Acordão do Supremo Tribunal Administrativo

Acórdãos T CONFLITOS	Acórdão do Tribunal dos Conflitos
Processo:	01/07

Data do Acordão:	07/10/2007

Tribunal:	CONFLITOS

Relator:	FERNANDA XAVIER

Descritores:	CONFLITO DE JURISDIÇÃO PROVIDÊNCIA CAUTELAR CIRCULAR ESTABELECIMENTO PRISIONAL COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

Sumário:	I - Existe conflito negativo de jurisdição, se um tribunal judicial, integrado, portanto, na jurisdição comum, se declara incompetente para conhecer de uma providência cautelar destinada a ver «declarada a ilegalidade e inconstitucionalidade e consequente nulidade e não executoriedade de uma decisão, norma interna ou "circular" do Director de Estabelecimento Prisional», dirigida aos reclusos e que lhes restringiu os contactos telefónicos destes com o exterior, por ser competente o tribunal administrativo, integrado, portanto, na jurisdição administrativa, e este, por sua vez, declina também a competência, por ser competente outro tribunal da jurisdição comum - o Tribunal de Execução de Penas. II - A jurisdição competente para conhecer da pretensão formulada pelo requerente é a jurisdição administrativa.


Nº Convencional:	JSTA00064468
Nº do Documento:	SAC2007071001
Data de Entrada:	01/17/2007
Recorrente:	A... NO CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO ENTRE O TRIBUNAL JUDICIAL DE PAÇOS DE FERREIRA (3º JUÍZO) E O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE PENAFIEL
Recorrido 1:	*
Votação:	UNANIMIDADE


Meio Processual:	CONFLITO.
Objecto:	NAGATIVO JURISDIÇÃO TJ PAÇOS DE FERREIRA - TAF PENAFIEL.
Decisão:	DECL COMPETENTE TAF PENAFIEL.
Área Temática 1:	DIR ADM CONT - MEIO PROC ACESSÓRIO
Legislação Nacional:	CPC96 ART66 ART115. CONST97 ART211 ART212. LOFTJ99 ART18. ETAF02 ART1 ART4. DL 783/76 DE 1976/10/29 ART22 ART23.
Jurisprudência Nacional:	AC TCF PROC9/02 DE 2003/07/09.; AC TCF PROC16/03 DE 2006/11/29.; AC TCF PROC19/06 DE 2007/01/25.; AC TCF PROC17/06 DE 2007/03/29.
Referência a Doutrina:	FREITAS DO AMARAL LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG423. VIERA DE ANDRADE A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 5ED PAG118.


Aditamento:

Texto Integral:

Acordam, em conferência, os juízes do Tribunal de Conflitos, no Supremo Tribunal Administrativo:
I - RELATÓRIO
A... com os sinais dos autos, veio requerer a este Tribunal de Conflitos, a Resolução do Conflito Negativo de Jurisdição (e não de Competência, como refere), com os seguintes fundamentos:
- intentou junto do Tribunal Judicial de Paços de Ferreira, uma providência cautelar para protecção de direitos, liberdades e garantias, a qual foi distribuída ao 3º Juízo, sob o nº 1273/06/OTBPFR;
- tal providência destinava-se a ver declarada a ilegalidade e inconstitucionalidade e consequente nulidade, e não executoriedade, de decisão interna emitida pela Direcção do Estabelecimento Prisional de Paços de Ferreira, que limita os contactos telefónicos, com o exterior, a familiares directos e advogados;
- o Tribunal de Paços de Ferreira declarou-se materialmente incompetente, por serem competentes os Tribunais Administrativos e indeferiu liminarmente a providência cautelar, decisão que transitou em julgado;
- o requerente intentou então nova providência cautelar no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, com o mesmo pedido e causa de pedir
- este Tribunal também se declarou incompetente, em razão da matéria, por ser competente o Tribunal de Execução das Penas do Porto.
Porque o requerente considera que a questão suscitada na providência cautelar não é da competência do Tribunal de Execução das Penas, não intentou nova providência cautelar nesse Tribunal, optando por requerer a resolução do presente conflito.

