| Texto Integral: | Acordam no Tribunal de Conflitos
A… e B…, identificados nos autos, recorrem para este Tribunal de Conflitos, ao abrigo do artigo 107, do C. P. Civil, do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de fls.541 e seg.s, que negou provimento ao agravo interposto da decisão do Tribunal Judicial da Comarca de Águeda que julgou o Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de indemnização por ele formulado na acção ordinária que intentaram contra o Estado Português.
Pedem a revogação do acórdão recorrido e a resolução do conflito com a atribuição da competência aos tribunais comuns, no caso ao Tribunal Judicial da Comarca de Águeda, onde a acção foi proposta.
Os recorrentes concluem as suas alegações da forma seguinte :
1. Os Recorrentes interpuseram acção contra o Estado Português por actos e omissões praticados no exercício da função jurisdicional na jurisdição comum;
2. O Meritíssimo Juiz da 1ª instância declarou-se absolutamente incompetente, deferindo a competência para a apreciação da acção à jurisdição administrativa;
3. Em recurso, o Tribunal da Relação manteve nos seus precisos termos a decisão da 1ª instância;
4. Compete, agora, a este Tribunal de Conflitos fixar definitivamente a competência para o conhecimento da acção — artigo 107°, n° 2, do Código de Processo Civil;
5. A Lei n° 13/2002, de 19/02, introduziu alterações no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, passando a prever expressamente que compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional — artigo 4°, n° 1, al. g);
6. Porém, à data da propositura da acção - 20/06/2003 -, dominava na jurisprudência administrativa o entendimento de que os tribunais administrativos apenas conheciam dos conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas — artigo 3° do ETAF (Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril) e artigo 214°, n° 3, da Constituição da República Portuguesa;
7. Entendendo-se por relações administrativas as que emergem dos vínculos que se estabelecem entre os órgãos, agentes ou entidades administrativas e os particulares e/ou entre órgãos, agentes ou entidades administrativas distintas, no âmbito do exercício da função administrativa do Estado stricto sensu;
8. Os actos praticados no âmbito da função jurisdicional estariam, assim, pela sua natureza e qualidade excluídos da função administrativa do Estado stricto sensu;
9. E não se poderiam configurar como actos de gestão pública qua tale.
Contra alegou o Exmº Magistrado do M.º P.º junto do Tribunal da Relação de Coimbra, concluindo pela improcedência do recurso interposto, sustentando que, de acordo com Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, que cita, “haverá ainda que distinguir entre as acções de responsabilidade civil extracontratual, por danos decorrentes e causados pela prática de actos específicos das respectivas funções pelos juízes e pelos magistrados do M°P° designadamente, em processos criminais, em que será competente a jurisdição comum, e acções em que não esteja em causa qualquer decisão, mas apenas o ressarcimento de danos causados pela falta da sua prolação em prazo razoável, ou em que causa de pedir sela um facto ilícito imputável a um órgão da administração judiciária, globalmente considerado, casos esses em que serão competentes os tribunais administrativos”, pelo que “em casos como o dos presentes autos, em que a responsabilidade pedida ao Estado, não decorre de facto ilícito imputado a um juiz na sua função de julgar, mas sim de danos resultantes de actos e omissões de funcionamento de um órgão da administração judiciária (globalmente considerado), se deva entender que a competência para o julgamento da acção é dos tribunais administrativos e não dos tribunais comuns.”
No mesmo sentido se pronunciou o Exmº Procurador Geral Adjunto junto deste Tribunal, emitindo parecer que se passa a transcrever na parte relevante :
“É vasta a jurisprudência relativa à questão da delimitação da competência material das jurisdições administrativas e comuns para o conhecimento de acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ocorridos no domínio da actividade dos tribunais, do que é demonstrativo as variadas decisões judiciais a esse respeito proferidas no STA, STJ e neste Tribunal de Conflitos que já foram citadas em diversas peças processuais nestes autos.
Ora, afigura-se-me consubstanciar ideia-força que subjaz a essa produção jurisprudencial que o critério decisivo para a repartição da competência entre os tribunais administrativos e judiciais passa pela determinação da causa de pedir em cada uma das acções intentadas.
