Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
| 8986/08.0TCLRS.L1-1 |  |
ESTADO
INDEMNIZAÇÃO
RESTITUIÇÃO
II.– Nesse caso, deve o Estado Português ser condenado no pagamento de uma indemnização para ressarcimento/ /compensação pela privação definitiva do prédio.
I.–RELATÓRIO:
E.– Estudos, Investimento e Urbanização, S. A., R. – Investimentos Imobiliários, S.A., IR. – Sociedade de Investimentos Urbanos, S. A., IN. – Investimentos Imobiliários, S. A. intentaram contra o Estado Português a presente acção declarativa de condenação, pedindo a condenação do Réu a reconhecer a titularidade do direito de propriedade das Autoras sobre o terreno em que está implantada a Escola Secundária J.C.P., em S...A... C..., a restituir às Autoras tal terreno, ou, caso tal restituição não seja possível, a pagar às Autoras a indemnização correspondente ao valor actual dos prédios, presentemente ocupados, aos prejuízos resultantes da constituição de uma «servidão non aedificandi», e outros, todos a liquidar em execução de sentença.
Mais pediram a condenação do Réu a pagar-lhes o montante por elas despendido em despesas, encargos e honorários com o presente processo, e que as quantias referidas sejam todas acrescidas de juros e da sanção de 5% prevista no artº.829º-A, nº.4 do Código Civil.
Alegaram, em síntese, que a aludida escola foi construída em lotes de terreno da propriedade das Autoras, que o Réu sabia que os mesmos não lhe pertenciam, tendo violado o direito de propriedade das Autoras, e, consequentemente, incorrido na responsabilidade de reparar os danos causados com a sua atuação.
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Regularmente citado o Réu contestou, impugnando os factos alegados pelas Autoras, alegando que os lotes de terreno em causa haviam sido cedidos previamente pelas Autoras à Câmara Municipal de L..., e eram do domínio Público, quando foram edificadas as construções.
Mais referiu que desde 1993 que está no uso, posse e fruição do imóvel, tendo o total domínio de facto sobre o mesmo, o que estabelece uma presunção de posse em nome próprio a seu favor, que impede a procedência do pedido das Autoras.
Pugnou pela improcedência da acção.
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Realizada a audiência final, veio a ser proferida sentença que condenou o Réu a reconhecer as Autoras como comproprietárias do prédio em que se encontra edificada a Escola Secundária J.C. P., em S...A...C..., e a proceder à restituição do terreno ocupado por a mesma e se absolveu o Réu do mais peticionado.
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Inconformada com esta decisão, dela apelou o Réu, formulando as seguintes conclusões:
– Na douta sentença considerou-se não provado que o R. tenha agido convencido que os terrenos em que construiu a Escola Secundária J.C.P. se encontravam no domínio público – ponto 74). Todavia, do teor dos documentos 3, 4 e 5, juntos com a Contestação, conclui-se que, após a construção da dita Escola, a então DREL (Direcção-Geral de Educação de Lisboa) solicitou à Câmara Municipal de L... o registo na CRP e nas Finanças dos terrenos onde se encontra implantado o edifício escolar, com vista à formalização da transmissão para o Estado dos referidos terrenos. Logo, conclui-se que a DREL estava convicta que os ditos terrenos integravam o domínio público municipal.
– Assim, deveria ter sido dado como provado que o R. agiu na convicção de que os terrenos onde foi erigida a mencionada Escola pertenciam ao domínio público municipal (art.º 607/4 e 5 do CPC).
– Na douta decisão, o R. foi condenado a restituir às AA. o terreno ocupado pela referida Escola. Contudo, no caso sub judice tem aplicação o princípio da intangibilidade da obra pública.
– Com efeito, o R. construiu a dita Escola nos terrenos que para o efeito lhe foram indicados pela C.M. de L..., os quais tinham sido indicados à autarquia pela A. “E.”, na convicção de que os mesmos integravam o domínio público municipal, com conhecimento de todos e sem oposição de ninguém, maxime as AA., tendo o Estado agido sem culpa.
– Por outro lado, com a construção da referida Escola, o R. realizou vultosos investimentos, o que constitui um facto público e notório (art.º 412/1 do CPC).
– Ademais, com a obrigação de restituir os terrenos às AA., teria de ser entregue a Escola (o Estado não foi condenado a demolir a mesma), o que acarretaria o encerramento do estabelecimento escolar e a interrupção das actividades lectivas, com os prejuízos daí decorrentes para os alunos, encarregados de educação, professores, funcionários e fornecedores.
– Logo, a condenação do R. na restituição dos terrenos, com a Escola neles implantada, revela-se desproporcionada e seriamente lesiva dos interesses de ordem pública, violando-se o princípio da intangibilidade da obra pública.
– Tal princípio não se trata de uma excepção peremptória (art.º 576/1 e 2 do CPC), mas sim de um princípio geral de direito das expropriações, pelo que a sua aplicação não contende com o disposto no art.º 609/1 do CPC.
– Na sentença deu-se como provado que “A Escola Secundária J. C.P. foi concluída em 1995-1996 e encontra-se actualmente em funcionamento” – ponto 28).
– Assim, atento o disposto no art.º 412/1 do CPC, é do conhecimento público que, para construir a dita Escola, o Estado realizou avultado investimento e que o seu encerramento iria provocar graves prejuízos para o interesse público.
– Deste modo, a douta sentença violou o princípio da intangibilidade da obra pública, pelo que deverá ser revogada, nessa parte.
– Caso assim se não entenda, deverá considerar-se o caso em apreço como uma «apropriação irregular», a qual se caracteriza “pela tomada de posse, por parte da administração, de um bem imóvel de um particular, com base num título que enferma de uma ilegalidade, não de uma ilegalidade grave e grosseira, mas de uma ilegalidade simples e leve” – Acórdão do STJ de 05-02-2015, Proc. 742/10.2TBSMJ.P1.S1.
– Logo, não deveria o R. ter sido condenado na restituição dos terrenos onde está implantada a Escola, mantendo-se na posse dos imóveis, e atribuindo-se às AA. uma justa indemnização pelo valor dos terrenos.
– Caso seja acolhida a tese sustentada no presente recurso, as custas deverão ser repartidas na proporção de ½ para o R. e ½ para as AA., e não na proporção de ¾ para o R. e ¼ para as AA., conforme decidido na sentença (art.º 527/1 e 2 do CPC).
– Deste modo, a douta decisão recorrida violou o disposto nos art.ºs 607/1 e 2, 576/1 e 3, 412/1 e 527/ 1 e 2, todos do CPC.”
Terminou pedindo a revogação da sentença recorrida, em conformidade.
