Monografia
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SANDULLI, Aldo M.
Il procedimento amministrativo / Aldo M. Sandulli.- reimp.- Milano : Giuffré, 1964.- XVI,439p. ; 24 cm
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DIREITO ADMINISTRATIVO / Itália, CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / Itália, DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO / Itália, RECURSO ADMINISTRATIVO / Itália
INTRODUZIONE. § 1.º - 1. Il principio generale della necessaria presenza di più fatti, a che possa nascere un effetto giuridico. 2. Il fenomeno e la nozione generica del procedimento nel campo del diritto. § 2.º — 1. Frequenza del generico fenomeno del procedimento in ogni ramo del diritto. Sua particolare rilevanza nello studio delle persone giuridiche. 2. Interesse del fenomeno nello studio dell’attività degli enti pubblici. Sua presenza e sua importanza nell’esercizio delle diverse potestà statali. Il procedimento legislativo, il procedimento giurisdizionale, il procedimento amminístrativo. § 3.º — 1. La nozione di procedimento nella dottrina. Come essa sia stata impiegata particolarmente dalla dottrina pubblicistica. Come e perchè solo quella amministrativistica Ia abbia però presa a oggetto di particolare indagine. 2. La nozione di procedimento: a) neila dottrina amministrativistica germanica, speciaimente austriaca. 3. b) nella dottrina amministrativistica italiana. Genesi e svolgimento dell'orientamento attualmente dominante, per cui si concepisce il procedimento come una figura sostanziale. L’atto-procedimento. § 4.º — 1. Rilievi critici contro la configurazione del procedimento amministrativo come entità sostanziale. 2. Necessità di considerare il procedimento non come la struttura sostanziale di un fenomeno, ma come il modo del suo svolgimento. Partizione del procedimento in momenti. Raggruppamento di questi in fasi. 3. Oggetto e compito di uno studio del procedimento amministrativo. Necessità di un inquadramento dell’indagine nella teoria generale della fattispecie. 4. Partizione dell’indagine, e programma. CAPITOLO I - DELIMITAZIONE E FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO. SUE SPECIE. § 1.º — 1. Relatività del procedimento alla fattispecie in funzione della quale si svolge. 2. Necessità di stabilire i limiti della fattispecie. 3. Elementi della fattispecie e presupposti. Funzione di questi ultimi. § 2.º — 1. Presupposti, fattispecie e procedimento. Appartenenza al procedúnento di una sola categoria di presupposti: gli atti preparatori. 2. Determinazione della nozione degli atti preparatori e giustificazione dogmatica della corrispondente categoria. § 3.º — 1. La categoria degli atti presupposti che non sono atti preparatori. Considerazioni preliminari. 2. Analisi degli atti che in essa rientrano: A) tutti gli atti presupposti che si riflettono a) sul soggetto, e b) sull’oggetto della fattispecie che viene in esame. 3. B) alcuni tra quegli atti presupposti che si rifiettono sulla situazione storico-ambientale nella quale la fattispecie deve venire in essere. § 4.º — 1. Lo svoigimento del procedimento amministrativo. Le sue tre fasi: preparatoria, costitutiva, integrativa dell’efficacia. 2. Richiamo al concetto del carattere relativo del procedimento alla fattispecie. Conseguenze di tale principio. § 5.º — 1. Procedimento necessario e procedimento non necessario. Frequenza di quest’ultimo nel campo dei diritto amministrativo. Ragione del fenomeno e posizione di esso rispetto al principio della legaiità dell’azione amministrativa. 2. Rilevanza giuridica del procedimenti non necessari. Suoi limiti. 3. Varie specie e diversi gradi di necessarietà del procedimento previste dal sistema positivo. § 6.º — 1. Procedimento esterno e procedimento interno. Teorie che configurano diversamente le due nozioni. Rilievi critici. 2. Giuridicità dei rapporti interorganici. Richiamo della concezione giuridica dell'organizzazione dello Stato, e in genere degii enti giuridici. 3. Critica della teoria che attribuisce ai procedimenti interni natura e caratteri difierenti da quelli riscontrabili presso i procedimenti esterni. Conseguente inammissibiiità di una categoria di atti-procedimenti. CAPITOLO II - ANALISI DELLE FASI DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO. Oggetto e programma. Sezione 1 - LA FASE PREPARA TORIA. § 1.