| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos:
A…, identificado nos autos, recorre para o Tribunal de Conflitos, ao abrigo do disposto no art. 107º do Código de Processo Civil, de um acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães que, confirmando uma sentença da primeira instância, declarou a incompetência, em razão da matéria, dos tribunais judiciais para julgar uma acção ordinária que aquele interessado propusera contra o Município de Esposende.
Na sua alegação de recurso conclui da seguinte forma:
“A) A decisão recorrida assenta em pressupostos errados, já que considerou que o que está em causa nos autos são as obrigações decorrentes do contrato existente entre o autor e a Câmara Municipal;
B) Porém, a verdade é que não estamos perante uma acção de responsabilidade contratual, mas sim de responsabilidade civil emergente de acidente de viação:
C) Por isso o autor nada pede que tenha a ver com a sua relação de serviço;
D) De qualquer modo os direitos do autor reclamados nos presentes autos existem independentemente dessa relação contratual;
E) Aliás, como reclamou nos meios próprios os parcos direitos de natureza contratual, configurou a presente acção fora da sua situação contratual;
F) Daí que, ao considerar o Tribunal materialmente incompetente e ao remeter, assim, o autor para outros meios, a decisão recorrida equivale a uma absolvição do pedido;
G) Qualquer norma que excluísse o direito reclamado nos presentes autos seria inconstitucional por violar o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa;
H) Na verdade, o autor não pode ter menos direitos do que aqueles que teria uma qualquer outra pessoa não ligada ao réu por contrato, que sofresse um acidente de viação semelhante ao seu;
I) De facto o contrato de trabalho/serviço não pode retirar direitos, nem as normas destinadas a proteger as vítimas de acidentes de serviço podem ser usadas para as prejudicar;
J) Consequentemente, não podia nem pode ser julgada procedente a invocada excepção dilatória.”
Contra-alegando, o Município de Esposende concluiu:
“1 – O recorrente não respeitou o ónus de fundamentar o pedido de alteração ou anulação da concreta decisão de que recorre, na exacta medida em que se limita a repetir os argumentos já expendidos nas suas alegações para a Relação, nem se pronunciar sobre os fundamentos do douto Acórdão recorrido. Assim o recorrente violou o art.º 690º, nº1 do Código de Processo Civil;
2 – A causa de pedir invocada na petição emerge de uma relação de serviço subordinado entre o Autor/recorrente e o Réu/Município e não de qualquer vulgar acidente de viação;
3 – Essa relação é uma relação jurídico-administrativa uma vez que o contrato que liga o Autor ao Município é um contrato administrativo para prestação de serviços “para fins de imediata utilidade pública” (cfr. art.9º, nº2 do ETAF e art.º178º, nº2 al. h), do CPA);
4 – Com efeito, o Autor consta do Quadro do Pessoal do Réu como “cantoneiro de limpeza,” e foi no exercício destas funções, quando regressava do local de trabalho, e em tempo de trabalho, sob as ordens, direcção e fiscalização do seu superior hierárquico, que sofreu danos;
5 – A limpeza das vias públicas municipais integra-se nas atribuições do Município Réu (art.º46º do Código Administrativo e artº 13º, nº1 al. a), artº16º als. a) e b) e 18º, nº1 al.a), da Lei nº159/99, de 18/09), beneficiando directamente a comunidade e, por isso, com o fim de “imediata utilidade pública” (cfr. Prof. Sérvulo Correia, em Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, 1987, p.382, incluindo a nota nº89);
6 – A referida causa de pedir não é susceptível de ser alterada no presente recurso (cfr. artº273 do C.P.C.), como se de um mero acidente de viação se tratasse e o recorrente fosse um terceiro sem qualquer ligação ao Réu;
7 – A Constituição da República reserva aos tribunais administrativos a competência material para dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas (art.º3º do ETAF e artº 212º da CRP), pelo que tais tribunais devem ser configurados como os “tribunais comuns em matéria administrativa” (Prof. Vieira de Andrade em “A Justiça Administrativa”, 2ª edição, p.23):
8 – Assim, a douta sentença recorrida, ao julgar o Tribunal Judicial incompetente em razão da matéria, não sofre de qualquer vício, pelo que deve ser mantida.”