Assim, a competência será dos tribunais judiciais quando a causa de pedir seja um facto ilícito imputado a um juiz no exercício da sua função jurisdicional (ou seja, quando é instado a resolver uma questão de direito), será dos tribunais administrativos quando se reporte a um facto ilícito imputado a um órgão da administração judiciária ou a um serviço globalmente considerado, a que é estranha a função de julgar - cfr., entre outros, os já citados acórdão do tribunal de Conflitos de 30-0496 e 23-01-01, nos conflitos n.°s 266 e 294.
Sabendo-se que a questão da competência material dos tribunais administrativos e judiciais se afere pelos termos da relação jurídica-processual apresentada em juízo, aí relevando a causa de pedir configurada e a pretensão deduzida, importará de seguida apurar se no caso sob apreciação a causa de pedir na acção intentada pelos recorrentes se traduz num facto ilícito decorrente da função de julgar ou se, ao invés, o dever do Estado indemnizar os recorrentes resulta do mau funcionamento da sua “máquina de administração da justiça” como se concluiu no acórdão em recurso.
A elucidação desta questão, a meu ver, não é isenta de algumas dificuldades.
Na verdade, a causa de pedir na acção concretiza-se num quadro factual de alguma complexidade em que interferem actos de raiz jurisdicional (v.g. despacho judicial a suspender a execução), com omissões de responsabilidade difusa ou repartida (v.g. não comunicação das penhoras ao processo executivo em que a penhora foi efectuada em primeiro lugar), bem como em deficiente cumprimento de despacho judicial por parte de oficiais de justiça (v.g. venda de bens penhorados por negociação particular em vez de carta fechada, como fora ordenado). De todo o modo, antes que de um ou outro facto ou omissão individualmente considerado, a causa de pedir na acção reconduz-se e assenta, na sua essência, no deficiente funcionamento da “máquina judiciária” do Estado (entendida esta como um todo orgânico e funcional) — cfr. artigos 10º, 12.°, 39.°,48.°,53.º,54.º,55.°,61 .°,62.°, 66.°,74.° e 106.° da petição inicial.
Nesta conformidade, sou de parecer que os tribunais administrativos devem ser declarados os competentes para conhecer e julgar a acção de responsabilidade civil extracontratual instaurada no Tribunal Judicial de Águeda.”
II. Os AA., aqui recorrentes, intentaram, no Tribunal Judicial de Águeda, contra o Estado Português acção comum sob a forma ordinária pedindo a condenação deste a pagar a quantia de € 29.728,35 ao Autor B… e a quantia de € 29.209,60 ao Autor A…, ambas a título de danos patrimoniais, bem como a quantia de € 12.500,00 a cada um deles, para compensação dos danos não patrimoniais, todas elas acrescidas de juros legais contados a partir da data da data da citação, até integral pagamento, alegando, em síntese, o seguinte :
- em 13-03-2001, os recorrentes intentaram uma acção executiva do Tribunal do Trabalho de Águeda contra a sociedade …, para quem trabalharam, com vista à cobrança coerciva dos créditos laborais sobre esta, à qual coube o n° 2-B/2001, onde, por despacho de 16-03-2001, foi convertido em penhora o arresto da máquinas e equipamentos e do direito de arrendamento e trespasse do estabelecimento pertencentes à executada, anteriormente decretado;
- por despacho de 10-01-2002, foi ordenada a suspensão dessa execução nos termos do art. 93º do CPT e a comunicação ao processo executivo n° 109-A/2000, nos termos e para os efeitos do n° 2 desse preceito;
- dos bens penhorados na acção em que são exequente, apenas dois deles (verbas n°s 1 e 6) tinham penhora anterior na execução n.º 109-A/2000, pelo que, em 28-02-2002, pediram a aclaração daquele despacho, sem resposta até ao presente ;
- a execução 2-B/2001 foi sustada até à venda naquele processo n.º 109-A/2000;
- em início de Outubro de 2002, tomaram conhecimento que todos os bens em causa já haviam sido vendidos e que tal ocorreu na execução n° 229-A/2000 desse mesmo Tribunal, em que era exequente o Ministério Público e onde também haviam sido penhorados, tendo sido já repartido o respectivo produto;
- apresentaram requerimentos pugnando pela nulidade das omissões praticadas na execução 2-B/2001 e dos actos praticados na execução 229-A/2000, tendo o respectivo Juiz respondido encontrar-se esgotado o seu poder jurisdicional e que nada podia fazer, estando a instância nesta última execução já extinta, o que os impediu de lançar mão de qualquer recurso;
- tal ocorreu por falha do Tribunal, que não cumpriu o referido art. 93º do CPC quanto à primeira penhora efectuada no P.º executivo n.º 229-A/2000, sendo que havia conhecimento do referido arresto, mas a secretaria nada informou, apesar de lhe competir;
- também não foi comunicada a penhora ocorrida na sequência da conversão do arresto requerido pelos recorrentes
- os ditos bens foram vendidos pelo preço de € 3.990,40, muito inferior ao resultante da avaliação sendo o real não inferior a € 30.000,00;
- foi-lhes vedada, em virtude da actuação não diligente do Tribunal, a possibilidade de cobrarem o seu crédito, acrescendo ainda que a secretaria expediu deprecada para venda por negociação particular, quando tinha sido ordenada a venda por propostas em carta fechada, o que levou à venda por valor inferior ao que seria alcançado.
