Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	010/13

Data do Acordão:	05/23/2013

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	ORLANDO AFONSO

Descritores:	CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO

Sumário:


Nº Convencional:	JSTA000P15825
Nº do Documento:	SAC20130523010
Data de Entrada:	02/07/2013
Recorrente:	MUNICÍPIO DE FARO, NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, ENTRE O 1º JUÍZO CÍVEL DO TRIBUNAL JUDICIAL DE FARO E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE LOULÉ
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Texto Integral:

Conflito nº 10/13.

Acordam os Juízes no Tribunal dos Conflitos:

A) Relatório:

O Município de Faro requereu ao Tribunal Judicial da comarca de Faro que suscitasse a resolução do conflito de jurisdição negativo, nos termos do art.115° n°1 do Código do Processo Civil (CPC), ocorrido entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé e o 1° juízo cível do Tribunal Judicial da comarca de Faro, porquanto:
O Município de Faro instaurou contra A…………, identificada nos autos, a presente acção administrativa comum, sob a forma sumária, pedindo que:
a) seja julgado improcedente e ineficaz para qualquer efeito jurídico, nomeadamente de extinção da obrigação de pagamento da renda devido pela R. ao A., o depósito de que a R. notificou o A. em 10-10-2011, bem como de todos os subsequentes que a R. vier a efectuar nesse montante ou qualquer outro montante distinto do reclamado pelo A.
b) seja a R. condenada a pagar ao A. a renda actualizada devida, nos termos que lhe foi comunicado em 28-07-2011, acrescida das penalidades legalmente devidas pela falta de pagamento pontual das rendas devidas, sendo com esse alcance mandado completar o (s) depósito (s), acrescendo a tudo ainda a condenação nas custas e demais encargos a que houver lugar.
Fundamenta a sua pretensão, alegando, em síntese, que, sendo proprietário do imóvel sito na Urbanização Municipal …………, lote …………, …………, 8000 Faro, deu-o de arrendamento à R., por contrato com início em 1-7-1999.
Tal contrato de arrendamento para fins habitacionais — cuja renda mensal foi estabelecida em 1 200$00 - tinha a duração inicial de um ano, considerando-se sucessivamente renovado por iguais e sucessivos períodos se não fosse denunciado por nenhuma das partes.
Em 16-07-2010 foi publicado, em Diário da República, o “Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro” (cf. DR 2.ª série, n.° 137) entrado em vigor em 21-07-2010, o qual pressupõe que todo o arrendamento de unidade independente dos imóveis construídos para habitação social no concelho de Faro será efectuado ao abrigo e de acordo com as disposições constante do DL n.° 166/93, de 07-05, até à publicação de novo regime de acordo com o previsto na Lei n.° 6/2006, de 27-02.
Em 10-03-2011 foi publicado nos jornais “Jornal do Algarve”, “Região Sul” e “Diário de Notícias”, o Edital n.° 110/2011, de 07-02-2011, do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Faro, por via do qual este dava conta que, por deliberação da Câmara Municipal de 26-01-2011, fora decidido aplicar o regime da renda apoiada aos arrendamentos das habitações da Urbanização Municipal …………, ………… e Avenida …………, a partir de 01-06-2011.
A R. foi notificada, em 11-03-2011, com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida, tendo-se apurado, a final, após cálculo da renda apoiada, uma renda devida pela R. de € 314.
No entanto, em 10-10-2011, o A. foi notificado que a R. não procedeu ao pagamento da renda devida antes tendo promovido o depósito da quantia de € 5,99 à ordem do Tribunal da Comarca de Faro, assim dando corpo à consignação de depósito a que alude o art. 17.° da Lei n.° 6/2006, de 27-02.
Concluso o processo à Mmª Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF) foi declarado que o TAF de Loulé era materialmente incompetente para conhecer do objecto do litígio
Notificado o A. requereu este a remessa dos autos ao Tribunal Judicial da Comarca de Faro
Remetido o processo para o Tribunal Judicial da Comarca de Faro seguiram-se os ulteriores termos processuais, tendo o Mm° Juiz deste Tribunal declarado, de igual forma, a incompetência material do Tribunal Judicial e absolvido a R. da instância.
Transitada em julgado aquela sentença, e aberto o conflito de jurisdição, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos para resolução do conflito