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Também as Autoras apelaram da sentença proferida, formulando, por seu turno, as seguintes conclusões:
A– DO RECONHECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE
1ª.– Como se decidiu – e bem – na douta sentença recorrida, as AA não podem deixar de ser reconhecidas como comproprietárias dos prédios sitos na Q...C..., em L..., identificados nos n.ºs 2) e 3) dos FP, nos quais o R. ESTADO implantou a Escola Secundária J. C.P. (v. arts. 220º, 342º/2, 344º/1 e 1316º do Cód. Civil, art. 7º do Cód. Registo Predial e art. 89º do Cód. do Notariado, aprovado pelo DL 47619, de 31 de Março de 1967; cfr. Decreto-Lei 289/73, de 6 de Junho), pelas seguintes razões principais:
a)- As AA alegaram e provaram que a Escola Secundária foi construída em terrenos cuja propriedade está registalmente inscrita a seu favor (v. FP n.ºs 2) e 3) e o R. não afastou a presunção legal do art. 7º do Cód. Registo Predial e dos arts. 342º/2 e 344º/1 do Cód. Civil, encontrando-se provado que “o R. sabia e sabe que o terrenos por ele ocupados não lhe pertenciam, nem pertencem” (v. n.º 42) dos FP);
b)- No âmbito do alvará de loteamento n.º 9/79 e na respectiva planta (v. fls. 214 dos autos), não existia material e juridicamente uma parcela de terreno com 29.000 m2, que pudesse ser cedida ao ML e posteriormente ao R. Estado;
c)- As AA nunca celebraram qualquer escritura pública de cedência com o ML ou com o R. e, nas cartas da A. E., S.A., de 1991.05.24 e de 1991.07.08 (v. n.ºs 49) e 50) dos FP e fls. 104 e 106 – Vol. I), a cedência do terreno com 29.000 m2 para a Escola Secundária foi expressamente condicionada à prévia aprovação do Estudo de Urbanização das Unidades 1, 2, 5, 7 e 9, apresentada, em 1989.12.07 (v. n.º 47) dos FP) e à emissão dos competentes alvarás de loteamento, de acordo com as cláusulas 7º, 9º e 13º aprovados pela CML, em 1975.03.05 (v. n.º 7) dos FP e fls. 54 e segs. dos autos);
d)- O ML não cumpriu estes condicionamentos, pois, após a emissão do alvará de loteamento n.º 9/79, em 1979.06.26, e do envio das referidas cartas, não aprovou o Estudo de Urbanização de 1989, nem emitiu qualquer novo alvará de loteamento ou qualquer alteração ao alvará de loteamento n.º 9/79 para a Urbanização da Q...C... (v. n.º 52) dos FP e Doc. de fls. 738 – Vol. III) – cfr. texto nºs. 1 a 3;
B– DAS CONSEQUÊNCIAS DO RECONHECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE
2ª.– Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, face ao princípio da intangibilidade da obra pública (v. art. 335º/2 do Cód. Civil), e considerando que os terrenos das AA estão efectivamente ocupados pela Escola Secundária, não será possível a restituição de tais lotes de terreno, devendo o R. ser condenado a reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado a ocupação ilegal, ilícita e abusiva do terreno com a Escola Secundária J.C.P., mediante o pagamento da justa indemnização devida às AA, ex vi dos arts. 22º e 62º da CRP, dos arts. 334º, 335º/2, 483º e segs., 562º e segs. e 1302º e segs. do Cód. Civil, dos arts. 2º, 4º e 6º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 e dos arts. 3º/1, 4º e 7º a 10º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro – cfr. texto nºs. 4 a 7;
3ª.– A ocupação dos terrenos em causa foi e é ilegal, ilícita e abusiva, pois o R. (i) “sabia e sabe que o terrenos por ele ocupados não lhe pertenciam, nem pertencem” (v. n.º 42) dos FP), que (ii) não foram celebradas quaisquer escrituras de cedência dos terrenos ao ML e ao R. Estado e que (iii) os terrenos se mantiveram registados a favor das AA (v. fls. 264 a 270 dos autos) – cfr. texto nºs. 8 e 9;
4ª.– A inexistência de oposição imediata do proprietário do prédio é absolutamente irrelevante, sendo manifesto que a lesão não se “deu no interesse do lesado e de acordo com a sua vontade presumida” (v. art. 340º/3 do Cód. Civil) – cfr. texto nºs. 8 e 9;
C– DA RESPONSABILIDADE DO R. ESTADO PORTUGUÊS
5ª.– Contrariamente ao decidido na sentença recorrida, o Estado Português violou ilicitamente e culposamente o direito de propriedade das ora recorrentes (v. arts. 22º e 62º da CRP), apropriando-se dos seus terrenos e privando-as da sua fruição, sem qualquer título legítimo de transmissão da propriedade, provocando-lhes extensos prejuízos – cfr. texto nºs. 10 a 19;
6ª.– Em consequência das actuações e omissões ilícitas e culposas do Estado Português, desde a data da ocupação dos terrenos em causa até ao presente, verificaram-se diversos prejuízos na esfera jurídica das ora recorrentes, consubstanciados em danos emergentes e em lucros cessantes – cfr. texto nºs. 10 a 19;
7ª.– A douta sentença recorrida não podia assim deixar de fixar uma justa indemnização devida às ora recorrentes, ex vi dos arts. 22º e 62º da CRP (v. arts. 2º, 4º e 6º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 e arts. 3º/1, 4º e 7º a 10º da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro; cfr. arts. 334º, 335º/2, 483º e segs., 562º e segs. e 1302º e segs. do Cód. Civil), a apurar em liquidação (v. arts. 358º e segs. e 609º/2 do NCPC) – cfr. texto nºs. 10 a 19;
D– DA RESTITUIÇÃO DOS PRÉDIOS EM CAUSA
8ª.– Caso se mantenha o decidido na douta sentença recorrida no que respeita à restituição dos terrenos às ora recorrentes, é manifesto que tais terrenos deverão ser entregues livres e desocupados, à custa do Estado Português, pois:
a)- O R. Estado Português violou ilícita e culposamente o direito de propriedade das ora recorrentes (v. arts. 22º e 62º da CRP), e “sabia e sabe que o terrenos por ele ocupados não lhe pertenciam, nem pertencem” (v. n.º 42 dos FP);
b)- As AA alegaram e provaram que são comproprietárias dos terrenos ocupados, cuja propriedade está registalmente inscrita a seu favor, pelo que têm de lhes ser entregues livres e desocupados, à custa do Réu, pois a restituição “funda-se em razões absolutas e a qualificação como lícito ou ilícito do acto do terceito (R. Estado) (é) totalmente irrelevante (v. Oliveira Ascensão, Direito Civil, Reais, 5ª Ed. p.p,427 e 431.
c)- Mesmo que assim não fosse – o que se impugna, a eventual restituição dos terrenos às ora recorrentes sempre deveria ser efetuada à custa do Estado Português, pois “o juiz deve ponderar, à face do caso concreto, como e onde deve ser feita a restituição e quem deve arcar com as despesas que ela provoque” (Menezes Cordeiro, Direitos Reais, Vol. II, p.p. 849) – cfr. texto nºs 20 a 25.
