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Recurso de jurisdição
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O Tribunal dos Conflitos acorda: ----------------------
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a. Relatório:
Data Rede, S.A., requereu em 24/11/2023, no Balcão Nacional de Injunções, injunção exigindo de: -------
- AA, com os demais sinais dos autos,
o pagamento de €1 253,34 (sendo €1 174,20 de capital, €28,14 de juros de mora vencidos e €52,00 de taxa de justiça paga).
Alegou, em síntese, que no âmbito da sua atividade de exploração e prestação de serviços na área do parqueamento automóvel concessionado pela autarquia, colocou em vários locais da cidade de Setúbal, máquinas para pagamento de estacionamento tarifado de duração limitada, com a indicação dos preços e respetivas condições de utilização.
Que o requerido, não obstante ter estacionado o seu veículo automóvel com a matrícula V1, nos vários lugares de parqueamento tarifado que a requerente explora naquela cidade, em períodos situados entre 3-07-2019 e 6-02-2024 – melhor identificados no requerimento da injunção -, não efetuou o pagamento devido pelo tempo de utilização.
O requerido, citado, apresentou oposição na qual, além do mais deduziu a exceção da incompetência absoluta dos tribunais judiciais para conhecer esta causa.
Remetido o processo ao Tribunal Judicial da comarca de Setúbal, foi distribuído ao Juízo local cível de Setúbal - Juiz 3, como ação especial para cumprimento de obrigações.
Juízo que, por decisão de 10/02/2025, atribuindo a competência material à jurisdição administrativa e fiscal, julgou-se absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação e absolveu da instância o requerido.
A requerente, não se conformado, interpôs recurso de apelação.
No Tribunal da Relação de Évora, por acórdão de 8/05/2025, julgou o recurso improcedente, confirmando a decisão recorrida.
A requerente, inconformada, interpôs recurso para o Tribunal dos Conflitos pugnando pela atribuição de competência material aos tribunais da jurisdição comum.
O requerido não respondeu.
O recurso foi admitido no Tribunal da Relação, por despacho de 27/06/2025, determinando a remessa dos autos ao Supremo Tribunal de Justiça.
b. parecer do Ministério Público:
O Digno Procurador-Geral Adjunto na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, sustentando que “a Câmara Municipal, por via do contrato de concessão em causa, transferiu para a concessionária o direito a gerir” “no seu próprio nome” “a atividade pública referente” ao estacionamento tarifado, prosseguindo nessa “matéria”, “fins de interesse público, estando, para tanto, munida dos necessários poderes de autoridade, motivo por que a relação em causa consubstancia uma relação jurídica administrativa/tributária, subsumível na al. o) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF” concluindo, por isso que “a competência para a apreciação do litígio cabe à jurisdição administrativa, ao abrigo do disposto no art.º 4º nº 1, al. e) do ETAF” emitindo parecer no sentido da improcedência do recurso.
c. exame preliminar:
O recurso é o próprio - art. 101.º n.º 2 do CPC.
Está admitido.
Este Tribunal dos Conflitos é o competente para julgar o recurso no que respeita à questionada incompetência jurisdicional material do tribunal cível para conhecer da causa – art. 3.º alínea c) da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro.
Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que pudessem impedir o prosseguimento do recurso para julgamento.
d. objeto do recurso:
Consiste em definir que jurisdição – comum ou administrativa – é compete, em razão da matéria, para conhecer da ação que a Requerente intentou contra o Requerido a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de valor não superior a € 15 000,00.
e. Fundamentação:
i. da competência:
1. pressuposto:
A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.
Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência1 que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)
A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].”2.
E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais.
Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”3.
2. fixação:
Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.
Norma que o art.º 5.º n.º 1 do ETAF, praticamente, reproduz (“A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”.) Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”.
3. repartição:
Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.
Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência – residual - do tribunal judicial comum.
E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.
Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição»4.
O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada, essencialmente, no art. 4.º do ETAF, estabelecendo no n.º 1 alíneas e) e o) que lhes cabe, (no que para aqui poderia convocar-se) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:--------
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. (…)”.
ii. relações jurídicas administrativas:
Relação jurídica administrativa é a “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…”)
“É aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”5
Considerando-se como tal para efeitos de delimitação da competência da jurisdição as “relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) (…) em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”6.
iii. regime jurídico do estacionamento tarifado:
É o Decreto-Lei n.º 81/2006, de 20 de abril que contém o regime relativo às condições de utilização dos parques e zonas de estacionamento e que confere às Câmaras Municipais o poder de aprovar a localização de parques ou zonas de estacionamento na sua área territorial.
