Conflito de Jurisdição

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O Tribunal dos Conflitos, em julgamento de conflito de jurisdição, acorda: -----

a. Relatório:

Sementes Simétricas – Unipessoal, Lda., identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, providência cautelar de intimação para adoção de uma conduta (artigo 112.º, n.º 2, i), do CPTA), como preliminar de ação administrativa, contra: -

- Associação de Regantes e Beneficiários do Vale do Sorraia, na qualidade de entidade concessionária e gestora do aproveitamento hidroagrícola público do Vale do Sorraia e de Magos,

peticionou a intimação da Requerida a abrir imediatamente o fornecimento da água necessária à exploração do seu cultivo de arroz, sem o qual a referida cultura ficará irremediavelmente comprometida.

Para tanto alega ter celebrado um contrato de arrendamento de duas parcelas de dois prédios, um rústico e outro misto, no concelho de Benavente, para cultivo de arroz, sitos no perímetro do aproveitamento hidroagrícola público do Vale do Sorraia.

Que a gestão e exploração daquele aproveitamento hidroagrícola é efetuado pela Requerida, mediante concessão da entidade pública.

Que a Requerida, na qualidade de concessionária e gestora do referido aproveitamento lhe recusou o fornecimento de água para o cultivo da sua sementeira de 90 hectares de arroz naqueles prédios, alegado existirem dívidas do anterior arrendatário.

Que o acesso à água, enquanto bem essencial, não pode ser negado, assim como não lhe podem ser imputadas as dívidas do anterior arrendatário.

Tribunal que, por decisão de 24.07.2025, transitada em julgado, considerando estar em causa a apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, matéria excluída da jurisdição administrativa e fiscal, atribuída aos tribunais judiciais, conhecendo oficiosamente e atento o disposto nos artigos 64.º, do CPC e 4.º, n.º 4, al. e), do ETAF, introduzida pela Lei 114/2019, julgou verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta e, em consequência, indeferiu o requerimento inicial.

E que, deferindo o pedido da Requerente, por despacho de 29.07.2025, remeteu o processo ao tribunal judicial da comarca de Santarém, onde foi distribuído ao Juízo central cível -juiz 4.

Tribunal que por despacho de 3.08.2025, notificou a Requerente para apresentar “novo articulado” em que esclarecesse “legal e factualmente qual a providência requerida”.

A Requerente apresentou em 4.08.2025 novo requerimento de providência cautelar comum, com a mesma causa de pedir e iguais pedidos

A Requerida, citada, apresentou oposição, excecionando a incompetência material absoluta do tribunal para apreciar esta ação cautelar pugnando pela atribuição da mesma aos tribunais administrativos e fiscais e também por alegada inutilidade superveniente da lide em razão do tempo já decorrido.

A Requerente notificada para responder, querendo, nada disse.

Aquele Juízo Central Cível, por sentença de 21.01.2026, entendendo que “o fornecimento de água para rega agrícola não corresponde a serviço público essencial” e que, por isso, a ação não se enquadra na previsão da alínea d) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, declarou-se materialmente incompetente, absolvendo a Ré da instância.

A Requerente, deparando-se com decisões judiciais que evidencia a existência de conflito negativo de jurisdição, por requerimento de 22.02.2026, suscitou a resolução com a remessa do processo ao Tribunal dos Conflitos.

b. parecer do Ministério Público:

Neste Tribunal, o Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o artigo 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, sustentando que: ----

“- A requerente funda a providência na recusa de fornecimento de água necessária à exploração agrícola por si desenvolvida em terreno integrado em aproveitamento hidroagrícola público gerido pela requerida.

- Tal pretensão reconduz-se, nos termos em que é deduzida, a litígio emergente da prestação de serviço de fornecimento de água, qualificado como serviço público essencial pelo artigo 1.º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 23/96 de 26 de julho.

