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O Tribunal dos Conflitos acorda: ----------------------

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a. Relatório:

AA, em 22/09/2021, intentou, no Tribunal Administrativo de Almada, ação administrativa, com processo comum, contra:

- Município de Setúbal; e ------

- Companhia de Seguros Tranquilidade (atualmente designada Generali Seguros, S.A.), ------

peticionando a condenação dos réus a pagarem-lhe indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais no valor de € 39.619,00 acrescida de juros de mora, à taxa legal, a partir da citação, bem como as custas que teve e terá de antecipar ou suportar com a presente lide.

Em apertada síntese, o autor alega que conduta negligente grave do réu Município, ocasionou o rompimento do cabo que segurava a sua embarcação de recreio à respetiva boia, no Portinho da Arrábida, em consequência do que o seu barco ficou completamente destruído.

As rés, citadas, contestaram, pugnando pela improcedência da ação.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada por saneador-sentença de 10.12.2024, atribuindo a competência ao Tribunal Marítimo, julgou-se incompetente em razão da matéria para conhecer da presente ação e absolveu os réus da instância.

Sustenta, em síntese, que a competência para a apreciação do litígio em causa está subtraída à apreciação da jurisdição administrativa e fiscal por estar expressamente atribuída aos Tribunais Marítimos pelo art. 4.º, al. a), da Lei n.º 35/86, de 04 de setembro.

A requerimento do autor foi o processo remetido ao Tribunal Marítimo de Lisboa, com distribuição ao Juiz ... que, por sentença de 27.03.2025, julgou procedente a exceção dilatória da incompetência absoluta dos tribunais comuns para conhecerem do mérito da presente ação e absolveu as rés da instância.

Para tanto fundamenta, em suma, que remontando a atuação do réu Município de Setúbal, que alegadamente causou danos ao autor e serve de base à demanda, à responsabilidade civil extracontratual emergente da conduta de pessoas coletivas de direito público (art. 7.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12), os tribunais administrativos são os tribunais materialmente competentes para a apreciação do presente litígio, nos termos do art. 4.º, n.º 1, al. f), do ETAF.

Na sequência de requerimento do autor, o Juízo Marítimo de Lisboa - Juiz ... ordenou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal de Justiça para resolução do conflito negativo de jurisdição assim surgido nos presentes autos.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, emitiu parecer no sentido de ser atribuída competência para conhecer da presente ação aos Tribunais Administrativos e Fiscais.

c. as partes, notificadas para se pronunciar, querendo, nada vieram dizer.

d. exame preliminar:

No caso, dois tribunais de diferente ordem jurisdicional, - um da ordem administrativa, o outro da ordem comum – declaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer e julgar a ação cautelar que a autora intentou contra a ré.

O tribunal da jurisdição comum pediu, mediante requerimento do autor, a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a sua resolução.

Não há questões prévias que devam conhecer-se.

e. objeto do conflito:

Cumpre, assim, resolver o conflito negativo de jurisdição com que se viu confrontada a pretensão de justiça do autor, definindo qual das jurisdições – a comum ou a administrativa – é competente, em razão da matéria, para conhecer da vertente ação de indemnização.

f. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” .

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

2. fixação:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Norma que o ETAF praticamente reproduz (“A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”.) Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Na ordem dos tribunais comuns existem juízos de competência especializada para conhecimento e julgamento de determinadas matérias substantivas e existem tribunais de competência territorial alargada.

Ao Tribunal Marítimo, instituído pela Lei n.º 35/86, de 04 de setembro, atualmente um tribunal de competência territorial alargada, compete, nos termos do art.º 4.º al.ª a) da citada lei e no vigente art.º 113.º n.º 1 al.ª a) da LOSJ – Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto - conhecer das questões relativas a “Indemnizações devidas por danos causados ou sofridos por navios, embarcações e outros engenhos flutuantes, ou resultantes da sua utilização marítima, nos termos gerais de direito”.