º — 1. Il problema della posizione giuridica degli eiementi preparatori rispetto alla fattispecie da cui sorge l’effetto in vista dei quale vengono in essere. Esame critico delle diverse soluzioni prospettate dalla dottrina. 2. Come in rapporto alla fattispecie non vengano in diretta considerazione gli atti preparatori, ma semplicemente la situazione da essi determinata. Vengono per ciò in rilievo dei meri fatti. 3. Precisazioni. Come gli elementi preparatori conservino, a ogni modo, in sè, la loro sostanziale essenza di atti. § 2.º — 1. Il problema della determinazione specifica degli atti, che più di frequente è dato riscontrare nella fase preparatoria di un procedimento amministrativo. Distinzione di tre gruppi di atti preparatori: A) atti che esplicano una funzione di iniziativa, e cioè un’azione propulsiva; B) atti che esplicano una funzione consultiva; C) atti che si risolvono nel constatare l’esistenza di certe circostanze, solo nel concorso delle quali l’ordinamento riconosce legittima l’azione che si tratta di esplicare. 2. Come tale distinzione non sopprima la logica necessità di configurare unitariamente la categoria degli atti preparatori. Programma dell'analisi successiva. § 3.º — 1. A) Delineazione del primo gruppo di atti preparatori: gli atti di iniziativa. 2. Analisi delle figure che in tale gruppo rientrano: a) le domande e le istanze degli interessati. Loro natura giuridica; 3. b) le richieste. Loro natura e loro distinzione dalle domande e dalle proposte; 4. c) le proposte. Critica dell'insegnamento dominante, il quale le configura come manifestazioni di desiderio. 5. La funzione della proposta. Come le designazioni non siano vere e proprie proposte. Delimitazione della categoria delle proposte e delineazione della loro essenza. 6. Gli inviti e i voti. Loro assimilazione alle proposte facoitative. 7. Dimostrazione del carattere preparatorio degii atti di iniziativa: anche in quei casi in cui a essi si possa riconoscere forza vincolante. § 4.º — 1. B) Analisi delle figure che rientrano nel secondo gruppo di atti preparatori: i pareri. Loro carattere e loro natura. L’essenza dei pareri vincolanti. 2. La rilevanza giuridica dei pareri non necessari. 3. Diversità dai pareri, di quegli atti, i quali vengono posti in essere dal privato, chiamato a far sentire — prima che venga emesso un certo provvedimento che lo riguardi — le proprie ragioni. Come anche tali atti espiichino un’azione preparatoria. § 5.º — 1. C) Analisi delle figure che rientrano nel terzo gruppo di atti preparatori: gii accertamenti preparatori. Loro carattere e loro natura. 2. Delimitazione della categoria da altri casi di accertamenti preliminari, i quali non possono venire in considerazione come esplicanti una funzione propriamente preparatoria, in reiazione alla fattispecie specifica su cui rifiettono la loro azione. 3. Precisazioni circa quella attività di altri agenti, che l'autorità prende a oggetto della propria considerazione, al fine di pervenire all’acquisizione dei fatti che occorre accertare. Sua rilevanza e sua funzione in seno al procedimento. Sezione II - LA FASE COSTITUTIVA. § 1.º — 1. Precisazione dei limiti della fattispecie. I suoi componenti: elementi costitutivi ed elementi d'efficacia. Funzione degli uni e degli altri. 2. L’individuazione, in seno alla fattispecie, degli atti dotati, nei confronti dell’effetto giuridico, di valore costitutivo. Posizione e termini della ricerca. 3. Critica dell'opiuione comune della dottrina, in base alla quale l’elemento costitutivo dell’effetto giuridico sarebbe in ogni procedimento un solo atto. 4. Difficoltà di determinare il criterio in base al quale va individuato il carattere degli elementi della fattispecie dotati di valore costitutivo. Metodo da seguire. 5. Discriminazione alla stregua del sistema positivo degli atti costitutivi, da quegli atti, i quali, pur facendo parte della fattispecie, ma espiicando nei confronti dell’effetto giuridico un’azione meramente confermativa o dichiarativa, si qualificano come elementi di efficacia. § 2.