- Para efeitos desse regime, a requerente assume a posição de utente e a requerida a de prestadora de serviço, sendo irrelevantes, para determinação da jurisdição competente, quer a natureza jurídica da entidade prestadora, quer o título ao abrigo do qual exerce a gestão do aproveitamento.

- Nos termos do artigo 4.º, n.º 4, alínea e) do ETAF, encontra-se excluída da jurisdição administrativa a apreciação dos litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais.

- Não estando em causa, tal como a autora configura a providência, a impugnação do ato administrativo nem litígio cuja apreciação caiba especificadamente à jurisdição administrativa, a competência para conhecer da presente providência cautelar pertence à jurisdição comum.

- Em aplicação do princípio da coincidência entre a competência para a providência cautelar e a competência para a ação principal, deve o presente conflito negativo de jurisdição ser resolvido mediante a atribuição da competência ao Juízo Cível de Santarém”, ------

pronuncia-se no sentido de “o presente conflito negativo de jurisdição ser resolvido mediante a atribuição da competência ao Juízo Central Cível de Santarém.”

c. as partes, notificadas, nada vieram dizer.

d. exame preliminar:

No caso, dois tribunais de diferente ordem jurisdicional – um da ordem administrativa, o outro da ordem comum – declaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer e julgar a presente providência cautelar.

A Requerente tem legitimidade para pediu a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a sua resolução.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se.

e. objeto do recurso:

Cumpre-nos decidir se cabe aos tribunais da jurisdição comum ou aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência em razão da matéria para a apreciação da vertente providência cautelar e inerente ação em vem peticionada a intimação da Requerida para abrir, imediatamente, o fornecimento da água necessária ao encharcamento e rega do cultivo de arroz que a Requerida tem nas identificadas parcelas de terreno sitas no perímetro do aproveitamento hidroagrícola do Vale do Sorraia.

f. Fundamentação:

i. da competência:

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” ¹.

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

2. fixação:

Nos termos da lei - artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o artigo 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver Ac TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e Ac TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º 139/95]”².

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizado no art. 4.º do ETAF, sendo que (para o que ora nos interessa), no n.º 1 alínea a) atribuiu ao tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência material para conhecer dos litígios que tenham por objeto a “tutela de direitos (…) dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo (…) ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo (…)”, em suma, quaisquer direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas.

ii. regime jurídico (substantivo):

Os aproveitamentos hidroagrícolas de águas do domínio público têm um regime jurídico próprio constante do Decreto-Lei n.º 269/82 de 10 de julho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 86/2002 de 6 de abril e com as alterações do Decreto-Lei n.º 169/2005 de 26 de setembro.

Na exposição de motivos do referido DL n.º 86/2002 – que alterou, extensamente, aqueloutro – o legislador afirma ter querido estabelecer “também, com maior rigor, o conjunto de obrigações a que ficam sujeitos os proprietários e os regantes beneficiários das obras ao longo das várias fases do projecto e reforça-se em particular a obrigação de rega indissociável da viabilidade dos aproveitamentos hidroagrícolas e, consequentemente, da decisão de realizar o investimento, tendo em conta que a sua recuperação para a economia nacional pressupõe, por regra, a intensificação sustentada da actividade agrícola nos terrenos abrangidos.

Define-se um novo regime de taxas cuja estrutura de cobrança, além de permitir uma distribuição de responsabilidades mais equitativa entre proprietários e regantes, irá conduzir a uma maior capacidade, responsabilidade e competência profissional, técnica e de gestão que permita tornar investimentos vultuosos a cargo dos contribuintes em modelos de gestão empresarial e de desenvolvimento rural.

A taxa de conservação e exploração é substituída por duas taxas - a taxa de conservação, que se destina exclusivamente a suportar a conservação da infra-estrutura e que é paga por todos os proprietários ou usufrutuários dos prédios e parcelas beneficiados, e a taxa de exploração, que se destina exclusivamente a cobrir as despesas de gestão e exploração e que é paga pelos regantes em função do volume de água consumido (metro cúbico).