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As Autoras responderam ao recurso interposto pelo Estado Português, concluindo da seguinte forma:
A– DA IMPUGNAÇÃO DA DECISÃO SOBRE A MATÉRIA DE FACTO
1ª.– O ora recorrente veio impugnar a resposta dada ao nº 74) dos Factos – não provado –, invocando que das cartas, de 1994.01.18, de 1995.03.10 e de 1996.03.11 (v. fls. 112 a 114 dos autos), resultaria que “a DREL estava convicta que os ditos terrenos integravam o domínio público municipal” – cfr. texto nºs. 1 a 4;
2ª.– Nas referidas cartas o Estado Português reconheceu expressamente que não era proprietário dos lotes de terreno ocupados pela Escola Secundária, revelando ainda que sabia que a CM L também não era proprietária, nem tinha inscrito a seu favor os terrenos que a CM L lhe tinha indicado para implantação da escola – cfr. texto nºs. 1 a 4;
3ª.– Considerando, porém, o invocado nas alegações do Estado, bem como o teor das referidas cartas, de 1994.01.18, de 1995.03.10 e de 1996.03.11 (v. fls. 112 a 114 dos autos), pode entender-se que existe uma aparência de legitimidade quanto à ocupação dos prédios das AA que, sem a excluir, permite qualificar a culpa do R. como pouco grave ou leve – cfr. texto nºs. 1 a 4;
B– DAS CONSEQUÊNCIAS DO RECONHECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE
4ª.– Os nossos Tribunais Superiores têm decidido em situações idênticas à presente que é aplicável o princípio da intangibilidade da obra pública (v. art. 335º/2 do Cód. Civil), independentemente da caracterização da situação em causa como apropriação irregular, expropriação indirecta ou via de facto (v., por todos, Acs. STJ 2016.01.19, Proc. 6385/08.3TBALM.L2.S1; e de 2008.06.24, Proc. 08A1929, ambos in www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 5 e 6;
5ª.– Considerando que os lotes de terreno das AA estão efectivamente ocupados pela Escola Secundária, não será possível a sua restituição, devendo o Estado ser condenado a reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado a ocupação ilegal, ilícita e abusiva dos lotes de terreno com a Escola Secundária J.C.P., mediante o pagamento da justa indemnização devida às AA, ex vi dos arts. 22º e 62º da CRP e dos arts. 334º, 335º/2, 483º e segs., 562º e segs. e 1302º e segs. do Cód. Civil – cfr. texto nºs. 5 e 6;
6ª.– Tal conclusão seria idêntica, mesmo aplicando-se in casu a posição jurisprudencial minoritária constante dos doutos Acórdãos do Venerando Supremo Tribunal de Justiça, de 2015.02.05, proferidos nos Procs. 742/10.2TBSJM.P1.S1 e 2125/10.5TBBRR.L1.S2, pois (i) a escola foi construída em terrenos que foram indicados ao R. Estado pela CM L (v. n.º 53) dos FP), e que (ii) foram afectos a fins de relevante utilidade e interesse público (v. arts. 9º/f, 73º e 74º da CRP), estando em causa (iii) interesses de ordem pública e questões de conhecimento oficioso, como tal excluídas da disponibilidade das partes, pelo que (iv) os comportamentos adoptados pelo R. Estado não ultrapassaram os limites da culpa leve (v. n.ºs 47), 48) e 52) dos FP) (v. Ac. RC de 2007.06.05, Proc.1325/05.4TBCVL.C1; cfr. Ac. STJ de 1999.02.24, Proc. 98B1201, in www.dgsi.pt) – cfr. texto nº. 7;
7ª.– O princípio da intangibilidade da obra pública integra matéria excluída da disponibilidade das partes e de conhecimento oficioso, pois estão em causa interesses de ordem pública (v. Ac. RC de 2007.06.05, Proc. 1325/05.4TBCVL.C1; cfr. Ac. STJ de 1999.02.24, Proc. 98B1201, in www.dgsi.pt), maxime os direitos fundamentais à educação e ao ensino (v. arts. 9º/f), 73º e 74º da CRP; cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 4ª edição revista, p.p. 886 e segs.), que sempre deverão prevalecer, no caso de colisão com o direito de propriedades das AA, ex vi do art. 335º/2 do C. Civil – cfr. texto nº. 7;
8ª.– A condenação do R. Estado Português “a proceder à restituição do terreno ocupado” pela Escola Secundária J.C.P. (v. alínea a) da decisão) e a absolvição “do mais peticionado” (v. alínea b) da decisão) sempre seria manifestamente inútil (v. arts. 20º e 22º da CRP e art. 2º do NCPC), pois “isso seria esquecer que a propriedade desempenha também um fim social e que, nesta ordem de ideias, voltando à primeira forma, (in casu, o Estado) mais dia, menos dia, acabaria por usar os meios expropriatórios ao seu alcance (caso, evidentemente, não lograsse o mesmo desideratum pela via negocial) para acabar por realizar o que está feito. Seria tudo uma perda de tempo…” (v. Ac. STJ de 2008.06.24, Proc. 08A1929, www.dgsi.pt) – cfr. texto nº. 7;
9ª.– Em consequência das actuações do Estado Português verificaram-se diversos prejuízos na esfera jurídica das AA e ora recorridas (v. art. 564º do C. Civil), nomeadamente:
a)- Danos emergentes directamente causados nos bens em causa resultantes da ocupação, a partir de 1994, de lotes de terreno devidamente licenciados pela CML (v. n.ºs 27) a 32) e 38) dos FP), da constituição de servidões non aedificandi (v. n.ºs 33) a 35) dos FP), e da inviabilização do loteamento urbano licenciado pelo alvará 9/79 (v. n.º 44) dos FP);
b)- Lucros cessantes resultantes da impossibilidade de afectar os lotes de terreno ocupados aos fins a que se destinavam e à obtenção dos rendimentos inerentes, desde a data da sua ocupação em 1994 (v. n.ºs 37), 39) e 43) a 45) dos FP) – cfr. texto nºs. 8 e 9.
Terminaram pugnando pela revogação da sentença, nos termos que haviam já sustentado no recurso que apresentaram.
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Também o Réu respondeu ao recurso interposto pelas Autoras, nos seguintes termos:
1)– Alegam as AA. que, contrariamente ao decidido na douta sentença, atento o princípio da intangibilidade da obra pública e considerando que os terrenos das AA. estão efectivamente ocupados pela Escola Secundária J.C.P., não será possível a restituição de tais lotes de terreno, devendo o R. ser condenado a reconstituir a situação que existia se não tivesse ocorrido a ocupação ilegal, ilícita e abusiva dos terrenos com a referida Escola, mediante o pagamento da justa indemnização devida às recorrentes.
No recurso interposto pelo Ministério Público sustentou-se que, em face do princípio da intangibilidade da obra pública, a douta sentença não poderia ter determinado a obrigação de o R. proceder à restituição dos terrenos ocupados pela referida Escola.
Assim, nesta parte, remete-se para as considerações expendidas nas Alegações de recurso do M.P.
2)– Mais alegam as AA. que, ao contrário do decidido na douta sentença, o R. violou ilícita e culposamente o direito de propriedade das recorrentes, apropriando-se dos seus terrenos e privando-as da sua fruição, sem qualquer título legítimo de transmissão da propriedade. Em consequência das actuações e omissões ilícitas e culposas do R., desde a data da ocupação dos terrenos até ao presente, verificaram-se diversos prejuízos na esfera jurídica das AA., consubstanciados em danos emergentes e lucros cessantes. A douta sentença não poderia assim deixar de fixar uma justa indemnização devida às recorrentes, a apurar em liquidação.
Conforme se refere na douta decisão, a pretensão indemnizatória das AA. fundamenta-se em responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos, prevista no Dec.º n.º 48051, de 21-11-1967, ou, posteriormente, no art.º 16º da Lei n.º 67/2007, de 31-12-2007, que revogou aquele e se encontra em vigor desde 01-02-2007.
