| Texto Integral: | Conflito n°: 16/11
Acordam no Tribunal dos Conflitos:
(Relatório)
A…………, identificada nos autos, intentou nas Varas Cíveis da Comarca de Lisboa, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, acção declarativa com processo ordinário, peticionando a condenação do R. a pagar à A. “a quantia em que venha a ser condenada pagar à B…………, Lda, no âmbito do Proc. nº 76/05.4TVLSB, e que no presente, atento o Ac. TRL de 09.07.2009, embora pendente de revista, se situa em 346.566,19 € que é a quanto se reduz o pedido, acrescido de juros e encargos a que a ali R. tiver que fazer face, conforme a evolução do mesmo processo e decisões judiciais que ali forem tomadas, em definitivo”.
Na sua contestação, o Réu ISS,IP invocou a excepção de extemporaneidade da acção, pedindo a sua absolvição da instância (art. 493º, n° 2 do CPCivil), ou, assim não se entendendo, a improcedência da acção.
Na réplica, veio a A. pugnar pela improcedência da excepção deduzida, pedindo que os autos prossigam os seus regulares termos.
Findos os articulados, foi proferido despacho saneador no qual se decidiu declarar o tribunal judicial incompetente em razão da matéria para a preparação e julgamento da acção, absolvendo o Réu da instância.
Interposto recurso jurisdicional deste despacho, o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 19.05.2011 (fls. 563 dos presentes autos), negou provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Desta decisão interpôs a A. recurso para o Tribunal dos Conflitos, nos termos do art. 107°, n° 2 do CPCivil.
Na respectiva alegação, formula as seguintes conclusões:
1. A recorrente não pode conformar-se com o douto Ac. recorrido, desde logo porque os factos que fundamentaram a decisão relativa à excepção, que, como se sublinhou, se mostram assentes por acordo das partes, são matéria que não conforma o litígio entre A. e R. Ou seja,
2. Os factos que serviram para demonstrar a excepção não são, afinal, sequer, matéria controvertida.
3. A Autora, ora Recorrente, pretende que o Réu venha a ser condenado no pagamento da quantia que ela própria foi já condenada a pagar à sociedade B………… no âmbito dos autos que com o n° 76/05.4TVLSB correm termos na 2ª Secção da 9ª Vara de Lisboa.
4. Conforme, e bem, vem sumariado no douto Acórdão STJ de 04.03.1997, “Para conhecer da incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria há que considerar apenas os termos em que a acção foi posta”, sendo certo que “quem formula o pedido e a causa de pedir é a A....”, id. ib.. Mais,
5. “Os tribunais administrativos só dirimem litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e nunca questões de direito privado” (CJ, STJ, Ano V, Tomo I,1997, pág. 125 e ss).
6. Por outro lado, os Tribunais comuns têm uma competência residual, que é a que decide das situações de concurso de responsabilidade civil entre pessoas colectivas de direito público e pessoas colectivas de direito privado - “que não podem deixar de ser objecto de um único julgamento, na mesma ordem de Tribunais” (Ac. TRL de 26.03.2009 in www.dgsi.pt). Ora,
7. O fundamento de pretensão da Recorrente é o direito de regresso de que se arroga titular e não o “... incumprimento do acordo...” (Cf. Sentença de fls. ) celebrado entre a A. e o R. — tal direito de regresso nasce de uma relação puramente civil (entre a A. e a B…………).
8. Se é verdade que para a procedência do pedido deduzido pela Recorrente importará a apreciação de questões relativas à execução da regulamentada atribuição do financiamento a que a Autora se candidatou e lhe foi concedido pelo Réu, o certo é que tal questão, ainda que fundamental, não é fundamento da demanda.
9. O que a Recorrente trás aos autos é a questão de saber se o Réu é responsável pelos atrasos nos pagamentos devidos à sociedade B………… no âmbito do contrato de empreitada de remodelação e ampliação do Lar de Idosos. E,
10. Será também com base no contributo que a relação, jurídico- administrativa ou não, entre a Recorrente e o Réu deu à relação entre aquela e a B………… que se determinará a responsabilidade deste mesmo Réu no pagamento das quantias decorrentes dos atrasos e paralisação da obra.
