Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	020/08

Data do Acordão:	10/08/2009

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	SOARES RAMOS

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P10957
Nº do Documento:	SAC20091008020
Recorrente:	A..., NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE MONTEMOR-O-NOVO E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE LISBOA
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral:

A…, residente no lugar da …, freguesia e concelho da Batalha, instaurou, em 13/12/2001, no T.J. de Montemor-O-Novo, acção declarativa comum, sob a forma do processo ordinário, contra “B…”, “C…”, “ICCER – Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária” e “ICOR – Instituto para a Construção Rodoviária”, para efectivação de responsabilidade civil extra-contratual, reportando-se, em síntese, a um acidente de viação ocorrido em 31/12/1998, na EN 253, no dito concelho, a qual se encontraria a ser reparada pelas duas primeiras R.R., sendo as outras as “…donas da obra”;
tendo sido interveniente, nele, apenas um só veículo - o seu pesado de mercadorias com a matrícula … - que ele próprio conduzia;
sinistro esse caracterizado, na versão do demandante, pelo despiste de tal viatura “…em virtude do piso da berma ter cedido ao ser pisado…” pela sua passagem, “…indo embater numa árvore…”;
tendo ficado a dever-se, o mesmo, alegadamente, “…apenas à deficiente concepção da berma da estrada, sem qualquer sinalização de perigo, em desrespeito das normas legais em vigor…”;
e dele havendo resultado, em seu desfavor, segundo refere, avultados danos patrimoniais, considerando, desde logo, a “…perda total…” do veículo, cujo valor de reparação afirma ser “…muito superior ao seu valor venal”, acrescendo, ainda, a irremediável danificação do próprio reboque e a despesa contraída com o serviço de reboque do veículo acidentado para a oficina;
referenciando outros danos, ainda, de natureza patrimonial (“perda de capacidade de ganho” entre 31/12/1998 e 10/03/99, período durante o qual “…esteve de baixa médica…”);
reportando-se, por fim, representadas as “…dores sofridas no momento do acidente, tratamentos, antes e após estes, bem como pela instabilidade emocional e medo…”, a danos de natureza não patrimonial;
de tal jeito formulando, pois, pedido condenatório das quatro R.R., solidariamente, no pagamento, a seu favor, da “…quantia global de 8.303.124$00 (oito milhões, trezentos e três mil, cento e vinte e quatro escudos), bem como de todas as despesas que (…) venha a sofrer pela vida fora e que estejam relacionadas com o acidente aqui relatado nesta acção, acrescido dos juros à taxa legal desde a data da citação e até efectivo pagamento integral…”.
Todas as RR. contestaram, arguindo as duas primeiras (as empresas particulares) a prescrição do direito do A., dizendo-se, elas próprias, parte(s) ilegítima(s), refutando a factualidade alegada na p.i. e peticionando a intervenção principal provocada das respectivas seguradoras, “D...” e E…”.
As duas últimas (as entidades públicas), por seu turno, excepcionaram a incompetência material do tribunal, impugnando, depois, quase toda a alegada factualidade.
Após réplica, aí peticionando o A. que se julgassem “…improcedentes por não provadas as excepções deduzidas…”, foi (consensualmente) admitida a intervenção das chamadas, as quais vieram a arguir, também, a prescrição do direito invocado pelo A., tendo a “D…” suscitado, ainda, a própria ilegitimidade processual; ambas se reportando, além disso, a alegadas limitações do âmbito de cobertura dos contratos de seguro; terminando, ambas, igualmente, por deduzir impugnação factual.

De seguida, concluíu o Ex.mo juiz, a 19/12/2003, relativamente às excepções deduzidas pelas duas últimas RR. (cuja posição processual nos autos foi entretanto assumida, considerado o Dec.-Lei n.º 239/2004, de 21/12, por “EP-Estradas de Portugal, E.P.E.”, tendo-lhes, pois, sucedido), pela sua procedência, julgando o tribunal (TJ de Montemor-O-Novo) materialmente “…incompetente para dirimir este conflito…”, absolvendo tais RR. da instância.
Decisão que transitou em julgado.

