Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	014/05

Data do Acordão:	07/10/2007

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	SORETO DE BARROS

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA TRIBUNAL DE TRABALHO COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS COMISSÃO DE SERVIÇO SEGURANÇA SOCIAL CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABALHO INCOMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA

Sumário:	E competente o tribunal do trabalho para o conhecimento de acção em que é pedida indemnização ao Centro Regional de Segurança Social derivada de cessação de comissão de serviço, com fundamento em violação de contrato de trabalho.


Nº Convencional:	JSTA00064449
Nº do Documento:	SAC20070710014
Data de Entrada:	06/29/2005
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL DO TRABALHO DE BRAGA E OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	REC JURISDICIONAL.
Objecto:	AC RP.
Decisão:	PROVIDO.
Área Temática 1:	DIR ADM GER.
Área Temática 2:	DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:	L 49/99 DE 1999/07/22 ART20 N2 A. ESTATUTOS DO INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL APROVADOS PELO DL 316-A/2000 DE 2000/12/07 ART37. DL 404/91 DE 1991/10/16.
Jurisprudência Nacional:	AC CONFLITOS PROC231 DE 1991/05/07 IN AP-DR PAG24.; AC CONFLITOS PROC267 DE 1996/09/26 IN AP-DR PAG59.; AC CONFLITOS PROC371/02 DE 2002/02/27.; AC CONFLITOS PROC5/04 DE 2004/09/23.; AC CONFLITOS PROC19/05 DE 2006/01/18.; AC CONFLITOS PROC13/05 DE 2006/01/19.; AC CONFLITOS PROC6/05 DE 2006/04/26.; AC CONFLITOS PROC8/06 DE 2006/05/12.
Referência a Doutrina:	MANUEL DE ANDRADE NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL 1956 PAG89.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam no Tribunal dos Conflitos
1 .A… intentou contra o Instituto de Solidariedade e Segurança Social, no Tribunal de Trabalho de Braga, acção declarativa que considerou emergente de contrato individual de trabalho.
Por despacho de 3 de Março de 2004, o juiz considerou o tribunal de trabalho incompetente em razão da matéria, com os seguintes fundamentos:
“Efectivamente, embora em regime de comissão de serviço, a autora continuou a ser funcionária pública, pelo que não lhe é aplicável o preceituado neste art. 37º n° 1, mas pelo contrário os nºs 1 e 4 do art. 38° do Estatuto (que dispõem especialmente quanto ao desempenho de funções no ISSS por funcionários com vínculo aos quadros do Estado, afastando assim a aplicabilidade daquele art. 37°).
Acresce que a autora foi nomeada, em regime de comissão de serviço, para um cargo dirigente da função pública, o que corresponde à forma normal de provimento deste tipo de cargos, nos termos do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública, aprovado pela já referida Lei n° 49/99, de 22-06.
Não estamos, pois, perante um contrato celebrado entre ambas as partes, mas antes perante uma nomeação do foro administrativo (cuja cópia da deliberação, aliás, consta de fls. 131), que apenas depende de aceitação por parte do funcionário público (aceitação esta formalizada no intitulado “acordo de nomeação em comissão de serviço”, que apenas se destina a esse efeito, uma vez que a nomeação estava já efectuada).
Esta nomeação (e, bem assim, a posterior cessação de funções) constitui, pois, um típico acto administrativo, revestindo a comissão de serviço em causa a natureza de direito público, pelo que as relações jurídicas que emanam da mesma terão que se submeter ao direito administrativo e não ao direito laboral cível.
Não é essa, é certo, a qualificação que a Autora dá a esta relação jurídica.
Para ele trata-se de um contrato de trabalho subordinado, mas essa qualificação, como vimos, não vincula o tribunal.
Porém, a própria autora parece reconhecer que a referida comissão de serviço se rege pelo direito administrativo, já que invoca na sua petição inicial a ilegalidade, a falta de fundamentação e a incompetência absoluta do despacho da Senhora Secretária de Estado da Segurança Social, que fez cessar essa comissão de serviço, circunstâncias que constituem vícios inerentes aos actos administrativos e de cuja verificação a própria autora faz depender a existência dos direitos de crédito invocados (v.g. arts 45° a 47º da petição inicial).