Por seu lado, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:
“I – Conforme tem vindo a ser decidido, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo Autor deve partir do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se estriba sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão – Ac. de 11.07.2000, Conflito nº318.
II – No mesmo sentido, os Acs. de 26.9.1996, Conflito nº267, de 6.7.1993, Conflito nº253 e de 6.7.2000, Proc. nº46161.
III – Contudo, o Tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo Requerente (Ac. de 11.7.2000, Conflito nº 318 cit.)
IV – No caso “sub judicio”, verifica-se que o Autor invocou que as lesões tiveram origem num acidente, ocorrido durante as horas de serviço de cantoneiro, e em cumprimento de ordens de serviço relativas ao transporte transmitidas pelo seu superior hierárquico – artigos 4º a 14º, 26º e 31º da petição.
V – Pelo que, estamos em presença de um acidente de viação e de trabalho, porque ocorrido no âmbito de uma relação de serviço subordinado entre o Autor e o Município Réu.
VI – Sendo que esta relação é uma relação jurídico-administrativa, por a prestação de serviço ter em vista “fins de imediata utilidade pública” – art.9º, nº2 do ETAF e 178º, nº 2, h) do CPA.
VII – O Autor está vinculado ao Réu por um contrato administrativo de provimento, é seu funcionário (cantoneiro de limpeza), e subscritor da Caixa Geral de Aposentações (cfr. fls. 10, 23 e 48).
Não é assim o tribunal judicial o competente para conhecer do mérito da presente acção, mas sim o tribunal administrativo (Dec-Lei nº503/99 de 20.11, art.18º, nº1. da Lei nº 3/99, de 13.1 e art.51º, nº1, f) do ETAF).”
Decidindo.
A questão que importa resolver é a da competência, em razão da matéria, dos tribunais judiciais ou dos tribunais administrativos para julgar a acção de indemnização que o autor, ora recorrente, propôs, em sede de responsabilidade civil extra-contratual, contra o réu Município de Esposende.
Neste domínio, compete à jurisdição administrativa, por disposição expressa da lei [arts. 212º nº3 da CRP e 51º nº1 al.h) do ETAF], conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, cabendo aos tribunais judiciais (cfr. art. 66º do Código de Processo Civil) conhecer dessas acções se, porventura, tais prejuízos emanarem de actos de gestão privada.
O conceito de um e de outro tipo de actos foi objecto de larga elaboração jurisprudencial e doutrinária, podendo dar-se como assente [cfr. os acs. do Trib. de Confl. de 20.10.83 (proc. nº153) e de 12.05.99 (proc. nº338)] que são de considerar: “a) actos de gestão privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado; b) actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas.”
Se o desenho teórico desta fronteira não oferece, hoje em dia, quaisquer dificuldades, já a colocação dos casos concretos num lado ou noutro dessa linha suscita, por vezes, algumas dúvidas.
Vejamos, pois, se o acto ilícito e culposo, gerador de danos, em que se funda o pedido formulado pelo autor na sua petição – pagamento de determinada importância a título indemnizatório – é qualificável como acto de gestão pública ou como acto de gestão privada. Sendo inquestionável que, para efeito desta análise da causa de pedir, se há-de atender à forma como os seus elementos constitutivos são apresentados na petição inicial.
O autor, ora recorrente, alega nessa peça, em suma, o seguinte.
É cantoneiro de limpeza do Município de Esposende, trabalhando sob as ordens, direcção e fiscalização da respectiva Câmara Municipal.
Em 7.09.89 sofreu um acidente quando, na companhia de colegas, na execução de operações de limpeza, carregaram com entulho um veículo pesado de caixa aberta, propriedade do Município.
Como não havia lugar na cabine, o superior hierárquico ordenou-lhes que subissem para a carroçaria do referido veículo e que fizessem a viagem de regresso sentados na caixa deste sobre o entulho, sem as mínimas condições de segurança – inexistia equipamento ou mecanismo que lhes permitisse “agarrarem-se” ao veículo e, muito menos, que os “prendesse” ao mesmo.