Sucede que, remetido o processo ao 1.º Juízo do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, o territorialmente competente para o conhecimento da acção, no domínio administrativo, logo veio a ser declarada, aí, também, em sede e para o efeito da audição prévia das partes, nos termos do art.º 3.º n.º 3 do C.P.C., mediante despacho de 12/10/2004, a incompetência material desse TAFL “…no que toca ao pedido formulado contra as duas primeiras rés, o que acarreta a sua absolvição da instância (com efeitos, igualmente, na posição das seguradoras)”.
Declaração reafirmada na sentença proferida a 08/02/2007, pois que aí e então se julgou o “…1.º Juízo liquidatário, incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado pelo A. contra as Rés B… e C…”, absolvendo estas rés da instância…”; e, seguidamente, passando a conhecer-se do mérito da acção, relativamente ao “…pedido formulado contra a ré EP-Estradas de Portugal”, entendeu-se, em síntese - por referência, por um lado, à obrigação, por parte das 3.ª e 4.ª R.R., enquanto donas da obra, de fiscalização da mesma e de certificação de que a sua realização estaria de acordo com o projecto, bem como com todas as condições de segurança, por outro lado, à teoria da substanciação (reflectida no art.º 498.º n.º 4 do C.P.C.) e à disciplina em geral do ónus da prova (consagrada no art.º 342.º do C.C.) -, que “...em lado algum da p.i. foi alegado que o ICERR ou o ICOR violaram tal dever de fiscalização…”, referindo-se, a propósito, que não poderia bastar “…a mera alegação de que tinham, por imperativo legal, tal dever…”; concluindo-se, pois, no sentido de que “… a causa de pedir está amputada de factos essenciais à definição do direito do autor…”, a determinar “…a fatal improcedência da acção em sede de conhecimento do crédito da pretensão do autor”; julgando-se, por isso, “…improcedente por não provada…” a acção, absolvendo-se a R. “EP-Estradas de Portugal, EPE” do pedido formulado pelo demandante.
Decisão que igualmente transitou em julgado.

Emite o Ministério Público o seu parecer, a fls. 322/324, em termos de dever “…julgar-se o Tribunal Cível competente…”, para o que enuncia a seguinte ordem de razões:
– (…) ““O critério diferenciador entre a jurisdição administrativa e a jurisdição civil na vigência do ETAF de 1984 aprovado pelo DL 124/84, de 27/04, residia entre actos de gestão pública e gestão privada, entendendo-se que nas acções de responsabilidade civil extra-contratual a competência não cabia aos tribunais administrativos, face ao estatuído no art.º 51.º n.º 1 h) que exigia, além da natureza pública de gestão, a existência de um ente público.
– Nos autos o pedido que subsiste foi formulado contra duas empresas “pessoas colectivas de direito privado”, que efectuaram as obras de reparação da via pública por conta de uma entidade pública no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, imputando-lhes a omissão dos deveres de precaução na realização dos trabalhos”.
– Ora, em matéria de responsabilidade civil extra-contratual, o novo ETAF, aprovado pela Lei 13/02, de 19/02, em vigor desde 01/01/04, prevê designadamente no art.º 4.º n.º 1 – alíneas g), h) e i) algumas inovações, estabelecendo na alínea g) a possibilidade de serem dirimidas no foro administrativo “… todos os litígios emergentes de actuações de Administração Pública que constituem pessoas colectivas de direito público com responsabilidade extra-contratual…” (vide o novo Regime do CPTA – 4.ª edição, pág. 99).
Trata-se de um conceito mais abrangente da competência da jurisdição administrativa “…com o propósito de esclarecer pela positiva os desvios que a redacção inicial do preceito suscitava em relação à inclusão no âmbito da jurisdição administrativa das acções de responsabilidade por actos de gestão privada das pessoas colectivas de direito público (vide CPTA e ETAF anotados, Vol. I, pág. 59 , Mário Esteves de Oliveira e Rodrigues Esteves de Oliveira) e ainda no mesmo sentido o Conflito n.ºs 18/06-26/10/06; Conflito n.º 04/06 e Conflito n.º 6/04, de 25/10/05).
(…)
Este Tribunal já se pronunciou numa situação idêntica no Conflito n.º 5/07, de 15/05/07, razão pela qual seguimos esta orientação.
Entendeu-se, neste caso, que a situação não se encontrava abrangida pela previsão do art.º 4.º n.º 1 – alínea i) do ETAF que estabelece a competência do foro administrativo quando “…a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas do direito público”.
Deste modo, considerou(-se) que não seria aplicável o regime específico de responsabilidade do Estado e demais entes públicos, destacando-se por isso as pronúncias n.ºs III, IV e V que passamos a citar:
“…III – Os trabalhos executados pelo empreiteiro a coberto de um contrato de empreitada de obras públicas obedecem às regras técnicas aplicáveis a qualquer contrato dessa natureza, público ou privado, não se assumindo como actos de gestão pública, não se integrando, por isso, nas relações jurídicas a que alude o art.º 1.º n.º 1 do ETAF.
IV – Os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer dos pedidos de indemnização formulados contra pessoas colectivas de direito privado, se relativamente a elas não existe norma legal que as submete ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável aos entes públicos.
V – Nessas circunstâncias os competentes são os tribunais judiciais, art.ºs 211.º n.º 1 da CRP, 18.º da LOTJ e 66.º do CPC””.