O Digno Procurador Geral Adjunto entende, no seu parecer, que não ocorrerá o invocado conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial de Paços de Ferreira e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, pois «não nos deparamos com decisões reciprocamente opostas em que ambos os tribunais, inseridos em jurisdições diversas, se declarem simultaneamente incompetentes para conhecer a mesma questão, sem o que não se configura conflito negativo de jurisdição. Neste sentido, “Código de Processo Civil, anotado, Vol. I, Alberto dos Reis, Coimbra Editora, 1982, p.251.», pelo que o requerimento deve ser indeferido.

O requerente foi ouvido sobre a questão prévia suscitada pelo MP, nada tendo dito.
Foi ainda, solicitada e junta aos autos, informação sobre o trânsito em julgado das decisões em conflito.
Após vistos, vêm agora os autos à conferência, para decidir.

II - FUNDAMENTAÇÃO
Questão Prévia:
Há que previamente resolver a questão, suscitada pelo MP, no seu parecer e que é a de saber se existe ou não conflito de jurisdição.
Ora, nos termos do nº1 do artº115º do CPC, na actual redacção, «há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo».
Não suscita quaisquer dúvidas que ocorre um conflito negativo de jurisdição sempre que dois tribunais integrados em jurisdições diferentes se atribuem mutuamente competência para julgar determinada causa, declinando a própria.
Assim, por exemplo, o Tribunal A, integrado na jurisdição comum, declina o poder de julgar essa causa que afirma pertencer ao Tribunal B, integrado na jurisdição administrativa e este assume posição precisamente contrária, devolvendo-lhe a competência.
Há, aqui, manifestamente, uma colisão de julgados, que faz nascer um conflito com dignidade de obter resolução, sob pena de denegação de justiça.
Mas não é esta, exactamente, a situação que se verifica no presente caso.
Também aqui, estamos perante decisões de tribunais pertencentes a jurisdições distintas - o Tribunal Judicial de Paços de Ferreira, integrado na jurisdição comum e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, integrado na jurisdição administrativa.
No entanto, como resulta das respectivas decisões de incompetência juntas aos autos, os referidos Tribunais não se atribuíram mutuamente competência para conhecer da providência cautelar intentada pelo requerente, embora ambos declinassem essa competência.
Com efeito, o Tribunal Judicial de Paços de Ferreira considerou competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel e este, por sua vez, considerou competente um terceiro tribunal - o Tribunal de Execução das Penas do Porto.
Por isso, o MP defende que não ocorre conflito negativo de jurisdição, pois não estaríamos perante decisões reciprocamente opostas, em que ambos os tribunais, inseridos em jurisdições diversas se declaram simultaneamente incompetentes para conhecer a mesma questão.
Na verdade, existe aqui atribuição da competência a um terceiro Tribunal - o Tribunal de Execução das Penas do Porto, que ainda não se pronunciou.
Entendemos, porém, que não assiste razão ao MP e que existe um conflito de jurisdição, no caso entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa, a justificar, desde já, a intervenção do Tribunal de Conflitos, sem necessidade de pronúncia daquele terceiro Tribunal.
E isto porque, precisamente o que está em causa é saber qual a jurisdição competente e não qual o tribunal competente, dentro da jurisdição competente.
Se se tratasse de um conflito de competência, ou seja, entre tribunais integrados na mesma jurisdição, não haveria, de facto, conflito, enquanto o terceiro Tribunal se não pronunciasse sobre a sua competência para a causa e só se este terceiro Tribunal não aceitasse essa competência e a devolvesse a qualquer um dos anteriores, é que ocorreria colisão de julgados entre as respectivas decisões.
Mas tratando-se de um conflito de jurisdição, ou seja, entre tribunais integrados em diferentes ordens jurisdicionais, não basta que os dois tribunais recusem competência para julgar a causa e a atribuam a um terceiro Tribunal para que não haja conflito, é ainda necessário que este terceiro Tribunal integre uma jurisdição diferente da dos dois anteriores. Só nesse caso não haverá conflito, pois não ocorre colisão de julgados quanto à questão da jurisdição competente apreciada nas respectivas decisões.
Mas se o primeiro tribunal se declara incompetente e declara competente um tribunal de outra jurisdição, que por sua vez atribui a competência a um terceiro tribunal da jurisdição do primeiro, então o conflito está gerado entre as duas jurisdições, sem necessidade de pronúncia do terceiro tribunal que integra uma delas, já que o que interessa definir, neste tipo de conflito, é, como se referiu, a jurisdição competente entre as duas em confronto e não o tribunal competente dentro da jurisdição competente.
Ora, o Tribunal de Execução de Penas do Porto, embora de competência especializada, integra a jurisdição comum, tal como o Tribunal Judicial de Paços de Ferreira.
Portanto, pertencem ambos à jurisdição comum.
Assim, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que integra a jurisdição administrativa, ao recusar a competência para conhecer do processo instaurado pelo ora requerente, competência que já lhe havia sido devolvida pelo Tribunal Judicial de Paços de Ferreira, e ao atribui-la ao Tribunal de Execução das Penas do Porto, está, afinal, a devolver, de novo, a competência à jurisdição comum, embora a um tribunal diferente do primeiro.
E tanto basta, como vimos, para que ocorra conflito de jurisdição, sem necessidade de o requerente intentar nova providência cautelar agora junto do Tribunal de Execução de Penas.
Esta é, aliás, também a interpretação da lei mais consentânea com as últimas reformas processuais, que manifestamente apontam para a prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma e para uma maior eficácia prática do direito processual, por forma a tornar a justiça mais pronta e, nessa medida, mais justa.
Está, pois, justificada a intervenção deste Tribunal de Conflitos.

