Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:015/03
Data do Acordão:12/18/2003
Tribunal:CONFLITOS
Relator:FERNANDES CADILHA
Descritores:PRISÃO PREVENTIVA.
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL.
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS.
Sumário:No domínio do ETAF de 1984, compete aos tribunais comuns conhecer da acção de responsabilidade civil proposta contra o Estado por danos resultantes de actos jurisdicionais de decretamento ilegal ou injustificado de prisão preventiva.
Nº Convencional:JSTA00062173
Nº do Documento:SAC20031218015
Data de Entrada:07/03/2004
Recorrente:A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DO CÍRCULO DE LISBOA E O 1º JUÍZO DO TRIBUNAL DE CÍRCULO DO FUNCHAL
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:CONFLITO.
Objecto:SENT TAC DE LISBOA.
Decisão:DECLARA COMPETENTES OS TRIBUNAIS COMUNS.
Área Temática 1:DIR ADM CONT - RESPONSABILIDADE EXTRA.
Área Temática 2:DIR JUD - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:CONST97 ART212 N3.
ETAF85 ART3 ART4 N1 D ART51 N1 H.
LOTJ99 ART18 N1.
ETAF02 ART4 N1 G ART4 N3 A.
CADM40 ART815 PAR1.
Jurisprudência Nacional:AC STA DE 1988/01/12 IN BMJ373 PAG349.; AC STA DE 1991/05/07 IN BMJ407 PAG236.; AC STA PROC31019 DE 1993/01/26.; AC STA PROC31873 DE 1993/06/08. ; AC STA PROC32216 DE 1993/10/14.; AC STA PROC31828 DE 1993/11/16.; T CONFLITOS DE 1996/01/18 IN AP-DR DE 1997/01/18 PAG18.; AC T CONFLITOS PROC362 DE 2001/03/10.
Referência a Pareceres:P PGR 12/92 DE 1992/03/30.
Referência a Doutrina:FREITAS DO AMARAL E MÁRIO AROSO DE ALMEIDA AS GRANDES LINHAS DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COIMBRA 2002 PAG32.
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal de Conflitos:
1. A..., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal de Círculo do Funchal uma acção comum com processo ordinário contra o Estado Português para efectivar a responsabilidade civil extracontratual emergente da sujeição a prisão preventiva imposta injustificadamente com base em imputação da prática de ilícito criminal de que veio a ser absolvido.
A petição foi indeferida in limine por se ter considerado que as acções sobre responsabilidade civil do Estado e dos titulares dos respectivos órgãos, funcionários e agentes decorrentes de actos de gestão pública, nos termos previstos no artigo 51º, n.º 1, alínea h), do ETAF, são da competência dos tribunais administrativo de círculo.
O autor veio ainda a requerer a remessa do processo ao tribunal administrativo de círculo de Lisboa, o que foi igualmente indeferido, pelo que propôs nova acção, com idênticos fundamentos, perante este último tribunal, a qual veio a culminar, já na fase do saneador, com a absolvição da instância, por se ter agora entendido que, estando em causa a responsabilidade civil emergente de acto praticado no âmbito da função jurisdicional, é aos tribunais comuns que pertence a respectiva competência contenciosa.
Ambas as decisões transitaram em julgado e a requerimento do interessado foi suscitada a intervenção do Tribunal de Conflitos em vista à resolução do conflito negativo de jurisdição assim gerado.
O Exmo magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido da atribuição de competência ao Tribunal de Círculo do Funchal, por entender que o facto ilícito que constitui a causa de pedir na acção se insere no âmbito da actividade jurisdicional e, como tal, se encontra excluído do conceito de gestão pública a que se reporta o referenciado artigo 51º, n.º 1, alínea h), do ETAF.
Colhidos os vistos dos Exmºs Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir.
2. A questão em debate é a de saber se são os tribunais comuns ou os administrativos os competentes para conhecer de acções de responsabilidade civil do Estado por danos resultantes de prisão preventiva ilegal ou injustificada decretada no âmbito de processo de natureza penal.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo começou por inclinar-se no sentido da primeira proposição, como nos dão conta os acórdãos de 12 de Janeiro de 1988 e de 7 de Maio de 1991 (publicados, respectivamente, no Boletim do Ministério da Justiça, n.ºs 373, pág. 349, e 407, pág. 236), mas veio a inflectir essa orientação através de diversos outros arestos (entre outros, os acórdãos de 26 de Janeiro de 1993, no recurso n.º 31019, de 8 de Junho de 1993, no recurso n.º 31 873, de 14 de Outubro de 1993, no recurso n.º 32216, e de 16 de Novembro de 1993, no recurso n.º 31828), reafirmada depois pelos acórdãos do Pleno da Secção de 27 de Junho de 1995 e de 30 de Maio de 1996 (in Apêndice ao Diário da República de 10 de Abril de 1997, pág. 471, e 10 de Agosto de 1998, pág. 512), em que se declina a competência dos tribunais administrativos nessa matéria, conferindo-a aos tribunais judiciais (uma análise exaustiva das posições jurisprudenciais, pode ver-se no citado acórdão do Pleno de 30 de Maio de 1996).
