais, os Autores pugnaram pela improcedência da excepção de incompetência defendendo que “configuram a acção a partir do contrato de doação celebrado com o R. Município e do incumprimento, por este, da condição a que nele se vinculou, a qual passa pela destinação do terreno à finalidade exclusiva de aí serem construídas instalações escolares” e, portanto, o que se discute “é a relação jurídica que dimana de um contrato de doação, tipicamente um contrato de natureza civilística”.
Por despacho de 07.11.2022 o Juízo Local Cível de Vila Nova de Famalicão, Juiz 2, declarou-se incompetente em função do valor da causa para conhecer da acção, determinando a remessa dos autos, após trânsito, ao Juízo Central Cível de Guimarães, por ser o competente.
Remetidos os autos, o Juízo Central Cível de Guimarães do Tribunal Judicial da Comarca de Braga, por despacho de 08.05.2023, atribuindo a competência à jurisdição administrativa e fiscal, julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu o Réu da instância.
A solicitação dos Autores, os autos foram remetidos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF de Braga), tendo este Tribunal suscitado a incompetência material do tribunal e notificado as partes para se pronunciarem. Só o Réu respondeu, defendendo a competência material do Tribunal.
Por despacho saneador proferido em 23.10.2023, o TAF de Braga também se declarou incompetente em razão da matéria para conhecer da acção.
Suscitada oficiosamente a resolução do conflito negativo de jurisdição pelo TAF de Braga, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos e aqui as partes foram notificadas para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei n.º 91/2019.
O Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido da atribuição da competência ao Juízo Central Cível de Guimarães do Tribunal Judicial da Comarca de Braga.

2. Os Factos
Os factos relevantes para a decisão são os enunciados no Relatório.

3. O Direito
O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Juízo Central Cível de Guimarães do Tribunal Judicial da Comarca de Braga e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Entendeu o Juízo Central Cível de Guimarães, Juiz 4, que “(…) De acordo com a configuração dada à acção, está em causa um contrato de doação efectuado a um município, no âmbito de um protocolo que a Câmara Municipal aprovou e que conduziu, por um lado, à emissão de alvará para o loteamento de uma área de 33.870 m2; por outro, à cedência gratuita da área remanescente, de 22.000 m2, com a obrigação de ali ser erigida uma escola, ficando o município obrigado a custear as infraestruturas da urbanização resultante do loteamento, como contrapartida daquela doação, bem como à entrega do alvará, no prazo acordado.
Os autores entendem que a cláusula que permitia a reversão da doação na hipótese de o município não proceder à construção de instalações escolares não foi cumprida. (…) Ora, antes do mais cabe referir que, s.m.o., não considero que a reversão aqui em discussão possa ser desinserida do contexto negocial em que se inscreve, que respeita a doação com cláusula modal, impondo loteamento, alvará e custeio de infraestruturas (art. 963º do Código Civil).
Essa incindibilidade resulta mesmo da interligação assumida pelos próprios no artigo 91º desse mesmo requerimento. Veja-se que a Câmara Municipal emitiu o alvará de loteamento no âmbito do protocolo referido na escritura de doação e, inclusivamente, assumiu custos na execução de infraestruturas da urbanização que aí surgiria como contrapartida daquela doação (embora os autores aleguem que não assumiu todos os custos que devia - vd. artigo 113º da réplica).
Daí que a análise do contrato aqui em causa não possa ser descontextualizada, designadamente no momento em que se aprecia a excepção de (in)competência material.
Assim, por um lado, o referido contrato de doação não deverá deixar de considerar-se contemplado na alínea e) do nº 1 do artigo 4º do E.T.A.F. (…) Por outro lado, mesmo que assim não fosse, o certo é que, vista como uma parte não cindível do loteamento concedido, esta doação inscreve-se, ademais, no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas.
Ora, “[c]ompete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais» (art. 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa), preceito que, no seu essencial, é reproduzido no nº 1 do art. 1º do E.T.A.F.”
Por sua vez, o TAF de Braga considerou que: “No que diz respeito à relação material controvertida, segundo a configuração apresentada pelos Autores, temos então que estes alegam ter sido firmado um contrato de doação com o Município (sendo certo que os segundos Autores são doadores, e os primeiros Autores sucessores dos restantes doadores originários), de acordo com o previsto no Código Civil.
Segundo os Autores, estamos perante uma doação modal, de acordo com o previsto no art.º 963.º do Código Civil, não tendo o Município dado cumprimento aos encargos ali previstos, o que justifica a reversão do contrato de doação, nos termos do art.º 966.º do Código Civil.
