| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos:
I. RELATÓRIO
O Grupo dos Amigos de Olivença intentou junto da competente Vara Cível da comarca de Lisboa contra o Estado Português e o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) providência cautelar não especificada, pedindo que os requeridos sejam impedidos de emitir parecer relativo ao "Projecto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos" apresentado pela "Direcção Geral de Carreteras", e que não seja autorizada a respectiva obra.
Para tanto e em síntese, alegou que: - Olivença é território português;
- em 12/01/2000, efectuou-se uma reunião de uma "Comissão Técnica Mista entre Portugal e Espanha para as Acessibilidades ao Sul do Douro", a qual agregou uma delegação portuguesa e uma delegação espanhola;
- essa Comissão tem por fim a construção e conservação das ligações de interesse comum a Portugal e Espanha ao Sul do Douro;
- nessa mesma reunião foi acordada a futura realização de obras de construção e conservação entre Penamacor e Valverde del Fresno, Alcoutim e Sanlucar del Guadiana, e também entre Elvas e Olivença (como se esta última fosse território espanhol);
- com base no acordado naquela reunião, o Estado Espanhol (Direcção Geral de Carreteras) já elaborou e fez entrar no IPPAR para parecer, o "Projecto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos";
- a Ponte de Nossa Senhora da Ajuda é um imóvel de interesse público português;
- o parecer favorável àquele projecto pode possibilitar e causar a alienação de parte do território português e de bens nacionais ali existentes.
Na 12.ª Vara Cível da comarca de Lisboa foi julgada a providência totalmente provada e procedente (cf. douta sentença de fls. 17-27).
Interposto recurso de tal decisão para o Tribunal da Relação de Lisboa, através do douto acórdão de fls. 54-63, foi revogada a sentença recorrida e julgada, materialmente incompetente para a causa o tribunal cível, por, para ela, serem competentes os tribunais administrativos, no caso, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, absolvendo, em consequência, os requeridos da instância, com prejuízo do conhecimento das restantes questões.
O Grupo dos Amigos de Olivença, não se conformando com tal decisão, dela interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.
Por douto despacho de fls. 72 foi tal recurso, admitido para o Tribunal de Conflitos (art.º 107.º, 2, do C.P.Civil).
Alegando, formulou o recorrente as seguintes Conclusões:
1. O pedido formulado no Procedimento Cautelar, foi limitado à proibição de emissão de "parecer" pelo IPPAR e da "autorização" do Estado para a obra, por ser a providência conservatória e instrumental que, face aos interesses em causa e ao perigo que pendia sobre os mesmos, se apresenta como mais concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaçado.
2. A proibição do "parecer" e da "autorização" da obra em causa, traduz a medida cautelar mais apropriada a afastar o perigo que, suficientemente consusbtanciou a causa de pedir descrita e desenvolvida no Procedimento Cautelar, como também na Acção subsequente.
3. Esse perigo resulta do que foi acordado em 12.01.2000, entre as delegações portuguesa e espanhola, pelo qual se daria azo, caso fosse permitido que Espanha "reconstrua" a Ponte de Nossa Senhora da Ajuda, à interpretação jurídica de que Portugal, tacitamente, aceita que no local sobre a linha do Guadiana, se estabeleça e reconheça a fronteira entre os dois Estados, assim se conformando com a perda dos seus direitos sobre Olivença e seu termo, deste modo se alienando bens do Estado e ofendendo património cultural português.
4. O que está em causa é muito mais que a proibição da Administração emitir um "parecer" e dar uma "autorização": pretende-se que seja impedida e feita cessar a ofensa ao património cultural português e a alienação e perda de bens do domínio público do Estado, a ser salvaguardada a afirmação da soberania e titularidade portuguesa sobre Olivença, seu termo e respectivo património e bens.
5. Os efeitos jurídicos que se pretende impedir não são os que se limitam à emissão de "parecer" e à "autorização" da obra de restauro e reconstrução da Ponte de Nossa Senhora da Ajuda, antes se reportam às implicações jurídicas mais vastas a que se dá lugar, por via da interpretação jurídica que se descrevem.