Subsiste apenas, é certo, face ao exposto, a pretensão deduzida contra as duas primeiras demandadas, pessoas colectivas de direito privado.
Não se ignorará, todavia, que, como constitui disciplina consagrada nos art.ºs 17.º a 22.º da L.O.F.T.J., aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13/01, e 8.º do ETAF (introduzido pelo Dec.--Lei n.º 129/84, de 27/04), a competência em razão da matéria (além da hierárquica, da estabelecida em razão do valor e ainda da territorial) se fixa no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram (tenham ocorrido) posteriormente, bem assim as de direito, salvo caso de supressão do orgão a que a causa tenha sido afecta ou se lhe fosse (tivesse sido) atribuída competência de que inicialmente carecesse: perpetuatio jurisdictionis.
Nem deixará, também por isso, de se operar uma fugaz menção ao novo ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02, e cujo art.º 5.º, de resto, adopta a mesma regra de fixação de competência), só para se assinalar que, afinal…, por força do seu art.º 2.º (disposição transitória), não se aplica, ele, aos presentes autos, pois que já pendentes, estes (desde 13/12/01), à data da entrada em vigor de tal diploma (01/01/2004).
Não se considerará, consequentemente, na apreciação do objecto conflito, senão o anterior ETAF.
Nestas condições, porque o nuclear tema do dissídio respeita, nos termos da petição do demandante, a responsabilidade civil extracontratual originariamente imputada às duas nomeadas entidades públicas (institutos públicos dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio sujeitos à tutela e superintendência dos Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território – cfr . art.º 1.º do dec.-lei n.º 237/99, de 25/06, regendo-se pelos estatutos anexos ao referido diploma e, subsidiariamente, pelo regime jurídico das empresas públicas) e porque lhes incumbe, efectivamente, entre outras, a função de “...assegurar a fiscalização, acompanhamento e assistência técnica nas fases de execução de empreendimentos rodoviários (ao ICOR – cfr. art.º 4.º n.º 1, alínea c do respectivo regime estatutário), bem assim as de “…assegurar a conservação e exploração das estruturas (…) sob sua jurisdição...”, “…promover a melhoria contínua das condições de circulação, com segurança e conforto para os utilizadores (…)” e “…assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade…” (ao ICERR – cfr. art.º 4.º n.º 1, alíneas a e c do correspondente estatuto) ___ tarefas que envolvem necessariamente a própria conservação das vias públicas e a fiscalização de obras de manutenção e melhoramento do seu estado, em cujo tipo de actividade se insere, bem se vê, a invocada causa de pedir ___ , teremos de concentrar as nossas atenções, sem prejuízo da ponderação da faceta adjectiva imanente à questão do âmbito jurisdicional administrativo, para o que se afirma decisiva, atenta a data da propositura da acção, a tradicional distinção entre actos de gestão privada e de gestão pública, a qual só deixou de ser primacial, para o efeito de se determinar a jurisdição competente, a partir da entrada em vigor do actual ETAF, havendo que considerar, aqui, pois, particularmente, na sua versão original, os art.ºs 4.º n.º 1, alíneas f) e g) e 51.º, n.º 1, alínea h) e tendo sempre por referência o art.º 2.º do então vigente Decreto-Lei n.º 48.051, de 21/11.
Sublinhar-se-á, portanto, que, para além do sempre devido tratamento de uma questão de competência material dos tribunais administrativos, em sede de responsabilidade extracontratual, não poderá deixar de se reconhecer a necessária precedência de uma abordagem de cunho tipicamente processual, reportado às regras da legitimidade dos sujeitos em contenda e ao princípio da estabilidade da instância. Dessa confluência nos dá precioso e elegante sinal, de resto, ressalvado o nosso itálico, o Cons.º Carlos Cadilha, no seu “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Dez. 2006, 367/368, assim escrevendo sob o subtítulo “litisconsórcio voluntário passivo”:
“(...)
No regime anterior, o artigo 51.º n.º 1, alínea d), do ETAF de 1984 permitia a impugnação de actos praticados pelos concessionários no exercício de poderes de autoridade, e a alínea h) do mesmo número admitia que as acções de responsabilidade civil, incluindo acções de regresso, pudessem ser instauradas contra titulares de órgãos ou agentes administrativos, encontrando-se circunscrita a tais situações (fora o caso da intervenção necessária de contra-interessados) a possibilidade de entidades privadas figurarem como sujeitos passivos da relação processual.
A jurisprudência administrativa invocava justamente a existência destes limites de competência material dos tribunais administrativos para excluir a possibilidade de litisconsórcio voluntário no âmbito da responsabilidade extracontratual, designadamente no caso de acções intentadas conjuntamente contra entidades públicas e empreiteiros particulares ou entidades seguradoras para efectivar responsabilidade civil derivada da execução de obras públicas (...).
O que está em causa, porém, quando se pretende chamar ao processo outros interessados para além da entidade pública demandada, é não uma questão de competência material do tribunal administrativo – que haverá de ser aferida, em princípio, pela existência de uma relação jurídica administrativa –, mas o funcionamento das regras de legitimidade processual. Ou seja, o tribunal poderá ser incompetente em razão da matéria por o objecto do litígio não versar sobre uma relação jurídica administrativa, hipótese em que o processo não pode prosseguir no tribunal administrativo e poderá ser enviado, a requerimento do autor, para a jurisdição competente (artigo 14.º n.º 2, do CPTA). Mas desde que não subsista obstáculo a relativo à competência contenciosa, poderá verificar-se uma situação de litisconsórcio voluntário passivo sempre que a relação material controvertida respeite a várias pessoas, caso em que tem aplicação o disposto no art.º 27.º do CPC.”
É uma esclarecida visão que se não reduz à isolada análise de um tema de direito. Sendo que, como de resto ao longo dessa mesma obra muito avisadamente se vai dando sinal, mormente a fls. 182, sempre que se configure, à partida (isto é, tal como enunciados o pedido e a causa de pedir e tal como identificados os contendores sujeitos processuais, neles se incluindo, como neste nosso caso sucedeu, um ou mais entes públicos), a existência de uma relação jurídica administrativa e seja de aceitar, por conseguinte, a competência do tribunal administrativo para conhecer do objecto da acção, as questões relativas à demanda de sujeitos de direito privado titulares, alegadamente, de posição substancial idêntica ou igual à(s) do(s) demandado(s) público(s), em termos de litisconsórcio passivo inicial ou sucessivo, terão a ver, necessariamente, … “com a aplicação subsequente das regras processuais relativas à legitimidade das partes…”.
Tudo assim, acentuar-se-á, passe a repetição discursiva, sempre ponderada a data da propositura da acção.
Opinião que novamente manifesta, se bem que de forma mais concisa, mas extraordinariamente apreciativa, de novo ressalvado o introduzido itálico, neste outro trecho do seu (e do Prof. Mário Aroso de Almeida) “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Maio 2005,80:
(...)
“ A jurisprudência administrativa refugiava-se nos critérios de competência material dos tribunais administrativos para excluir a possibilidade de litisconsórcio voluntário no âmbito da responsabilidade extracontratual, designadamente no caso de acções intentadas conjuntamente contra entidades públicas e empreiteiros particulares ou entidades seguradoras para efectivar a responsabilidade civil derivada da execução de obras públicas”.