Estatuindo que “As condições de utilização e taxas devidas pelo estacionamento são aprovadas por regulamento municipal”, aprovado pelos órgãos municipais competentes.
E que “o estacionamento em parques e zonas de estacionamento pode ser condicionado ao pagamento de uma taxa e ter utilização limitada no tempo” – artigo 4.º n.º 2.
Nos termos da art.º 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro que contém o regime geral das taxas das autarquias locais, “as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais (…)”.
Definindo no art.º 1.º que “consideram-se relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais as estabelecidas entre (…) os municípios (…) e as pessoas singulares ou colectivas e outras entidades legalmente equiparadas”.
Taxas que são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respetivo – art.º 8.º - que deve estabelecer as regras relativas à liquidação e cobrança.
E que não sendo pagas tempestivamente, vencem juros de mora e podem ser cobradas coercivamente através de processo de execução fiscal, nos termos do CPPT – art.º 11.º da citada lei.
Estatui ainda que “o sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local titular do direito de exigir aquela prestação” – art.º 7.º.
O parqueamento tarifado em zonas de estacionamento de duração limitada (ZEDL) nas vias públicas da autarquia rege-se pelo estabelecido no Regulamento Municipal de Estacionamento Público Tarifado e de Duração Limitada no Concelho de Setúbal, publicado no DR n.º º 101 — 27 de maio de 2019 (Aviso n.º 9300/2019).
Que, no art.º 13.º estabelece: “O estacionamento nas Zonas de Estacionamento de Duração Limitada fica sujeito ao pagamento de uma taxa, nos termos previstos no presente regulamento, para a respetiva Zona Tarifada em que a mesma se insere, de acordo com o previsto no Anexo IV.”
No art.º 16.º n.º 1 que “o pagamento da taxa devida pelo estacionamento nas Zonas Tarifadas é efetuado em equipamentos destinados a esse fim, por meios eletrónicos ou outros.”
E no art.º 17.º n.º 1 que o estacionamento sem de estacionamento título válido ou por tempo superior ao limite máximo admitido, obriga ao pagamento de uma quantia a título de compensação resultante da ocupação indevida do local de estacionamento.
Por sua vez, o estabelece no art.º 3.º que “as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei.
iv. natureza jurídica da Requerente:
A Data Rede, S. A. é uma empresa privada que tem por objeto a exploração de áreas determinadas do espaço público, devidamente sinalizadas, para estacionamento por períodos limitados.
O Município de Setúbal, mediante contrato administrativo (art. 280.º n.º 1 do Cód. dos Contratos Públicos aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008 de 29 de janeiro) de concessão de serviços públicos (art.º 407.º n.º 2 do mesmo Cód.7), concessionou à Requerente, aqui recorrente, a exploração, em regime de concessão de serviço público, de lugares de estacionamento pago nas vias pública daquele município.
Contrato de concessão que se rege pelo disposto no Código dos Contratos Públicos – cláusula 4.ª.
Na execução do qual a concessionária está obrigada a aplicar as tarifas e horários fixados pelo Município.
f. apreciação:
i. causa de pedir e pedido:
Pelo pedido e pela arquitetura da causa de pedir verifica-se que a Requerente exige do Requerido o pagamento da contraprestação devida pela utilização de estacionamentos do seu veículo automóvel em zona de estacionamento tarifado de duração limitada cuja exploração o Município de Setúbal lhe adjudicou mediante contrato de concessão de serviços públicos celebrado entre ambas. Em suma, exige o pagamento de quantias resultante de tarifas unilateralmente fixadas e aprovadas pelo Município nos termos do enquadramento legal aplicável, devidas pela utilização do estacionamento na via pública daquele município em área de parqueamento taxado.
A Requerente, aqui recorrente, concessionária do serviço público de estacionamento nas referidas vias municipais, nesse âmbito, atua em substituição daquela autarquia e munida dos poderes que a esta são legalmente atribuídos nessa área.
ii. jurisprudência:
Versando sobre situação idêntica, o Supremo Tribunal de Justiça, no acórdão de 12/10/2010, tirado no processo n.º 1984/09.9TBPDL.L1.S18, sustentou que “No caso concreto sabemos que a A. é a concessionária de um serviço público, por via dos contratos de concessão que celebrou com o Município.