º — 1. Diversità del vincou, che si instaurano tra i vari elementi costitutivi, a seconda della relazione, in cui si pongono nei reciproci rapporti. 2. La cosi detta fusione di più atti in un unico atto, come tipica espressione del fenomeno della varietà dei vincoli, che si instaurano tra i diversi elementi costitutivi. 3. Dove di una fusione di tal genere possa correttamente parlarsi. La categoria dell’atto composto in senso ampio. Suoi caratteri distintivi, e sue sottospecie. Suoi limiti. § 3.º — 1. Anaiisi delle diverse specie dell’atto composto in senso ampio: A) atti, i quaii constano di elementi oggettivamente omogenei. Essi possono distinguersi a seconda che: a) i singoii componenti vengano posti in essere da agenti diversi. La categoria dell’atto complesso in senso ampio. Essa comprende l’atto complesso e il contratto. Stretti e saldi vincou esistenti tra le due figure. Critica di ogni distinzione strutturale, che tra esse voglia esser fondata su basi giuridiche. 2. Completa comunanza dei caratteri giuridici della loro struttura. Relativa utiità della distinzione tra contratto e atto complesso, da un punto di vista secondario, attinente al contenuto delle dichiarazioni degui agenti. I termini in cui essa va posta. § 4.º — 1. b) i singoli componenti vengano posti in essere da un unico agente. La figura dell’atto continuato. Natura, limiti e caratteri di essa. 2. Casi in cui la si riscontra. § 5.º — 1. B) atti, i quali constano di elementi, che, pur essendo uniti da stretti vincoli, non sono oggettivamente omogenei, ma dei quali alcuni si pongono in relazione agii altri in funzione strumentale. La figura dell’atto composto in senso stretto. 2. Esarne dei casi in cui essa ricorre: l'assistenza documentante necessaria al compimento di certi atti; la testimonianza necessaria al compimento di altri atti. § 6.º — 1. Analisi dell’ipotesi in cui i singoli atti costitutivi delI’effetto giuridico non siano tra loro uniti da vincou tanto intimi, che li possono far considerare fusi in un unico atto composto. Descrizione e giustificazione del fenomeno. 2. Determinazione dei casi in cui esso ricorre. Gli atti ricettizi. § 7.º — 1. Vari modi, in cui gli elementi costitutivi dell’effetto giuridico possono combinarsi nei loro reciproci rapporti. La possibilità che un nucleo composto consti di elementi a loro volta composti. 2. Considerazioni circa l'aspetto cronologico della coordinazione dei singoli atti, che si succedono in seno alla fase costitutiva del procedimento. Rilievo giuridico che tale aspetto presenta. Sezione III - LA FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA. § 1.º — 1. La funzione degli elementi di efficacia in seno alla fattispecie. 2. Revisione critica della dottrina intoruo alla loro nozione. Come tra le caratteristiche di essi non rientri quella della necessaria posteriorità rispetto agli elementi costitutivi che condizionano. 3. Gil atti che, in seno al procedimento amministrativo, di norma si incontrano nella fase integrativa dell’efficacia. § 2.º — 1. Analisi di essi: A) alcuni degli atti di controilo preventivo. Quali essi siano. Precisazioni terrninoiogiche. 2. Esame di essi: a) l’approvazione. Sua distinzione dall’autorizzazione. Sua natura e sua funzione in senso alla fattispecie. Precisazioni circa la sua forza retroattiva; 3. b) l’assenso non necessariamente preventivo. Sua natura e sua funzione; 4. c) il visto. Sua natura e sua funzione. § 3.º — B) alcuni degli atti di documentazione. Quali essi siano. § 4.º — 1. C) Alcuni degli atti di riconoscimento. Carattere, natura e funzione della categoria. 2. Precisazioni circa quegli atti di tale specie, che realmente sono suscettibili di rientrare nella fase integrativa dell’efficacia di un procedimento amministrativo. § 5.º — 1. D) alcum degli atti di adesione dell’interessato a provvedimenti posti in essere dall’amministrazione nei suoi confronti. Quali siano i casi, in cui l’azione dell’interessato si pone, in relazione a quella del pubblico potere, come elemento d’efficacia. 2. Ipotesi in cui in fenomeno si riscontra. Come in esse l’ordinamento lasci di norma operare i’azione del privato, secondo il meccanismo tecnico della condizione risolutiva. CAPITOLO III - LE CONSEGUENZE DEI RISULTATI DELL’INDAGINE. § 1.