| Texto Integral: | Acordam no Tribunal dos Conflitos:
I Relatório
A… LDA e B… LDA vieram recorrer do acórdão do Tribunal da Relação do Porto que conheceu oficiosamente da excepção dilatória da competência do Tribunal em razão da matéria, concluindo pela incompetência da jurisdição comum, no âmbito de um recurso interposto do despacho saneador-sentença proferido na acção declarativa de condenação, sob a forma de processo ordinário, que interpuseram contra o MUNICÍPIO DE MACEDO DE CAVALEIROS, em que pediram a declaração de nulidade das cláusulas de resolução e reversão apostas nos contratos de compra e venda identificados nos autos e a consequente determinação do cancelamento do registo das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios que identificaram; subsidiariamente, a declaração da caducidade do direito de reversão invocado pelo Réu e, a consequente determinação do cancelamento do registo da inscrição das cláusulas de reversão nos prédios que identificaram; subsidiariamente, e ainda a condenação do Réu a ver declarada como não verificada a resolução dos contratos de compra e venda e, consequentemente, não se operando a reversão dos lotes para o Réu.
Terminaram a sua alegação formulando estas conclusões:
A) NOS TERMOS DO ARTIGO 669, N° 1, ALÍNEA a) e N° 3 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, requer-se o seguinte esclarecimento do douto Acórdão: requer-se que seja esclarecido se as Recorrentes foram ou não absolvidas da Reconvenção.
B) O douto Acórdão de que se recorre, conheceu oficiosamente da excepção dilatória da competência do Tribunal em razão da matéria, concluindo pela verificação da mesma.
C) A questão da competência material do Tribunal comum havia sido já decidida no despacho saneador/Sentença de 1ª Instância, decisão essa que não foi objecto de recurso por qualquer das partes, pelo que a mesma transitou em julgado, não podendo o Venerando Tribunal pronunciar-se sobre tal questão.
D) A pretensão das Recorrentes baseia-se num contrato de direito privado celebrado entre elas, particulares, e a autarquia de Macedo de Cavaleiros, actuando e agindo esta despojada do seu jus imperii e em paridade com as Recorrentes.
E) A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelas Recorrentes e pelos fundamentos que invoca, sendo que ao longo dos pedidos formulados pelas Recorrentes o que está em causa - quer do principal e do subsidiário - é um contrato de natureza exclusivamente civil e privado - a compra e venda - sujeito a normas do direito civil, celebrado entre Recorrentes e Recorrido, peticionando as Recorrentes que sejam declaradas nulas as cláusulas de resolução e reversão constantes da escritura de compra e venda.
F) Não está em causa, nestes autos, qualquer acto de gestão pública mas tão só um contrato de compra e venda em que o Recorrido Município se comportou como um qualquer particular, nem está em causa nestes autos a invalidade ou inexistência jurídica de qualquer acto Administrativo.
G) A situação em apreço nestes autos não é subsumível nem enquadrável no artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos, quer do ponto de vista das partes, quer do ponto de vista da relação jurídica subjacente à causa de pedir da acção, quer do ponto de vista do direito aplicável.
H) Assim o Tribunal competente para dirimir este pleito é o Tribunal comum, e não o Tribunal Administrativo, o competente em razão da matéria,
I) TERMOS EM QUE, proferindo-se Acórdão que acolha as Conclusões precedentes e mande baixar os presentes autos ao Venerando Tribunal da Relação do Porto para conhecer do recurso de Apelação interposto pelas Recorrentes.”
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:
“1. Aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídico administrativas E nos termos do art. 212° da CRP - “ Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico e administrativas e fiscais.
E Vieira de Andrade in “ A Justiça Administrativa, 9ª edição , págs. 55 escreve - “ Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa” sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito Constitucional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3. edição, p. 815), a qualificação como “relações jurídicas administrativas ou fiscais” «transporta duas dimensões caracterizadoras: as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.»
Seguindo, ainda a definição de VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, p. 79) a relação jurídica administrativa é «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido». A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal. O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, ganhando particular relevo para o que nos interessa, de entre as várias alíneas do n.° l, a alínea f) que dispõe - “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
2. Por outro lado, Como ensina o Prof. Freitas do Amaral (In “Lições de Direito Administrativo”, edição policopiada, p. 423.), a “relação jurídica de direito administrativo” é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração, perante os particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos, aos particulares, perante a administração”. Por sua vez, os tribunais judiciais não podem conhecer dos litígios que envolvem a Administração Pública enquanto poder administrativo - isto é, dos litígios em que esteja em causa a actuação da Administração Pública no exercício de uma actividade de gestão pública (Freitas do Amaral - Direito Administrativo - II - 1988 -12). E pese embora o que se deixou escrito no ponto antecedente continua a ter interesse o que se decidiu no Tribunal de Conflitos, Ac. de 5.11.81 - relator o Exm° Conselheiro Rui Pestana
- São actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
- São actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas.
Quando se diz na definição supra que o Direito Administrativo é formado pelas normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e outros sujeitos de direito no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, quer-se precisamente excluir do âmbito do Direito Administrativo todas as actividades de gestão privada da Administração Pública que o Direito Administrativo não regula. O Direito Administrativo regula apenas e abrange unicamente, a actividade de gestão pública da Administração. A actividade de gestão privada aplicar-se-á o direito privado - Direito Civil, Direito Comercial, Direito do Trabalho etc…
3. E importa, ainda, não olvidar que a competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos. E, na verdade, o suporte tanto dos pedidos como da causa de pedir da respectiva acção é apenas e tão-só um contrato de compra e venda exclusivamente civil e privado celebrado entre as partes. Sendo que o Réu - Município de Macedo de Cavaleiros - está despido do seu “jus imperium” e aparece na relação jurídica controvertida como qualquer particular.
4. Assim e no seguimento do Ac. deste Tribunal de Conflitos, nº 12/07 de 12 de Julho de 2007, cuja cópia se encontra junta aos autos de fls. 344/57 (num caso não totalmente idêntico, mas semelhante) somos de parecer que são os tribunais comuns os competentes para conhecer da acção e, por isso, o recurso merece provimento”.
Sem vistos, mas com distribuição prévia do projecto de acórdão, cumpre decidir.
II Factos
Remete-se, nos termos da lei (art. 713º, n.º 6, do CPC), para a matéria de facto constante do acórdão recorrido.
III Direito
1. É ponto assente que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04). Na presente acção os autores formularam os seguintes pedidos:
PEDIDOS DA 1.ª A. EM VIA PRINCIPAL
a) Condenado o Réu Município a ver declaradas nulas as cláusulas de resolução e reversão apostas na escritura.
b) Consequentemente ordenar-se o cancelamento das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Macedo de Cavaleiros sob os números 00855/001107, nº 00910/010517, n° 00792/001003, nº 00793/001003, da freguesia de Amendoeira.
c) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
EM VIA SUBSIDIÁRIA
a) Condenar o Réu Município a ver declarada a caducidade do direito de reversão invocado pelo Réu Município;
b) Consequentemente ordenar-se o cancelamento das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Macedo de Cavaleiros sob os números 00855/001107, nº 00910/010517, n° 00792/001003, n° 00793/001003, da freguesia de Amendoeira.
c) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
AINDA SUBSIDIARIAMENTE
a) Ser o Réu Município condenado a ver declarada como não verificada a resolução do contrato de compra e venda e consequentemente não se operando a reversão dos lotes para o Réu Município
b) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
PEDIDOS DA 2ª A. EM VIA PRINCIPAL
a) Condenado o Réu Município a ver declarada nulas as cláusulas de resolução e reversão apostas na escritura.
b) Consequentemente ordenar-se o cancelamento das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Macedo de Cavaleiros sob os números 00859/001107 e n° 00862/001107 da freguesia de Amendoeira.
c) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
EM VIA SUBSIDIÁRIA
a) Condenar o Réu Município a ver declarada a caducidade do direito de reversão invocado pelo Réu Município;
b) Consequentemente ordenar-se o cancelamento das inscrições das cláusulas de reversão nos prédios descritos na Conservatória do Registo Predial de Macedo de Cavaleiros sob os números 00859/001107 e n° 00862/001107, da freguesia de Amendoeira.
c) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
AINDA SUBSIDIARIAMENTE
a) Ser o Réu Município condenado a ver declarada como não verificada a resolução do contrato de compra e venda e consequentemente não se operando a reversão dos lotes para o Réu Município.
b) Condenar o Réu Município em custas e condigna procuradoria.
Para o efeito, alegaram, resumidamente, que “são industriais das confecções de têxteis e pronto a vestir, actividade que desenvolvem com intuito lucrativo; em 1998, o Réu, por intermédio do seu órgão Câmara Municipal, iniciou um projecto de comercialização de lotes para instalação de Indústrias na Zona Industrial de Macedo de Cavaleiros (ZIMC); o Réu aprovou um Regulamento do Loteamento da Zona Industrial o qual foi publicado no Diário da República n.º 97 II Série de 27/04/1998; e, conforme prevê esse Regulamento do Loteamento da Zona Industrial, o Réu através da Assembleia Municipal de 26/06/1998 aprovou um Regulamento de Cedências dos lotes da ZIMC; face a esta realidade a 1.ª Autora em 11 de Julho de 2000 apresentou à Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros a sua candidatura à aquisição de 6 lotes na referida ZIMC para instalação de estabelecimento industrial, estabelecimento comercial e armazém, acompanhada de apresentação de requerimento, de questionário de candidatura e inquérito industrial; em 29 de Maio de 2001, a 1.ª Autora e a Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros celebraram escritura pública de compra e venda dos lotes 3, 4, 11 e 12, escritura essa celebrada no Notário Privativo da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros; o preço global de aquisição dos 4 lotes foi de 4.830.788$00; de entre outras cláusulas ficou a constar na mencionada escritura pública que "O não cumprimento de qualquer um destes prazos, por razões imputáveis ao adquirente, implica a reversão do lote para a propriedade da Câmara Municipal, tendo o adquirente, apenas direito à devolução de uma quantia no valor de 50% do preço estabelecido na escritura de compra e venda do lote, independentemente de quaisquer benfeitorias ou construções parciais entretanto efectuadas, que não serão objecto de indemnização"; de igual forma, a 2.ª Autora em 2000 apresentou à Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros a sua candidatura à aquisição de lotes na referida ZIMC para instalação de estabelecimento industrial, estabelecimento comercial e armazém, acompanhada de apresentação de requerimento, de questionário de candidatura e inquérito industrial; em 29 de Maio de 2001, a 2.ª Autora e a Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros celebraram escritura pública de compra e venda dos lotes 22 e 25, escritura essa celebrada no Notário Privado da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros; o preço global de aquisição dos 2 lotes foi de 2.460.536$00, pagos na data da escritura; de entre outras cláusulas constantes da mencionada escritura ficou a constar "O não cumprimento de qualquer um destes prazos, por razões imputáveis ao adquirente, implica a reversão do lote para a propriedade da Câmara Municipal, tendo o adquirente, apenas o direito à devolução de uma quantia no valor de 50% do preço estabelecido na escritura de compra e venda do lote, independentemente de quaisquer benfeitorias ou construções parciais entretanto efectuadas, que não serão objecto de indemnização", em carta datada de 11 de Dezembro de 2007, o Réu comunicou à 1.ª Autora a resolução do contrato com a consequente reversão para a esfera patrimonial do Município dos Lotes 3, 4, 11 e 12; a 1.ª Autora não aceita tal resolução conforme expressou na carta datada de 12 de Janeiro de 2008 dirigida ao Réu; de igual modo, o Réu comunicou à 2.ª Autora a resolução do contrato com a consequente reversão para a esfera patrimonial do Município dos Lotes 22 e 25; a 2.ª Autora não aceita tal resolução conforme expressou na carta datada de 22 de Janeiro de 2008 dirigida ao Réu; a cláusula de resolução/reversão estabelecida é nula porquanto aí se estabelece que a reversão dos lotes para a Câmara Municipal; e como a Câmara Municipal não tem personalidade jurídica não pode ser titular de relações jurídicas; também são nulas as inscrições registais de tal cláusula; o incumprimento por parte das Autoras é imputável ao Réu porquanto este não procedeu à construção das infra-estruturas a que se tinha obrigado e que constituía uma condição essencial para que as Autoras tivessem celebrado os contratos e bem assim cumpri-los; finalmente, existe a caducidade relativamente à reversão por força do disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea a), do Código das Expropriações que estatui um prazo de 2 anos para o exercício do direito de reversão; sendo certo que desde a celebração do contrato até ao momento em que o Réu exerceu tal direito decorreram mais de 2 anos; acresce que o artigo 5.º, n.º 5 do Código das Expropriações impõe o prazo de 3 anos para o requerimento da reversão. O Réu apresentou contestação e deduziu pedido reconvencional.
2. A acção foi julgada nos seguintes termos: absolvição da instância quanto ao pedido principal, improcedente quanto aos pedidos subsidiários e parcialmente procedente quanto ao pedido reconvencional que havia sido formulado. Dessa decisão foi interposto recurso para o Tribunal da Relação do Porto que julgou a jurisdição comum incompetente – sem que nenhum dos intervenientes a tenha suscitado anteriormente, o que é irrelevante pois a “mera afirmação tabelar, que se vê na sentença, de que o tribunal é competente, as partes são legítimas e de que inexistem excepções ou nulidades de que o tribunal deva conhecer, não constitui apreciação concreta de tais questões (art. 510º, 3, 1.ª parte) e, daí, que não forme caso julgado”(acórdão STJ de 3.5.2000, CJ/STJ/2000 2.º-41, entre muitos outros) - sustentando a competência dos tribunais administrativos. Na sequência da revista deduzida para o Supremo Tribunal de Justiça, para apreciar a questão da competência, o processo foi remetido a este Tribunal dos Conflitos para decidir o assunto. Com o presente recurso visa-se, apenas, determinar a jurisdição competente para conhecer da acção. Embora não estejamos perante um verdadeiro conflito de jurisdição, pois os tribunais administrativos não tiveram a oportunidade de se pronunciar, cabe ao Tribunal dos Conflitos dirimir esta controvérsia, ou pré-conflito, e fixar definitivamente a jurisdição competente nos termos do n.º 2 do art. 107º do CPC, assim prevenindo um eventual conflito.
4. Importa, pois, decidir. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (Idêntica redacção tem n.º 1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66º do CPC.) "Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e nos termos do art. 212º, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º 1, do ETAF) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas". O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária, como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais (em tudo o mais se remete para a jurisprudência e doutrina citadas no parecer do magistrado do Ministério Público a que se adere sem reservas).
O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, nas suas diversas vertentes, relevando para este efeito face aos contornos da acção, de entre as várias alíneas do n.° l, a alínea f), onde se diz que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. Na interpretação deste preceito, Esteves de Oliveira e outro no seu “Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados”, I, enuncia as várias hipóteses possíveis, configuradas na norma, nos seguintes termos. “Subsumem-se na justiça administrativa, em primeiro lugar, os contratos expressamente qualificados pela lei como administrativos” (são os enunciados no art. 178º, n.º 2, do CPA e outros avulsos da mesma natureza); depois, “os contratos de objecto passível de acto administrativo, ou seja, aqueles que versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo (são os contratos cuja legitimidade se encontra no art. 179º do CPA); em seguida, os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público – mais uma vez os do art. 178, n.º 2, do CPA - e, também, de quaisquer outros contratos regulados, em aspectos «substantivos» do seu regime, por normas de direito público; finalmente, “aqueles contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo”.
Pela simples leitura das peças iniciais – petição, contestação - logo se conclui que os contratos objecto da acção não se integram em nenhuma destas categorias. O que está ali em causa são simples contratos de compra e venda, contratos de direito privado, a sua legalidade e as consequências do seu incumprimento. A intervenção do Município na efectivação desses contratos colocou-o na mesmíssima situação de qualquer particular, não exercendo qualquer posição de superioridade em relação aos restantes contratantes. A circunstância de tais contratos terem decorrido da existência de um regulamento de direito público é absolutamente irrelevante pois a legalidade de tal regulamento não está a ser apreciada no contexto desta acção e a regulação de toda a actividade humana em sociedade decorre sempre da prolação das leis que têm origem pública. Na acção apenas se pediu, e procurou conseguir, um juízo definitivo sobre a legalidade de contratos de direito privado, se as partes os haviam cumprido e, na hipótese negativa, que consequências deveriam extrair-se. Esses contratos não materializam, pois, qualquer relação jurídico-administrativa (no mesmo sentido o acórdão deste Tribunal de 12.7.07 proferido no Conflito n.º 12/07). De resto, a acção foi proposta e julgada em 1.ª Instância sem que nenhum dos intervenientes tenha suscitado qualquer dúvida quanto à competência do Tribunal Judicial de Macedo de Cavaleiros para a julgar.
É, pois, de concluir que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer do pedido formulado contra o réu.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, tendo em consideração o disposto nos art.s 211º, n.º 1, da CRP, 18º da LOTJ e 66º do CPC, acordam em declarar competentes os tribunais judiciais para conhecer da presente acção, assim julgando procedente o recurso. Para o efeito, devem os autos regressar ao Tribunal da Relação do Porto para que possa apreciar o recurso para lá interposto pelas autoras.
Sem custas.
Lisboa, 22 de Setembro de 2011. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Orlando Viegas Martins Afonso – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Raul Eduardo do Vale Raposo Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Vaz dos Santos Carvalho. |