Em conclusão, o objecto da presente acção, tal como a mesma vem configurada pela própria A., prende-se não com uma relação de contrato individual de trabalho subordinado, mas com uma questão do foro exclusivo do direito administrativo, designadamente relativa ao funcionalismo público.
Nesta conformidade, forçoso será de concluir que a competência para a apreciação e julgamento da matéria em causa na presente acção cabe aos tribunais administrativos e não ao tribunal do trabalho.
O Tribunal do Trabalho de Braga é, pois, incompetente em razão da matéria para apreciação e julgamento da presente acção, sendo competente para o efeito o respectivo Tribunal Administrativo de Círculo.
A incompetência material constitui uma excepção dilatória que é do conhecimento oficioso do tribunal (art. 495° do C.P.C.), conduzindo à absolvição do R. da instância [arts. 102° n° 1, 105° n° 1, 288° n° 1 al. A), 493° n° 2 e 494° al. A), todos do C.P.C.].
Pelo exposto, decide-se:
- julgar verificada a excepção dilatória de incompetência material e, em consequência, absolver o R. da instância.”
2. Interposto recurso de agravo, o Tribunal da Relação do Porto, remetendo para a decisão de 1ª instância e seus fundamentos, nos termos do n.° 5 do artigo 713° do C.P.C., confirmou-a.
A Autora voltou a agravar, desta feita para o Supremo Tribunal de Justiça, o qual decidiu convolar o agravo de 2ª instância em recurso para o Tribunal dos Conflitos e ordenar a remessa do processo a este Tribunal por, nos termos do artigo 107º, n.° 2, do C.P.C. ser o competente.
3. Nas suas alegações, a Autora formulou as seguintes conclusões:
“A) Das nulidades do acórdão recorrido
1ª - A decisão recorrida não valora os factos alegados nos arts. 1° a 60° da p. i. e 4° a 18° da réplica, que se reproduzem infra e também não conhece da questão de direito, devidamente alegada em que o recorrente estava em comissão de serviço de direito de trabalho, nos termos do Dec-Lei n.° 404/91, de 16/10, constituindo ambas as omissões nulidades da decisão recorrida, violando o art. 688°, n.° 1, al. b) e d), do CPC.
B) Errada interpretação de factos e violação da lei
2ª - A decisão recorrida decidiu que a relação jurídica entre a A. e o R. era direito administrativo, pelo que julgou procedente a excepção de incompetência do Tribunal do Trabalho.
3ª - A competência material de um determinado Tribunal há-de aferir-se de acordo com os termos em que é proposta, atendendo-se ao direito invocado perante o pedido formulado e respectivos fundamentos, que a Autora pretende ver reconhecidos judicialmente, ou seja, pela natureza da relação material, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante.
4ª - Na petição inicial e na resposta à excepção a A. alegou os factos e o direito que caracterizam a sua relação de trabalho com o Réu com uma relação a que é aplicável o direito de trabalho, constituindo essa relação em novos instrumentos jurídicos de contratação e gestão a que os Institutos Públicos vem recorrendo na última década.
5ª - Acresce que a A. não era funcionário público do Estado, mas de um Instituto Público com personalidade jurídica, tendo celebrado com o ISSS um contrato de trabalho subordinado, com isenção de horário, para desempenhar a actividade de adjunto do director, descontando, como regra, para a Segurança Social e não para a Caixa Geral de Aposentações, durante 3 anos, que seria desempenhado em comissão de serviço de direito de trabalho, então prevista e regulada no Dec-Lei n.° 404/91, de 16/10 e actualmente prevista e regulada nos arts. 244° a 248°, do Código do Trabalho.
6ª - Assim, a decisão recorrida qualificou mal a comissão de serviço da recorrente, dado que a qualificou como sendo da função pública enquanto a referida comissão de serviço é de direito de trabalho, dado que o cargo de Adjunto do Director era aplicado o regime jurídico de contrato individual de trabalho, em comissão de serviço, nos termos dos arts. 37°, 38°, n° 1 a n.° 4, dos Estatutos do ISSS aprovados pelo Dec-Lei.n.° 316-A/2000, de 7/12 e do Regulamento do pessoal dirigente e de chefia (Despacho n.° 11464, DR, II Série, de 30/5).