Pretende-se, assim, garantir, por um lado, a conservação das infra-estruturas e, por outro, através de um modelo de gestão adequado, separar o encargo dos proprietários e usufrutuários, que viram as suas terras beneficiadas, dos custos que os regantes devem assumir no âmbito da exploração das terras, permitindo que delas se retire o rendimento consentâneo com as melhores práticas agrícolas”. (os negritos são nossos)

Estatuindo no art.º 47.º n.º 1 que “A conservação e exploração das obras de aproveitamento hidroagrícola são da responsabilidade das entidades a quem tiver sido atribuída a respectiva concessão, nos termos do presente diploma (…)”.

Dispondo o art.º 66.º que os proprietários ou usufrutuários dos prédios e parcelas beneficiados pelas obras de aproveitamento hidroagrícolas, pagam “uma taxa de conservação anual por hectare beneficiado”, destinada “exclusivamente a cobrir os custos de conservação das infra-estruturas e será fixada nos regulamentos (…) previstos no n.º 2 do artigo 20.º e na alínea a) do artigo 55.º do presente diploma, ficando sujeita a revisão anual por portaria do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.”

Estatuindo o art.º 67.º que os regantes beneficiários pagam “uma taxa de exploração em função do volume de água utilizado”, destinada “ exclusivamente a cobrir os custos de gestão e exploração da obra, incluindo os custos de utilização da água previstos no Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro, e é proposta anualmente pela entidade responsável pela exploração da obra de aproveitamento hidroagrícola e aprovada pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, após parecer do IHERA”.

Taxas de conservação e de exploração que são liquidadas “pela entidade responsável pela exploração da obra de aproveitamento hidroagrícola e cobradas a partir da disponibilização da água para rega.” – art. 68.º.

Tipificando como contraordenação a conduta dos “proprietários, usufrutuários, beneficiários ou utilizadores a título precários”, consistentes, entre outras, no/a:

- não cumprimento das normas estabelecidas nos regulamentos da obra;

- não cumprimento da obrigação de rega de culturas;

- falta de pagamento das taxas devidas.

Competindo “ao presidente do IHERA determinar a instauração de processos de contra-ordenação, designar o instrutor e aplicar as respectivas coimas”, de cujo montante 20% reverte para entidade responsável pela exploração.

Regendo sobre a concessão estabelece, establece o art.º 102.º que: -----

1 - A conservação e exploração das obras de aproveitamento hidroagrícola poderá ser atribuída, no todo ou em parte, através de concessão, a pessoas colectivas públicas ou privadas com capacidade técnica e financeira adequada, (…).

2 - A decisão de proceder à concessão cabe ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (…).

3 - O contrato de concessão fixa os direitos e obrigações do concedente e do concessionário, dele fazendo parte integrante os regulamentos (…) da obra e suas alterações.

4 - O contrato de concessão prevê expressamente a alteração pelo concedente dos regulamentos (…) da obra, a aplicação pelo concedente de penalidades em caso de violação das obrigações, as condições de suspensão do contrato e a assunção directa da gestão da obra pelo concedente, bem como da rescisão unilateral do contrato pelo concedente no caso de violação grave nele tipificada das obrigações do concessionário.

5 - A minuta base do contrato de concessão e dos regulamentos provisório e definitivo anexos e as minutas finais dos contratos a celebrar com cada entidade são aprovadas por portaria e despacho, respectivamente, do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas. «do montante das quais reverte para

A minuta base do contrato de concessão para a conservação e exploração das obras de aproveitamento hidroagrícola foi aprovada pela Portaria n.º 1473/2007, de 15 de novembro, alterada pela Portaria n.º 1001/2009, de 8 de setembro.

A exploração e conservação da Obra do Vale do Sorraia iniciou-se em 1958, a cargo da Direcção-Geral dos Serviços Hidráulicos e em 1959 foi transferida para a Associação de Regantes e Beneficiários do Vale do Sorraia, com sede em Coruche, criada para o efeito por Alvará de 11 de maio de 1956.