***

Tudo visto,
Cumpre decidir:

B) Os Factos

Considera-se relevante a seguinte factualidade:

1. O A. é proprietário do imóvel sito na Urbanização Municipal …………, lote …………, …………, 8000 Faro,
2. Em 1 de Julho de 1999 deu de arrendamento aquele imóvel à R., por via do contrato junto aos autos.
3. Ao contrato em apreço, denominado “Contrato de Arrendamento para Fins Habitacionais (de prédios pertencentes à Câmara Municipal de Faro)”, foi fixada uma duração inicial de um ano, com início em 1 de Julho de 1999, considerando-se sucessivamente renovado por iguais períodos se não denunciado por qualquer dos outorgantes nos termos da lei.
4. Nos termos aí, igualmente previstos, a renda mensal fixada correspondia à quantia de Esc. 1 200$00, actualizável nos termos da Portaria n.° 288/83, de 17-03.
5. devendo ser paga no 1.º dia útil a que a prestação respeitar, na Tesouraria da Câmara Municipal (de Faro).
6. Em 16-07-2010 foi publicado o “Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro”, no Diário da República 2.ª Série, n.° 137, que entrou em vigor em 21-07-2010.
7. A R. foi notificada, em 11-03-2011, com vista a proceder à entrega da documentação necessária ao apuramento da actualização da renda devida
8. No seguimento da análise da documentação entregue pela R., veio a apurar-se que o agregado familiar composto pela R., tinha um rendimento anual bruto de € 25.299,54
9. Procedendo nos termos legalmente previstos, ao cálculo da renda apoiada, apurou-se uma renda devida pela R. de € 314,00.
10. O A. comunicou à R. aquele valor em 28-07-2011.
11. Na mesma data, comunicou-lhe que para assegurar um ajustamento progressivo e gradual das rendas esse aumento seria implementado de acordo com um plano de pagamento repartido pelo ano de 2011 e 2012.

C) O Direito:

O thema decidendum plasma-se pela existência de um conflito negativo de jurisdição motivado pela prolação de duas decisões judiciais, de sentido contrário, emitidas, a primeira, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (ordem administrativa) e, a segunda, pelo 1°juízo cível do Tribunal Judicial da comarca de Faro, declinando mutuamente a competência material para dirimir o litígio apresentado em juízo.
O Poder judicial encontra-se repartido por diferentes ordens de Tribunais, segundo a natureza material das causas que perante eles são suscitadas - arts. 209.° e segs. da Constituição da República Portuguesa (CRP).
A existência de várias ordens de Tribunais pressupõe, naturalmente, um critério objectivo de repartição de competências em razão da matéria, de acordo com a natureza das questões a solucionar, podendo, em virtude disso, gerar-se conflitos de jurisdição.
Existe um conflito negativo de jurisdição quando duas ou mais autoridades pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais Tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, declinam, por decisão transitada em julgado, o poder de conhecer da mesma questão — cf. art. 115.°, ns. 1, 2 e 3 (a contrario), do Código de Processo Civil (CPC).
No caso vertente, deparamo-nos com um conflito negativo de competência de natureza jurisdicional ocorrido entre duas ordens de Tribunais diferentes: a ordem administrativa e a ordem judicial.
A delimitação das jurisdições, correspondentes aos Tribunais Judiciais, por um lado, e aos Tribunais Administrativos e Fiscais, por outro, implica a apreciação das concernentes áreas de competência, constituindo um pressuposto processual que deve ser apreciado antes da questão (ou questões) de mérito, aferindo-se pela forma como o autor configura a acção, e definindo-se pelo pedido, pela causa de pedir e pela natureza das partes.
Há que atentar, para esse efeito, nos termos em que foi proposta a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos, natureza da providência solicitada ou do direito para a qual se pretende a tutela judiciária, seja quanto aos seus elementos subjectivos, identidade das partes.
O art. 212° n°3, da CRP estatui que: “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Por seu turno, segundo o art. 211°, n° 1, da CRP: “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Consagra-se, assim, na última parte deste preceito constitucional, o princípio da competência genérica ou residual dos Tribunais Comuns.
Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, na análise que fazem do referido art. 212°, n°3, da CRP: “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou jurídico-fiscais).
Uma tal qualificação transporta-nos para duas dimensões caracterizadoras: a das acções e recursos que incidem sobre relações jurídicas nas quais, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (verbi gratia da administração); e a das relações jurídicas controvertidas que são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, tal significa que não estão, aqui, em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil»; e em termos positivos, que estarão em causa litígios emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais, ou seja, relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4.°)”.
Do exposto se retira que a atribuição de competência ao Tribunal Comum pressupõe que, para a resolução de determinado litígio, tal como a acção é configurada pelo autor, não exista norma específica que atribua essa competência a uma jurisdição de ordem diferente.
Considerando a data da instauração da acção em apreço (31-10-2011) há que atender às disposições do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais — ETAF —, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19-02, com as alterações introduzidas pelas Declarações de Rectificação ns.14/2002, de 20-03 e 18/2002, de 12-04, pelas Leis ns. 4-A/2003, de 19-02, 107-D/2003, de 31-12, 1/2008, de 14-01, 2/2008, de 14-01, 26/2008, de 27-06, 52/2008, de 28-08, 59/2008, de 11-09, pelo DL n.° 166/2009, de 31-07, e pela Lei n.° 55-A/2010, de 31-12.
Dispõe o art. 1° n° 1, do ETAF, que: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Como se referiu a competência dos Tribunais Administrativos reconduz-se à questão de saber o que deve entender-se por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. Contrariamente ao regime pretérito, em face do novo ETAF, não há que chamar à colação a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada como critério para a determinação da competência material dos Tribunais Administrativos, centrando-se a delimitação do foro administrativo no conceito de relação jurídica administrativa (e de função administrativa).