Não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

Na jurisdição administrativa e fiscal a competência também se reparte por juízos em função da especialização no tratamento de determinadas matérias.

Onde existem juízos especializados, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai no juízo administrativo comum.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição»”.

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 e respetivas alíneas d) e o) que lhes cabe, (no que para aqui poderia interessar) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- (…)

a)Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;

(…)

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;

f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;

g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

(…)

o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.

2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.”.

ii. relações jurídicas administrativas:

Relação jurídica administrativa é a “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…)”.

“É aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”.

Considerando-se como tal para efeitos de delimitação da competência da jurisdição as “relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) (…) em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.

iv. regime jurídico (substantivo):

O domínio público marítimo rege-se pelas Leis n.º 54/2005, de 15 de novembro (estabelece a titularidade dos recursos hídricos), e n.º 58/2005, de 29 de dezembro (Lei da Água).

O domínio público hídrico compreende o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas (art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 54/2005).

Dispõe o art. 3.º da citada Lei n.º 54/2005 que o domínio público marítimo compreende as águas costeiras e territoriais (al. a)) e as margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas à influência das marés (al. e)).

Estabelecendo o art. 4.º da mesma Lei que o domínio público marítimo pertence ao Estado.

De acordo com o n.º 1 do art. 9.º do mesmo diploma, “o domínio público hídrico pode ser afeto por lei à administração de entidades de direito público encarregadas da prossecução de atribuições de interesse público a que ficam afetos, sem prejuízo da jurisdição da autoridade nacional da água”.

Os direitos de uso privativo do domínio público por particulares podem ser adquiridos por meio de licença ou de concessão, nos termos do art.º 27.º do Decreto-Lei n.º 280/2007 (que estabelece o regime jurídico do património imobiliário público).

Sob a epígrafe “Conteúdo da utilização privativa”, o art. 28.º, n.º 1, do mesmo regime jurídico, dispõe que “Através de acto ou contrato administrativos podem ser conferidos a particulares, durante um período determinado de tempo, poderes exclusivos de fruição de bens do domínio público, mediante o pagamento de taxas.”.

O Regulamento de utilização da ponte cais localizada no Portinho da Arrábida, dos espaços da amarração do Portinho da Arrábida e do Parque Marinho Luiz Saldanha¹ (doravante Regulamento) tem por objeto, “a) A regulamentação das condições de utilização da Ponte-Cais do Portinho da Arrábida, do espaço de amarração do Portinho da Arrábida e respetivos regimes de gestão e utilização daqueles equipamentos.” - art. 1.º, al. a).

Segundo o preâmbulo do Regulamento, “O Parque Natural da Arrábida (PNA) foi criado pelo Decreto-Lei n.º 622/76, de 28 de Julho, com o objetivo de promover a proteção dos valores naturais e o desenvolvimento das atividades económicas de forma autossustentada uma vez que a serra da Arrábida constitui uma área verde da região metropolitana de Lisboa-Setúbal, onde cada vez mais se acentua com maior intensidade a pressão demográfica e as consequências do crescimento urbano e industrial, transformando-se, por isso, numa zona privilegiada da rede de recreio e cultura a ter em conta no ordenamento físico desta região.”.

De acordo com o art. 2.º do Regulamento, “a gestão, exploração e manutenção das amarrações referidas nos números 1 e 2 do artigo 3º do presente Regulamento, é atribuída à Câmara Municipal de Setúbal, podendo tais funções e serviços ser objeto de concessão a terceiros por um período não superior a cinco anos, assumindo, em qualquer dos casos, a qualidade de Entidade Gestora.”