Associação que “é uma pessoa colectiva de direito público, sujeita a reconhecimento formal do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP)” – art.º 2.º dos Estatutos (veja o Reconhecimento de Associação de Beneficiários e Pessoa Coletiva de Direito Público, em 23 de junho de 2003 – Portaria 836/2003 (2.ª série), de 4 de julho de 2003)

Competindo-lhe, além do mais – art.º 4.º dos Estatutos:

- Assegurar a exploração e conservação da obra de fomento hidroagrícola ou das partes desta que lhe foram entregues – n.º 2;

- Elaborar os horários de rega, em íntima colaboração com o IDRHa e assegurar o seu cumprimento;

- Fazer directamente a cobrança da taxa de exploração e conservação;

- Assegurar a defesa e policiamento das obras

A ARBVS explora aquele aproveitamento hidroagrícola mediante contrato administrativo de concessão de utilização de recursos hídricos.

O contrato de concessão que foi celebrado entre o MADRP (DGADR) e a ARBVS em 16 de fevereiro de 2011

A ARBVS tem título de utilização dos recursos hídricos para captação de águas superficiais destinadas à rega, abastecimento à indústria e produção de energia hidroelétrica no aproveitamento hidroagrícola do Vale do Sorraia – Contrato de Concessão ARHT/2071.10T/C.CA.S, de 2 de dezembro de 2010 e respetiva Adenda, de 16 de novembro de 2012

E contrato de concessão para a gestão das centrais hidroelétricas integradas no aproveitamento hidroagrícola do Vale do Sorraia – celebrado entre a DGADR (MAM) e a ARBVS, de 30 de maio de 2014.

O vigente enquadramento definitivo do aproveitamento e a listagem atualizada das parcelas beneficiadas estão publicados no recente Aviso n.º 5464/2026/2 do Diário da República, do qual consta que “o Aproveitamento Hidroagrícola do Vale do Sorraia, obra classificada no Grupo II através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/2014, de 17 de março, publicada no Diário da República, 1.ª série, N.º 53 de 17 de março de 2014, (…) destina-se ao aproveitamento de águas do domínio público para o regadio dos prédios ou parcelas de prédios incluídos na área beneficiada e descritos no respetivo cadastro, através de infraestruturas de armazenamento, captação, elevação e distribuição de água para rega.

O fornecimento de água dos aproveitamentos hidroagrícolas para regadio ou encharcamento de prédios ou parcelas destes existentes no respetivo perímetro é considerado um recurso estratégico e de interesse económico essencial para a agricultura e tem um regime jurídico específico consentâneo, excludente da aplicação do regime instituído pela Lei n.º 23/96 de 26 de julho que criou “no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger o utente de serviços públicos essenciais”.

Do regime jurídico em referência resulta que “o direito e obrigação de regar atribuídos a cada prédio ficarão nele incorporados e serão dele inseparáveis”. Em suma, aos agricultores assiste o direito legal de regar e à entidade que gere a exploração o dever de lhe ligar a água para a rega das culturas exploradas nos prédios beneficiários. Trata-se de um direito e de uma obrigação dos beneficiários do aproveitamento hidroagrícola. Não existe nesse âmbito qualquer relação contratual.

iv. apreciação:

A Autora requereu a intimação judicial da Entidade Requerida, na sua qualidade de concessionaria da exploração do aproveitamento hidroagrícola do Vale do Sorraia, a abrir imediatamente o fornecimento da água necessária à exploração do seu cultivo de arroz.

Como referido, aquele é um “aproveitamento de águas do domínio público para o regadio dos prédios ou parcelas de prédios incluídos na área beneficiada e descritos no respetivo cadastro”. Gerido pela ER mediante concessão do Estado, nos termos da legislação aplicável.