Neste mesmo sentido, pronunciou-se o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 12/92, de 30 de Março de 1992, e posteriormente também este Tribunal de Conflitos, que firmou o entendimento de que "o pedido de indemnização por danos decorrentes de prisão preventiva não respeita a litígio emergente de relação jurídica administrativa", dele cabendo conhecer os tribunais comuns (acórdãos de 18 de Janeiro de 1996, publicado no Apêndice ao Diário da República, de 28 de Novembro de 1997, pág. 8, e de 10 de Março de 2001, no Conflito n.º 362).
Entre as razões que fundamentam esta nova posição, destacam-se, pela sua pertinência relativamente à argumentação aduzida pelo Mmo juiz do Tribunal de Círculo do Funchal, as seguintes:
(a) O conceito do acto de gestão pública vertido na alínea b) do § 1° do artigo 815.º do Código Administrativo [igualmente utilizado na alínea h) do n.º 1 do artigo 51.º do ETAF] veicula o sentido de actos de gestão pública da área de actividade administrativa stricto sensu.
(b) Esta interpretação restritiva é conciliável com a definição do conteúdo da função jurisdicional dos tribunais administrativos e fiscais prescrita nos artigos 214.º, n.º 3, da CRP (a que corresponde o actual artigo 212°, n.º 3) e 3.º do ETAF, a qual é reportada aos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais.
(c) Os actos de privação da liberdade individual no âmbito dos processos penais são actos jurisdicionais ou parajudiciais e o tribunal que aprecia os pedidos indemnizatórios com fundamento em ilegalidade ou injustificação de prisão preventiva ou detenção não pode deixar de julgar sobre os fundamentos fáctico-jurídicos da decisão que decretou a privação de liberdade, o que constitui matéria estranha à vocação dos tribunais administrativos.
Há-de convir-se que nenhuma das razões avançadas impõe um critério preciso de atribuição da competência aos tribunais comuns, na espécie processual em apreço, constituindo antes, no seu conjunto, um feixe de indícios que, no quadro da hermenêutica jurídica, poderá conduzir o intérprete a estabelecer a pretensão do legislador de fixar essa competência nos tribunais comuns, excluindo-a dos tribunais administrativos.
A determinação do conceito de gestão publica não pode procurar-se por mera indagação histórica, por referência ao enquadramento jurídico vigente no domínio do Código Administrativo - onde a expressão surgiu pela primeira vez como elemento delimitador do âmbito do contencioso administrativo em relação aos pedidos de indemnização feitos à Administração (artigo 815° § 1). Isso porque nesse contexto legislativo estava excluída, à partida, a possibilidade de accionar o Estado por responsabilidade civil emergente de facto da função jurisdicional, política ou legislativa, e, portanto, o acto de gestão pública apenas poderia reportar-se à actividade exercida por órgãos e agentes da administração no exercício de uma função administrativa.
Trata-se de um conceito que se desligou hoje do significado técnico-jurídico preciso que possuía no âmbito normativo em que inicialmente se inscreveu, nada obstando a que possa ser entendido com um sentido mais abrangente, moldado na nova realidade jurídico-constitucional - que admite um princípio geral de responsabilidade patrimonial do Estado por danos causados aos cidadãos por via do exercício de uma função pública - e na própria evolução do direito público.
O que sucede é que do mesmo passo que alargou o campo da responsabilidade extracontratual do Estado, de modo a abranger o direito indemnizatório por factos provenientes do exercício de outros poderes públicos (actos legislativos, políticos ou jurisdicionais), a Constituição definiu também a competência funcional da jurisdição administrativa, circunscrevendo-a ao "julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas" (artigo 212°, n.º 3, na redacção da Revisão Constitucional de 1989, e com a numeração resultante da Revisão Constitucional de 1997).
Segundo o entendimento jurisprudencial (com o apoio de parte significativa da doutrina) esta norma não pretende consagrar uma reserva material absoluta de jurisdição, mas antes instituir um regime-regra que poderá sofrer certos desvios desde que não contendam com o núcleo essencial da repartição material das competências.