Concluem que essa negligência na actuação e o erro e ilegalidade dos procedimentos adoptados pelo Tribunal resultaram para eles prejuízos patrimoniais - por não obterem a cobrança dos seus créditos, já que a devedora não possui outros bens - além de danos não patrimoniais, que o Estado está obrigado a indemnizar por ter incorrido em responsabilidade civil por actos (ou omissões) praticados no exercício da função jurisdicional.
III. No presente recurso os recorrentes, invocando o entendimento da jurisprudência administrativa no sentido de que os tribunais administrativos, à data da propositura da acção (em que estava em vigor o ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84 de 27 de Abril), apenas conheciam dos conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, nos termos do artigo 3°, de referido ETAF, e artigo 214°, n° 3, da CRP, sustentam que, integrando-se os actos praticados no âmbito da função jurisdicional, estariam, pela sua natureza e qualidade, excluídos da função administrativa do Estado stricto sensu, não se podendo configurar como actos de gestão pública qua tale, pelo que, ao contrário do decidido pelo Tribunal da Relação de Coimbra, deve ser declarado competente o Tribunal Judicial de Águeda
Vejamos.
A posição sustentada pelos recorrentes corresponde à chamada tese judicialista, segundo a qual, por força dos princípios constitucionais e da separação de poderes e da independência dos tribunais, os tribunais administrativos só teriam competência para julgar questões inerentes aos actos e actividades de “gestão pública” em sentido estrito, isto é, actos e actividades da Administração Pública, excluídos os praticados por quaisquer órgãos do Estado no âmbito das funções política, legislativa, jurisdicional e parajurisdicional, caso em que o julgamento das acções de responsabilidade civil extracontratual emergente de acções ou omissões desses órgãos ou agentes seria da competência dos tribunais judiciais.
Tal corrente jurisprudencial, foi, porém, objecto de análise no acórdão de 12-05-1994, deste Tribunal de Conflitos, proferido no Proc. n.º 266, in Ap DR de 30-04-1966, que, depois de enunciar e criticar os fundamentos das duas teses opostas que, então, dividiam a jurisprudência – a que chamou “judicialista” e “ administrativista”, respectivamente - discorreu nos seguintes termos :
“A judicialista parece enfermar do pecado original de ter nascido quando imperava o ensinamento do prof. Marcello Caetano que entendia que os tribunais administrativos, posto que se chamassem de tribunais e os respectivos juízes gozarem da mesmas garantias de independência e imparcialidade dos juízes dos tribunais judiciais, não eram verdadeiros tribunais, não se integrando na função judicial, sendo, outrossim, órgãos superiores da Administração Pública com a missão, exercida com independência dos órgão e agente da administração activa, de julgar da legalidade dos actos e da responsabilidade extracontratual decorrente de actos praticados por estes últimos são a égide do direito administrativo (…).
Desta causa primeira fazia-se decorrer, como corolário lógico necessário e, ao tempo até o seria: a natureza parajurisdicional ou, por outras palavras, não administrativa, de todos e quaisquer actos praticados e actividades desenvolvidas nos Tribunais judiciais praticados pelos juizes dos tribunais judiciais no exercício da sua função, mesmo que não correspondentes à estrita função de julgar e por funcionários dos tribunais judiciais, fazendo apelo à teoria da função intermédia ou função-ponte, entre a função jurisdicional propriamente dita e a função administrativa comum, a que os acórdãos mais representativos dessa corrente se acolhiam.