11. Com efeito, o litígio dos autos não emerge de uma relação jurídica administrativa, antes sim de uma relação jurídica privada, que é aquela que dá conteúdo ao direito de regresso, que é e constitui a causa de pedir dos presentes autos. Com rigor,
12. O que opõe as partes, in casu, não é, ab initio, a eventual relação administrativa que em determinado momento as terá eventualmente conformado, antes a condenação da Autora no pagamento de uma quantia a que não deu causa, importando indagar-se, então, se foi ou não o Réu quem deu causa a tal condenação.
13. Concluir-se que essa mesma indagação pressupõe a avaliação dos termos de execução do referido financiamento concedido e garantido pelo Réu à Autora nas circunstâncias da p.i., é apenas um dos pressupostos de que depende a procedência da acção, o que não atribui, por si só, natureza administrativa ao litígio.
14. Assim, independentemente do que deva entender-se por “relação jurídica administrativa e fiscal” para efeitos do ETAF, o que é seguro, salvo melhor e outro entendimento, é que a situação dos autos não emerge de uma relação dessa natureza. No mais,
15. Ao contrário do entendimento preconizado pelas decisões recorridas, a propósito das considerações sobre a natureza e fins da Recorrente, a atribuição da competência dos tribunais determina-se “em razão da matéria e não das pessoas” (Cfr. Ac. TRL de 26.03.2009, in www.dgsi.pt).
Termos em que... se requer... o provimento do presente recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido e determinando-se, em consequência, a competência dos tribunais comuns para a apreciação e julgamento da acção, prosseguindo os autos seus regulares termos na jurisdição comum cível que é a competente — art. 211°, nº 1 da CRP e 18°, n° 1 LOFTJ, que por erro de interpretação e não aplicação foram violadas.
O Exmo magistrado do Ministério Público neste Tribunal dos Conflitos emitiu o parecer de fls. 617 e segs., no qual conclui que são os tribunais da jurisdição administrativa os competentes para o conhecimento da acção a que os autos se reportam, pelo que deve ser negado provimento ao recurso, com a consequente confirmação da decisão impugnada.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
(Fundamentação)
Como se deixou relatado, a ora recorrente intentou nas Varas Cíveis da Comarca de Lisboa, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, acção declarativa com processo ordinário, peticionando a condenação do R. a pagar à A. “a quantia em que venha a ser condenada pagar à B…………, Lda, no âmbito do Proc. n° 76/05.4TVLSB, e que no presente, atento o Ac. TRL de 09.07.2009, embora pendente de revista, se situa em 346.566,19 € que é a quanto se reduz o pedido, acrescido de juros e encargos a que a ali R. tiver que fazer face, conforme a evolução do mesmo processo e decisões judiciais que ali forem tomadas, em definitivo”.
Findos os articulados, foi proferido naquela acção despacho saneador no qual se decidiu declarar o tribunal judicial incompetente em razão da matéria para a preparação e julgamento da acção, absolvendo o Réu da instância.
Interposto recurso jurisdicional deste despacho, o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 19.05.2011 (fls. 563 dos presentes autos), negou provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada, sendo desse acórdão que vem interposto recurso para o Tribunal dos Conflitos, nos termos do art. 107°, n° 2 do CPCivil.
É o recurso típico para fixação de competência, que não consubstancia um real conflito de competência entre tribunais de jurisdições distintas, mas sim “prevenção de conflito futuro”, na expressão de Alberto dos Reis (CPCivil Anotado), vulgarmente designado de pré-conflito, obrigatoriamente dirigido ao Tribunal dos Conflitos nos casos em que a Relação “tiver julgado incompetente o tribunal judicial por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal” (art. 107°, n° 2 do CPCivil).
Vejamos o que está em causa nos presentes autos, em ordem a aferir, face à factualidade fixada e aos termos em que a A. configura a acção, na dupla vertente pedido/causa de pedir, se é correcta a decisão impugnada que declarou a incompetência do tribunal judicial para o conhecimento da acção.
Resulta dos autos que a A., ora recorrente, no desempenho dos fins estatutários para que foi constituída como IPSS, e com vista à ampliação e melhoria de condições das instalações em que presta a sua actividade (construção de um lar para idosos), candidatou-se a um financiamento do Ministério do Trabalho e Segurança Social, que, através do Réu ISS,IP, aqui recorrido, lhe concedeu um financiamento no montante de 991.610,20 €, correspondente a 80% do custo total da obra.