6. Os interesses que se pretende acautelar não são os que se encontram estritamente a cargo do IPPAR (a defesa do património cultural arquitectónico do país), antes os que estão atribuídos ao poder político.
7. O "acordo" de 12.01.2000 e o que dele resulta ou pode resultar em termos de relacionamento luso-espanhol, o que se pretende evitar, decorrem da acção política do Estado, têm natureza política.
8. Configurando-se, no conjunto da causa de pedir e do pedido, matéria de natureza política, a mesma é da competência do Tribunal Cível.
9. Ao decidir como o fez, o Tribunal recorrido violou os dispositivos do CPC, art.ºs 288.º, 494.º, 495.º
O Ministério Público, contra-alegando, sustentou a bondade do decidido, dizendo em síntese e no que ora interessa que, o que claramente se pretende evitar com o presente procedimento cautelar traduz-se em actividade reconduzível à função administrativa do Estado, cuja apreciação compete à jurisdição administrativa.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO.
1. Dos Factos:
As instâncias deram como assentes os seguintes factos:
1 - Na sequência da agressão hispano-francesa que veio a receber o nome de "Guerra das Laranjas", Portugal subscreveu o Tratado de Badajoz de 6 de Junho de 1801, pelo qual Espanha se apossava, "em qualidade de conquista" da Praça de Olivença;
2 - Em 1 de Maio de 1808, Portugal denunciou aquele Tratado pelo Manifesto que o Príncipe Regente D. João fez publicar e que o declarou "nulo e de nenhum vigor";
3 - O Estado Português tem-se recusado a definir os limites fronteiriços entre Portugal e Espanha no troço que medeia a foz do Rio Caia à foz da Ribeira de Cuncos, designadamente não assinalando a linha da fronteira naquele troço na cartografia oficial portuguesa;
4 - Na Cimeira Luso-Espanhola de 1994, o Governo português entendeu não aceitar como empreendimento transfronteiriço a construção da nova ponte sobre o Rio Guadiana entre Elvas e Olivença, nas imediações da Ponte de Nossa Senhora da Ajuda, nem a reconstrução desta, antes assumindo integral e exclusivamente os encargos das obras, de forma a afastar a interpretação jurídica de que tacitamente se admitia o traçado da fronteira sobre a linha do Guadiana e se cedia na soberania sobre o território oliventino, respectivos monumentos e demais património;
5 - Em 12 de Janeiro de 2000, em Évora, efectuou-se uma reunião de uma "Comissão Técnica Mista entre Portugal e Espanha para as Acessibilidades ao Sul do Douro";
6 - Tal Comissão foi naquela mesma ocasião constituída para as "ligações de interesse comum", e agregou uma delegação espanhola e uma delegação portuguesa;
7 - A delegação portuguesa era composta pelo Presidente do Conselho de Administração do Instituto de Estradas de Portugal, pelo Presidente do Gabinete da Travessia do Tejo em Lisboa, por um Vogal do Conselho de Administração do Instituto para a Construção Rodoviária, por um Jurista do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e das Obras Públicas e pelo Vice-Presidente da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo;
8 - Nessa reunião, "analisada a acessibilidade entre Elvas e Olivença", foi acordado que "Espanha, através da Direcção Geral de Carreteras (sic) do Ministério do Fomento, procederá à reconstrução da antiga Ponte da Ajuda, com fins culturais e de acesso pedonal, para o que serão desenvolvidas as diligências necessárias";
9 - A "Comissão Mista" constituiu-se na sequência duma "Convenção-Quadro" entre o Reino de Espanha e a República Portuguesa relativa à melhoria das acessibilidades entre os dois países", assinada em 30 de Novembro de 1998, em Albufeira, convenção que só veio a ser aprovada pelo Governo português em 10/02/2000, promulgada pelo Presidente da República em 28/03/2000, e publicada em 24/04/2000 (Decreto n° 7/2000);
10 - O Estado espanhol já fez entrar no Instituto Português do Património Arquitectónico, para "parecer", o "Projecto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos".