(…) Estamos, portanto, em presença de um contrato de direito privado, ainda que firmado por pessoa coletiva de direito público, pelo que o litígio emergente do seu incumprimento não configura uma relação jurídica administrativa. (…)mesmo que os encargos constantes da escritura da doação implicassem o exercícios de poderes públicos por parte do Município, se não está em discussão qualquer questão administrativa relativa a esses encargos (nomeadamente, a legalidade de qualquer ato administrativo praticado nesse âmbito), mas apenas o incumprimento dos mesmos, não fica alterada a natureza privada da doação, pelo que não se pode afastar, dessa forma, a competência dos tribunais comuns para conhecer do litígio emergente do contrato.”.
Vejamos.
Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas “que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” [artigos 211º, nº 1, da CRP; 64º do CPC; e 40º, nº 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas “emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” [artigos 212º, nº 3, da CRP e 1º, nº 1, do ETAF].
A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no art. 4º do ETAF com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).
Os Autores sustentam que o contrato celebrado entre eles e o Réu pelo qual doaram àquele uma parcela de terreno “com a finalidade exclusiva de aí serem construídas instalações escolares, sob pena do exercício do direito de reversão pelos primeiros outorgantes” se trata de uma doação modal, com estipulação de cláusula de reversão, e que tendo em conta o incumprimento do encargo pelo Réu têm direito a que a parcela de terreno regresse ao seu património, nos termos dos artigos 961º, 963º e 966º do Código Civil.
Como emerge da escritura de doação, os Autores eram proprietários de um terreno com a área de 53.569,5 m2 e que, de acordo com um protocolo celebrado entre o Município e os Autores, parte daquele prédio, com a área de 33.870 m2, foi sujeita a uma operação de loteamento, tendo sido doada uma parcela do referido prédio, com a área de 22.000 m2 com a finalidade de aí serem construídas instalações escolares. Como contrapartida por essa doação, o Município obrigou-se a executar e custear as infra-estruturas de urbanização e a entregar o alvará de loteamento.
Dessa escritura (doc. 4) consta que “(…) de acordo com o protocolo aprovado com a Câmara Municipal por deliberação de vinte e dois de Agosto de mil novecentos e noventa e quatro e celebrado com os outorgantes em dezasseis de Outubro de mil novecentos e noventa e sete, parte daquele prédio, com a área de 33.970 (trinta e três mil oitocentos e setenta) metros quadrados, foi sujeito a uma operação de loteamento, titulado pelo alvará número vinte e quatro barra noventa e nove, de vinte e nove de Junho de mil novecentos e noventa e nove. (…) Que como contrapartida por esta doação, o segundo outorgante obriga-se a executar e custear todas as infra-estruturas da urbanização (…), bem como a entrega do alvará de loteamento, devidamente registado, no prazo de dois meses após a assinatura desta escritura.”
No Protocolo que antecedeu a escritura, o Município compromete-se a diligenciar para que o prédio seja incluído em área urbanizável, sendo expressamente referido que “como contraprestação pela cedência de terreno, a Câmara Municipal, além do referido nas cláusulas anteriores, executará todas as infraestruturas da urbanização”, que a cedência “constará do projecto de loteamento o que será condição de aprovação do loteamento” e que a escritura constituirá condição de emissão do alvará (cfr. o protocolo e o alvará de loteamento - fls. 61 a 63).
Conclui-se, portanto, que não pode ser vista como mera liberalidade dos doadores a cedência ao Município daquela parcela de 22.000 m², mas, antes, como contrapartida do que pretendiam receber do Município – a aprovação do loteamento.
Tal cedência/doação que os Autores pretendem ver revertida, através da qual se operou a transmissão para o Município da titularidade da parcela de terreno para este prosseguir uma finalidade pública, a construção de uma escola, foi realizada no âmbito de um procedimento de licenciamento do loteamento, constituindo requisito para a sua aprovação, consubstanciando, assim, uma relação jurídica administrativa.
Sobre a noção de “relação jurídica administrativa” escreveu J.C. Vieira de Andrade o seguinte: “(…) na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)
A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. (cfr. A Justiça Administrativa, 18ª ed., Coimbra, 2020, pág. 53).
Independentemente da natureza privada do contrato de doação celebrado por escritura pública, a cedência da titularidade que tal contrato operou teve a sua génese no Protocolo celebrado com vista à operação de loteamento e serviu a realização do interesse público – a construção de um equipamento escolar. O alegado incumprimento da finalidade estipulada constitui uma conduta do Município inserida no âmbito da sua actividade administrativa.
Note-se que o Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, aprovado pelo DL nº 448/91, de 29 de Novembro, invocado no alvará de loteamento, prevê no nº 3 do art. 16º que “O cedente tem direito de reversão sobre as parcelas cedidas nos termos dos números anteriores sempre que haja desvio de finalidade pública da cedência, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto quanto à reversão no Código das Expropriações”.