A A., ora recorrente, lançou então um concurso público, autorizado pelo Réu através de despacho publicado em DR, no qual constava a fonte de financiamento, vindo posteriormente, e de novo com autorização do Réu, a celebrar com a sociedade B…………, Lda, à qual a obra foi adjudicada, o respectivo contrato de empreitada de obra pública.
Em Junho de 2001, o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo comunicou, por carta, à A., ora recorrente, que deveriam ser respeitados alguns procedimentos, designadamente no tocante à “homologação, pelo Centro Regional, da equipa de fiscalização designada”, à “homologação do Auto de Consignação da Obra”, à impossibilidade de alteração dos projectos “sem prévia aprovação do Centro Regional”, à obrigatoriedade de serem “marcadas reuniões semanais e transmitida a calendarização ao Centro Regional”, bem como à obrigatoriedade de a A., ora recorrente, “fazer prova do pagamento aos empreiteiros, mediante a apresentação dos recibos, bem identificados e referenciados nas facturas e autos de medição, sem as quais poderá ficar em causa a comparticipação financeira subsequente” (nºs 15 e 16 da matéria de facto).
As obras da empreitada, iniciadas a 12.11.2001, foram paralisadas pela B…………, Lda a 12.07.2012, alegando falta de pagamentos, o que foi comunicado à A., ora recorrente.
Com esse fundamento, a B…………, Lda instaurou no tribunal cível, contra a ora recorrente, acção judicial por alegado incumprimento do contrato de empreitada, tendo o aqui Réu sido chamado e intervindo no âmbito de incidente de intervenção acessória provocada.
Nessa acção, que corre termos na 9ª Vara Cível da comarca de Lisboa, foi proferida sentença a condenar a ora recorrente a pagar à B…………, Lda uma indemnização de 339.822,90 € e juros no valor de 10.243,29 €, quantias deduzidas de 3.500,00 €, decisão que foi integralmente confirmada, em recurso jurisdicional, pelo Tribunal da Relação de Lisboa, e que se encontra actualmente pendente de recurso no Supremo Tribunal de Justiça.
Perante esta decisão condenatória, ainda que pendente de recurso no STJ, e por entender ser ele o responsável pelos atrasos nos pagamentos à Construtora, a A. intentou no tribunal cível, contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, a acção declarativa a que estes autos se reportam, peticionando a condenação do R. a pagar-lhe “a quantia em que venha a ser condenada pagar à B…………, Lda, no âmbito do Proc. n° 76/05.4TVLSB, e que no presente, atento o Ac. TRL de 09.07.2009, embora pendente de revista, se situa em 346.566,19 € que é a quanto se reduz o pedido, acrescido de juros e encargos a que a ali R. tiver que fazer face, conforme a evolução do mesmo processo e decisões judiciais que ali forem tomadas, em definitivo”.
A 8ª Vara Cível de Lisboa, por sentença de fls. 517 e segs., declarou aquele tribunal judicial incompetente em razão da matéria para o conhecimento da acção, por entender estar em causa um “acordo outorgado e executado «numa clara ambiência de direito público», a inserir no disposto na alínea f) do nº 1 do art 4º e no n° 1 do art. 1°, ambos do ETAF”.
Esta decisão foi integralmente confirmada pela Relação de Lisboa, nos termos do acórdão de fls. 563 e sgs., do qual vem interposto recurso para o Tribunal dos Conflitos, ao abrigo do art. 107°, n°2 do CPCivil.
O acórdão recorrido, após considerar que na situação dos autos “a entidade de direito administrativo impõe regras de actuação à outra parte, afastando o principio da liberdade contratual das regras jurídico-civis”, e que “o acordo de financiamento ficou sujeito aos poderes de autoridade do réu tanto na sua formação como na execução, ao estabelecer normas quanto ao contrato de empreitada e no decurso desta, com o controle da utilização do montante do financiamento e mesmo prevendo a cessação do mesmo perante o incumprimento das regras estabelecidas”, concluiu nos seguintes termos:
“Tendo sido celebrado um acordo de financiamento entre o Instituto da Segurança Social e a Autora, uma IPSS, para construção de um lar de idosos, com vista à prossecução de objectivo de solidariedade social, constitucionalmente atribuídos ao Estado e cujo apoio, inspecção e fiscalização lhe compete, a relação jurídica constituída configura-se como administrativa, pelo que a apreciação e decisão do litígio destes autos compete ao Tribunal Administrativo”.