Passamos, pois, a apreciar qual a jurisdição competente para conhecer da denominada «providência cautelar de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias», intentada pelo requerente contra o Director do Estabelecimento Prisional de Paços de Ferreira e o Director dos Serviços Prisionais - se a jurisdição comum, onde se integram o Tribunal Judicial de Paços de Ferreira e o Tribunal de Execução das Penas do Porto, se a jurisdição administrativa, onde se integra o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
A competência e, consequentemente, a jurisdição de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos, o “quid disputatum “, sendo, por isso, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer quanto à (in) viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente com o mérito da pretensão cf. neste sentido, entre muitos outros, os acs. deste T. Conflitos de 09.07.2003, P.09/02, de 29.11.2006, P. 16/03 e de 25.01.07, P. 019/06.
O referido processo, cuja petição inicial foi junta, por fotocópia, aos presentes autos, a fls. 5 e segs., visa, como se vê do ali alegado e peticionado a final, a declaração da nulidade e não executoriedade, por ilegal e inconstitucional, de uma alegada decisão ou norma interna, dita “circular”, emanada pelo Director do Estabelecimento Prisional de Paços de Ferreira, que proíbe os contactos telefónicos com o exterior, limitando os mesmos a familiares e advogados, num máximo de dez contactos (advogados incluídos) e que tem como destinatários todos os reclusos sem excepções, entre eles o ora requerente.
Ora, manifestamente, é a jurisdição administrativa a competente para conhecer de tal pretensão.
Como é sabido e decorre do artº 211º, nº1 da CRP «Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.»
Também o artº 66º do Código Civil dispõe que, «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
(cf. tb. 18.º, n.º1, da Lei nº 3/99 - LOTJ, de 13 de Janeiro, alterada pela Lei nº 101/99, de 26 de Julho, pelos DL nº 323/2001, de 17 de Dezembro, nº 38/2003, de 8 de Março, e nº 105/2003, de 10 de Dezembro)
Assim, a jurisdição comum só seria competente para conhecer da denominada «providência cautelar», instaurada pelo requerente, caso a mesma não se integrasse na competência de outra jurisdição.
Só que, no presente caso, integra-se, e essa outra jurisdição é a jurisdição administrativa.
Com efeito, os tribunais administrativos são os competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (cf. artº 212º, nº 3 da CRP e do artº 1º, nº1 do ETAF, na redacção introduzida pela Lei 13/2002, de 19.02), entendendo-se como tal, as que conferem poderes de autoridade ou impõem restrições de interesse público à administração perante os particulares, ou que atribuem direitos ou impõem deveres públicos aos particulares perante a Administração cf. Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, edição policopiada, p.423).
O conceito de relação jurídica administrativa foi, assim, erigido, pela CRP, como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, sendo que as eventuais dificuldades práticas de aplicação deste conceito são, depois, supridas pelas normas que no ETAF, em sua concretização, delimitam o âmbito da jurisdição administrativa.
É o caso do artº 4º do actual ETAF que enuncia o âmbito, hoje alargado, da jurisdição administrativa e fiscal através de enumerações, definindo a título exemplificativo, pela positiva, os litígios nela incluídos (cf. nº1), e pela negativa, os litígios dela excluídos (cf. nº 2 e 3).