Contudo, a responsabilidade civil extracontratual do Estado tem como pressupostos, nomeadamente, a conduta ilícita e culposa daquele.
Ora, como se refere na douta sentença, em virtude de ter sido antecedida de consentimento das AA., a ocupação efectuada pelo R. dos terrenos propriedade daquelas não pode considerar-se ilícita.
Ademais, pelo facto de o R. ter dado aos terrenos o destino para eles previsto e para o qual obteve a respectiva cedência pelas AA., não se poderá concluir que o R. tenha tido uma conduta culposa.
Para além disso, no recurso interposto pelo M.P. alega-se que o Estado agiu na convicção de que os terrenos onde foi construída a Escola pertenciam ao domínio público municipal, remetendo-se para o referido nas Alegações de recurso.
Para além do mais, a causa de pedir invocada na P.I. para obter tal indemnização não se baseia em qualquer dos mencionados pressupostos normativos, e tão pouco foram alegados os concretos pressupostos de facto.
Deste modo, a pretensão das AA. deverá improceder, sob pena de o tribunal violar os limites da condenação previstos no art.º 609/1 do CPC.
3)– Por outro lado, apesar de o art.º 556/1-b) do CPC permitir a dedução de pedidos genéricos quando não seja possível determinar de modo definitivo as consequências do facto ilícito ou quando o lesado pretenda lançar mão da faculdade permitida pelo art.º 560 do C.C., o certo é que não se dispensa a indicação dos danos e dos valores em que o Autor avalia à data da instauração da acção os prejuízos sofridos, quando tal seja possível.
Ora, in casu as AA. poderiam ter indicado o valor dos danos aquando da propositura da acção, nomeadamente, o valor dos terrenos ocupados pela Escola e pela servidão non aedificandi , bem como o montante dos honorários pagos ao seu ilustre advogado.
Com efeito, o pedido genérico apenas abrange a parte da indemnização não quantificável, e só por isso não se exige a indicação de uma quantia exacta dos prejuízos sofridos, e apenas por tal razão se admite a alteração do valor inicialmente peticionado.
Na verdade, atento o disposto no art.º 609/2 do CPC, só se permite relegar para execução de sentença a condenação na parte do pedido que ainda não é possível liquidar.
4)– No que concerne ao pedido de pagamento pelo R. às AA. das “despesas e honorários devidos com o presente processo judicial, indicados no presente articulado, a liquidar em execução de sentença”, também aqui as recorrentes não indicam o montante das despesas e honorários despendidos com o presente processo, à data da instauração da acção, pelo que deverá naufragar tal pedido.
Para além disso, tal como se refere na douta sentença, não existe nexo de causalidade adequada entre o facto lesivo e os custos com um processo judicial (art.º 563 do C.C.).
Ademais, as despesas que a parte assuma com o processo judicial só são exigíveis à contraparte a título de reembolso de custas de parte, nos termos dos art.ºs 25 e 26 do RCP.
5)– Caso se mantenha o decidido na douta sentença no que concerne à restituição à restituição dos terrenos às AA., estas sustentam que os ditos terrenos lhes deverão ser entregues livres e desocupados, à custa do Estado Português.
Nesta parte, concordamos na íntegra com o decidido na douta sentença. Com efeito, dispõe o art.º 1312 do C.C.: “ A restituição da coisa é feita à custa do esbulhador e no lugar do esbulho.”
Contudo, apurou-se nos autos que o R. não esbulhou as AA., não podendo ser considerado esbulhador, visto que ocupou os terrenos que pertenciam às recorrentes, neles construindo uma escola, em virtude de esses terrenos lhe terem sido voluntariamente cedidos pelas AA. para o efeito.
Por outro lado, o Estado não teve qualquer intervenção no processo de loteamento dos terrenos, o qual envolveu as AA. e a C.M. de L..., pelo que não é responsável pela não verificação dos pressupostos que levaram as recorrentes a ceder os terrenos onde foi implantada a Escola.
Para além disso, o R. agiu de boa-fé, visto que foram as AA. quem livremente identificou e disponibilizou os terrenos em que foi edificada a Escola, cedendo-os para execução da construção nele existente antes de se concretizar a emissão de alvará do estudo referido no ponto 47) dos “Factos Provados”.
Assim, o Estado aceitou a cedência desses terrenos, que ocupou, neles construiu a dita Escola, que se encontra a funcionar desde 1995, vindo a actuar sobre eles desde que os recebeu, como se fosse seu proprietário.
Logo, o R. exerceu a posse de forma pacífica, pública e de boa-fé (art.ºs 1260/1, 1261/1 e 1262, todos do C.C.)
Ademais, como atrás foi referido, o R. agiu na convicção de que os ditos terrenos integravam o domínio público municipal.
Por tais razões, deverá improceder a pretensão das AA. no sentido de a restituição dos terrenos ser efectuada a expensas do R., suportando não só os custos da restituição como da reposição do imóvel no estado em que o recebeu.
Para além do mais, tal implicava que o Estado procedesse à destruição da Escola, o que levaria à suspensão das actividades lectivas, com prejuízo para alunos, professores, encarregados de educação e outros, pondo em causa o direito à educação.
Concluiu pela improcedência do recurso interposto pelas Autoras.
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II.–QUESTÕES A DECIDIR.
Sendo o objeto do recurso balizado pelas conclusões do apelante, nos termos preceituados pelos artigos 635º, nº 4, e 639º, nº 1, do Código de Processo Civil, impõe-se conhecer das questões colocadas pela Apelante e as que forem de conhecimento oficioso, sem prejuízo daquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras, sendo o julgador livre na apreciação e aplicação do direito, nos termos do disposto no artigo 5º, n.º 3 do Código de Processo Civil.
Assim, no caso concreto, importa apreciar e decidir:
- se procede a impugnação da matéria de facto; e
- se deve manter-se a condenação do Réu Estado Português a restituir às Autoras os terrenos em causa nos autos;
- no caso de se concluir pela afirmativa, se a restituição deve ser efetuada à custa do Réu;
- ou se deve o Estado ser condenado, em substituição da restituição, a pagar às Autoras uma indemnização para reparação dos prejuízos decorrentes da ocupação.
Importa ainda apurar se a fixação do decaimento em matéria de custas se mostra desproporcionado.
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III.–FUNDAMENTAÇÃO.
III.1.–O Tribunal Recorrido considerou provados os seguintes factos:
1)- As AA. são sociedades comerciais que se dedicam à atividade de compra e revenda de prédios, urbanizações e construções.
2)- Pela Ap. 26 de 1990/11/08 mostra-se inscrito a favor das AA. a propriedade do prédio sito na Q...C..., concelho de L..., descrito na Conservatória do Registo Predial de L... sob o nº. 2... 1......, a fls. ... do livro nº. ...0, actualmente descrito sob o nº. 1.../1........6, da freguesia de S...A...C..., inscrito na respectiva matriz predial, sob os artigos rústicos nºs. 7, Secção FF (Parte), 8, Secção FF (Parte), 8, Secção FF1 (Parte) e 8 Secção FF2 (Parte), na proporção de 4/5.