2. Do Direito
Como decorre do art.º 107.º, 2, do C.P.Civil, “se a Relação tiver julgado incompetente o tribunal civil por a causa pertencer ao contencioso administrativo, o recurso destinado a fixar o tribunal competente será interposto para o Tribunal de Conflitos”, como aliás decidiu o douto despacho de fls. 72, como se viu.
Cumpre assim e tão só fixar o tribunal competente.
Está em causa nos autos providência cautelar não especificada, através da qual se pretende que os requeridos sejam impedidos de emitir parecer relativo ao "Projecto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos", apresentado pela "Direcção Geral de Carreteras", e que não seja autorizada a respectiva obra.
No tribunal da 1.ª instância, a providência foi deferida não sem antes que, sumariamente embora, se tivesse expendido que, podendo suscitar-se dúvidas sobre se a competência para a causa não caberia ao Tribunal Administrativo de Círculo, as mesmas deveriam arredar-se face ao disposto no art.º 51.º do ETAF, aprovado pelo DL n° 129/84, de 24/4, em virtude de a situação dos autos se não enquadrar em nenhuma das suas disposições, nem em nenhuma das situações em que por lei especial a competência é atribuída àquele tribunal. Por outro lado, ainda segundo o ali decidido, o art.º 4.º, n.º1, al. a) do ETAF, exclui da jurisdição administrativa, as acções que tenham por objecto actos praticados no exercício da função política e de responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício (cf. sentença de fls. 17-27) pese embora não terem sido aduzidas quaisquer razões para sustentar tal asserção.
No acórdão recorrido, ponderando que emergia como prioritário indagar da questão da competência em razão da matéria (suscitada também pelo M.º P.º no recurso que interpôs - cf. conclusões 2 a 4, a fls. 14), concluiu que para o conhecimento da causa eram competentes os tribunais da jurisdição administrativa através do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC).
Tal conclusão radicou, basicamente, na ponderação de que o acto cuja prática se pretende obstar se configura como um acto que releva da função administrativa do Estado, com todas as características próprias dos actos administrativos, visto que se traduz, no desenvolvimento da actividade de um órgão da administração, inserindo-se a emissão do parecer e a consequente autorização da obra na salvaguarda dos interesses que a lei põe a cargo do IPPAR, nomeadamente e no que ao caso importa, a defesa do património cultural arquitectónico do País - arts. 2° e 3° do citado DL 120/97.
Vejamos pois:
Sabendo-se que os tribunais comuns detêm competência genérica, exercendo jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas (cf.
art.º 211, n.º 1, da CRP, 66.º do CPC e 18.º, n.º1, da LOTJ), cumpre assim indagar se a matéria do pedido dos autos se não encontra deferida à jurisdição administrativa, tal como foi decidido.
Prescreve o art.º 212.º, n.º3, da CRP, que, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
Em anotação a idêntico preceito contido no art.º 214.º, n.º 3 da CRP (aditado pela LC n.º 1/89), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão em aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-adimistrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal” (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed.).
Preceitua, por seu lado, o art.º 3° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) que, "incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Por sua vez prescreve o artº 4º nº 1 do E.T.A.F.:
"Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:
a) Actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício;
(...)”
Por função política, entende-se a execução daquele função do Estado que é levada a cabo no âmbito das escolhas fundamentais para orientação dos destinos da colectividade, tendo uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo o que seja fundamental para a conservação e desenvolvimento da comunidade nacional (cf. Freitas do Amaral, in Curso de D.A., vol. I, a pág. 44 e segs. Veja-se, a propósito, v. g. Marcelo Caetano, a pág. 7 e seg. do Manual), ou como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, como "função dirigida essencialmente à selecção, individualização e graduação dos fins públicos, nos limites e de acordo com as imposições constitucionais" (ibidem, em anotação ao art.º 185.º).
