Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:026/12
Data do Acordão:05/15/2013
Tribunal:CONFLITOS
Relator:MARTINS DE SOUSA
Sumário:
Nº Convencional:JSTA000P15747
Nº do Documento:SAC20130515026
Data de Entrada:11/26/2012
Recorrente:MINISTÉRIO PÚBLICO, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DA COMARCA DE ÍLHAVO E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE VISEU
Recorrido 1:*
Aditamento:
Texto Integral: ACORDAM OS JUÍZES DESTE TRIBUNAL DE CONFLITOS:

I.

O Município de Ílhavo intentou no Tribunal da respectiva comarca, acção declarativa com processo ordinário, contra A………. e B………., pedindo que seja declarada a resolução do contrato de compra e venda de lote de terreno A8 sito na ………… e, em consequência, condenado o R. a restituí-lo ao Autor.
Alegou, para tanto, e em síntese que, tendo sido outorgada, entre a Câmara Municipal de Ílhavo e o Réu, escritura de compra e venda do lote de terreno A8 da ………… daquele Município, pelo preço de 3.332.000$00, na condição de, de harmonia com documento complementar anexo a tal escritura, nomeadamente, o não alienar, a título gratuito ou oneroso ou sob qualquer outra forma transferir para outrem a posse sobre a totalidade ou parte do mesmo lote, sem a autorização da Autora e ainda de dar início à laboração industrial a ele destinada no prazo estabelecido pela mesma, sob pena de para ela reverter, veio a verificar-se que o dito R., embora instado sucessivamente, a dar início à aludida laboração, não só não o fez, mas também deu de arrendamento a terceiro um armazém que ali edificara.
No despacho saneador, oficiosamente, foi julgada procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, por se considerar que pertence à jurisdição administrativa, dirimir a questão dos autos e, consequentemente, o réu foi absolvido da instância.
Remetidos para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, também este viria a considera-se materialmente incompetente, em razão da matéria e absolveu, por sua vez, o R., da instância.
Tendo transitado em julgado ambas as decisões, por iniciativa do Digno Magistrado do Ministério Público foi pedida a este Tribunal de Conflitos a resolução do conflito de jurisdição assim gerado.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II.
O contexto fáctico a ter conta é o acima descrito que nos dispensamos de, aqui, repetir. E a questão em aberto, para decidir, é a de saber qual é o tribunal materialmente competente para conhecer da presente acção declarativa.
A - Anotam Antunes Varela e outros, in “Manual de Processo Civil”, 2ª edição, Coimbra, 1985, pag. 207 que na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram.
Segundo o disposto no artº211º, n.º1 da CRP os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais. É a consagração do princípio da competência residual dos tribunais judiciais segundo o qual a estes cabe conhecer de todas as matérias que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais e que é repetido, em idênticos termos, no artigo 66º do Código de Processo Civil -são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional - e no art. 26º, nº 1 da Lei nº 52/2008 de 28/8 (LOFTJ).
No tocante à ordem administrativa, o artigo 212º, 3 da CRP prescreve que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, cláusula geral que o artº1, 1 do ETAF (aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.2 e em vigor desde 1.01.2004) reafirma - os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais -, situando a questão da competência dos tribunais administrativos em termos substanciais, ou seja, referindo-a aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª ed., 109). É inquestionável, pois, a consideração dos tribunais administrativos como tribunais ordinários da jurisdição administrativa e fiscal, competindo-lhes o exercício “da justiça administrativa”, ou seja, o julgamento das acções e dos recursos destinados a dirimir os litígios emergentes de relações administrativas e fiscais, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pág. 814, nota IV.),
É sabido, porém que, no artº4º do citado Estatuto, se procedem a enumerações, ora positivas ora negativas, dos litígios cujo objecto se mostre incluído ou excluído nessa jurisdição. E se não oferece dúvida tratar-se de meras exemplificações, salienta a doutrina que nelas se não seguiu, estritamente, a aludida cláusula geral de subordinar a competência ao ponto de vista substancial da natureza das relações subjacentes ao litígio (cfr obra e autor citado, 110 e ss.).
Não parece ser esse o caso, no entanto, em matéria de contratos como aquele que os autos versam.
Na verdade, estatui este último dispositivo que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto:
(…) f) questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificadamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público (redacção da Lei nº107/D/2003 de 31.12.).
Ao que pode deduzir-se da letra do preceito nele se incluem os contratos cujo objecto é passível de acto administrativo, contratos cujo regime substantivo é parcial ou totalmente regulado por normas de direito público ou contratos que as partes, sendo uma delas pelo menos, uma entidade pública ou agindo como tal, submeteram a regime substantivo de direito público. Esta interpretação é sancionada por Esteves de Oliveira e outro - cfr Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, I - nos seguintes termos. “Subsumem-se na justiça administrativa, em primeiro lugar, os contratos expressamente qualificados pela lei como administrativos” (são os enunciados no art. 178º, n.º 2, do CPA e outros avulsos da mesma natureza); depois, “os contratos de objecto passível de acto administrativo, ou seja, aqueles que versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo (são os contratos cuja legitimidade se encontra no art. 179º do CPA); em seguida, os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público - mais uma vez os do art. 178, n.º 2, do CPA - e, também, de quaisquer outros contratos regulados, em aspectos «substantivos» do seu regime, por normas de direito público; finalmente, “aqueles contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo”.