A atribuição dos pontos de amarração, e respetivo procedimento, compete à Entidade Gestora nos termos do art. 2.º (art. 4.º, n.º 1, do Regulamento), estando a utilização de serviços no espaço de amarração sujeita ao pagamento de taxas (art. 7.º do Regulamento).

v. apreciação:

1. pedido e causa de pedir:

No caso, invocando a responsabilidade civil extracontratual do réu Município, o autor alicerça a obrigação de indemnização dos réus, nos seguintes fundamentos: --

- A partir de 2019, a Câmara Municipal de Setúbal, enquanto órgão executivo do Município de Setúbal, passou a ser a entidade responsável pela gestão, exploração e manutenção das amarrações do Portinho da Arrábida, podendo, nos termos regulamentares, concessionar a terceiros serviços e funções inerentes à amarração, mas ficando a CMS como Entidade Gestora;

- No desenvolvimento das suas atribuições e competências, o réu Município fez aprovar um regulamento, designado “Regulamento de utilização da ponte cais localizada no Portinho da Arrábida, dos espaços da amarração do Portinho da Arrábida e do Parque Marinho Luiz Saldanha”;

- O autor tinha a sua embarcação de recreio ancorada no Portinho da Arrábida, amarrada à boia ..., ao abrigo de uma licença camarária obtida no âmbito daquele Regulamento, mediante o pagamento de uma taxa;

- Em consequência do rompimento do cabo que segurava o barco à respetiva boia, ocorrido em 18/09/2020, e dos avultados danos sofridos, a sua embarcação de recreio ficou completamente destruída;

- Tal sinistro deveu-se a conduta negligente grave do réu Município, “quer por omissão de procedimentos preventivos, face ao mau tempo anunciado, quer na total omissão de ação direta “in tempore”, quer ainda no que respeita à qualidade e manutenção dos cabos de amarração”;

- Enquanto proprietário dos cabos de amarração e entidade gestora das amarrações, recaía sobre o réu Município a exclusiva responsabilidade de assegurar as condições, estado, tamanho, qualidade e conservação dos mesmos;

- A ré Generali celebrou com o réu Município um contrato de seguro de responsabilidade civil que cobria os prejuízos causados nas embarcações de terceiros utentes, em consequência de anomalias e ocorrências que se viessem a verificar na amarração e segurança das mesmas.

2. jurisprudência:

Na fundamentação do acórdão do Tribunal dos Conflitos de 27/09/2023, prolatado no processo n.º 010976/21.9T8PRT.P1.S1, versando sobre o contrato de cedência de direito de amarração, consta o seguinte ---

“(…) a cedência ao autor do direito de amarração daquelas duas embarcações de recreio (que lhe conferiu um direito de utilização temporário e exclusivo daqueles postos ou lugares de amarração) foi efectuada através de contratos que, face ao disposto naquele art.º 28.º, n.º 1, devem ser tidos como contratos administrativos, dado que têm por objecto o uso e fruição de bens que se integram no domínio público marítimo.(…)”.

3. responsabilidade civil extracontratual de município:

A atribuição do ponto de amarração fixa individual ao autor pelo réu Município de Setúbal, através da emissão de licença, foi feita ao abrigo do citado “Regulamento”.

O réu Município goza, assim, de prorrogativas de poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.

Como bem nota o Digno Procurador-Geral Adjunto no seu parecer, “o réu não agiu no âmbito da relação entre as partes em posição de paridade com o autor, mas, antes, «no exercício de poderes jurídico-administrativos», tal como previsto no art.º 135.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.”

Conforme exposto, aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal compete a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional – cfr. art. 4.º, n.º 1, al. f) do ETAF.

Competindo também à jurisdição administrativa e fiscal “dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.” -cfr art.º 4.º n.º 2 do ETAF.

Assim, no caso, concordantemente com a jurisprudência citada, conclui-se que que o foro competente para conhecer da ação em causa é o da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais.

f. dispositivo:

Pelo exposto, o Tribunal de Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo aos tribunais judiciais da jurisdição administrativa e fiscal, por força do disposto no art. 4.º, n.ºs 1, alínea f) e 2, do ETAF,– concretamente ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a competência material para conhecer da ação intentada nestes autos pelo autor contra os réus Município de Setúbal e a Generali Seguros S.A.

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Não são devidas custas – art. 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 04 de setembro.

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Lisboa, 9 de julho de 2025. - Nuno António Gonçalves (relator) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

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