Nada obsta, por conseguinte, que, apesar do afloramento de um critério constitucional, o legislador ordinário, dentro de certos limites, possa atribuir aos tribunais comuns o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, e, ao invés, remeter para a jurisdição administrativa a competência contenciosa em domínio jurídico-privado.
Mas é inquestionável que, em princípio, é aos tribunais administrativos que cabe conhecer das acções que incidam sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo, o que leva a conferir ao conceito de gestão pública, já segundo uma leitura conforme à Constituição, um âmbito de definição próximo do que já resultava do disposto no artigo 815° § 1 do Código Administrativo.
Ora, no caso vertente, não só não se detecta a existência de qualquer norma que atribua excepcionalmente aos tribunais administrativos a competência contenciosa para conhecer de acções indemnizatórias por danos derivados da função jurisdicional - em termos que permita configurar um desvio ao regime-regra -, como, ao contrário, subsiste um dispositivo que precisamente exclui da jurisdição administrativa "os recursos e as acções que tenham por objecto actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal" (artigo 4º, n.º 1 , alínea d), do ETAF).
A referência aos recursos e às acções revela que a exclusão se reporta, não só os recursos directos de anulação, como também às acções administrativas, aí se englobando as acções de responsabilidade civil por danos que decorram da actividade judiciária desenvolvida no âmbito do inquérito ou da instrução criminal. E na qual se inserem necessariamente as medidas de coacção a fixar pelo juiz de instrução e, entre estas, o decretamento de prisão preventiva.
Neste contexto, o artigo 51.º, n.º 1, alínea h), do ETAF não poderá deixar de ser lido à luz da norma excludente de competência que decorre do mencionado artigo 4°, n.º 1, alínea d).
Sem dúvida que aquele dispositivo confere aos tribunais administrativos de círculo a competência para conhecer das «acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública».
No entanto, existe uma relação de especialidade entre essa norma e a do citado artigo 4.º, n.º 1, alínea d). Isto é, as acções de responsabilidade cujo conhecimento incumbe aos tribunais administrativos de círculo, segundo o artigo 51°, n.º 1, alínea h ) de círculo, são as que não se encontram excluídas da jurisdição administrativa nos termos desse artigo 4.º.
Assim sendo, tem aqui plena aplicação o princípio geral que decorre do artigo 18°, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais - Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro ("é da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional"), o que implica que deva reconhecer-se a esses tribunais a competência contenciosa para conhecer do litígio em causa.
Resta referir que o novo ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro) unificou a jurisdição no tocante à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, desinteressando-se da questão de saber se o direito de indemnização provém de acto de gestão pública ou de gestão privada, e, do mesmo modo, integrou no âmbito da jurisdição administrativa a responsabilidade por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, bem como a resultante do deficiente funcionamento da administração da justiça, dissipando todas as dúvidas que pudessem colocar-se, no futuro, quanto à fronteira entre a jurisdição dos tribunais administrativos e dos tribunais comuns (cfr. artigo 4°, n.º 1, alínea g)).
O legislador assume que se trata aí de uma ampliação da competência dos tribunais administrativos, justificada sobretudo por razões pragmáticas, reconhecendo implicitamente que, no domínio do ETAF de 1985, as questões de responsabilidade que não respeitassem ao núcleo essencial da função administrativa pertenciam à jurisdição comum (cfr. a exposição de motivo da proposta de lei n.º 93/VIII, que originou a Lei n.º 13/2002, e, na doutrina, FREITAS DO AMARAL/MÁRlO DE ALMEIDA, As Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, 2002, págs. 32 e segs.).
No entanto, a lei ressalvou expressamente a apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a diferentes ordens de jurisdição (artigo 4°, n.º 3, alínea a)), o que significa que mesmo após a entrada em vigor da nova lei (e sem ignorar que esta é apenas aplicável aos processos instaurados após o seu começo de vigência - artigo 1° da Lei n.º 13/2002), será ainda ao tribunal comum que cabe - neste caso, por efeito da aplicação daquela norma específica - o conhecimento de acções da espécie em apreço.
3. Nestes termos, acordam em decidir o presente conflito de jurisdição, atribuindo ao Tribunal de Círculo do Funchal a competência para conhecer e julgar o pedido de indemnização dirigido contra o Estado Português na acção em causa.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2003
Fernandes Cadilha – Relator – João Magalhães – José Soreto de Barros - Freitas Carvalho – António Samagaio – Fernanda Xavier