Ora, nem a causa subsiste, nem a teoria tem, agora, utilidade e fundamento constitucional e legal.”
E continua o dito aresto:
“A Constituição da República Portuguesa, na versão resultante da Lei de Revisão Constitucional n.º 1/80, de 8/7, partindo da utilidade do sistema judiciário, instituiu várias ordens ou categorias de tribunais – artº 211º - cada um deles consagrado como órgão de soberania — art° 205°/l — e a cada categoria ou ordem atribuindo, explicitamente ou implicitamente, espaço de jurisdição devidamente delimitado, não em função de uma estrita e absoluta especialização, que funciona apenas como critério indicativo, mas, em obediência a critérios organizacionais e de racionalidade na distribuição das matérias respeitantes à administração da justiça, por intermédio da actividade específica dos juízes, função do Estado pertencente, em globo, à função judicial e ao poder soberano dos tribunais — art°s 213°, 214”, 215º e 216º.
Todas as jurisdições, assim criadas, são no plano constitucional e abstractamente, de igual dignidade e competência técnico-jurídica no respectivo âmbito material - 205º/1 e 2- todos os tribunais e juízes de tribunais estaduais gozam das mesmas garantias de imparcialidade e independência - art° 206° e 218°
Entre as jurisdições instituídas, com organização constitucionalmente estabelecida, surge a jurisdição administrativa e fiscal, com estatuto autónomo e com competência específica, nos termos do disposto no art° 214º, para “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”,
Nenhuma dúvida, portanto, que a jurisdição administrativa cabe o julgamento de questões, em termos decisórios finais, com força de caso julgado material, prevalecente e imperativo, conforme ao disposto no art° 209°/2 da Constituição, que tenham por objecto “dirimir litígios emergentes de relações administrativas” sem quaisquer limitações ou restrições de ordem constitucional.
….
Há que fixar-se, pois, como ponto de partida incontestável, que, em princípio, cabe aos tribunais da jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Em princípio, dissemos, porque nada obsta, de acordo com os citados preceitos constitucionais, como acima advertimos, que o legislador ordinário possa, ressalvadas as matérias de natureza criminal, no uso de seu poder conformador concreto do interesse público, atribuir a uma jurisdição competência de julgar sobre “matéria” que, em princípio e em geral, caberia a outras jurisdições, conforme ao critério da especialização, meramente indicador e operacional, na repartição de competências das várias ordens de tribunais que instituiu.
Resulta isso da filosofia subjacente ao sistema judicial unitário constitucionalmente instituído e do disposto no art° 168°/1, q) da Constituição, onde se consagra a reserva relativa da Assembleia da República para legislar sobre «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público»
Sendo, pois, exacto que ao definir a competência da jurisdição administrativa, reportando-se às relações jurídicas administrativas, ou seja, ao círculo de interesses que se jogam no âmbito do direito aplicável à Administração Pública, abrangendo as relações jurídicas, que nasçam e se desenvolvam sob a égide do direito administrativo, já não sob a égide do direito público em geral, como se dizia antes, caberá, naturalmente, aos tribunais administrativos a apreciação e julgamento de todos os litígios originados no âmbito da administração pública, globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário tenha expressamente atribuído, ou venha a atribuir, a outra jurisdição.
E isto, aliás, que dizem os artigos 3.º, 4.º, n.° 1, alínea g), e 51°, nº 1, alínea f) do ETAF, ao estabelecer que «incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais, salvo os que forem excluídos por lei, e os recursos e as acções pertencentes ao contencioso administrativo para que não seja competente outro tribunal.
Por outras palavras, aos tribunais administrativos está atribuída a jurisdição comum em matéria administrativa.”
Sendo certo que a questão da competência material para o julgamento de acções para efectivação da responsabilidade extracontratual por actos e omissões de órgãos ou agentes da administração judiciária, praticados no exercício das suas funções ou por causa delas, foi bastante discutida como se dá nota no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12-05-1994, cuja doutrina se acabou de transcrever, hoje, é pacífico o entendimento jurisprudencial, na linha deste último aresto, de que estando em causa a responsabilidade emergente da função de julgar, a competência cabe aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes na sua função de julgar são praticados no exercício específico da função jurisdicional e não da função administrativa; todos os outros actos e omissões de juízes, bem como toda a actividade e actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes estaduais que intervenham na administração da justiça, em termos de relação com os particulares ou outros órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos à específica função de lugar, inscrevem-se nos conceitos de actos e actividades administrativas ou de “gestão pública administrativa”, da competência da jurisdição administrativa - (cfr. entre outros, além do supra transcrito aresto de 12-05-1994, os acórdãos deste Tribunal de Conflitos de 23-01-2001, Conflito n.º 294, e de 21-02-06, Conflito n.º 340, e, ainda, entre outros, os Acórdãos do STA de 13.02.1996, Proc. n.º 38.474, in AP DR de 31-8-98, 1095; de 15.10.98, Proc. n.º 36.811; de 12.10.2000, Proc. n.º 45.862, in AP DR de 12-2-2003, 7360; de 12.10.2000, Proc. n.º 46.313, in AP DR de 12-2-2003, 7378; e de 22-05-2003, Proc. n.º 532/03).
Analisando o caso em apreço, como acima se viu, o pedido de indemnização formulado pelos Autores, tal como estes o configuram na respectiva petição inicial, assenta nos seguintes factos:
- existindo um processo executivo (Proc. n.º 229-A/2000) a correr no Tribunal contra a empresa devedora dos créditos dos AA./ recorrentes contra a qual estes instauraram também a respectiva execução judicial (Proc. n.º 2-B/2001), em que foram penhorados bens da devedora que, anteriormente, haviam sido por eles arrestados, não foi comunicado à primeira execução, onde ocorreu a primeira penhora dos mesmos bens, nos termos do artigo 93, do CPT, a existência da penhora na segunda execução;
- a secretaria informa, naquela primeira execução, que os mesmos bens se encontravam penhorados na execução n.º109-A/2000, do mesmo Tribunal, com penhora igualmente anterior à dos recorrentes, quando, na verdade, apenas existia penhora em relação a dois dos seis bens penhorados no processo em que eram exequentes os recorrentes;
- foi sustada a execução n.º 2-B/2001, ao abrigo do artigo 93 do CPT, aguardando a venda na execução n.º 109-A/2000, do mesmo Tribunal, não tendo sido comunicada à execução n.º 229-A/2000 a penhora ali efectuada a pedido dos recorrentes;
- a secretaria expediu deprecada para a venda por negociação particular quando tinha sido ordenada a venda por propostas em carta fechada, sendo a venda efectuada por valor muito inferior ao real;
- todos os bens da executada foram vendidos, e repartido o respectivo produto, no processo executivo n.º 229-A/2000, ficando os recorrentes sem possibilidade de cobrar os seus créditos.
O pedido indemnizatório assenta, pois, nos prejuízos decorrentes da actuação negligente do Tribunal na tramitação dos processos de execução nele pendentes contra a executada, da qual os Autores eram credores, e não de qualquer acto praticado no exercício da função de julgar, ou como bem refere o Exm.º Procurador Geral Adjunto no seu parecer, de fls. 594 a 596, “a causa de pedir na acção reconduz-se e assenta, na sua essência, no deficiente funcionamento da «máquina judiciária» do Estado (entendida como um todo orgânico funcional )”.
Está-se, pois, no âmbito das relações jurídicas administrativas que se podem estabelecer entre a administração judiciária e os particulares na administração da justiça e não no âmbito da específica função de julgar, pelo que, de acordo com a jurisprudência acima citada, e nos termos dos artigos 3º, do ETAF/84, 212, n.º3, da CRP, há que concluir que incumbe aos tribunais administrativos o julgamento da acção proposta pelos aqui recorrentes.
IV. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida e declarando os tribunais administrativos competentes, em razão da matéria, para o conhecimento da acção proposta a fls. 2.
Lisboa, 29 de Novembro de 2006. José António de Freitas Carvalho (relator) – Adelino César Vasques Dinis – Armindo dos Santos Monteiro – Maria Angelina Domingues – Salvador Pereira Nunes da Costa – Rosendo Dias José. |