Assim, o direito da A. a cobrar determinado montante pela utilização dos parques de estacionamento de que é concessionária, advém-lhe de um contrato claramente administrativo que versa sobre questão do interesse público que o Município de Ponta Delgada deliberou concessionar-lhe.
Essa importância corresponde a uma taxa fixada em Regulamento da Câmara Municipal e pode até ter carácter sancionatório, (…).
No fundo, a A. exerce determinadas funções de carácter e interesse público que pertencem às funções do Município, mas que este deliberou concessionar à A.
Consequentemente, a cobrança do crédito em causa nesta acção só é possível porque a recorrente está investida em poderes de autoridade, que se impõem aos particulares.
De contrário, jamais a A. podia cobrar, de quem quer que fosse, uma taxa pela ocupação temporária de um espaço público.
Portanto, embora a relação estabelecida entre a A. e os particulares que usam o espaço de estacionamento concessionado seja diferente do que existe entre a A. e o Município de Ponta Delgada, o certo é que, (…) «os actos praticados pela recorrente não revestem a natureza de actos privados, susceptíveis de serem desenvolvidos por um qualquer particular, mas, ao invés, revestem-se de natureza pública, na medida em que são praticados no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas no domínio de actos de gestão pública», por isso que, «na relação jurídica que estabelece com o recorrido, surge investida de prorrogativas próprias de um sujeito público, revestido de jus imperii, podendo cobrar-lhe uma taxa pelo estacionamento nas zonas concessionadas».
Ora o recorrido ao utilizar os parques de estacionamento sabe que está a utilizar um espaço público concessionado à A. e aceita as condições em que pode fazê-lo, ao menos tacitamente.
Mas, como se disse, essas condições são as que constam do Regulamento das Zonas de Estacionamento de Duração Limitada de Ponta Delgada, que é um Regulamento Municipal devidamente aprovado e publicitado, contendo, como é evidente, normas de direito público, que obrigam, quer a concessionária, quer os utentes dos parques de estacionamento concessionados.
Portanto o R., ao contratar com a A. a utilização dos espaços de estacionamento que a esta foram concessionados sabe que esse contrato ou acordo tácito está submetido a um regime substantivo de direito público. (…).
Daí que, para além do que acima se referiu quanto aos poderes exercidos pela A., na qualidade de concessionária de um serviço de natureza pública, o dito acordo ou contrato cabe perfeitamente no âmbito do disposto no Art. 4 f) do ETAF.
Tanto basta para concluir, como as instâncias, que o litígio que opõe as partes nesta acção deve ser dirimido pelo Tribunal Administrativo, que é o competente em razão da matéria.”.
No mesmo sentido, decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão do de 25/10/2017, prolatado no processo n.º 0167/179, assim sumariado: ---
“O requerimento de injunção para cobrança de taxas ou tarifas apresentado pelos concessionários municipais ao qual haja sido deduzida oposição, consubstancia-se, nos termos da lei, numa acção cujo conhecimento é da competência dos TAFs.”.
Este Tribunal de Conflitos, por acórdão de 8.05.2025, tirados nos processos 126592/24.4YIPRT.P1.S1, 118032/24.5YIPRT.L1. e 79534/24.2YIPRT.P1.S1, entendeu e decidiu, conforme aí sumariado que: --------------
“1. A concessionária do serviço público de estacionamento nas vias municipais, mediante contrato de concessão de serviços públicos, nesse âmbito, atua em substituição da autarquia e munida dos poderes que a esta são legalmente atribuídos nessa área.
2. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer da ação que a empresa a que o Município adjudicou a gestão e exploração do estacionamento de veículos em ZEDL, requerendo de particular o pagamento a da contraprestação devida pela utilização do referido estacionamento.”79534/24.
E nos acórdãos de 8.05.2025, tirados nos processos 118584/24.YIPRT.L1.S1 e 42536/24.7YIPRT.E1.S1) entendeu e decidiu, conforme aí sumariado que: --------------
1. A concessionária da gestão e exploração do serviço público de estacionamento nas vias municipais, mediante contrato de concessão de serviços públicos, nesse âmbito, atua em substituição da autarquia, munida dos poderes que a esta são legalmente atribuídos nessa área.
2. As relações que estabelece com os utilizadores do estacionamento naquelas zonas consubstancia uma relação jurídica administrativa/tributária, subsumível ao disposto nas al.ªs e) e o) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.
3. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer da ação intentada pela empresa a que o Município adjudicou a gestão e exploração do estacionamento de veículos em ZEDL, requerendo de particular o pagamento da contraprestação devida pela utilização do referido estacionamento.