º — Oggetto e programma. § 2.º — 1. Le conseguenze, che i risuitati dell’indagine consentono di fissare: A) in ordine al problema delle situazioni giuridiche subbiettive, che si determinano man mano che la serie procedurale si svolge verso la sua conclusione. Valutazione critica di quell’insegnagnamento, il quale suole impiegare su questo terreno la nozione della Rechtslage. Necessità di affrontare il problema partitamente, in relazione alle singole fasi del procedimento. 2. Le situazioni giuridiche subbiettive determinantisi nello svolgimento della fase preparatoria, e per effetto di tale svoigimento. Inammissibiità di ogni giustificazione, su tali esclusive basi, di qualsiasi pretesa giuridica nel soggetto che verrà toccato dall’effetto in funzione del quale il procedimento si svoige. 3. Le situazioni giuridiche subbiettive determinantisi nello svoigimento della fase costitutiva, e per effetto di tale svolgimento. Inammissibilità di ogni giustfficazione, su tali esclusive basi, di qualsiasi pretesa giuridica nel soggetto, che verrà toccato dall’effetto in funzione del quale il procedimento si svolge. 4. Le situazioni giuridiche subbiettive determinantisi col perfezionamento della fase costitutiva, e per effetto di esso, prima del compimento della fase. integrativa dell’efficacia. Il soggetto che verrà toccato dall’effetto, in funzione del quale il procedimento si svoige, come portatore — dopo il compimento della fase costitutiva, e prima del compimento della fase integrativa dell'efficacia — di un diritto in stato di pendenza. § 3.º — 1. B) in ordine al problema delle ripercussioni della mancanza o della invalidità di alcuno degli elementi rientranti nella serie procedurale. Necessitá di considerare tale problema partitamente, in relazione alle singole fasi del procedimento. La questione della non rispondenza della fattispecie alle norme fissate dall’ordinamento, in generale. 2. Il problema delle conseguenze derivanti dalla mancanza di un elemento preparatorio. Necessità di determinarne la posizione nel quadro del problema generale dell’invaiidità degli atti amministrativi. La questione dell’inesistenza deIl’atto ammiaistrativo. Sua estraneità al problema dell’invaiidità. 3. L’invalidità dell’azione amministrativa. L'annuliabilità come sua unica specie. Applicazione del principio al problema che interessa risolvere. 4. La questione se l’invaiidità generata dalla mancanza di un atto preparatorio si risoiva in una violazione di iegge o in un eccesso di potere. Revisione critica della dottrina corrente sull’essenza del vizio di eccesso di potere. 5. Le conseguenze derivanti agli elementi che lo presupponevano dall'invaiidità di un atto preparatorio. 6. Le conseguenze derivanti al corpo costitutivo dalla mancanza di uno dei suoi componenti. Distinzione a seconda che i singoli elementi costitutivi si fondano o non in un atto composto. 7. Le conseguenze derivanti al corpo costitutivo dal vizio di uno dei suoi componenti. Distinzione a seconda che i singoli elementi costitutivi si fondano o non in un atto composto. Le conseguenze derivanti dalla mancanza del rispetto del necessario ordine cronoiogico di successione dei singoli elementi costitutivi. 8. Le conseguenze derivanti al corpo costitutivo dalla mancanza di un elemento d’efficacia. Determinazione del momento, in cui possa effettivamente affermarsi che un elemento di efficacia sia definitivamente mancato. 9. Le conseguenze derivanti al corpo costitutivo dal vizio di un elemnto di efficacia. — 10. Le conseguenze derivanti agli elementi di efficacia dalla mancanza e dai vizi degli elementi costitutivi. § 4.º — 1. C) in ordine al problema della sanabiiità dei difetti derivanti dall’irregolare svolgimento del procedimento. Necessità di afirontare tale problema partitameflte, in relazione alle singoie fasi del procedimento. 2. Analisi del probiema della sanabilità del vizio derivante dalla mancanza di un atto preparatorio. Peculiarità del problema della sanatoria sul terreno degli atti amministrativi. Il principio della conservazione dei vaiori giuridici e la sua importanza nel diritto pubbiico. 