O condutor do veículo seguiu com manifesta falta de cuidado e atenção, a uma velocidade de 90 km/h, onde o limite máximo legalmente permitido era de 50 km/h, provocando inevitavelmente o acidente, uma vez que o referido condutor travou de forma brusca devido ao estado da via.
O que levou a que o autor caísse do veículo, batendo violentamente com a cabeça e o cotovelo no solo, causando-lhe lesões que só foram descobertas em finais de Outubro de 1999 e que lhe determinaram uma incapacidade parcial permanente para o trabalho de 40,5%.
Como resulta do exposto, o autor, ora recorrente, assenta o seu pedido indemnizatório pelos danos sofridos, em dois fundamentos causais interligados, mas distintos.
Por um lado, a conduta ilícita e culposa do condutor que, com manifesta falta de cuidado, conduziu o veículo com velocidade excessiva.
E, por outro, as descritas condições de insegurança em que fez a viagem por ordem de serviço emitida pelo seu superior hierárquico.
Quanto a este segundo fundamento, é de meridiana evidência que ele configura uma actuação administrativa de gestão pública: o transporte do autor – cantoneiro de limpeza laborando sob as ordens, direcção e fiscalização da Câmara Municipal - naquelas precisas condições, foi determinado por ordem do seu superior hierárquico em matéria de serviço, no caso a execução de trabalhos de limpeza. É, pois, indiscutível que a referida ordem foi dada no exercício de um poder funcional regido por normas direito público, sendo certo que a limpeza das vias públicas se inscreve nas atribuições dos municípios [cfr. arts. 18º nº1 al. a) da Lei nº159/99 de 14 de Setembro e 64º nº2 al. f) da Lei 166/99 de 18 de Setembro].
Mas também se demonstra, sem dificuldade, que o primeiro fundamento indicado se reporta, igualmente, a uma relação de direito público.
Não só o veículo, propriedade do Município, era conduzido por um seu funcionário em viagem de serviço da autarquia, prosseguindo, assim, os fins legais e o interesse desta, mas também o autor que seguia no dito veículo não era um simples terceiro particular, antes se encontrava, tal como o condutor, no momento e nas circunstâncias em que se deu o acidente, adstrito a uma concreta prestação de serviço público (viagem de serviço no âmbito da sua relação funcional com o Município).
Por conseguinte, seja qual for o ângulo por que analisemos a causa de pedir da presente acção, sempre nela encontraremos (no que respeita à conduta ilícita da Administração ou dos seus agentes) uma relação jurídica administrativa, portanto um acto de gestão pública fundamentador da competência dos tribunais administrativos nos termos dos arts. 212º nº3 da CRP e 3º e 51º nº1 al. h) do ETAF.
E não se afirme, em sentido oposto, como faz o ora recorrente, que este entendimento corresponde a uma denegação de justiça e a uma violação do princípio constitucional da igualdade (art.13º da CRP) pois, se, porventura, contrariamente ao caso dos autos, o lesado não estivesse ligado ao Município por uma relação laboral, teria o seu direito reconhecido (nos tribunais judiciais).
Não lhe assiste razão, como foi dito no acórdão sob recurso.
Na verdade, este processo não tem por objecto decidir sobre o direito substantivo que o recorrente/autor se arroga, mas apenas determinar qual a jurisdição competente para emitir essa pronúncia. E, estabelecendo a Lei Fundamental (art.212º nº3) que compete aos tribunais administrativos dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e aos tribunais judiciais exercer jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (art.211º nº1 do mesmo diploma), garantida está, a nível constitucional, a referida dualidade de jurisdição e, por conseguinte, a preclusão da ofensa ao princípio da igualdade.
Assim, pelas razões expostas, acorda-se em negar provimento ao recurso e declarar os tribunais administrativos competentes para conhecer da presente acção.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Fevereiro de 2005. – Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) – Nuno Pedro de Melo e Vasconcelos Cameira – Edmundo António Vasco Moscoso – António Alberto Moreira Alves Velho – António Fernando Samagaio – Camilo Moreira Camilo. |