Em suma, neste domínio, a jurisdição administrativa mostra-se delimitada pela natureza administrativa do contrato (cfr. primeira obra citada, 114).
B - Sabe-se que a aferição da competência passa por um critério ordenador segundo qual a sua determinação em concreto há-de obter-se em função do pedido e, em especial, a causa de pedir, tal como vêm formulados pelo autor, pois esse corresponde ao “modo de ser da lide” (Alberto dos Reis, Comentário, 1º, 110.). Ou como, expressivamente, escreveu Manuel de Andrade, citando Redenti competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido o autor (Noções Elementares de Processo Civil, 1976, 91 e no mesmo sentido cfr Ac. do Tribunal de Conflitos de 29/03/11, Proc. nº 025/10, disponível no sítio do ITIJ,).
Como resulta dos elementos recolhidos nos autos, a Câmara Municipal de Ílhavo deliberou vender conjunto indeterminado de lotes por preço atraente, tendo por objectivo a implantação em zona definida como industrial, de instalações desse tipo que contribuíssem para o desenvolvimento local. Para o efeito foi aprovado e publicado um Regulamento que, nomeadamente, definia os objectivos prosseguidos e fixava condicionamentos a tais contratos de modo a proteger e defender o interesse público
Segundo o A., por escritura pública de 15.06.1999 e pelo preço de 3.332.000$00, a dita Câmara Municipal vendeu ao R. que lhe comprou, um lote de terreno, identificado com A8, sito na …………, sujeita a todas as cláusulas de determinado documento complementar, extratado daquele Regulamento e, nomeadamente, a que estabelecia que o adquirente no podia alienar, a título gratuito ou oneroso ou sob qualquer outra forma transferir para outrem a posse daquele lote, sem autorização da Câmara e a que permitia que revertesse para a mesma Câmara o lote e as instalações e benfeitorias quando o prazo para o início da laboração industrial não fosse cumprido. O R. que viu prorrogado aquele prazo e foi, sucessivamente, instado a iniciar sua actividade no local, não o fez e em vez disso deu de arrendamento a terceiro armazém aí implantado.
Mediante esta alegação concluiu o A. que se verificava a violação de cláusula resolutiva expressa, pedindo em consequência a resolução do contrato celebrado e a restituição do lote que dele foi objecto.
No entendimento do Senhor Juiz do Tribunal Cível o contrato de compre e venda em causa decorreu da aplicação do Regulamento atrás referido que contém normas de natureza administrativa, fundando-se, inclusivamente, no incumprimento de condições aí previstas e como tal julgou a jurisdição administrativa competente para dirimir o litígio.
Foi outro o entendimento da Senhora Juíza do Tribunal Administrativo que, considerando como de direito privado o contrato de compre e venda que é objecto da acção, julgou competentes para apreciação do litígio os tribunais judiciais.
É esta a solução ajustada.
Como já vimos, para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos em matéria de contratos, prevalece o critério constitucional plasmado no art. 212º, nº 3 da Lei Fundamental, segundo o qual compete aos tribunais dessa jurisdição especial o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das denominadas relações jurídicas administrativas.
Não oferece dúvida a qualificação do contrato em litígio como de compra e venda que um contrato típico por via do qual se transmite a propriedade de uma coisa ou outro direito, mediante um preço (artº874º do CC). A sua resolução, peticionada em função do incumprimento de condição a ele aposta e clausulada em documento a ele anexo, subscrito por ambos os contraentes, enquadrada como cláusula acessória que integra uma condição resolutiva verdadeira e própria ou como cláusula resolutiva expressa ou resolução convencional, acentua a sua natureza de questão estrita de direito civil (cfr artº270º e ss e 432º e ss. do CC).
Temos pois que, no centro do litígio e das consequências jurídicas que dele se querem extrair, se encontra tão-só um contrato de natureza exclusivamente civil e privado, celebrado pelas partes (a compra e venda) e um conjunto de factos que, comprovados, enquadrarão fundamento para a sua resolução e consequente restituição do imóvel no estrito domínio de direito da mesma natureza.
Como se referiu, defendeu-se na decisão adoptada no tribunal cível que a causa decorria da aplicação do Regulamento Interno municipal que estabelecia as regras de natureza administrativa a que estavam sujeitos os contratos como o dos autos, citando-se as als. e) e f) do já mencionado artº4º,1 do ETAF. A confusão é evidente porquanto, por um lado, não está em discussão a validade de qualquer procedimento pré-contratual a que esteja subordinado o contrato celebrado e por outro lado, pelo facto de um dos contraentes ser pessoa de direito público não deixou de exercer suas funções em pleno pé de igualdade com o particular, correspondendo o contrato celebrado, no confronto com o referenciado Regulamento, a um instrumento novo que, no exercício do princípio da liberdade contratual, é a expressão de duas declarações de vontade autónomas e concordantes.
Concluindo: a uma tal apreciação não subjaz uma qualquer relação jurídica regulada elo direito público, mas uma mera relação jurídico-privada que, como de direito privado, deve ser apreciada e julgada.
III.
Daí que se resolva o presente conflito de jurisdição, considerando competente a jurisdição comum, em razão da matéria, para o conhecimento da acção.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Maio de 2013. – João José Martins de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – António Gonçalves da Rocha – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Fernando da Conceição Bento – Jorge Artur Madeira dos Santos.