A função administrativa consiste, segundo Gomes Canotilho, “na concretização e realização dos interesses públicos da comunidade, quer dando execução a decisões ou deliberações, constantes de actos legislativos, actos de governo e actos de planificação, quer intervindo, conformadora ou ordenadoramente, na prossecução de fins (de interesse público) individualizados na Constituição ou nas leis.” (in Direito Constitucional, 3.ª ed. a p. 574/5).
A propósito poderá ver-se vasta jurisprudência corporizada, v.g., nos seguintes acórdãos:
- do STJ, de 10/07/96, in Col., S II, 229, de 4/03/97 Col, SJ, 125 e de 23/09/98, in Col. C.S. III,19;
- do STA, de 29/05/2001 (rec. 44688), de 10/05/2000 (rec. 45764), de 03/02/2000 (rec. 45574), de 13/05/1999 (rec. 44601), de 11/05/1999
(rec. 44444), de 12/01/1999 (44490) e de 23-01-96 (rec. 34870);
- da Rel. de Év., de 7/03/85, in Col. II, 275;
- da Rel. Lx. de 26/06/86, in Col. III, 143;
- da Rel. do Port. de 9/06/99, in Col.III, 206, e ainda
- deste Tribunal de Conflitos de 97.03.18 (Conf. nº 301).
Sintetizando, e em consonância com o afirmado no acórdão recorrido, pode dizer-se que à função política respeitam as opções fundamentais para a defesa dos interesses gerais da comunidade e à administrativa a forma e os meios com que, na oportunidade, se vão cumprindo esses interesses superiormente definidos e, invocando ainda Marcelo Caetano, acrescenta-se que, "a Política caracteriza-se por ser um domínio de relativa indeterminação no qual cabem as opções fundamentais para orientação dos destinos da colectividade. Na administração também existem muitas oportunidades de optar, mas já num domínio determinado, condicionado pelas grandes decisões políticas traçadas nas leis ou por outros modos válidos. Quer dizer que, havendo opções possíveis, a separação do domínio da Política e da administração é mera questão de graus: as opções primárias ou fundamentais pertencem à primeira, as secundárias ou derivadas já podem respeitar à segunda”. (ob. cit., pág. 9).
Retenha-se, a propósito, que constituem tarefas fundamentais do Estado, entre outras, “proteger e valorizar o património cultural do povo português...” (al. e. do art.º 9.º da CRP).
Invoque-se ainda o n.º 1 do art.º 2.º do DL 120/97, de 16 de Maio, o qual refere que são atribuições do IPPAR (Instituto Português do Património Arquitectónico, “pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa” - n.º 1 do seu art.º 1.º -, criado pelo Dec-Lei n.º 316/94, de 24 de Dezembro), “a salvaguarda de bens que, pelo seu interesse histórico, artístico, paisagístico, científico. Social e técnico, integram o património cultural arquitectónico do país” (n.º 1 do art.º 2.º). Para o efeito, no desenvolvimento das suas atribuições, compete em especial àquela entidade, entre outras atribuições: “pronunciar-se, nos termos da lei, em articulação com os serviços e organismos competentes e autarquias locais, sobre planos, projectos, trabalhos e acções de iniciativa de entidades públicas e privadas, no âmbito do ordenamento do território, do ambiente, do planeamento urbanístico e do fomento turístico, das obras públicas e de equipamento social, levadas a efeito em imóveis classificados ou em vias de classificação...” e “a realização de obras de construção, ampliação, remodelação, conservação e restauro...” (als. f. e g. do n.º 2 daquele mesmo art.º 2.º). Entre outros poderes que a lei lhe confere, atente-se no de, proceder ao “embargo administrativo de quaisquer obras ou trabalhos licenciados ou efectuados em desconformidade com legislação relativa ao património cultural” (n.º 1 do art.º 4.º daquele DL 120/97).