3)- Pela Ap. 3 de 2008/02/14 mostra-se inscrito a favor da A. In., S.A., a propriedade do prédio sito na Q...C..., concelho de L..., descrito na Conservatória do Registo Predial de L... sob o nº. 2... 1......, a fls. ... do livro nº ...0, actualmente descrito sob o nº 1.../1......6, da freguesia de S...A...C..., inscrito na respectiva matriz predial, sob os artigos rústicos nºs. 7, Secção FF (Parte), 8, Secção FF (Parte), 8, Secção FF1 (Parte) e 8 Secção FF2 (Parte), na proporção de 1/5.
4)- O prédio referido em 1) e 2) esteve anteriormente inscrito sob os artigos urbanos nºs 10... e 1...1 e sob parte do artigo rústico nº 1 das Secções FF, FF-1 e FF-2.
5)- As AA. promoveram, desde a década de 70 do século XX, o loteamento e urbanização da Q...C....
6)- Por deliberação da Câmara Municipal de L... (CM L...) foram aprovadas, em reunião camarária de 23.01.1974, as condições gerais do loteamento da Q...C..., conforme fls.210 e ss., nas quais constava, além do mais, o seguinte: “I – o titular ou titulares do presente alvará de loteamento cedem à Câmara Municipal de L..., conforme estabelecido nas Condições Especiais, os terrenos destinados a equipamento. No caso de omissão nas Condições Especiais, entende-se que a cedência se faz sem qualquer pagamento em dinheiro por parte da Câmara Municipal e que são da conta dos loteadores as despesas do contrato. As áreas e confrontações dos referidos terrenos vão devidamente referenciadas na planta de loteamento que faz parte integrante deste alvará e na qual consta o número de pisos e natureza das utilizações. (…)".
7)- Em reunião da CM L... de 5.3.1975 foi aprovado o "Estudo de Loteamento - Q...C... - L...", de que existe cópia a fls. 54-63, no qual constam, entre outras, as seguintes cláusulas:
"(…) SÉTIMA: Sem prejuízo e para cumprimento do disposto no Decreto-Lei nº 289/73 e Portaria 678/73 a requerente obriga-se a ceder à Câmara além da área inerente à via rápida prevista na cláusula sexta, todos os terrenos destinados a arruamentos, passeios, parques de estacionamento, jardins públicos e todas as áreas destinadas a equipamentos público, como escolas, creche e centros sociais; as áreas serão determinadas rigorosamente, aquando da entrega das plantas definitivas de loteamento e cedências que acompanharão os pedidos de alvará de loteamento. (…)
NONA: Fica expressamente assente: (…) As cedências de terreno referidas na cláusula sétima; A execução pela requerente das obras de infra-estruturas inerentes à Q...C... referida na cláusula sétima eliminam qualquer exigência pela Câmara ou pela Administração Pública de vir a cobrar mais-valias ou qualquer comparticipação complementar para equipamento social ou outro, além do previsto. (…)".
8)- Em 11.7.1977 a 1ª A. apresentou na CM L... pedido de loteamento da Unidade 1-A da Urbanização da Q...C... e requereu a respectiva aprovação.
9)- Por deliberação da CM L..., de 27.07.1977, foi aprovado o pedido de Loteamento da Unidade 1- A.
10)- Em 21.12.1977, a 1ª A. apresentou na CM L... o "projecto de substituição ao Plano de Loteamento da Unidade l-A, da Urbanização da Q...C..." e requereu a respectiva aprovação.
11)- As alterações ao loteamento da Unidade 1-A deveram-se, além do mais, à necessidade de "inclusão, no perímetro da propriedade, de uma escola do ciclo preparatório", a localizar na "Unidade 8-A", a qual foi mais tarde edificada pelo Estado e é actualmente denominada por Escola EB 2 3 G...H...D....
12)- Em 22.3.1978 foi autorizado o loteamento urbano referente à unidade 1-A.
13)- Em 10.04.1978, a 1ª A. apresentou na CM L... os projectos de infra-estruturas relativas ao loteamento e urbanização da Unidade 1-A e requereu a respectiva aprovação.
14)- Em 10.08.1978, a 1ª A. apresentou na CM L... "o estudo económico e a planta de cedências da Unidade 1-A" e requereu a respectiva aprovação e a emissão do alvará de licença de loteamento.
15)- No estudo económico apresentado, a 1ª A. propôs a cedência à CM L... de terrenos com a área de 118 111 m2 para arruamentos, estacionamentos, passeios e espaços livres e de um terreno com 12 200 m2, destinado a escola primária.
16)- Por deliberação da CM L..., de 21.03.1979, foram aprovados os projectos de obras de urbanização da Unidade 1-A.
17)- Em 29.6.1979 a Câmara Municipal de L... emitiu o alvará de licença de loteamento nº.9/79 a favor das AA. e de Tetra – Construções, S. A., cuja cópia faz fls.49 e ss., a quem, em reunião camarária de 22.3.1978, fora autorizado “o loteamento urbano referente à Unidade 1-A, do prédio sito na Q...C..., desta freguesia e concelho, com as confrontações de: norte com C... da P... e unidade dois A; Sul com via rápida e unidade seis A; nascente com via rápida (a projectar) e poente com C... da P..., o qual está inscrito na matriz predial da freguesia de L..., sob os artigos urbanos números mil e noventa e oito e mil cento e um e fazia parte do artigo rústico número um da secção FF, FF um e FF dois, descrito na Conservatória do Registo Predial de L... sob o número oito mil cento e catorze, do livro B oito, folhas seis, tendo os projectos definitivos das respectivas obras de urbanização sido aprovados em reunião da mesma câmara realizada em vinte e um de Março de mil novecentos e setenta e nove”.
18)- Nos termos do mesmo alvará consta que “a realização do loteamento fica sujeita às seguintes prescrições: Primeira: é autorizada a constituição de cento e quarenta e seis lotes de terreno, numerados de um a cento e quarenta e seis, com a identificação e área constante na planta anexa (…); Segunda: “integram este alvará as condições gerais aprovadas pela Câmara Municipal em reunião de vinte e três de Janeiro de mil novecentos e setenta e quatro (…);
Terceira: Integrar-se-ão no domínio público, com a afectação, os terrenos com essa destinação no respectivo estudo; Quinta: para instalação de equipamento geral, é cedida uma parcela de terreno com a área de doze mil e duzentos metros quadrados, identificada na planta a que se refere o número um;
Sexta: integrarão o alvará as cláusulas especiais a estabelecer nos termos da deliberação e vinte e sete de Julho de mil novecentos e setenta e sete”.
19)- No alvará de licença de loteamento nº 9/79 consta que o pedido de licenciamento do loteamento mereceu parecer favorável da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, em 06.01.1975.
20)- Por escritura outorgada, em 29.06.1979, de que existe cópia a fls. 329-333, as AA., “em cumprimento da obrigação estabelecida pelo alvará de loteamento número nove barra setenta e nove, referente à unidade um A, emitido na presente data, cede(ram) à Câmara Municipal de L..., uma parcela de terreno, para equipamento, com área de doze mil e duzentos metros quadrados, situada na Q...C..., freguesia e concelho de L..., a confrontar do Norte com C... da P..., Sul e Poente com Via Rápida e Nascente com terreno a integrar no domínio público".