A doutrina vem entendendo que devem ser consideradas relações jurídico-administrativas as relações interpessoais e interadministrativas em que num dos lados da relação se encontre uma entidade pública, ou uma entidade privada dotada de prerrogativas de autoridade pública, tendo como objecto a prossecução do interesse público, de acordo com as normas de direito administrativo.
Por sua vez, o art. 4º do actual ETAF define o âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos (e fiscais), adoptando “um critério misto para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, mediante o recurso a uma cláusula geral e a uma enumeração especificada, positiva e negativa rompendo com o sistema adoptado até então, no qual se descortinava uma cláusula geral acompanhada de uma enumeração puramente negativa”
Estatui esse preceito legal que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Neste sentido veja-se Acórdão do Tribunal dos Conflitos n° 027/12, de 27-02-2013 no qual se afirma: “Este normativo, com a redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.° 107-D/2003, de 31-12, atribui à jurisdição administrativa competência para apreciar questões relativas a: (i) contratos administrativos típicos (a respeito dos quais existam normas de direito público que regulam especificamente aspectos de natureza substantiva) (ii) contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo (que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral) e de (iii) contratos atípicos com objecto passível de contrato de direito privado que as partes tenham expressa e inequivocamente submetido a um regime substantivo de direito público”
“Não pode deixar de observar-se, diz Carla Amado Gomes, que, no âmbito dos contratos a que alude a alínea f) sempre cumprirá averiguar se a utilização do direito privado surge a título instrumental relativamente à prossecução da função administrativa, de natureza pública e ponderativa de interesses supra-individuais — sendo aí plenamente justificada a intervenção dos tribunais administrativos —, ou se o direito privado desempenha um papel principal, co-essencial, na regulação da situação jurídica, desde logo pela sua subtracção ao domínio funcional do núcleo de tarefas de natureza pública — devendo a questão ser apreciada junto da jurisdição comum”.
No caso subjudice, o Município de Faro procedeu à impugnação do depósito da renda efectuado pela R., sua arrendatária de uma habitação social, nos termos do art. 21º do NRAU, aprovado pela Lei n.° 6/2006, de 27-02. Acresce que aquele contrato de arrendamento, datado de 25-04-1986, foi então submetido ao regime de renda técnica e renda social consagrados na Portaria n.° 288/83, de 17-03.
Por seu turno, de acordo com a pretensão do A., o contrato de arrendamento em apreço ficou sujeito ao regime da renda apoiada, por aplicação do Regulamento de Acesso e Gestão do Parque Habitacional do Município de Faro, publicado no DR 2.ª Série, n.° 137, entrado em vigor em 16-07-2010
Versando o objecto do litígio sobre a aplicação do “regime da renda apoiada”, plasmado no DL n.° 166/93, de 07-05, é relevante fazer a exegese dos normativos ali consagrados, de modo a verificar se os mesmos são subsumíveis, ou não, nas características das normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo (do invocado contrato de arrendamento), porquanto não se pode subsumir a situação em nenhuma das outras duas hipóteses previstas no art. 4° n° 1 f), do ETAF. A resposta não pode deixar de ser positiva.
O DL n.° 166/93, de 7 de Maio, veio estabelecer o regime de renda apoiada rezando o seu art. 1° n° 2, que: “Ficam sujeitos ao regime de renda apoiada os arrendamentos das habitações do Estado, seus organismos autónomos e institutos públicos, bem como os das adquiridas e promovidas pelas Regiões Autónomas, pelos municípios e pelas instituições particulares de solidariedade social com comparticipações a fundo perdido concedidas pelo Estado, celebrados após a entrada em vigor do presente diploma”.
Por outro lado, o n° 1 do art. 2° preceitua que “o regime da renda apoiada baseia-se na determinação dos valores de um preço técnico e de uma taxa de esforço”, sendo esse “preço técnico”, segundo o art. 4° n° 1, “calculado nos termos em que o é a renda condicionada”. Para a determinação do valor da renda, o art. 6° n° 1, impõe que “os arrendatários devem declarar os respectivos rendimentos à entidade locadora, anual, bienal ou trienalmente, conforme opção desta”.
Estes normativos afastam, manifestamente, o carácter privatístico inerente à livre fixação do valor da renda, designadamente nos arrendamentos (mormente habitacionais) previstos no RAU (aprovado pelo DL n.° 321-B/90, de 15-10) e, agora, no NRAU (aprovado pela já mencionada Lei n.° 6/2006), à luz da regra da autonomia privada prevista no art. 405° do Código Civil, impondo um procedimento padronizado e taxativo para o estabelecimento das rendas apoiadas. O interesse público, aqui, sobrepõe-se à autonomia da vontade privada.