Insurgindo-se contra o assim decidido, alega a recorrente, no que de essencial releva, que o fundamento da pretensão da Recorrente é o direito de regresso de que se arroga titular e não o incumprimento do acordo de financiamento celebrado entre a A. e o R., e que, sendo verdade que para a procedência do pedido deduzido pela Recorrente importará a apreciação de questões relativas à execução da regulamentada atribuição do financiamento a que a Autora se candidatou e lhe foi concedido pelo Réu, o certo é que tal questão, ainda que fundamental, não é fundamento da demanda.
Conclui que o que está em causa é a questão de saber se o Réu, que foi chamado àquela acção na modalidade de intervenção acessória provocada (art. 33º, n° 1 do CPCivil), é responsável pelos atrasos nos pagamentos devidos à sociedade B………… no âmbito do contrato de empreitada de remodelação e ampliação do Lar de Idosos.
Dir-se-á, desde já, que lhe não assiste qualquer razão.
1. Em primeiro lugar, importa esclarecer que a intervenção do Instituto da Segurança Social na acção cível em que a ora recorrente foi condenada foi admitida na modalidade de intervenção acessória provocada, nos termos do art. 330°, nº 1 do CPCivil, pelo que a sentença ali proferida apenas constitui, quanto ao chamado, caso julgado relativamente às questões de que dependa, ou que possam ter repercussão, com o direito de regresso do autor do chamamento que este venha a invocar em ulterior acção de indemnização (art. 332°, n°4 do CPCivil).
Mas, como se decidiu no Ac. STA de 29.0.2003 - Proc. 0160/02, nos casos de intervenção na lide, nos termos do art. 330° do CPCivil, de terceiro contra quem o Réu alegue gozar de direito de regresso, “o tribunal não aprecia a responsabilidade deste último, nem o pode fazer condenar na satisfação de qualquer obrigação, pois o que a lei pretende é, apenas, impor-lhe o efeito de caso julgado da decisão condenatória, impedindo-o de, no futuro, questionar a justiça ou a bondade de decisão anterior. E, se assim é, torna-se bem patente que a matéria sob julgamento não sofre qualquer transformação substancial com a intervenção meramente acessória do terceiro: em causa permanece apenas a responsabilidade do réu...”.
Ou seja, como bem refere o Ministério Público no seu douto parecer, o tribunal apenas se pronuncia sobre a viabilidade da acção de regresso e da sua conexão com a causa principal para efeitos de decidir ou não pelo chamamento (art. 331°, n° 2 do CPCivil).
2. Postas estas considerações, importa então apreciar da bondade da decisão recorrida quanto à decidida incompetência do tribunal judicial para o conhecimento da acção a que os autos se reportam.
E dir-se-á, desse já, que a decisão não merece a mínima censura.
Vejamos.
A competência dos tribunais administrativos e fiscais está definida no art. 212°, n° 3 da CRP:
“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
E está também fixada no art. 1°, nº 1 do ETAF (correspondente ao art. 3º do ETAF/84):
“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
O quadro legal transcrito aponta pois para a consideração dos tribunais administrativos como os tribunais ordinários da jurisdição administrativa, competindo-lhes o exercício da justiça administrativa, ou seja, o julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pg. 814).
As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA e do Tribunal dos Conflitos, “os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa” (Ac. do Pleno do STA de 16.04.97 - Rec. nº 31.873, e Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 28.11.2000 - Proc. 345).
Por outro lado, a competência dos tribunais é normalmente aferida em função dos termos em que a acção é proposta, ou seja, tendo em conta o pedido e a causa de pedir tal como encontram formulados pelo Autor (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91).
Importa, pois, caracterizar, com recurso a tais elementos, a relação jurídica estabelecida entre a A. e o R. ISS,IP, para se poder determinar qual a jurisdição a que pertence o conhecimento da acção.