21)- Em 29.6.1979, foi outorgada nova escritura, de que existe cópia a fls.334-366, através da qual as AA, para caucionar a execução das obras de urbanização, no valor de cento e vinte e um milhões, cento e noventa e oito mil seiscentos e trinta e quatro escudos, licenciadas pelo alvará de loteamento número nove barra setenta e nove, referente à Unidade um A, emitido nessa data, hipotecaram a favor da CM L os seguintes lotes de terreno sitos na Q...C..., freguesia e concelho de L..., abrangidos pelo referido alvará: 5, 6, 7, 8, 10, 11, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106,107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119,120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132,133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144 e 145, da Unidade 1-A.
22)- No início da década de 80 do século XX, as titulares do alvará de loteamento nº 9/79 iniciaram diligências junto da CM L... tendo em vista a aprovação de alterações ao alvará de loteamento nº 9/79.
23)- Os representantes das AA. tiveram então diversas reuniões com os órgãos e serviços do Município de L..., tendo em vista a aprovação da pretendida alteração ao loteamento.
24)- No seguimento das informações e pareceres e das reuniões havidas, em 21.02.1985, a 1ª A. apresentou na CM L... uma alteração ao loteamento da Unidade 1-A, visando a adopção de uma nova filosofia para a organização dos espaços, ao nível de áreas de ocupação, de construção e de número de fogos e dos equipamentos e infra-estruturas.
25)- Por deliberação da CM L..., de 13.8.1985, foi indeferida a alteração ao loteamento da Unidade 1-A requerida pelas AA. em 21.2.1985.
26)- Em 1989 foi criada a freguesia de S...A...C..., na qual estão actualmente localizados os prédios da Unidade 1-A.
27)- No ano de 1994, o R. iniciou a construção da Escola Secundária J.C.P. em lotes de terreno para construção pertencentes às AA. e licenciados pelo alvará de loteamento nº 9/79, referente à Unidade 1-A da Q...C....
28)- A Escola Secundária J.C.P. foi concluída em 1995-1996 e encontra-se actualmente em funcionamento.
29)- A Escola Secundária J.C.P. foi edificada pelo Estado Português na Unidade 1 da Q...C....
30)- À data da construção da Escola Secundária J.C.P. os terrenos em que a mesma se situa encontravam-se urbanizados no âmbito da operação de loteamento titulada pelo alvará nº 9/79.
31)- Os edifícios da Escola Secundária J.C.P., recreios, instalações de apoio, passeios, acessos e estacionamento ocupam uma área do prédio das AA. superior a 29.000 m2.
32)- A Escola Secundária J.C.P. está implantada nos seguintes lotes de terreno para construção licenciados pelo alvará de loteamento nº 9/79: 3, 4, 5, 6, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 25, 26,27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 69, 70, 71, 72 e 146.
33)- A construção da Escola Secundária J.C.P. determinou a constituição de uma servidão non aedificandi, que impede a construção numa faixa de terreno adjacente aos limites do referido estabelecimento de ensino, com o mínimo de 12m de largura.
34)- A servidão referida em 33) impede a construção prevista para os lotes 2, 7 e 73 do alvará de loteamento nº.9/79, com uma área de construção habitacional de 5 370 m2.
35)- A faixa de 12m referida em 33) alcança também os lotes 19 e 24 do alvará de loteamento nº.9/79, com uma área de construção de 3 142 m2.
36)- Os lotes 19 e 24 do loteamento nº.9/79 são sobreponíveis à já edificada Rua J... A....
37)- A freguesia de S...A...C... tem beneficiado de grande desenvolvimento urbanístico, em consequência da construção de diversos empreendimentos habitacionais, industriais, comércio e serviços, dispondo de acessos rodoviários e infra-estruturas.
38)- O alvará de construção nº.9/79 previa para os lotes ditos em 32)- uma área de construção de 83 272 m2.
39)- Os terrenos da Unidade 1-A estão classificados, de acordo com o art. 63º do Regulamento do Plano Director Municipal de L..., ratificado pela RCM 54/94, de 5 de Maio (v. D.R. nº. 161, I Série B, de 1994.07.14), como Zona Habitacional de Média Densidade.
40)- As AA executaram, na Unidade 1-A, as seguintes obras: a) Depósito de água, da zona média com 5.000 m3 de capacidade, à cota 166; b) Conduta elevatória da zona média com diâmetro de 600 m/m e comprimento de 1.500 m; e c) Emissário de esgotos domésticos e respectivo prolongamento.
41)- Além das obras referidas em 40) as AA. executaram, na Unidade 1-A, as infra-estruturas gerais da rede de abastecimento de água, energia eléctrica e saneamento.
42)- O R. sabia e sabe que os terrenos por ele ocupados não lhe pertenciam, nem pertencem.
43)- Como consequência da ocupação dos terrenos da Escola Secundária J.C.P. as AA. estão impossibilitadas de usar, fruir, dispor ou rentabilizar os mesmos.
44)- A construção da Escola Secundária J.C.P. condicionou o desenvolvimento do loteamento da Unidade 1-A nos moldes licenciados pelo alvará de loteamento nº.9/79.
45)- A constituição da servidão dita em 33) desvaloriza os lotes do alvará nº.9/79 sobre que incide e contribui para o aumento dos custos de aproveitamento urbanístico do prédio referido em 2) e 3), diminuindo o seu valor.
46)- As AA. suportam encargos com o presente processo judicial.
47)- Em 7.12.1989, as AA. requereram à Câmara Municipal de L... a aprovação do estudo preliminar de urbanização das Unidades 1, 2, 5, 7 e 9 da Cidade Nova – Q...C..., em S...A...C....
48)- No âmbito do estudo referido em 47) estava prevista a cedência à Câmara Municipal de L... de uma parcela de terreno, com vista à edificação de uma escola secundária, localizada na Unidade 1.
49)- Por carta de 24.5.1991, correspondendo a uma solicitação que lhe fora dirigida pela Direcção de Administração Urbanística da Câmara Municipal de L..., no sentido de autorizar imediatamente a cedência do terreno aludido em 48), a A. E. comunicou à referida Câmara Municipal que autorizava a cedência imediata de um terreno com 29 000 m2, localizado na Unidade 1 (desenhos nºs.4, 6, 8, e 15 do estudo), confrontando do norte e poente com ruas projectadas, do nascente com via urbana O.../Q...C... – EN 250 (L...) e do sul com zona verde (parque urbano), ao abrigo das cláusulas 7ª, 9ª e 13ª aprovadas em sessão da Câmara Municipal de L... de 5.3.1975, que aprovou o loteamento da Q...C..., com subordinação àquelas mesmas cláusulas.
50)- Por carta de 8.7.1991 dirigida ao Presidente da Câmara Municipal de L..., em aditamento à carta aludida em 49), a A. E. procedeu à seguinte comunicação: “vimos informar V. Exª. que autorizamos a disponibilização do terreno referido e descrito nessa carta para instalação de uma escola secundária cuja área será incluída nas cedências a efectuar a essa Câmara Municipal e necessárias à emissão dos alvarás de loteamento das unidades da urbanização referida em epígrafe, ainda não licenciadas”.
51)- A Escola Secundária J.C.P. encontra-se implantada no terreno referido em 49).
52)- O Município de L... nunca aprovou a alteração ao loteamento referida em 47), nem alguma vez emitiu o respectivo alvará.
53)- O R. erigiu a Escola Secundária J.C.P. no terreno que para o efeito lhe foi indicado pela Câmara Municipal de L....