Também no mesmo sentido dos ora citados decidiu o Tribunal dos Conflitos nos acórdãos de 25/06/2025, proferidos nos processos com o n.º 143391/23.3YIPRT.P1.S1; 143394/23.8YIPRT.P1.S1, n.º 69243/24.8YIPRT.P1.S1; 69259/24.4YIPRT.P1.S1; 79555/24.5YIPRT.P1.S1; 86423/24.9YIPRT.L1.S1; 42537/24.5 YIPRT.E1.S1; 2922/24.4T8PDL.L1.S1; e 353/25.8T8PDL.L1.S1
iii. relação jurídica administrativa/tributária:
Nos termos da lei (art.º 33º nº 1, al. rr) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro - Regime Jurídico das Autarquias Locais/RJAL), compete às Câmaras Municipais definir o regime de estacionamento de veículos nas vias públicas e demais lugares públicos do respetivo município, podendo, em contrapartida, exigir dos utentes o pagamento de uma taxa previamente determinada.
No caso, como exposto, a Câmara Municipal de Setubal, mediante contrato administrativo de concessão, transferiu para recorrente a concessão da exploração e fiscalização do estacionamento nas ZEDL do município.
A Recorrente, enquanto concessionária da gestão e exploração do estacionamento tarifado daquela autarquia prossegue os fins de interesse público legalmente conferidos ao município, estando, para tanto, munida dos inerentes poderes de autoridade.
Destarte, as relações que estabelece com os utilizadores do estacionamento naquelas zonas consubstancia uma relação jurídica administrativa/tributária, subsumível ao disposto nas al.ªs e) e o) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.
Pelo que aqui em causa “está uma relação jurídica administrativa na medida em que se entende como tal aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”10,11”
Por fim, note-se que no vertente litígio não está em causa a prestação de um serviço público essencial, na aceção da Lei n.º 23/96, de 26 de julho (cfr. art. 1.º), subsumível à previsão da al. e) do n.º 4 do ETAF, aditada pela Lei n.º 114/2019 de 12 de setembro.
Pelo exposto e em concordância com a jurisprudência citada que se reitera, conclui-se que decidiram acertadamente as instâncias recorridas porque é aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscais - concretamente ao tribunal administrativo do Porto – que compete, em razão da matéria, conhecer da ação que a Requerente intentou para exigir do Requerido o cumprimento da obrigação de pagar o estacionamento tarifado do Município de Setúbal.
g. Dispositivo:
Pelo exposto, o Tribunal dos Conflitos acorda em julgar improcedente o recurso, confirmando-se o acórdão recorrido, decidindo que materialmente competente para a ação intentada nos autos pela Requerente são, nos termos do das alíneas e) e o) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente o Tribunal administrativo e fiscal de Almada.
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Sem custas por não serem devidas – art. 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 04 de setembro.
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Lisboa, 29 de outubro de 2025. – Nuno António Gonçalves (relator) – José Francisco Fonseca da Paz.
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Sumário:
1. A concessionária da gestão e exploração do serviço público de estacionamento nas vias municipais, mediante contrato de concessão de serviços públicos, nesse âmbito, atua em substituição da autarquia concedente, munida dos poderes que a esta são legalmente atribuídos nessa área.
2. As relações que estabelece com os utilizadores do estacionamento naquelas zonas consubstancia uma relação jurídica administrativa/tributária, subsumível ao disposto nas al.ªs e) e o) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.
3. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa conhecer da ação intentada pela empresa a que o Município adjudicou a gestão e exploração do estacionamento de veículos em ZEDL, requerendo de particular o pagamento da contraprestação devida pela utilização do referido estacionamento.
1. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.
2. http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/00026a026bf60a4e802583440035ed00
3. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1976, pag. 91.
4. Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18 (onde se referência os ver Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 508/94, de 14.07.94, e nº 347/97, de 29.04.97) http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/00026a026bf60a4e802583440035ed00
5. Freitas do Amaral in “Direito Administrativo”, volume III, Lisboa, 1989, pág. 439.
6. José Carlos Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, 17.ª Edição, Almedina, 2019, pág. 49.
7. “2 - Entende-se por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma actividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, directamente, pelo contraente público.”
8. https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/a1ea491f78116be3802577e400564f3c?OpenDocument
9. https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-6c67162cbabbf751802581c9004391cc?OpenDocument&ExpandSection=1
10. Vieira de Andrade “in” “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, página 79.”
11. Acórdão do STA citado. | 