A generalidade das alíneas do nº 1 do citado preceito legal - com excepção de parte das alíneas b), e), g) e h), relativas a matéria de contratos e de responsabilidade civil - visa apenas a concretização positiva do aludido conceito de matriz constitucional, litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. Cf. o Prof. Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA – 5ª ED., a p. 118 e segs.
É o caso das alíneas a), b) e c) do referido n° 1, que aqui importa particularmente ter em atenção, face à referida pretensão do requerente, nos termos das quais compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto:
«a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares fundados directamente em normas de direito administrativo ou fiscais ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições do direito administrativo ou fiscal»;
«b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal…».
«c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública»
Pode, pois, afirmar-se que, em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal cf., neste sentido, por todos, o citado acórdão deste Tribunal de Conflitos de 25.01.07, P.019/06.
Sem curar aqui de saber, porque não é essa a finalidade do presente recurso, se o meio processual usado pelo requerente foi o próprio, face à pretensão por si deduzida, o que ao tribunal competente caberá apreciar, não restam dúvidas que, no presente caso, estamos perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, já que com o processo aqui em causa o requerente pretende reagir contra um acto da Administração, a referida “decisão ou norma interna” ou “ circular”, emanada do Director do Estabelecimento Prisional de Paços de Ferreira, que tem como destinatários os reclusos do referido Estabelecimento, entre eles o requerente e que, alegadamente, restringiu os contactos telefónicos daqueles com o exterior, ou seja, estamos perante um litígio decorrente de um acto praticado pela Administração, no uso de poderes de autoridade ou de ius imperium, e, portanto, de um acto em matéria administrativa e que, consequentemente, se rege por normas de direito administrativo.
O facto do autor da “norma interna” contestada ser o Director de um Estabelecimento Prisional e do requerente ser um dos reclusos a que o acto está dirigido não coloca, só por si, a apreciação da pretensão do requerente no âmbito da competência do Tribunal de Execução de Penas.
É que este Tribunal, que, como referimos, integra a jurisdição comum, tem uma competência especializada e muito restrita, abrangendo apenas as matérias expressamente previstas na respectiva legislação, onde não se inclui a apreciação, pelo juiz de execução de penas, de decisões de natureza administrativa (cf. artº 22º e 23º do DL 783/76, de 29.10, conjugado com o DL 265/79, de 01.08, o Código Penal e a LOFTJ- Lei 3/99, de 13.10) cf. neste sentido, o recente acórdão deste Tribunal de Conflitos de 29.03.2007, P. 017/06.

III - DECISÃO
Termos em que com os fundamentos expostos, acordam os juízes do Tribunal de Conflitos em declarar competente a jurisdição administrativa, no caso, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Julho de 2007. – Fernanda Xavier (relatora) – Gil Roque – Rosendo José – Pires da Rosa – Armindo Luís – Edmundo Moscoso.