Em situação com contornos semelhantes à presente, apreciada no acórdão deste Tribunal dos Conflitos de 14.07.2022, Proc. 016/22, afirmou-se: «(…) no caso presente não estamos perante uma reivindicação de propriedade, já que a alegação dos AA. é a de que entre estes e o R. foi celebrado um acordo pelo qual cederam àquele a parcela de terreno em causa nos autos, mediante determinadas contrapartidas. Acordo de cedência esse destinado a servir o interesse público prosseguido pelo Município de “construção de uma rotunda no âmbito da reabilitação da EM 595 no cruzamento de …… com ……”. Evitando assim “o R. o dispendioso processo de expropriação e como contrapartida obrigou-se a realizar determinadas obras de urbanização”, tendo aquando dos preliminares que antecederam o acordo e na celebração deste proposto aos AA., em troca da cedência do terreno, a garantia de um loteamento no local, sem quaisquer custos ou encargos para estes.
Acordo este, que pelas suas características não pode ser considerado uma doação (cfr. art. 940º e seguintes do Código Civil).
(…) Ora, no caso concreto o R. Município actuou no exercício de um poder público e com vista à realização de um interesse público - a de integrar no domínio autárquico a parcela de terreno constante do contrato celebrado, sem necessidade de proceder a uma expropriação - (como os próprios AA. alegam), comprometendo-se em contrapartida a “realizar os arruamentos conforme planta em anexo” e “a realizar as obras de urbanização conforme as medições e orçamento em anexo” [cfr. o referido doc. nº 2 – Acta da Reunião Ordinária de 27 de Junho de 2007 da Câmara Municipal de Mangualde].
Tem plena aplicação ao caso a jurisprudência no acórdão deste Tribunal dos Conflitos, de 23.01.2020, Proc. nº 32/20: “(…) Sendo certo que foi celebrado um contrato de compra e venda entre os AA. e o R. MPorto, a verdade é que ele funcionou como sucedâneo da expropriação amigável, impossibilitada a mesma, como acima se disse, pela indisponibilidade manifestada pelos AA. em vender a sua parcela de terreno. Antes da celebração do contrato em questão, o MPorto conseguiu que a parcela de terreno dos AA. fosse declarada como de interesse público para efeitos de expropriação. Com a declaração de utilidade pública, o direito de propriedade dos interessados é sacrificado e os bens por ela atingidos ficam de imediato adstritos ao fim específico da expropriação. A substituição da expropriação amigável pela compra e venda dos bens expropriados, in casu, da parcela de terreno dos AA., não transmuta a relação jurídico-administrativa decorrente da expropriação numa relação jurídico-privada.
O contrato de compra e venda apenas serve como meio mais expedito para concluir rapidamente o procedimento de expropriação, pelo que, mantendo-se a natureza expropriativa do contrato, o pedido de resolução do mesmo contrato por pretenso incumprimento do fim expropriativo move-se no âmbito da relação jurídico-administrativa de expropriação, transportando a resolução dos litígios dela emergentes para a jurisdição administrativa. Efectivamente, cumpre sublinhar que o pedido de resolução do contrato de compra e venda visa a reversão da parcela expropriada (artigo 5º do CE). A reversão traduz-se no direito conferido ao expropriado de recuperar os bens expropriados quando os mesmos se mostrarem desnecessários para a realização do interesse público que justificou a expropriação. E esse fenómeno de reversão baseia-se em fundamentos de direito público e a sua competência é deferida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respetiva competência (artigo 74º/1 do CE).” (cfr. ainda o ac. deste Tribunal de 09.03.2022, Proc. nº 08389/19.1T8STB.E1.S1).
No caso dos autos o contrato de cedência da parcela de terreno celebrado funcionou igualmente como uma alternativa a um processo de expropriação visando um fim de interesse público prosseguido pelo R. Município, sendo que através de tal contrato o dito prédio passou a pertencer ao domínio público municipal, pretendendo agora os AA., com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do R., ver “revertida” a situação do referido bem (como pedido principal).
De acordo com o art. 4º, nº 1, alínea o), do ETAF, está incluída no âmbito da jurisdição administrativa “Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.».
Também no presente caso estamos no domínio de uma relação jurídico-administrativa, pois a cedência/doação da parcela de terreno teve em vista a realização de um interesse público – de ser integrada no domínio autárquico para aí ser construído um equipamento escolar - comprometendo-se o Município, em contrapartida, a executar e custear as infra-estruturas de urbanização e a entregar o alvará aos Autores, pretendendo agora estes com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do Réu, a reversão da propriedade da parcela de terreno.
Trata-se, nas circunstâncias do caso, de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa para cuja apreciação é competente a jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do disposto na alínea o) do nº 1 do art. 4º do ETA: “Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.”.
Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a acção o TAF de Braga.
Sem custas.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2025. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Nuno António Gonçalves.