54)- Ao edificar a Escola Secundária J.C.P. o R. agiu à vista de todos, com conhecimento de todos e sem oposição de ninguém.
55)- Em 8.7.2009 a Câmara Municipal de L... deliberou declarar a caducidade e determinar a cassação do alvará de loteamento nº.9/79.
56)- As AA. impugnaram judicialmente a decisão referida em 55).
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Na mesma decisão foram considerados não provados os seguintes factos:
57)- Que os representantes das AA. nunca tenham autorizado a ocupação dos seus prédios da Unidade 1-A para construção da Escola Secundária J.C.P..
58)- Que as AA., por diversas vezes, se tenham insurgido contra a ocupação dos seus prédios e contra a construção da Escola Secundária J.C.P..
59)- Que durante a construção da Escola Secundária J.C.P. o R. tenha ocupado e utilizado áreas superiores à da actual implantação do referido estabelecimento de ensino.
60)- Que a Escola Secundária J.C.P. esteja implantada nos seguintes lotes de terreno para construção licenciados pelo alvará 9/79: Nº. de Lote Área (m2)
19- 216,58
21- 216,58
23- 216,58
24- 216,58
61)- Que os prédios das AA. se situem na zona central de S...A... C....
62)- Que o alvará nº.9/79 preveja para os lotes 1 a 7, 12 a 35, 68 a 73 e 146 uma área de construção de cerca de 100 000 m2.
63)- Que a servidão referida em 33) impeça a construção prevista para os seguintes lotes licenciados pelo alvará de loteamento nº.9/79:
Nº. de Lote Área (m2)
1- 216,58
5- 216,58
6- 216,58
20- 216,58
22- 216,58
33- 216,58
68- 216,58
72- 216,58
64)- Que o R. tenha ocupado os terrenos em que se localiza a Escola Secundária J.C.P. sem qualquer suporte de legitimação.
65)- Que, desde 1994 e até à presente data, as AA. mantenham o pontual pagamento da Contribuição Predial e Autárquica e do Imposto Municipal sobre Imóveis relativamente aos prédios ocupados pelo R.
66)- Que as AA. nunca tenham permitido que o R. ocupasse a área destinada à Escola Secundária J.C.P..
67)- Que as AA. tenham recebido diversas propostas para a aquisição dos seus prédios.
68)- Que, caso a Escola Secundária J.C.P. não tivesse sido construída, as AA. tivessem alienado os terrenos em que ela se encontra implantada ou realizado as construções para eles previstas.
69)- Que os prédios ocupados pelo R. tenham um valor de mercado de vários milhões de Euros.
70)- Que as AA. tenham de suportar honorários pela constituição de advogado na presente causa.
71)- Que as AA., entre 1994 e a data de interposição da acção, tenham suportado em Contribuição Predial e Autárquica e em IMI referente aos terrenos ocupados pela Escola Secundária J.C.P. cerca de € 200 000.
72)- Que a A. E. tenha cedido à Câmara Municipal de L... o terreno onde foi edificada a Escola Secundária J.C.P..
73)- Que a Câmara Municipal de L... tenha cedido ao Estado os terrenos em que foi construída a Escola Secundária J.C.P..
74)- Que o R. tenha agiu convencido de os terrenos em que construiu a Escola Secundária J.C.P. se encontravam no domínio público.
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III.2.– Da impugnação do julgamento da matéria de facto.
O objeto do conhecimento do Tribunal da Relação em matéria de facto é conformado pelas alegações e conclusões do recorrente – este tem, não só a faculdade, mas também o ónus de no requerimento de interposição de recurso e respetivas conclusões, delimitar o objeto inicial da apelação – cf. artigos 635º, 639º e 640º do Código de Processo Civil.
Assim, sendo a decisão do tribunal a quo o resultado da valoração de meios de prova sujeitos à livre apreciação, desde que a parte interessada cumpra o ónus de impugnação prescrito pelo artigo 640º – indicando os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados, e os meios de prova constantes do processo que determinam uma decisão diversa quanto a cada um dos factos - a Relação, como tribunal de instância, está em posição de proceder à sua reavaliação, expressando, a partir deles, a sua convicção com total autonomia, de acordo com os princípios da livre apreciação (artigo 607º, nº 5, do Código de Processo Civil), reponderar as questões de facto em discussão e expressar o resultado que obtiver: confirmar a decisão, decidir em sentido oposto ou, num plano intermédio, alterar a decisão no sentido restritivo ou explicativo (cf. artigo 662º do Código de Processo Civil).
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Entende o Apelante que deveria ter sido dado como provado que o Réu agiu na convicção de que os terrenos onde foi erigida a mencionada Escola pertenciam ao domínio público municipal (art.º 607º/4 e 5 do Código de Processo Civil).
Para sustentar a sua pretensão invoca o teor dos documentos ns. 3, 4 e 5 juntos com a contestação e constantes de folhas 112 a 114.
Analisado o teor dos documentos em causa, afigura-se que os mesmos não permitem extrair os factos que o Recorrente ver declarados assentes.
Na verdade, das cartas o que se extrai com clareza é que na data de tais comunicações:
- Os serviços da Direção Regional de Educação de Lisboa não desconheciam em 18.01.1994, que os terrenos em causa não se encontravam ainda registados em nome do Município de L...;
- Os mesmos serviços sabiam, em 10.03.1995 e em 11 de Março de 1996 que não havia sido transferida a propriedade dos terrenos para os domínios do Estado.
Por outro lado, como resulta da fundamentação da decisão recorrida, nenhum outro meio de prova permite concluir como pretende o Recorrente Estado Português.
E perante a inscrição registal dos prédios a favor das Autoras, não pode o Réu alegar o desconhecimento da titularidade dos prédios à data da construção.
Improcede, pois, a impugnação da matéria de facto.
A decisão da matéria de facto mantém-se inalterada, pelo que nos dispensamos de a voltar a reproduzir.
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III.3.–Os factos e o direito.
O direito de propriedade – consagrado no artigo 62º da Constituição da República Portuguesa – é um dos direitos fundamentais, inserido no regime dos direitos, liberdades e garantias.
Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.
Esta eficácia directa significa que os direitos fundamentais ficam libertos, na sua aplicação, da tutela mediadora do Estado.
Os preceitos constitucionais e legais, nesta matéria, devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, razão pela qual convém ter presente que o artigo 17º dessa mesma Declaração estatui que «1. Todas as pessoas, individual e colectivamente, têm direito à propriedade», acrescentando o n.º 2 que «Ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade».
Embora a Declaração Universal dos Direitos do Homem seja de 1948, o certo é que, logo em Março de 1952, o Protocolo Adicional à Convenção Europeia para Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais foi mais longe, estabelecendo no seu artigo 1º que «ninguém pode ser privado da sua propriedade, salvo por causa de utilidade pública e nas condições previstas na lei e pelos princípios gerais do direito internacional».
O direito de propriedade é, assim, um direito fundamental, auto - aplicável, uma realidade social por si mesma e não produto de uma acção constitutiva do Estado.
Não obstante a sua categoria de direito fundamental, tal não impede que em certos casos a propriedade possa e deva ser sacrificada.
A nossa Constituição, embora não a mencione expressamente, não deixa de reconhecer implicitamente a função social como limite imanente ao direito da propriedade privada em várias regras e princípios constitucionais.