E, a tal respeito, não resta a mínima dúvida de que estamos perante uma relação jurídica administrativa, pelo que a apreciação do litígio sobre ela incidente competirá, tal como o decidido pelas instâncias, aos tribunais da jurisdição administrativa.
A pretensão da A., ora recorrente, consiste no alegado direito de regresso contra o Réu, do qual pretende obter o pagamento da quantia em que vier a ser condenada definitivamente na acção contra ela proposta pela B…………, por incumprimento do contrato de empreitada, sustentando que a falta de pagamento invocada nessa acção, e a consequente paralisação da obra, são imputáveis ao R., por este não ter procedido aos pagamentos a que se obrigou no âmbito do aludido acordo de financiamento.
Daí faz a A. derivar a existência de direito de regresso contra o R., relativamente ao pagamento de tal quantia.
Como atrás se referiu, resulta dos autos que a A., ora recorrente, no desempenho dos fins estatutários para que foi constituída como IPSS, e com vista à ampliação e melhoria de condições das instalações em que presta a sua actividade (construção de um lar para idosos), candidatou-se a um financiamento do Ministério do Trabalho e Segurança Social, que, através do Réu ISS,IP, aqui recorrido, lhe concedeu um financiamento no montante de 991.610,20 €, correspondente a 80% do custo total da obra.
A A., ora recorrente, lançou então um concurso público, autorizado pelo Réu através de despacho publicado em DR, no qual constava a fonte de financiamento, vindo posteriormente, e de novo com autorização do Réu, a celebrar com a sociedade B…………, Lda, à qual a obra foi adjudicada, o respectivo contrato de empreitada de obra pública.
E os sinais de vinculação administrativa associados a tal acordo de financiamento, e aos termos em que o mesmo se desenvolveria, são perfeitamente evidenciados no facto de em Junho de 2001 o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo ter comunicado, por carta, à A., ora recorrente, que deveriam ser respeitados alguns procedimentos, designadamente no tocante à “homologação, pelo Centro Regional, da equipa de fiscalização designada”, à “homologação do Auto de Consignação da Obra”, à impossibilidade de alteração dos projectos “sem prévia aprovação do Centro Regional”, à obrigatoriedade de serem “marcadas reuniões semanais e transmitida a calendarização ao Centro Regional”, bem como à obrigatoriedade de a A., ora recorrente, “fazer prova do pagamento aos empreiteiros, mediante a apresentação dos recibos, bem identificados e referenciados nas facturas e autos de medição, sem as quais poderá ficar em causa a comparticipação financeira subsequente” (nºs 15 e 16 da matéria de facto).
É pois manifesto que a Administração (aqui representada pelo ISS, IP) intervém em todo este procedimento dotada de poderes de autoridade, com vista à prossecução do interesse público consonante com os fins estatutariamente prosseguidos pela A., pelo que o acordo de financiamento celebrado entre a A. e o R. se estabelece e desenvolve no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, e que o mesmo se rege por normas de direito público (Lei n° 28/84, de 14 de Agosto e Portarias 133/88 e 328/96, e ainda art. 4º, n° 1, al. f) do ETAF), tendo em conta que os objectivos prosseguidos pelo Estado são determinantes da concessão do referido apoio financeiro.
Contrariamente ao que a recorrente alega, é absolutamente claro que a pretensão da A. (condenação do R. no pagamento da quantia em que ela própria vier a ser condenada a pagar à B………… no âmbito da outra acção) implica e importará necessariamente a apreciação de questões relativas à execução do acordo de financiamento a que a Autora se candidatou e lhe foi concedido pelo Réu, sendo pois essa apreciação objecto necessário e nuclear da demanda.
Há, pois, que concluir, com o tribunal recorrido, que a relação jurídica constituída configura-se como administrativa, pelo que a apreciação e decisão do litígio incidente sobre o cumprimento e execução desse acordo de financiamento compete aos tribunais da jurisdição administrativa.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 20 de Junho de 2013. - Luís Pais Borges (relator) - Manuel Fernando Granja Rodrigues da Fonseca - Jorge Artur Madeira dos Santos - Fernando da Conceição Bento - António Bento São Pedro - Gabriel Martim dos Anjos Catarino. |