7ª - Consequentemente, a decisão recorrida violou o art 85°, al. b), da Lei 3/99, de 13/01, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que declare o Tribunal do Trabalho de Braga competente, em razão da matéria, ou, se assim não se entender, ordene o prosseguimento dos autos para julgamento de modo a fazer prova sobre a relação laboral entre o Recorrente e o Recorrido”.
4. O Réu contra-alegou, defendendo a confirmação do acórdão recorrido.
5. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão da Relação do Porto.
6. Por se tratar de questão de conhecimento prioritário importa, antes do mais, apreciar e decidir a arguição de nulidade do acórdão recorrido (conclusão 1ª).
Imputa a recorrente ao acórdão recorrido a violação do preceituado nas alíneas b) e d) do artigo 668° do C.P.C. “por não ter valorado” determinados factos e de não ter conhecido da questão de direito de que “estava em comissão de serviço de direito de trabalho nos termos do Dec-Lei n° 404/9 1, de 16/10”.
A jurisprudência tem insistentemente afirmado que as nulidades da sentença de que trata o artigo 668° do C.P.C. não podem confundir-se com os eventuais erros de julgamento de que a mesma possa enfermar. E de que sob a designação de questões cabem apenas as verdadeiras questões submetidas à apreciação do tribunal, nos termos do artigo 660º, n.° 2, do C.P.C. e não os argumentos e raciocínios desenvolvidos pelas partes, que o juiz não está obrigado a rebater.
Ora, o acórdão recorrido, através da expressa remissão para os fundamentos da decisão da 1ª instância, considerou os factos necessários e suficientes para decidir a questão da competência do tribunal e aplicou-lhes o direito que julgou certo e, a circunstância de não ter valorado, na perspectiva da autora, determinados factos alegados na p.i. não é susceptível de integrar a nulidade prevista na alínea b) do n.° 1 do artigo 668° do C.P.C.. E, também se não verifica a apontada nulidade por omissão de pronúncia pois o tribunal apreciou e decidiu a questão que lhe era colocada - a da sua própria competência - descrevendo os factos atinentes e o direito que considerou aplicável.
Em face do exposto, improcede a arguição de nulidades do acórdão.
7. A competência dos tribunais afere-se em função dos termos em que a acção é proposta, conforme tem sido reiteradamente afirmado por este Tribunal de Conflitos nomeadamente, nos Ac. de 7/5/91, Proc. 231 (in AP-DR, pág. 24), no Ac. de 26/9/96, Proc. 267 (in AP-DR, pág. 59), no Ac. de 27/2/02, Proc. 371/02 e no Ac. de 23/9/04, Proc. 5/04. E, como ensina o Prof. Manuel de Andrade: “A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.” (in Noções Elementares de Processo Civil, 1956, pág. 89).
O Tribunal de Conflitos já se pronunciou, em casos idênticos ao presente, quer no sentido da competência dos tribunais de trabalho quer dos tribunais administrativos (cfr. Acs de 18/01/06, Proc. 19/05, de 19/01/06, Proc. 13/05, de 26/04/06, Proc. 6/05 e de 12/05/06, Proc. 8/06).
8. Sucede que, no caso em apreço, analisando a forma como a acção foi apresentada e estruturada pela ora Recorrente, é de concluir, tal como nos citados Acs. de 19/01/06, Proc. 13/05 e de 26/04/06, Proc. 6/05, pela competência dos tribunais de trabalho.
Para decidir pela competência dos tribunais de trabalho, o referido acórdão de 26/04/06 apresentou a seguinte fundamentação:
“O que cumpre verificar, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo.
Analisemos então a petição inicial da acção, começando pelos termos em que se formularam os pedidos.
O primeiro consiste na condenação do Réu a “cumprir o Acordo de Nomeação em Comissão de Serviço celebrado com o autor até à data do seu termo como adjunto da Directora do CDSSS de Leiria e seja o réu condenado a pagar 3.319,46 euros mensais desde 24 de Setembro de 2001 até 1 de Junho de 2004, a que haverá que deduzir o vencimento das actuais funções que desempenha, pelo que o ISSS deve ser condenado a pagar ao autor os salários vencidos e vincendos no montante de 40.809,23 euros”.