Trata-se de um regime jurídico uniforme — regime da renda apoiada — a que estão sujeitos todos os imóveis destinados a arrendamento de tipo social, quer tenham sido adquiridos ou construídos pelo Estado, seus organismos autónomos ou institutos públicos, quer pelas autarquias locais ou pelas instituições de solidariedade social, desde que com o apoio financeiro do Estado, conforme decorria do art. 82° do RAU, e agora emerge do art. 61° do NRAU.
Acresce que, embora o regime do arrendamento urbano geral e do arrendamento social preconize, em ambas as situações, a criação de um vínculo jurídico, por meio do qual alguém proporciona a outrem o gozo de um bem imóvel, com carácter transitório e mediante o pagamento de uma contrapartida que, quer a legislação civil, quer o DL n.° 166/93, de 7 de Maio, intitulam de “renda”, o escopo e a função associados ao contrato de arrendamento urbano de direito privado não se confundem com o escopo e as funções subjacentes aos arrendamentos sociais, visados neste último diploma.
O próprio legislador acentuou a diferente natureza jurídica da relação privada subjacente ao arrendamento urbano (geral) e da relação pública subjacente à ocupação temporária de uma habitação social, tal como se alcança, além do mais, dos arts. 5° n° 2, f), e 6° do DL n.° 321-B/90, que instituiu o RAU.
Está, hoje, patente na doutrina que: “A atribuição de casas em regime de renda apoiada não consubstanciando um contrato de arrendamento de direito privado, aproxima-se, contudo, da relação locatícia pelo seu carácter transitório e pela existência de uma remuneração, ainda que fixada de acordo com critérios legais relacionados com a taxa de esforço financeiro do agregado familiar”. Estes critérios são imperativos e de natureza pública.
De igual forma se decidiu no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, n° 012/11, de 25-09-2012: “O litígio que delimita o objecto deste processo é um litígio sobre a aplicação do «regime da renda apoiada» aos contratos em causa. Este regime é claramente um regime de direito público (...). Tendo a ora recorrente invocado o presente diploma legal para actualização das compensações, e procurando os autores que a actualização ao abrigo de tal regime lhes não seja concretizada é claro que o litígio emerge de uma relação jurídico-administrativa, pois trata-se de uma questão que irá ser dirimida com o recurso a regras de direito administrativo, mais concretamente, o DL n.° 166/93, de 7 de Maio e que envolve uma entidade que, nesta medida, agiu tendo por base um contrato administrativo e pretendendo aplicar normas de direito público”
Também no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, n.° 05/13, de 14-03-2013 (inédito), em que se dirimiu um conflito em que se discutia a mesma questão que aqui se debate, e em que, após se referenciar, concordantemente, a solução do acórdão antes citado, se escreveu: “(...) não vemos razões para nos apartarmos desta jurisprudência. Não tanto pelas finalidades públicas que o diploma inegavelmente prossegue, já que elas, por si sós, poderiam constituir uma regulação compaginável com a índole privada dos negócios. Mas porque o decreto-lei chega ao ponto de prever a transferência dos arrendatários nos casos de sub-ocupação das habitações sociais locadas (art. 10.°, n.° 2), e essa possibilidade corresponde a uma solução cuja excepcionalidade é típica do direito público; a qual justifica que, por extensão, enquadremos nessa área do direito a generalidade do regime do diploma”
A jurisprudência publicada sobre questões semelhantes vai prevalentemente no sentido de considerar que este tipo de litígios emerge de uma relação jurídica administrativa — cf., entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 03-11-2005, Proc. n.° 0762/04, e de 10-07-2002, Proc. n.° 10-07-2002 —, aceitando a competência dos Tribunais Administrativos em processos cujo pleito emergia dos contratos de renda apoiada ao abrigo do disposto do DL n.° 166/93, de 7 de Maio
Conclui-se, pois, que o litígio em debate é subsumível ao art. 4° n.° 1, f), do ETAF, pertencendo ao foro administrativo a resolução da contenda, deferindo-se a competência material aos Tribunais Administrativos.

Nesta conformidade, por todo o exposto, acordam os Juízes que compõem o Tribunal dos Conflitos em resolver o conflito negativo de jurisdição, considerando que a mesma cabe aos Tribunais Administrativos e atribuindo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé a competência material para os ulteriores termos da acção.
Sem custas, ex vi do art. 96° do Decreto n.º 19 243, de 16-01-1931.

Lisboa, 23 de Maio de 2013. - Orlando Viegas Martins Afonso (relator) - Rosendo Dias José - Isabel Francisca Repsina Aleluia São Marcos - António Políbio Ferreira Henriques - Raul Eduardo do Vale Raposo Borges - Alberto Augusto Andrade de Oliveira.