Acórdãos T CONFLITOS

Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:017/03
Data do Acordão:02/05/2004
Tribunal:CONFLITOS
Relator:ABÍLIO VASCONCELOS DE CARVALHO
Descritores:CONFLITO DE JURISDIÇÃO.
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
Sumário:*
Nº Convencional:JSTA00062179
Nº do Documento:SAC20040205017
Data de Entrada:09/15/2003
Recorrente:A... E OUTROS NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE A 1ª VARA MISTA DA COMARCA DE GUIMARÃES E O TAC DO PORTO.
Recorrido 1:*
Votação:UNANIMIDADE
Meio Processual:CONFLITO.
Objecto:AC TR DE GUIMARÃES.
Decisão:DECLARA COMPETENTES OS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS.
Área Temática 1:DIR ADM CONT - RECONHECIMENTO DIRINT LEGIT.
Área Temática 2:DIR JUD - ORG COMP TRIB.
Legislação Nacional:LOFTJ99 ART18 N1.
CPC96 ART66.
CPA91 ART120.
ETAF84 ART8.
Jurisprudência Nacional:AC STJ DE 1998/03/19 IN BMJ N475 PAG328.; AC T CONFLITOS DE 1981/11/05 IN BMJ N311 PAG206.
Referência a Doutrina:MARCELO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO IIED PAG1131.
VAZ SERRA RLJ ANO103 PAG350.
Aditamento:
Texto Integral: Acordam no Tribunal dos Conflitos:
Na acção, com processo ordinário, que A..., intentou contra:
1- ...,
2- ... e
3- Estado Português, representado pela Secretaria de Estado dos Transportes Exteriores e das Comunicações e pelo Ministro Adjunto e da Juventude, foi pedida a condenação dos R.R. a:
a) Reconhecerem que a A. é dona e possuidora do estabelecimento comercial concebido por si, e por si montado e instalado, conhecido pelo nome, que também lhe pertence, de “A...”, a funcionar presentemente no Edifício ..., à R. ..., ..., Guimarães;
b) reconhecerem que o contrato promessa, celebrado em 01/05/1997, que visou o compromisso de transmitir, temporária e onerosamente, para o 1º.R., esse estabelecimento, incluindo o respectivo alvará, é nulo por impossibilidade legal do objecto, e como tal deve ser declarado e reconhecido, julgando-se extintas as obrigações nele assumidas pelas partes;
c) reconhecerem que a transmissão desse estabelecimento, nele se incluindo o alvará respectivo, da A. para o 1º.R., ou para a 2ª.R., e a transmissão do mesmo operada do 1º.R. para a 2ª.R. são nulas por falta de forma, nulidade que deve operar para todos os efeitos desde a data da transmissão da A. para o 1º.R.;
d) reconhecerem que tais transmissões são igualmente inoponíveis à A. mesmo que tivesse ocorrido um contrato de locação válido, por a transmissão do estabelecimento do 1º. R. para a 2ª. R. não ter sido autorizada pela A., devendo sê-lo, conforme o clausulado naquele contrato promessa;
e) reconhecerem que a transmissão do alvará da A., e seu averbamento definitivo em nome da 2ª. R., consentido pelo 3º. R. (por ostensivo lapso foi escrito, na p.i., “4º “ R.) através das entidades que legalmente o representam, não foi consentida pela A., e é ilegal e inválida, como tal devendo ser declarada;
f) restituir de imediato esse estabelecimento à A., com todos os seus pertences e haveres e o seu complexo e universalidades de relações jurídicas activas e passivas.
Somente o 3º. R. condenado a
g) averbar de novo e de imediato em nome da A. o alvará de que irregularmente a mesma foi desapossada.
Somente os 1º. e 2ª. R.
h) pagarem as custas do processo e procuradoria a favor da A.
Na 1ª instância, no despacho saneador, foi declarada a incompetência, em razão da matéria, do tribunal judicial para conhecer dos pedidos formulados sob as alíneas e) e g), e competentes, para o efeito, os tribunais administrativos, tendo sido, em consequência, absolvidos todos os R. R. da instância relativamente ao pedido deduzido sob a al.e), e só o 3º quanto ao pedido formulado sob a al. g).
Tendo essa decisão, na sequência de recurso interposto pela A., sido confirmada pelo acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 09/04/2003, dele discordando voltou a A. a recorrer, agora para o Tribunal dos Conflitos formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:
1- No presente processo, a A., invocando a propriedade de um estabelecimento comercial denominado A..., no qual se integra, como parte componente, o alvará indispensável ao seu funcionamento, e que a exploração desse estabelecimento foi cedida temporária e onerosamente, com inclusão do referido alvará, cedência operada mediante negócios jurídicos de direito privado, formal e substancialmente inválidos (sem escritura pública e sem consentimento da A.) demanda, além dos transmissários, o Estado pedindo a condenação deste e dos outros R.R. a: reconhecerem que a transmissão do alvará para a 2ª. R. e o seu averbamento definitivo em nome desta não foi consentido pela A.; e, por isso, que tal transmissão deve ser declarada ilegal e inválida: e pedindo, agora somente a condenação do R. Estado a: averbar de novo e de imediato, em nome da A., o alvará de que irregularmente a mesma A. foi desapossada.
2- As instâncias julgaram o tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer desses pedidos por entenderem, em resumo, que eles pressupõem a apreciação da validade do despacho de membros do governo que autorizaram a transmissão do alvará e não apenas eventuais nulidades de negócios de direito privado.
3- Porém, o tribunal comum é competente para apreciar esses pedidos, porquanto:
a) a competência dos tribunais administrativos não se afere pela qualidade do autor do acto, mas pelo tipo concreto da jurisdição que se visa actuar, pela natureza do pedido formulado, pela análise da estrutura da relação jurídica controvertida;
b) o Estado emitiu um alvará em nome da A. e esta é dele, consequentemente, proprietária, foi com base nele – e como condição sine qua non de funcionamento e existência – que a A. instalou a sua estação emissora, com estabelecimento próprio, do qual aquele alvará é parte integrante e sem o qual o estabelecimento não podia sequer ser instituído;
c) ora, o Estado, ao consentir se transmitisse esse alvará definitivamente da A. para a 2ª. R. fê-lo no pressuposto por si afirmado da validade da cessão de exploração feita pela A. no 1º. R. – apesar de a mesma não ter sido feita por escritura pública e de a A. ter prometido uma mera transmissão temporária – e da cessão de exploração do 1º. R. para a 2ª. R. – apesar de a mesma não ter sido consentida, devendo sê-la, pela A. ;
d) daí que os pedidos em questão não impliquem que o tribunal comum venha a sindicar o exercício de poderes públicos ou a apreciar a validade do despacho que ordenou o averbamento do alvará da A. em nome da 2ª. R. visto que ao tribunal só se pede que se pronuncie sobre a validade de negócios de puro direito privado: transmissão do estabelecimento, na vertente da sua validade externa (forma) e interna (falta de consentimento da A.) que subjazem àquela transmissão e que eventualmente podem determinar a restituição à A. do alvará que ela é proprietária;
e) aliás, sendo o alvará parte componente do estabelecimento comercial da A. e sendo o estabelecimento uma “universalidade de direito” de nada valeria restituir-se à A. o seu “estabelecimento” – pedido formulado sob a al. f) – se com ele não vier o alvará correspondente, e o pedido, nessa parte, só pode ser formulado contra o Estado porque, sem o alvará, a A. nunca obterá de volta o seu estabelecimento apto a funcionar, mas apenas uma parte dele.
Termina pedindo que seja reconhecida a competência do tribunal comum para julgar os pedidos formulados sob as als. e) e g).
Não houve respostas.
Corridos os vistos legais, cabe decidir.
Para o efeito, há que ter em consideração os seguintes factos:
1- A autora, na petição inicial, alegou que:
a) É exclusiva proprietária de uma emissora de radiodifusão sonora que adoptou o nome de “A...”, por si instalada, que ficou a emitir na frequência de 95.9 mhz e com actividade 24 horas por dia, actualmente na frequência de 95.8 mhz (artºs 5º e 16º);
b) para o que previamente requereu e lhe foi concedido o respectivo alvará, emitido, em 30/03/1989, pela Direcção Geral de Comunicação Social, conforme despacho conjunto dos Secretários de Estado dos Transportes Exteriores e das Comunicações e Adjunto do Ministro Adjunto e da Juventude, publicado no Suplemento ao D.R. nº255, II s., em 04/11/1988 (artº17º);
c) no dia 01/05/1997, por contrato escrito, a A. prometeu conceder a exploração desse seu estabelecimento comercial, conjuntamente com as correspondentes instalações, equipamentos, pessoal e alvará, ao 1º. R. pelo prazo de 10 anos, com início nessa data (artº.21º);
d) o 1º. R. ficou proibido de ceder ou transferir para terceiros, seja por que título fosse, a sua posição no referido contrato, ou no contrato prometido, a não ser com prévia autorização escrita da autora (artº.33º);
e) o referido contrato promessa é nulo por impossibilidade do seu objecto, que não é legal, por nele se estabelecer uma concessão de exploração temporária ou a prazo, com cedência precária e a prazo do alvará do estabelecimento (artº.46º);
f) constituída a 2ª. R., por escritura de 09/06/1997, o 1º, R. transmitiu para esta, cerca do mês de Setembro de 1997, o referido estabelecimento (artº.58º);
g) a transmissão do estabelecimento a que se procedeu por banda da A. e a sua aquisição por banda do 1º. R. não constituem execução das promessas reciprocamente assumidas, mas um contrato definitivo celebrado na forma verbal e, por isso, nulo por falta de forma (artº.67º);
h) por outro lado, a transmissão do estabelecimento operada do 1º. R. para a 2ª. R., porque também efectuada por forma meramente verbal, enferma de nulidade do mesmo tipo (artº.68º);
i) o despacho sobre o pedido de transmissão do alvará era da competência dos membros do governo responsáveis pelas áreas da comunicação social e das comunicações atrás identificados, que tinham a responsabilidade última de verificar as condições de legalidade da concessão (artº 48º);
j) não obstante o exposto, esses membros do governo (Secretaria de Estado dos Transportes Exteriores e das Comunicações e Ministro Adjunto e da Juventude) consentiram, ilegalmente, e sem que a A. tivesse autorizado, deliberado ou consentido na transmissão do alvará para a 2ª. R. (por manifesto lapso foi escrito “3ª Ré”) que, por sua vez, viu a Direcção Geral da Comunicação Social conceder-lho, na sequência de ordem, em despacho, desses membros do governo;
k) entre outros, a A. formulou os seguintes pedidos, nas alíneas:
e) A condenação de todos os R.R. a reconhecerem que a transmissão do alvará da A., e seu averbamento definitivo em nome da 2ª R., consentido pelo 3º R. através das entidades que legalmente o representam, não foi consentida pela A., e é ilegal e inválida, como tal devendo ser declarada.
g ) A condenação do R. Estado a averbar de novo e de imediato em nome da A. o alvará de que irregularmente a mesma foi desapossada.
Vejamos, agora, se o recurso merece ou não provimento.
A questão que se coloca é a de saber qual a jurisdição competente, em razão da matéria, para conhecer dos pedidos deduzidos, sob as referidas alíneas e) e g) da petição inicial, contra o Estado.
Segundo Miguel Teixeira de Sousa, in “A Competência Declarativa dos Tribunais Comuns”, Lisboa, 1994, fls.30,” a competência é a medida de jurisdição de um tribunal. O tribunal é competente para o julgamento de certa causa quando os critérios determinativos da competência lhe atribuem a medida de jurisdição que é a suficiente e adequada para essa apreciação”.
Para efeitos de determinação do tribunal competente para o julgamento de uma acção deve-se atender ao pedido nela formulado e à causa de pedir que lhe está subjacente.
Conforme estatuído nos artºs 18º nº 1 da Lei nº3/99, de 13.01, (L.O.F.T.J.) e 66º do Cód. Proc. Civil, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Entenderam as instâncias que o que está em causa nos mencionados pedidos, e na causa de pedir que lhes está subjacente, é a legalidade de um acto administrativo que se compreende no exercício de um poder público, na realização de uma função pública.
Que dizer?
Segundo Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, II, ed. brasileira, pgs.1131 e segs., acto de gestão pública é o praticado pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, investido pelo jus imperii, ou seja, no exercício de uma função pública e por causa desse exercício, acto esse regulado por uma lei que confira poderes de autoridade para prossecução do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito e não subordinados à lei aplicável a qualquer actividade análoga dos particulares.
Para Vaz Serra, in Rev. Leg. Jur. Ano 103, pg. 350, o acto é de gestão pública se praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de uma função pública.
Também no ac. do S.T.J. de 19/03/1998, publicado no B.M.J. nº 475, pg. 328, se escreveu que o acto é de gestão pública quando se compreende no exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública da Administração, ainda que não envolva, ele mesmo, o exercício de meios de coerção.
Esta mesma definição de acto de gestão pública nos é dada no ac. do Tribunal dos Conflitos, de 05/11/1981, in B.M.J. nº 311, pg. 206.
Por outro lado, dispõe o artº.120º do Cód. Procedimento Administrativo que “Para efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Debruçando-nos sobre a situação aqui em apreço, desde já se adianta que não há, no julgamento do presente recurso, que teorizar sobre a natureza jurídica do estabelecimento comercial, nem que discutir a validade ou nulidade dos contratos que a recorrente diz terem sido outorgados.
E, também não é fundada e acertada a afirmação da mesma recorrente de que na acção somente se pede que o tribunal se pronuncie sobre a validade de negócios de puro direito privado.
Na verdade, a A. ao alegar que a transmissão do alvará era da competência dos Snrs. Secretário de Estado dos Transportes Exteriores e das Comunicações e Ministro Adjunto e da Juventude, que tinham a responsabilidade última de verificar as condições de legalidade da concessão, e que consentiram, ilegalmente, essa transmissão, sem que a A. a tivesse autorizado, deliberado ou consentido, está a questionar a legalidade do acto praticado pelos citados membros do governo no exercício de uma função pública da Administração, do seu poder público, expondo as razões (causa de pedir) da aventada ilegalidade.
Impugna, deste modo, a A., a legalidade da decisão subjacente à autorização para a transmissão do alvará para a R. .... que consubstancia, como se escreveu no acórdão recorrido, a fls. 126 destes autos, um acto materialmente administrativo porque se trata de um acto jurídico unilateral, porque procedem de uma conduta voluntária de dois órgãos da Administração, os identificados membros do governo, que decidem independentemente do concurso da vontade dos sujeitos passivos a quem se dirigem (destinatários do acto).
E, é, efectivamente, a condenação do Estado a reconhecer a invocada ilegalidade que a A. peticiona, para além da do novo averbamento em seu nome, pedido este com aquele conexionado na medida em que depende da declaração daquela ilegalidade.
Ora, estabelece o artº 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo D.L. nº 129/84, de 27.04, que “Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Logo, é aos tribunais administrativos que cabe conhecer dos pedidos em causa.
Termos em que se confirma o acórdão recorrido e se declara os tribunais administrativos os competentes para conhecerem aqueles pedidos.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2004
Abílio Vasconcelos de Carvalho (Relator) – António Samagaio – Manuel Maria Duarte Soares – Abel Atanásio – Luis Loureiro da Fonseca – João Cordeiro