3. Necessità di non identificare il probiema della sanabilità di un difetto nascente dalla mancanza di un atto preparatorio, con quelio dell’ammissibilità di una emissione tardiva di questo. Possibilità che il vizio venga sanato da una pronuncia successiva di quella medesima autorità, che avrebbe dovuto emettere l’atto preparatorio. 4. Come alia stregua di tali considerazioni vada afirontato il problema della sanabilitã dei vizi derivanti dalla mancanza di ciascuno dei singoli atti preparatori. Analisi di tale problema, in relazione alle proposte, alle richieste, alle domande; 5. in reiazione ai pareri, e alle dichiarazioni dell’interessato chiamato a far sentire le proprie ragioni; 6. in relazione agli accertamenti preparatori. Se, in relazione a questi, quando l'accertamento debba venir compiuto dalla stessa autorità competente a provvedere, la sanatoria possa venir conseguita mediante una semplice convalida. 7. Analisi della sanabilità del vizio derivante dalla mancanza di rispetto dell’ordine cronologico fissato per la successione dei singoli elementi costitutivi. 8. Anaiisi del problema della posizione cronoiogica degli elementi d’efficacia, e delle conseguenze giuridiche derivanti dal mancato rispetto di essa. § 5.º — 1. D) in ordine al problema dell’impugnabilità dei singoli atti dell’autorità che si succedono in seno al procedimento. Particolare interesse che lo studio del procedimento dimostra a tal fine, specialmente per ciô che riguarda l’impugnabiità degli atti preparatori. Esamê della questione in relazione a questi. 2. La questione dell'impugnabilità dei singoli atti costitutivi. Il momento in cui l'impugnativa possa venire esercitata. L’oggetto dell’impugnativa nel caso in cui i singoli elementi costitutivi si fondano in un atto composto, e nel caso in cui tale fusione non ricorra. 3. La questione dell’impugnabilità degli elementi d’efficacia. 4. La questione dell'impugnabilità delle pronuncie negative, mediante le quali viene ad arrestarsi lo sviluppo del procedimento. Il caso del silenzio dell'autorità che avrebbe dovuto porre in essere una pronuncia in seno allo svolgimento procedurale. § 6.º — 1. E) in ordine al problema della revocabiità e dell’abrogabilità dei singoli atti, che si susseguono in seno a un procedimento amministrativo. Il concetto di revoca e quello di abrogazione degli atti amministrativi. Riesame critico deila dottrina. 2. Confutazione di quell’insegnamento, il quale ritiene che il problema della revoca non possa venir posto nei confronti degli atti preparatori, e in genere degli atti non ancora efficaci. 3. Il problema dei limiti della revocabiiità degli atti dell’autorità amministrativa. Sua applicazione agli atti preparatori. Necessità di tener distinta, a tal proposito, l’ipotesi in cui gli elementi, in funzione dei quali questi si reaflzzano, siano già venuti in essere, da quella in cui essi non ancora siano venuti in essere. 4. Il problema della revocabiità degli atti costitutivi. Necessità di tener distinte, a tal proposito, due ipotesi, a seconda che la fase costitutiva del procedimento si sia o non si sia ancora perfezionata. 5. Il problema della revocabilità degli elementi d’efficacia. Necessità di tener distinte, a tal proposito, due ipotesi, a seconda che essi si concretino in un momento anteriore o in un momento posteriore a quello in cui si perfeziona la fase costitutiva. 6. Il problema della revocabiità degli atti del privato che si inseriscono in un procedimento amministrativo. Applicabilità a esso, su questo terreno, in linea di massima, degli stessi principi che regolano la revocabilità degli atti dell’autorità. § 7.º — 1. F) in ordine al problema dell’azione esplicata dal sopravvenire di una legge nuova durante lo svolgimento del procedimento. Il principio dell’irretroattività della legge e la sua appiicabiiità al problema in questione. 2. Analisi dell’azione espiicata dalla legge nuova, sopravvenuta durante la fase preparatoria. 3. Analisi dell’azione esplicata dalla legge nuova, sopravvenuta durante la fase costitutiva. 4. Anaiisi dell’azione esplicata dalla legge nuova, sopravvenuta durante la fase integrativa dell’efficacia.