O segundo pedido é, formulado subsidiariamente: “... se assim não se entender seja o ISSS condenado a pagar ao autor pela cessação do Acordo de Nomeação em Comissão de Serviço a indemnização no montante de 40.809,23 euros” (em qualquer dos casos, acrescem os juros vincendos a contar da citação).
Ora, como pode ver-se, os traços estruturais que estes pedidos emprestam à acção não são decisivos no sentido de a caracterizar como pertencente a qualquer das espécies em confronto - acção emergente de contrato individual de trabalho ou meio contencioso pertencente aos tribunais administrativos.
Podia ser-se tentado a valorizar, em favor da marca juslaboral, o facto de neles se não conter o pedido de anulação ou declaração de nulidade de acto administrativo. Mas o recurso contencioso, a que o mesmo pertence, não é senão um dos meios processuais para que é competente o contencioso administrativo - muito embora seja, de todos eles, o que mais intensamente radica na respectiva essência. O ETAF e a LPTA prevêem as acções sobre contratos administrativo se sobre responsabilidade civil, e não é de excluir que aqueles pedidos, pelo recorte que apresentam, se pudessem enquadrar nalguma dessas espécies.
Deste modo, é apenas a literalidade da expressão “salários vencidos e vincendos”, contida no primeiro pedido, que pode jogar a favor daquela primeira opção. No entanto, desacompanhada como está doutras marcas típicas de um litígio laboral, só pode ter o valor não vinculativo duma simples sugestão.
Haverá, pois, que completar esta indagação com a análise dos restantes termos da petição.
O Autor começa por alegar que celebrou com o Réu um Acordo de Nomeação em Comissão de Serviço, descrevendo os termos desse acordo (em síntese, para o desempenho do cargo de Adjunto da Directora do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Leiria, em comissão de serviço e ao abrigo do D-L. n° 404/91, de 16.10, mediante determinada remuneração base e subsídio de isenção de horário de trabalho, e com sujeição ao “regime jurídico do pessoal do quadro específico, definido nos estatutos do ISSS, pelos regulamentos que lhe derem execução, designadamente, o Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia e, subsidiariamente, pelas normas e princípios que regem o contrato individual de trabalho”).
Refere depois que por iniciativa da Secretária de Estado da Solidariedade e Segurança Social foi aditada ao art. 12° do Regulamento do Pessoal Dirigente e de Chefia uma al. f), nos termos da qual as comissões de serviço como a do Autor poderiam cessar “por despacho fundamentado do Ministro da Segurança Social e do Trabalho nos termos do artigo 20º, n° 2, al. a) da Lei n° 49/99 de 22 de Julho”. Na sequência desta alteração, a comissão do Autor foi feita cessar por despacho da mesma entidade (19.10.2002). Esta decisão é ilegal, porquanto: i) a alteração do regulamento viola a boa-fé das partes contratantes; ii) só o Conselho Directivo do ISSS, entidade com personalidade jurídica própria, poderia fazer cessar a comissão de serviço: iii) só podia ser invocada contra o recorrente a necessidade de “imprimir nova orientação à gestão dos serviços” caso lhe tivessem sido dadas orientações concretas que ele não tivesse cumprido diligentemente; iiii) a intenção foi a de nomear outro dirigente da confiança política e partidária do Ministro; iiiii) existe falta de fundamentação.
Seguidamente o Autor fundamenta o pedido de condenação na diferença entre os salários vencidos e o que está a auferir enquanto “Assessor Principal na Função Pública” - sendo de notar que é a primeira vez (e a petição já vai no seu artigo 46°) que o Autor diz que era titular de um cargo público.
E prossegue com a invocação do “regime jurídico aplicável”, que para ele é o do contrato individual de trabalho (no artigo 60° designa especificamente o contrato que celebrou como de contrato de trabalho).
É certo que aqui e além, ao caracterizar algumas das ilegalidades que afectariam a decisão da Secretária de Estado, o Autor emprega uma terminologia própria do Direito Administrativo (acto ferido por incompetência absoluta, dever de fundamentação, vício de forma, desvio de poder), e, além disso, cita normas do Código do Procedimento Administrativo que o despacho violaria.
No entanto, dessas supostas disfunções que estariam a inquinar a decisão da Secretária de Estado o Autor não retira quaisquer consequências ao nível das providências que vem solicitar ao tribunal, pois, como atrás se viu, não pede que a mesma seja declarada nula ou anulada.