Munidos dos princípios normativos e ensinamentos enformadores da intervenção judicial que foi solicitada através do pedido, estamos agora em condições de a caracterizar, concretamente para concluir se os actos que foi solicitado ao tribunal que cautelarmente impedisse, se inserem no âmbito da função política ou administrativa do Estado, uma vez que em nenhuma outra das funções estaduais se vislumbra que possam abstractamente caber. Ou, vistas as coisas por outro ângulo, o parecer a emitir pelos requeridos relativo ao "Projecto de recuperação e reabilitação da Ponte Antiga da Ajuda para fins pedonais e turísticos", apresentado pela "Direcção Geral de Carreteras" e a autorização para a respectiva obra, em qual das aludidas funções do Estado deveriam considera-se abrangidos?
A resposta, salvo melhor opinião, e reflectindo um pouco sobre tudo o que antes se deixou enunciado, não parece consentir dúvida razoável.
Efectivamente, e sabendo-se que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se afere pela forma como o A. configura a acção, definida pelo pedido e causa de pedir, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor (cf., a propósito, os seguintes acórdãos: do STJ de 9.05.95, C.J. Ano III. Tomo 3, p. 68, do PLENÁRIO do STA de 19/02/1997 - rec. 39589 e do STA de
26/09/2000 - rec. 46024), impõe que se conclua que os aludidos actos a (não) praticar pelo Estado (através de algum dos seus órgãos) se não inscrevem nas referidas opções primárias ou fundamentais do mesmo Estado, antes sim nas também referidas opções secundárias ou derivadas.
Com efeito, face ao que foi pedido, e atendendo à crescente intervenção de órgãos de Estado com vista à falada conservação da sociedade política e à definição e prossecução do interesse geral, concretamente com vista à protecção e valorização do património cultural do povo português, tal conclusão não pode deixar de se impor, visto estarmos perante actos de intervenção a levar a efeito por órgão do Estado na prossecução de fins de interesse público, no desenvolvimento de relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e em que a Administração tem uma posição de supremacia ditada pelo interesse público que prossegue.
Naturalmente que para o que importa decidir neste recurso irreleva a extinção do IPPAR, operada através da Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, desde logo (e independentemente do serviço que eventualmente prossiga objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos aos do IPPAR - cf. art.º 2.º daquela Lei) porque o primeiro requerido no meio processual em causa é o Estado.
III. DECISÃO:
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar competente para conhecer do meio processual dos autos, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
Sem custas.
Lx, aos 2 de Julho de 2002.
João Belchior – Relator – Abranches Martins – Lourenço Martins (com voto vencido) – Neves Ribeiro – Jorge de Sousa (com declaração de voto) – Rosendo José.
António Gomes Lourenço Martins
Vencido - Confirmaria a posição assumida pela 12ª Vara Cível da comarca de Lisboa. Embora à superfície de uma providência cautelar circule uma aparente relação jurídica regulada pelo direito administrativo, a questão de fundo, como disse o requerente, teve a ver com a soberania nacional, tal como decorre dos tratados entre Portugal e Espanha.
Não se entende, aliás, a que propósito vem um organismo espanhol solicitar um parecer/autorização sobre a reconstrução e reabilitação de uma ponte em Portugal, há cerca de dois séculos reivindica como território nacional? Há obviamente outro lastro subjacente.
A questão essencial é de natureza e um exercício de função política – cfr. artigo 4º, n.º 1, alínea a), do ETAF -, a dos limites do território em que o Estado Português exerce a sua soberania.
Logo, seguiria a regra - competência dos tribunais comuns – e não a excepção.
Declaração de voto
Votei a decisão no sentido da competência dos tribunais administrativos, por o acto que os requerentes pretendem impedir ser de natureza administrativa e no pressuposto, implícito no acórdão de que ao Tribunal de Conflitos apenas cabe decidir o conflito e não tomar posição sobre a possibilidade de controle jurisdicional de actos de natureza política.
Penso, porém, que os poderes do Tribunal de Conflitos abrangem também a definição dos limites da jurisdição da globalidade dos Tribunais, podendo decidir que a pretensão formulada não é susceptível de controle jurisdicional, à face da causa de pedir (de natureza política, no caso) invocada, questão prévia esta que, no acórdão foi implicitamente decidida em sentido negativo.
a) Jorge de Sousa |