Competências de gestão concessionada nas quais se incluem “o conjunto de práticas ou ações em conformidade com a Lei, que permita realizar o objetivo do Aproveitamento em harmonia com o interesse coletivo dos beneficiários”, que não estejam reservadas “por lei à Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR), à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR LVT) e demais entidades” públicas.

No caso dos autos, vem peticionado o decretamento da providência cautelar, ordenando-se a intimação da ER, concessionária da gestão da exploração doa aproveitamento hidroagrícola do Vale do Sorraia, para proceder à “imediata abertura e fornecimento de água” para o cultivo de arroz que a Autora explora em parcelas de prédio rustico sita no perímetro daquele aproveitamento.

Aproveitamento que foi construído e pertence ao Estado, sendo, inquestionavelmente público. Tal como as águas dele provindas, que servem para o regadio dos prédios cadastrados, existentes na respetiva área.

O Estado concessionou – mediante (ato ou) contrato de concessão administrativa, a gestão da exploração daquele aproveitamento hidroagrícola à ER. que, ademais, está oficialmente reconhecida como pessoa coletiva de direito público. Reservando-se o Estado, ainda assim, poderes específicos como é o da aprovação, pela entidade tutelar – ao Ministério da Agricultura, através da Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural -, por despacho, das taxas de conservação e exploração a pagar pelos agricultores.

A distribuição, ligação ou recusa de fornecimento de água para rega das culturas exploradas nos prédios que se encontram no perímetro daquele aproveitamento, bem como a fixação das taxas de conservação e de exploração e a respetiva arrecadação e cobrança regem-se pelo regime jurídico dos aproveitamentos hidroagrícolas, materializando-se através de atos administrativos.

A concessionária, no caso a ER., atuando em nome do Estado na gestão da conservação e exploração daquele bem do domínio público, ao recusar a ligação da água para rega do cultivo existente em parcelas de prédios beneficiários daquele aproveitamento hidroagrícola está a praticar um ato administrativo no exercício dos poderes públicos que o Estado lhe delegou, por concessão administrativa.

A via judicial que o interessado prejudicado deve adotar para obrigar a associação concessionária a ligar-lhe a água para a rega da cultura existente nas referidas parcelas é aquela que a Autora se serviu, acertadamente, isto é, a ação cautelar de intimação para proteção de “outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas” prevista no art.º 4.º n.º 1 al.ª a) do ETAJ e regulada no art.º 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) (ou, alternativamente, a ação administrativa comum).

Neste conspecto, conclui-se que tal como o litígio vem configurado pela Requerente, a competência para a dele conhecer está legalmente atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, concretamente ao TAF de Leiria.

g. dispositivo:

Pelo exposto, o Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo ao tribunal administrativo e fiscal de Leiria - Juízo administrativo comum, a competência material para conhecer da presente providência cautelar e, se vier a ser o caso, também para a ação principal.

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Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Após trânsito remeta os presentes autos ao Tribunal competente.

Lisboa, 7 de julho de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) – José Francisco Fonseca da Paz.

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Sumário:

1 A distribuição, ligação ou recusa de fornecimento de água para rega das culturas exploradas nos prédios que se encontram no perímetro de um aproveitamento hidroagrícola do Estado regem-se pelo regime jurídico desses aproveitamentos de interesse público, materializando-se através de atos administrativos.

2 A associação de regantes, que por concessão administrativa, atuando em nome do Estado na gestão da conservação e exploração daquele bem do domínio público, recusa a ligação da água para rega cultivos existentes em parcelas de prédios beneficiários daquele aproveitamento hidroagrícola está a praticar um ato administrativo no exercício dos poderes públicos que o Estado lhe delegou.

3 A via judicial que o interessado prejudicado deve adotar para obrigar a associação concessionária a ligar-lhe a água para a rega daquelas culturas é a ação cautelar de intimação para proteção de “outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas” prevista no art.º 4.º n.º 1 al.ª a) do ETAJ e regulada no art.º 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) (ou, alternativamente, a ação administrativa comum).

1. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.

2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18