E tem o cuidado de ressalvar a existência de um litígio com esse pedido e esse fundamento, que se acha já pendente, por iniciativa sua, no tribunal administrativo (artigo 67°, fls. 16).
Mais: no articulado de resposta às excepções, além de insistir que o litígio releva do domínio de uma relação laboral, o Autor aceita que a questão da invalidade do despacho da Secretária de Estado “pode ser considerada uma questão prejudicial a esta acção”, e que por esse fundamento a instância poderá ser suspensa - o que a final requer (cf. fls. 127 a 129, 135 e 136).
Verifica-se, assim, que o Autor localiza a origem do litígio numa relação de direito laboral, cuja fonte é um acordo que designa por contrato de trabalho e cujo texto efectivamente remete para as “normas e princípios que regem o contrato individual de trabalho”. E, embora a causa de pedir seja atravessada pela imputação de ilegalidades que, em parte, correspondem a institutos do domínio do direito público, dúvidas não há de que quis deliberadamente evitar que a acção tivesse essa conotação - seja escolhendo para estas concretas providências o foro laboral e reservando para o foro administrativo o ataque formal ao despacho da Secretária de Estado, seja pela desconsideração e quase ocultação no longo texto da petição da existência de um lugar de origem na função pública, seja ainda acentuando (como faz, p. ex., nos artigos 41°, 44º e 80º) que, de facto, a decisão de o afastar foi do próprio ISSS e não da Secretária de Estado.
Contra isso, nem vale argumentar, como faz a decisão recorrida, que o acordo em que o Autor se funda mais não é do que a “aceitação” da comissão de serviço - até porque a aceitação é um acto unilateral e o documento em causa é um clausulado subscrito pelas duas partes.
Os termos em que a acção vem proposta, com especial atenção para o recorte que nela tem a relação jurídica de que emerge o litígio favorecem, assim, claramente, a conclusão de que, nesse bom critério, o foro competente para dela conhecer é aquele onde foi proposta - o tribunal do trabalho.
É que (e aqui residirá o principal equívoco do acórdão recorrido) não só não é legítimo emprestar relevo, contra o que foi a inequívoca intenção do Autor, ao anterior lugar público do Autor, como não pode ser esse elemento a marcar o timbre das relações jurídicas trazidas à apreciação do tribunal. A conclusão de que a entidade empregadora “continua a ser, como era, o Estado”, para além de inexacta do ponto de vista da destrinça entre os diversos entes com personalidade jurídica pública que coexistem com o Estado propriamente dito, esquece que mesmo o Estado, bem como as outras pessoas colectivas públicas, mantêm com muitas pessoas relações de colaboração fora do domínio do direito público e, por conseguinte, de qualquer relação de emprego público - é justamente o caso do pessoal do ISSS, sujeito ao regime do contrato individual de trabalho (art. 37° dos Estatutos do ISSS, aprovados pelo D-L n° 316-A/2000, de 7.12).”
E concluiu que:
“Acresce que o que é verdadeiramente importante para a fixação do tribunal competente para conhecer desta causa não é, por assim dizer, historiar os antecedentes do relacionamento do Autor com a Administração Pública, mas identificar com precisão de onde brotou em concreto o litígio que trouxe as partes ao tribunal, o que implica a relevância da relação jurídica com o recorte que tinha no momento em que isso aconteceu. Ora, pelo menos na versão de quem vem a juízo, o termo da “comissão de serviço” nada teve a ver com nenhum dos pólos da relação de emprego público que o Autor anteriormente mantinha, e prende-se exclusivamente com a ruptura introduzida pelo actual empregador no trabalho prestado sob os auspícios de um contrato regulado por instrumentos de direito privado.”
As considerações transcritas que fundamentaram aquela decisão são inteiramente transponíveis para o presente caso, pelo que para elas se remete.
Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e revogar o acórdão recorrido, julgando competente para conhecer da acção o Tribunal de Trabalho.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Julho de 2007. - José Vítor Soreto de Barros (relator) - Rosendo Dias José - José Rodrigues dos Santos - Fernanda Martins Xavier e Nunes - Armindo Ribeiro Luís - Edmundo António Vasco Moscoso.