Assim confinado o domínio adjectivo, funcional e substantivo da nossa intervenção, iremos socorrer-nos do critério do enquadramento institucional adoptado pela jurisprudência do Tribunal de Conflitos desde o seu Ac. de 05/11/81, BMJ 311/195, seguindo na esteira do ensinamento dos Prof.s Marcelo Caetano ( “Manual do Direito Administrativo”, 10ª Ed., II, 1198), Antunes Varela (“Das Obrigações em Geral”, 2.ª Ed., I, 523) e Freitas do Amaral (“Direito Administrativo”, III, 483), assente na fulcral consideração de que actos de gestão pública seriam os praticados pelos órgão ou agentes da autoridade no exercício de um poder público, no exercício de uma função pública, sob o domínio das normas de direito público, ainda que não representando meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que importaria observar na prática de tais actividades; actos de gestão privada seriam, por seu turno, os que se compreendessem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida de poder público se encontrasse e actuasse numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitassem, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às regras de direito privado; sendo, pois, que a equiparação que importaria considerar não respeitaria tanto, directa e imediatamente, à prática do acto em si mesma mas ao tipo de actividade em que estas se inserissem.
Ora, a reparação ou conservação de uma estrada, mais precisamente da E.N. 253, designadamente se não encerrada à circulação e se até afectada sensivelmente, como no caso, na sua capacidade de utilização ___ pois que fortemente condicionadora do trânsito, mormente enquanto orientado para a definição originária ou provisória das bermas -, insere-se, naquele critério, no âmbito do desempenho das atribuições de tais entidades públicas, enquanto vinculadas, ainda, à “prossecução do interesse colectivo”, pelo que esses actos, considerando os ditos fins, são necessariamente de direito público, sejam eles de construção, de conservação, de sinalização ou de mera fiscalização. Nestes termos, tanto ICOR como ICERR, donas da obra, designadamente se não encerrada, essa E.N. 253, à circulação e se afectada sensivelmente, como no caso sucedia, na sua capacidade de utilização ___ pois que fortemente condicionadora do trânsito, mormente enquanto orientado para a definição originária ou provisória das bermas ___, não estavam despidas do seu “jus imperii”, fora de uma posição de paridade com os particulares, antes se encontrando na prossecução de um fim público, com vista à realização de uma finalidade colectiva, distinta, pois, da dos particulares.
Resulta do exposto, em síntese, que a construção e a manutenção das vias rodoviárias constituía matéria englobada nas finalidades públicas da administração, prosseguidas nos termos legais apontados, pelos identificados institutos.
Ora, como a conduta ilícita que o A. lhes imputou ___ falta ou deficiente fiscalização e acompanhamento da execução da obra, de que teriam resultado os alegados danos ___ decorreu, segundo a sua descrição, no âmbito daquelas atribuições funcionais, forçoso é qualificá-la como de gestão pública, no sentido antecedentemente indicado.
Trata-se, aqui, bem se vê, de situação factual cronológica claramente identificada, ao contrário do que parece resultar do aresto invocado no parecer do Ministério Público (Ac. n.º 05/07 do T.C., Relat. Rui Botelho, de 17/05/2007), aresto esse em que, de todo o modo, se pondera, diversamente do que neste caso sucede, uma data de propositura de acção posterior a 01/01/2004, já em plena vigência, pois, do actual ETAF.
Mas, segundo cremos, tendo a lei seguido, mesmo no domínio do novo ETAF, para o efeito da competência jurisdicional, figurada a responsabilidade civil extracontratual (que não a contratual), o critério objectivo da natureza da entidade demandada (cfr., v.g., na jurisprudência, Ac. do STJ de 06/11/2008, Relat. Salvador da Costa – acção proposta em 25/03/2004; Ac. do T C de 26/10/06, Relat. António Samagaio – acção proposta em 15/04/2005; na doutrina, Mário Aroso de Almeida, “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª Ed., 99; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados”, I, 59; e Sérvulo Correia, “Direito do Contencioso Administrativo”, I, 714), ainda assim julgaríamos, sempre vinculados, desde logo, à disciplina inicialmente focada, pela declaração de competência dos tribunais administrativos.
Decidiremos, tudo visto, considerada ainda a manifesta identidade de situações de facto e de direito, a conformar a existência de uma relação jurídico-administrativa, disciplinada pelo direito público, na peugada do Ac. do S.T.A. n.º 01/04, Relat. Jorge de Sousa, de 29/06/04.

Acordamos, consequentemente, em declarar competentes para conhecer da presente acção os tribunais administrativos.
Sem custas.
Lisboa, 8 de Outubro de 2009. – Jorge Henriques Soares Ramos (relator) – José António de Freitas Carvalho – Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos – Custódio Pinto Montes – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho.