Recurso de jurisdição

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O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de recurso de jurisdição, acorda: -----

I. relatório:

Sunshining S.A. intentou no Tribunal judicial da comarca de Lisboa com distribuição ao Juízo central cível -juiz 5, providência cautelar comum, antecipatória, contra: ---

- REN – Rede Elétrica Nacional, S.A.,

requerendo que o tribunal decrete como medida provisória a: ----

- “(i) Suspensão da obrigação de pagamento das prestações prima facie devidas pela Requerente ao abrigo do Acordo celebrado em 15 de abril de 2021 (cfr. Doc. n.º 1) até que seja proferida sentença na ação principal, a intentar pela Requerente, de que depende o presente procedimento cautelar;

- (ii) Inibição da REN de executar a garantia bancária prestada ao abrigo da Cláusula 7.ª, n.º 2, do Acordo;

Ou, subsidiariamente,

- (iii) As providências cautelares que V. Exa. considere adequadas, à luz do disposto no artigo 376.º, n.º 3 do CPC.”

Para tanto, alegou, em síntese, que em abril de 2021 celebrou com a Requerida um Acordo mediante o qual a REN assumiu a obrigação de desenvolver os trabalhos necessários à criação de capacidade de injeção na Rede Nacional de Transporte (RNT) – desenvolvimento de novas infraestruturas ou reconstrução das já existentes -, ao passo que a Sunshining S.A se comprometeu a pagar-lhe o montante estimado de € 131.358.825,00, correspondente ao valor calculado dos encargos necessários àquele investimento, pagamento a ser efetuado em prestações, conforme constante do anexo II daquele Acordo.

Que vicissitudes várias impossibilitaram o desenvolvimento da aludida central fotovoltaica que a Requerente se propôs implementar e que se encontra na base do Acordo firmado com a Requerida, designadamente a suspensão dos efeitos da Declaração de Impacto Ambiental (DIA) favorável condicionada, na sequencia de uma ação administrativa de impugnação intentada pelo Ministério Público visando a declaração de nulidade e anulação de tal ato e, por força dessa suspensão, a Sunshining S.A está impedida de prosseguir com o licenciamento necessário à construção e exploração da central em causa.

A Requerida, citada, deduziu oposição em que, pugnando por que se qualifique aquele Acordo como um contrato administrativo, suscitou a exceção dilatória de incompetência absoluta dos tribunais judiciais, rematando a peticionar a absolvição da instância, argumentando que os tribunais administrativos e fiscais seriam os competentes em face do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea e) do ETAF segundo o qual compete à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.

A Requerente, convidada a pronunciar-se sobre a exceção dilatória, refutou a qualificação do Acordo como contrato administrativo.

O tribunal cível, por decisão de 11.07.2025 julgou procedente a exceção dilatória.

Inconformada, a Requerente interpôs recurso para a 2.ª instância.

No Tribunal da Relação de Lisboa, por decisão sumária de 06.08.2025 foi “julgada procedente a apelação, revogada a decisão recorrida e julgada improcedente a exceção da incompetência dos juízes centrais cíveis em razão da matéria.”

A Requerida reclamou para a conferência, que, por acórdão de 25.09.2025, revogou a decisão sumária e, negando provimento ao recurso, julgou os tribunais comuns incompetentes para apreciar este litígio.

A Requerente, não se conformando, interpôs recurso para este Tribunal dos Conflitos.

II. pareceres:

Recorrente e Recorrida vieram juntar parecer de jurisconsulto defendendo, cada um, a pretensão recursória da respetiva parte na causa.

a. da recorrida:

O Ilustre subscritor do parecer junto pela Recorrida (com 105 pags.) sustenta, em apertada síntese, que “o acordo constitui um verdadeiro contrato. visto ter por objeto um ajuste entre as partes (…) de uma relação jurídica a ser constituída entre ambas”, na qual a Requerida assume a “obrigação de garantir acesso à Rede Elétrica de Serviço Público a eletricidade produzida pela SUNSHING e a assunção por esta de suportar os encargos advenientes da realização de todos os trabalhos necessários à ligação, bem como de pagar um preço pelo serviço a prestar pela REN de escoamento daquela energia”.

Argumentando que a “reserva de capacidade de injeção corresponde à (…) execução do contrato”, constituindo o Acordo, o título necessário para que o electroprodutor possa, “nos termos do artigo 6.º n.º 1 alínea f, do Decreto-Lei 176/2012 de 23 de agosto (…), dar início, mediante requerimento, ao procedimento administrativo de licenciamento da produção” pela DGEG.

Sustenta também que “nem o Acordo foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública nem REN tem (…) neste contrato a natureza da entidade adjudicante”, não se enquadrando na previsão do art.º 280.º n.º 1 do CCP e que, ao invés, “a constituição convencionada da reserva de capacidade de injeção assim formalizado (…) inscreve-se na sua [da REN] atividade comercial no âmbito da qual presta um serviço remunerado aos electroprodutores que injetam energia na rede. Esta prestação corresponde a um dever e não igual a titularidade do exercício de qualquer poder da autoridade”.

Conclui a defender que, não obstante o modelo ser aprovado pela DGEG, porque o Acordo não foi definido pelas partes como contrato administrativo e porque não pode qualificar-se assim, a competência material para o vertente litígio pertence, nos termos do art.º 64.º do CPC, aos tribunais da jurisdição comum.

b. da recorrente:

O Ilustre subscritor do parecer junto pela Recorrente (com 107 pags.) sustenta, em apertada síntese, resultar do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 76/2019, de 3 de junho, que “a atribuição de reserva de capacidade de injeção na Rede Elétrica de Serviço Público [por via de Acordo entre o requerente e o operador do RESP] consubstancia um procedimento acessório e instrumental face ao procedimento administrativo de obtenção da licença de produção e de exploração para a atividade de produção de eletricidade”.

Argumenta que a REN S.A, “enquanto concessionária da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade, é uma entidade adjudicante, nos termos do artigo 7.º, nº 1, alínea b), do Código dos Contratos Públicos”.

Acrescentando que é o “interesse público que impregna o” regime jurídico substantivo e que as respetivas normas reguladoras têm “natureza injuntiva”, concluindo a defender que o Acordo é um contrato administrativo e que, por isso, o conhecimento dos litígios referentes à sua interpretação, validade e execução, são da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

c. do Ministério Público:

Neste Tribunal, o Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art.º 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, sustentando que “atendendo à configuração da relação controvertida tal como delineada pela autora, o contrato celebrado [com] a ré tem natureza privada, não sendo qualificado como contrato administrativo” porque “nenhuma das partes atuou no exercício de poderes públicos, nem o objeto do contrato se encontra sujeito a regime de direito público”, concluiu que “a jurisdição competente para conhecer da presente causa é a jurisdição comum, concretamente os tribunais judiciais, por se tratar de um litígio emergente de relação jurídica de direito privado.”

III. exame preliminar:

O recurso é o próprio – artigo 101.º, n.º 2, do CPC.

Está admitido.

O Tribunal dos Conflitos é o competente para julgar o recurso no que respeita à questionada incompetência material jurisdicional do tribunal cível para conhecer da vertente causa – artigo 3.º, alínea c) da Lei n.º 91/2019 de 4 de setembro.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se e que sejam impeditivas do prosseguimento do recurso para julgamento.

IV. objeto do recurso:

Consiste em definir a qual das jurisdições – a comum ou a administrativa e fiscal – compete, em razão da matéria, conhecer da ação cautelar em que a Requerente peticiona a suspensão provisória da obrigação de pagamento das prestações estabelecidas no Acordo celebrado com a Requerida e que esta seja inibida de executar a garantia bancária prestada ao abrigo da respetiva Cláusula 7.ª, n.º 2.

V. Fundamentação:

a. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” ¹.

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

b. fixação:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

c. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac. TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”².

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no art. 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 e respetiva alínea e) que lhe cabe, (no que para aqui releva) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- (…)

o) “relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.”

Norma que consagra um critério destinando a garantir que as causas emergentes da atividade administrativa não especificamente enunciadas nas demais alíneas daquele n.º 1 não fiquem excluídas do foro especializado em matérias de direito administrativo e fiscal.

Reafirmando-se aqui que uma relação jurídica administrativa é “aquela em que na medida em que se entende como tal aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.”

d. para as providências cautelares:

Decorre da lei que a competência para o julgamento da providência cautelar antecipatória cabe, em regra, ao tribunal competente para a ação cujos efeitos aquele visa assegurar, ou seja, o pedido cautelar e a causa principal devem correr na mesma jurisdição e tribunal – cf. artigos 78.º e 364.º do CPC, 20.º n.º 6 e 114.º n.º 2 do CPTA.

Significa, no caso, que a resolução do vertente conflito haverá de assentar na prefiguração da ação a intentar pela Requerente e, consequentemente, na determinação da jurisdição e tribunal materialmente competente para a mesma.

Ora, vindo requerida nesta providência cautelar antecipatória a suspensão da obrigação de pagamento das prestações do referido Acordo, deverá a ação principal a intentar integrar na respetiva causa de pedir os factos que servem de fundamento ao vertente procedimento cautelar, pelo que se prefigura que a Requerente intentará uma ação comum visando a suspensão daquele Acordo de reserva de capacidade de injeção na RNT com fundamento na impossibilidade de prosseguir “com o licenciamento necessário à construção e exploração da central em causa”, decorrente de ação intentada pelo Ministério Público para anulação ou nulidade da respetiva declaração de impacto ambiental (DIA).

ii. regime jurídico (substantivo):

ª à data do acordo:

Aquando da celebração e assinatura do Acordo em apreço, vigora o Decreto-Lei n.º 12/2006 de 23 de agosto, com as alterações até então introduzidas - das quais se destaca a operada pelo DL n.º 76/2019, de 03 de junho -, que regulava o regime jurídico aplicável ao exercício das atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização e à organização dos mercados de eletricidade.

No Acordo vem indicado como fundamento jurídico a norma do artigo 5.º-A, n.º 2, al.ª b) e 16.º daquele diploma legal.

Que no artigo 3.º n.º 2 estabelecia que o exercício de atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade “depende da obtenção de licenças e da atribuição de concessão nos termos dos procedimentos estabelecidos para cada uma das actividades”.

No artigo 4.º n.º 3 que “a cada centro electroprodutor corresponde uma licença de produção de electricidade.”

E no artigo 6.º n.º 1 e alínea f) que um dos critérios gerais da decisão de atribuição de licença de produção é o “título de reserva de capacidade de injeção na rede ou acordo celebrado nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º-A”.

Enquanto no artigo 5.º, com o proémio “Atribuição de reserva de capacidade de injeção na RESP”, estatuía, no que para aqui releva, que: -----------

1 - O início do procedimento para obtenção de licença de produção de eletricidade depende da prévia atribuição de reserva de capacidade de injeção na RESP.

2 - A atribuição de reserva de capacidade de injeção na RESP consta de:

b) Acordo entre o requerente e o operador da RESP com assunção, por aquele, dos encargos financeiros decorrentes da construção ou reforço da rede necessários para a receção da energia produzida pelo centro eletroprodutor, com identificação da capacidade a atribuir;

Dispondo ainda nos nºs 8 e 9 que: ----

“8 - Nos casos em que se verifique a ausência de capacidade de receção na RESP pode ser celebrado entre o requerente e o operador da RESP um acordo nos termos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 16.º.

9 - A DGEG aprova o modelo de título e do acordo referidos no n.º 2.”

E, no n.º 17 determinava que a posição contratual no Acordo é intransmissível até à emissão da licença de exploração, “efetuando-se a sua transmissão através da alteração da titularidade da licença de produção.”

Do artigo 16.º, com o proémio “encargos com o investimento”, destaca-se: ---

“As infraestruturas construídas ou reforçadas ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 integram-se, sem necessidade de qualquer formalidade, no domínio público do concedente e no objeto da concessão não podendo ser consideradas como ativo a remunerar na parte correspondente ao custo suportado pelo requerente.”

O procedimento para a obtenção da licença de produção era regulado com bastante detalhe naquele diploma legal, sendo subsidariamente aplicado o Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Competindo à Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) decidir os pedidos de licenciamento para os centros electroprodutores.

Sendo certo que a obtenção de licença de produção de eletricidade (acima de 1 MVA) dependia da prévia atribuição de reserva de capacidade de injeção na rede elétrica de serviço público (RESP).

E que, como vimos, o título de reserva de capacidade (TRC) podia resultar de Acordo entre o interessado e o operador da rede nacional de transporte de eletricidade (REN).

Não de um qualquer acordo, livremente clausulado entre o produtor e o operador da REN, mas, obrigatoriamente, do Acordo modelo que, nos termos previstos no artigo 5.º - A, n.ºs 2 alínea b) e 9 daquele diploma legal, era elaborado e aprovado pela Direção-Geral de Energia e Geologia/DGEG (um serviço da administração central direta do Estado).

Para melhor se compreender a natureza jurídica desse Acordo modelo colhe-se da exposição de motivos do referido DL n.º 76/2019, no que para aqui releva (com sublinhado para realçar) que: ----

“ (…) A escassez de disponibilidade de receção por parte da Rede Elétrica de Serviço Público (RESP) veio evidenciar a vantagem na adoção, no âmbito da produção de energia em regime especial, de procedimentos de natureza concorrencial em detrimento da realização de sorteios para o mesmo efeito.
(…) É ainda a escassez de disponibilidade de receção de energia pela RESP que aconselha a inversão do procedimento de atribuição de licença de produção agora vigente, no sentido de assegurar, em primeiro lugar, o título de reserva de capacidade de receção de energia na RESP como condição prévia e necessária ao início do procedimento para atribuição de licença de produção, evitando-se, desde modo, que, tanto os requerentes quanto a administração, desenvolvam a sua atividade em procedimentos que não podem lograr a finalidade a que se destinam por inexistência de capacidade de receção.
Ainda no mesmo sentido, e visando prosseguir o desenvolvimento da produção de eletricidade a partir de fontes de energia renovável, vem agora prever-se a possibilidade de os interessados poderem assegurar as infraestruturas de rede de que carecem, assumindo os encargos daí decorrentes.
Esta possibilidade vem, por um lado, permitir aos promotores que assim o pretendam, desenvolver a sua atividade mesmo quando a RESP não dispõe da capacidade de receção necessária e, por outro lado, permitir a construção ou reforço de infraestruturas de rede sem oneração do sistema, ou seja, sem oneração do consumidor final.”

Agora vigente:

Aquele diploma legal foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 15/2022 de 14 de janeiro, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação do Diário da República (DRE) (e já com várias alterações, a última ocorrida com o DL n.º 130/2026, de 29 de junho) contendo o vigente regime da organização e o funcionamento do Sistema Elétrico Nacional (SEN), aplicando-se, além do mais, às atividades de produção, transporte e aos procedimentos aplicáveis ao acesso às mesmas.

E que no artigo 4.º, n.ºs 2 e 3, veio estatuir que: ----

“2 - Todos os procedimentos previstos no presente decreto-lei obedecem aos princípios gerais que regem a atividade administrativa nos termos estabelecidos no Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, na sua redação atual.

3 - Todas as atividades previstas no presente decreto-lei obedecem ao princípio da livre concorrência, incluindo as atividades em regime exclusivo, na medida em que as respetivas concessões e licenças são atribuídas através de procedimentos concorrenciais.”

Nos termos do artigo 18.º, uma das modalidades de títulos de reserva de capacidade de injeção na RESP é o “acordo entre o interessado e o operador da RESP”, constante de modelo aprovado pela DGEG.

Acordo e respetivo conteúdo que são regulados, com detalhe, nos artigos 20.º e 21.º.

Do respetivo regime transitório consta que a regulamentação deste diploma legal se aplica “aos processos pendentes na DGEG, sem prejuízo dos atos já praticados”.

E que: -------

“7 - Os procedimentos referentes à celebração de acordo entre o interessado e o operador da RESP para a construção ou reforço de infraestruturas de rede que já tenham obtido classificação final, nos termos da lista publicitada no sítio na Internet da DGEG, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, prosseguem os seus termos de acordo com o disposto nos n.ªs 12 e seguintes do artigo 20.º, sendo os prazos ali estabelecidos reportados ao ano civil seguinte ao da entrada em vigor do presente decreto-lei.

8 - Os pedidos pendentes que não se incluam no disposto no número anterior caducam, sem prejuízo da possibilidade de nova apresentação do pedido nos termos do presente decreto-lei.”

Nesta modalidade, o título de reserva de capacidade de injeção na RESP é o próprio Acordo celebrado pelo interessado e o operador da RESP cuja minuta é aprovada pela DGEG.

Nota-se ainda que quanto a um dos eixos – “o planeamento das redes” - da alteração no regime jurídico operado pelo DL n.º 15/2022, o legislador quis a “maximização de todo o potencial de capacidade de receção da rede elétrica de serviço público (RESP), em linha com o interesse público da proteção dos consumidores que suportam os seus custos e com a obrigação de preservar o território com a construção das linhas estritamente necessárias ao funcionamento do SEN, em condições de segurança do abastecimento e com qualidade de serviço.

A possibilidade de atribuição de reserva de capacidade de injeção na RESP com restrições vem, por um lado, eliminar a ociosidade do ativo RESP e, por outro lado, impor a necessidade de se evoluir de um modelo de planeamento e gestão das redes para um modelo inovador de gestão ativa, de forma dinâmica, adaptativa e flexível, (…).

Esta opção constitui uma aposta decisiva que permite, por um lado, dar resposta às necessidades de eletricidade de fonte renovável e, por outro lado, às necessidades de utilização racional e parcimoniosa do território enquanto recurso finito.

Neste contexto, importa destacar as repercussões desta opção ao nível dos planos de desenvolvimento e investimento das redes de transporte e de distribuição, que passam a ter de justificar, mediante uma análise de custo e benefício, a necessidade de construção de novas infraestruturas de rede face a outras alternativas viáveis, (…)”.

Nos termos do Decreto-Lei n.º 185/95 de 27 de Julho, que contém o “regime jurídico do exercício da actividade de transporte de energia eléctrica no Sistema Eléctrico Nacional (SEN) e aprova as bases de concessão da exploração da Rede Nacional de Transporte de Energia Eléctrica (RNT)”, o transporte de energia elétrica no SEN, compreendendo a rede de muito alta tensão, (na qual se inclui a receção em muito alta tensão da energia elétrica produzida por centros electroprodutores), a rede de interligação, as instalações do despacho nacional e os bens e direitos conexos, sendo realizado em exclusivo, mediante a atribuição de concessão de serviço público para a exploração da RNT -arts. 3.º e 4.º.

Dispondo o art.º 16.º que “a concessão para exploração da RNT é atribuída mediante contrato administrativo de concessão, no qual outorgará, em representação do Estado, o Ministro da Indústria e Energia.

E que “a concessão é exercida em regime de serviço público, sendo as suas atividades consideradas, para todos os efeitos, de utilidade pública.” -cf. também Base IV do Anexo I.

Da Base XXXVI n.º 2 extrai-se que a concessionária pratica atos “por via administrativa, nos casos em que a lei, os regulamentos ou o contrato de concessão lhe confira essa prerrogativa”, impugnáveis através de “recurso contencioso”.

Regime reafirmado no vigente DL n.º 15/2022 já citado e respetivos anexos em que um dos “elementos instrutórios do pedido de atribuição de licença de produção” é o “acordo entre o requerente e o operador da rede elétrica de serviço público (RESP)” e, - no que para aqui releva -, o Anexo II que contêm as “Bases da concessão da rede nacional de transporte de eletricidade”, que, ademais de reafirmar o regime de serviço público e que “as suas atividades são][consideradas, para todos os efeitos, de utilidade pública”, estabelece que “a concessionária não pode estabelecer diferenças de tratamento nas suas relações com os produtores, (…) que não resultem de condicionalismos legais ou regulamentares ou da aplicação de critérios decorrentes de uma conveniente e adequada gestão técnica do SEN, bem como de condicionalismos de natureza contratual, desde que sancionados pela DGEG e pela ERSE, em função das suas competências.

iii. a concessionária:

A REN é uma sociedade anónima de capitais privados (veja-se o respetivo contrato de sociedade), à qual o Estado, mediante contrato administrativo de concessão de serviço público, atribui, em regime de exclusividade, desde 2007 e pelo prazo de 50 anos, a exploração da Rede Nacional de Transporte (RNT) de eletricidade em muito alta tensão e a gestão global do Sistema Elétrico Nacional (SEN), no quadro normativo e regulamentar do setor da energia, que atualmente consta do Decreto-Lei 15/2022, de 14 de janeiro, que transpõe a Diretiva (UE) 2019/944 e a Diretiva (UE) 2018/2001 e que revogou o Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto que vigorava aquando da atribuição da concessão.

No objeto da concessão inclui-se, por determinação legal, “o planeamento, construção, exploração e manutenção de todas as infraestruturas que integram a RNT (…) e, bem assim, das instalações necessárias para a sua operação”.

Na definição do art.º 407.º n.º 2 do Código dos Contratos Públicos “entende-se por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma actividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, directamente, pelo contraente público.”

iv. Jurisprudência:

Não existe jurisprudência do Tribunal dos Conflitos sobre a questão de competência jurisdicional que constitui o objeto do recurso aqui sob juditio. Existe sim, e abundante. Jurisprudência que decidiu sobre competência material das jurisdições para conhecer de litígios entre concessionários de serviços públicos e particulares decorrentes da utilização dos bens e serviços daquela natureza (acórdão citados ou referidos acessíveis em www.dgsi.pt).

Existem e estão publicadas decisões dos tribunais superiores, incluindo o Tribunal dos Conflitos, que respeitam a causa em que se discutiu a competência material das jurisdições emergentes para conhecer de litígios sobre a atribuição, por entidades publicas, a entidades privadas, da gestão ou exploração, mediante contrato administrativo de concessão, de serviços públicos.

No Acórdão de 25.3.2015 em que a Ré era uma entidade privada, concessionária, pelo Estado, além do mais, da gestão e exploração, em exclusividade, de determinadas obras e bens de utilidade pública, expendeu-se que “a concessão de serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado.” Explicitando-se que as concessionárias “que assim são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo” executam “tarefas próprias do Estado, que este lhe endossou pela via dum contrato de concessão, (…) tarefas essas de natureza essencialmente pública administrativa, susceptíveis de configurarem acções ou omissões que exprimem o exercício de prerrogativas de poder público.

Na verdade, a concessão dessas obras e serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades que lhe foram outorgadas pelo Estado por determinado período de tempo (…) percam a sua natureza originária e essencialmente público-administrativa, mantendo o Estado o poder de as regular e fiscalizar, ao abrigo de normas jurídicas de natureza administrativa que ficam inscritas no contrato de concessão.

Em síntese, a entidade privada concessionária de obras ou serviços públicos é chamada a colaborar com a Administração na realização de tarefas essencialmente administrativas através de um contrato administrativo, pelo que suas acções e omissões não podem deixar de ser integradas e reguladas pelas disposições e princípios do direito administrativo. – cfr. entre outros, os Acórdãos de 30/5/2013 do Tribunal de Conflitos publicado na CJ – STJ – ano XXI, tomo II, págs. 20-23, de 20/1/2010, n.º 25/09, de 27/03/2013, n.º 046/13 de 27/03/2014, n.º 048/13, de 27.02.2014, de 29/01/2015, n.º 050/14, de 25/03/2015 n.º 053/14, do Tribunal de Conflitos, transcrevendo-se o sumário deste último:

« I – A concessão de serviços públicos a uma entidade privada não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza pública administrativa e por essa circunstância adquiram intrinsecamente natureza de actos privados a serem regulados pelo direito privado.

Mais recentemente, este Tribunal dos Conflitos em acórdãos proferidos em vários processos, reafirmou aquela jurisprudência expendendo, em síntese que a concessionária da gestão e exploração de um serviço público “prossegue os fins de interesse público legalmente conferidos ao” concedente “estando, para tanto, munida dos inerentes poderes” públicos, pelo que “as relações que estabelece com os utilizadores” daqueles serviços “consubstancia uma relação jurídica administrativa” – cf. acórdão de 14.01.2026, processo 01278/24.0T8BJA.E1.S1 (e também assim os que aí se mencionam).

No acórdão de 27.11.2024, proferido no processo 0710/22.1BEPRT, com este sumário: “É da competência da Jurisdição Administrativa e Fiscal a apreciação de questão respeitante à colocação de um poste de suporte de linhas eléctricas por fazer parte das atribuições de serviço público da concessionária, no exercício de poderes administrativos”. Fundamentando-se que “vale o que se escreveu no acórdão de 2 de Março de 2011 (www.dgsi.pt, proc. n° 09/10): não pode (...) afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações (…) e muitas delas não correspondem necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob” outra etiqueta. “O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva. Só uma (…) actuação (…) totalmente à margem das atribuições e competências da ré — abriria caminho à competência dos tribunais comuns.”

No acórdão de 23.03.2022, no processo sumariou-se: “é da competência da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de questão respeitante à colocação de um poste de suporte das linhas de comunicação telefónica por fazer parte das atribuições de serviço público da concessionária pelo que está aqui em causa a licitude da actuação de uma concessionária, (…) no exercício de poderes administrativos.”

v. apreciação:

No vertente recurso está em causa saber que jurisdição, - a comum ou a administrativa -, é competente para o litígio respeitante ao cumprimento da clausula 7.º do Acordo modelo outorgado em abril de 2021, pela pessoa coletiva aqui Requerente e a Requerida, a REN, enquanto concessionária da RNT.

Como notado, a competência do tribunal em razão da matéria determina-se em função dos termos em que vem arquitetada a relação material controvertida na petição inicial, ou como referido, nos termos em que é deduzida a pretensão do autor, incluindo os seus fundamentos, ou seja, em função do termo do pedido e da respetiva causa de pedir, sendo irrelevante, para este efeito, a qualificação jurídica (administrativa ou civil) que as partes atribuem à relação em que se funda a concreta pretensão da tutela judicial.

Fixando-nos – como legalmente se impõe – nos pedidos e na configuração da causa petendi da vertente providência cautelar antecipatória verifica-se que a Requerente pretende obter a suspensão, até à decisão final da ação que irá intentar, do pagamento das prestações que se obrigou na clausula 7.ª do anexo ao Acordo modelo outorgado em abril de 2021 e que a REN, a outra outorgante naquele Acordo, seja impedida de executar a correspondente garantia bancária que foi prestada pela Sunshing S.A. A ação a intentar será então de suspensão da execução do referido Acordo com fundamento em alegada impossibilidade superveniente.

O referido Acordo de reserva de capacidade de injeção na RNT, com o conteúdo e efeitos minuciosamente fixados na lei – cf. art.º 21.º do DL n.º 15/2022 -, não é um contrato regulado pelo direito civil ou comercial, em suma, pelo direito privado ou sequer um contrato que as outorgantes pudessem negociar livremente. Ao invés, a relação jurídica que formaliza obedeceu, por imposição legal, – art.º 5.º-A n.º 9 – ao modelo aprovado pela Direção-Geral de Energia e Geologia, através do Ofício n.º 1/DG/2021, de 5 de janeiro de 2021 e do mesmo teve de constar a identificação da capacidade a atribuir e a assunção, pelo candidato, dos encargos financeiros decorrentes da construção ou reforço da rede, necessários para a receção da energia produzida no centro electroprodutor que a Requerente pretende licenciar.

Acordo que, nos termos da lei era - e continua a ser - uma das três modalidades de título de reserva de capacidade de injeção na RESP, a atribuir ao candidato a electroprodutor, quando nesta se verifica ausência de capacidade de receção.

Ausência de capacidade de rede para ligação de um centro electroprodutor que só podia ser certificada pelo operador RESP.

O Acordo incluía, - também por determinação legal -, a indicação da energia produzida pelo projetado centro electroprodutor, no caso, um centro fotovoltaico, para o qual a Requerente pretende que lhe seja atribuída licença para produzir 1.143 MVA, com ligação direta à RNT.

Acordo que é o título, - assim legalmente definido -, da atribuição da reserva de capacidade de injeção na RESP ao candidato a obter a licença de electroprodutor do qual depende a abertura do procedimento administrativo para obtenção de licença de produção de eletricidade, a conceder pela DGEG que é a entidade da administração central com competência, - a exercer pelo respetivo Diretor-geral -, para a atribuição de todos os títulos de controlo prévio previstos na lei referentes a centros eletroprodutores, e que que exerce as competências de entidade licenciadora, proferindo todas as decisões relativas à instrução e condução dos procedimentos de atribuição, alteração, transmissão e extinção dos títulos de controlo prévio previstos na lei,

A atribuição do título de reserva de capacidade constitui, nesta modalidade, a segunda estação (a primeira era a certificação, pela concessionária, de ausência de capacidade de injeção na rede) do procedimento legalmente estabelecido para atribuição da licença de produção, pela DGEG.

Destarte, como se afirma no acórdão recorrido, o Acordo é um título administrativo que se insere no procedimento, legalmente regulado, de acesso à atividade de produção de eletricidade.

Tal como se encontrava regulado na lei - e agora ainda com mais clareza - o Acordo de reserva de capacidade de injeção na RESP constitui, efetivamente, um dos atos do procedimento administrativo para a obtenção de licença de produção de eletricidade, legalmente regulado em todos os seus aspetos e aprovado pela administração central do Estado, sendo, por isso, um título jurídico-administrativo específico ou quando muito um contrato administrativo sui generis, cuja formação e celebração e outorga obedeceu integralmente ao regime jurídico que estabelece a organização e o funcionamento do Sistema Elétrico Nacional (SEM) e ao modelo aprovado pela DGEG, mas não ao regime jurídico do Código dos Contratos Públicos.

Também não pode olvidar-se que a REN, sendo uma pessoa coletiva de direito privado, outorgou aquele Acordo na sua qualidade de concessionária, em regime de serviço público, da exploração e gestão da rede elétrica de serviço público (RESP), nomeadamente da RNT de energia elétrica em alta e muito alta tensão, estando a sua atuação naquele âmbito legalmente conformada à prossecução do interesse geral.

Neste conspecto logo se conclui que aquele a relação estabelecida entre a Requerente e a REN, concessionária, da Rede Elétrica de Serviço Público que aquele Acordo modelo formalizou é, sem dúvida, uma relação jurídica administrativa e que o procedimento em que se integra é integralmente regulado pela lei, sem margem para a autonomia contratual conformadora das outorgantes.

De modo que, emergindo o vertente litígio de uma relação jurídico-administrativa e visando a suspensão da execução de um acordo administrativo outorgado por entidade concessionária, em regime de serviço público, da gestão e exploração da rede elétrica nacional (RESP), a competência para o seu conhecimento pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, conforme decorre do disposto no artigo 4.º n.º 1 alínea e), do ETAF.

VI. dispositivo:

Assim, o Tribunal dos Conflitos acorda em julgar improcedente o recurso, decidindo que materialmente competente para conhecer da presente ação cautelar são os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e, concretamente o Tribunal administrativo e fiscal de Lisboa – Juízo Administrativo comum.

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Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Lisboa, 22 de setembro de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) – José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário: -----

1 Acordo de reserva de capacidade de injeção na Rede Elétrica de Serviço Público (RESP), em que a formação e outorga – em modelo aprovado pela administração central -, bem como o respetivo conteúdo e efeitos, se encontram estabelecidos, minuciosamente, no regime jurídico da organização e funcionamento do sistema elétrico nacional (SEN), sem margem para a autonomia conformadora das outorgantes, é o título indispensável para iniciar o procedimento de obtenção de licença de produção de eletricidade, a atribuir pela Direção-geral de Energia e Geologia (DGEG).

2 É, pois, um título jurídico-administrativo específico ou um contrato administrativo sui generis que se insere no procedimento, legal, integralmente regulado, de acesso à atividade de produção de eletricidade e não ao regime jurídico da contratação pública e da concorrência.

3 A relação que formaliza estabelecida entre o candidato a electroprodutor e a concessionária, em regime de serviço público, da RESP, é uma relação jurídica administrativa.

4 Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal conhecer o litígio em que uma das outorgantes pretende obter a suspensão da execução daquele acordo modelo.

1. Cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.

2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18