O direito de propriedade é, pois, garantido «nos termos da Constituição», o que significa que não é garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e com as restrições previstas e definidas noutros lugares da Constituição (e na lei, quando a Constituição possa para ela remeter ou quando se trate de revelar de revelar limitações constitucionalmente implícitas)[1] (o destacado é nosso).
O artigo 62º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa esclarece que a expropriação por utilidade pública representa precisamente um limite à garantia do direito de propriedade, que esta só pode ser efectuada com base na lei e que implica, fora dos casos estabelecidos na Constituição, o pagamento de justa indemnização.
“Esta norma consagradora da expropriação é, simultaneamente, uma norma de autorização e uma norma de garantia. Por um lado, confere aos poderes públicos o poder expropriatório, autorizando-os a procederem à privação da propriedade e, por outro lado, reconhece ao cidadão um sistema de garantias que inclui designadamente os princípios da legalidade, da utilidade pública e da indemnização”[2].
A expropriação é assim um instituto de direito público, em que, de um modo geral, é atribuída a uma autoridade administrativa competência para emitir o acto de declaração de utilidade pública – elemento chave do procedimento expropriatório – e impulsionar o processo que lhe permita a transferência da propriedade e a posse[3].
No entanto, como se salientou, o poder de expropriação está sujeito, por força de lei, a vários limites que funcionam como seus pressupostos, de tal forma que só dentro desses limites, e apenas dentro desses limites, é que aquele poder expropriativo se pode entender como poder jurídico – no nosso ordenamento jurídico-constitucional, a restrição dos direitos deve obedecer ao chamado princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18º, n.º 2 do texto Constitucional e também no artigo 335º do Código Civil, em termos genéricos, que são válidos para todos os ramos de direito, e para todas as situações jurídicas em que se verifica uma colisão de direitos.
Configurando-se a expropriação como um ato destruidor ou fortemente restritivo do conteúdo essencial do direito fundamental da propriedade privada, configura um espaço privilegiado de atuação do aludido princípio da proporcionalidade, que surge consagrado ao longo do Código das Expropriações (cf. artigos 1º e 11º).
O regime jurídico da expropriação visa assim, por um lado, habilitar ou investir a Administração Pública no poder de expropriar bens e/ou direitos patrimoniais necessários à realização de um fim de utilidade pública ou de um interesse público, por outro, consagrar um conjunto de garantias dos particulares expropriados.
A garantia substancial da expropriação significa que, no caso de intervenções de tipo expropriatório dos poderes públicos, é reconhecido ao particular um direito de indemnização.
O Código Civil não define a propriedade, referindo, tão – só, o seu normal conteúdo: “o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com a observância das restrições por ela impostas” (cf. artigo 1305º do Código Civil); o direito de propriedade atribui ao titular todos os poderes ou faculdades que à coisa se podem referir. O proprietário pode fazer qualquer aproveitamento da coisa que a lei não proíba, o que leva a considerar para a sua delimitação somente as restrições a esse aproveitamento (conteúdo negativo).
Daqui resulta que há violação do direito real quando um terceiro impede ou diminui de alguma forma o aproveitamento da coisa contra a vontade do titular.
A ação de reivindicação tem, assim, o objeto de propiciar ao titular do direito real o aproveitamento da coisa permitido pelo direito, pondo fim à sua violação, seja esta ilícita ou não - constitui o meio mais importante de proteção judicial da propriedade, consubstanciando uma forma de defesa definitiva e completa daquele direito.
Através dela, o proprietário não possuidor pede o reconhecimento da sua qualidade de proprietário de um determinado objeto, bem como a restituição do mesmo.
A reivindicação tutela, como de há muito se ensina, o direito de propriedade, direito que exige de todos uma abstenção que torne possível ao seu titular o exercício dos poderes por que se traduz e ao qual, por isso mesmo, anda inerente a faculdade de exigir o objecto sobre que recai de qualquer pessoa que o possua ou detenha, salvo quando esta o detiver em virtude de um direito real ou de um contrato com o titular daquele direito celebrado.
Nos termos do disposto no artigo 1311º do Código Civil, o proprietário pode exigir judicialmente de qualquer possuidor ou detentor da coisa o reconhecimento do seu direito de propriedade e a consequente restituição do que lhe pertence.
Havendo reconhecimento do direito de propriedade, a restituição só pode ser recusada nos casos previstos na lei.
Conjugando tal preceito com o artigo 342º do mesmo diploma legal conclui-se que cabe ao autor o ónus da prova de que é proprietário do prédio reivindicado e de que o mesmo se encontra sob o uso material do réu, cabendo a este o ónus da prova de factos que legitimem esse uso, deste modo impedindo o efeito essencial reivindicante.
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No caso em apreço, as Autoras reivindicam a propriedade dos prédios referidos nos factos provados, terrenos sobre os quais se encontra implantada a Escola Secundária J.C.P., em S...A...C..., tendo demonstrado a titularidade do direito de propriedade sobre os mesmos.
E porque o pedido principal foi o da restituição dos terrenos, o Tribunal Recorrido, por entender que nada obstava à restituição, condenou o Estado Português, a devolver os terrenos ocupados pela aludida escola.
Não tendo qualquer das partes colocado em causa a sentença no segmento relativo ao reconhecimento do direito de propriedade, ambas as partes contestam a decisão na parte em que ordena a restituição, por entenderem, também ambas, que a mesma viola o princípio da intangibilidade da obra pública.
Está, portanto, em causa nos presentes autos saber se, não obstante o direito de propriedade das Autoras sobre as parcelas de terreno ocupadas pelo Réu Estado Português, sem que as mesmas tenham sido objeto de qualquer processo expropriativo ou de qualquer acordo/negócio entre umas e outro, haverá fundamento para a desocupação e restituição dessas parcelas às Autoras, por força do princípio da intangibilidade da obra pública, uma vez que o Réu sobre elas construiu uma escola que afetou ao interesse público.
Vejamos, então.
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Sendo sabido que a Administração Pública está sujeita ao princípio da legalidade, tendo de atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins (cf. artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo), a realidade mostra que nem sempre assim sucede e o caso dos autos demonstra que o direito de propriedade das Autoras sobre os terrenos em causa foi violado pelo Réu, que não dispondo de título legítimo para tanto, neles implantou uma escola pública, sem ter lançado mão do competente processo expropriativo.
A diversidade de motivações ou de circunstâncias que envolvem as situações de apropriação ilegítima de um prédio alheio é suscetível de convocar a aplicação de outras regras ou de outros princípios que permitem moderar o resultado que se obteria a partir da aplicação irrestrita das regras a que obedece a ação de reivindicação, sendo que, “a apropriação ou ocupação de prédios alheios por entidades públicas pode apresentar-se sob vários gradientes que vão desde o desrespeito flagrante das regras sobre a expropriação por utilidade pública até situações em que a violação objectiva do direito de propriedade é resultado de comportamentos que se inscrevem na mera culpa ou na ausência de culpa, ou é traduzida em situações que se manifestam através da violação dos limites objectivos do prédio expropriado, por vezes, em resultado de um mero erro ou de excesso na execução do acto expropriativo.”[4].
A figura da «via de facto» – oriunda da teoria geral do direito administrativo - começou por ser tratada pela jurisprudência e doutrina francesas. Fernando Alves Correia[5] caracteriza-a pelo ataque grosseiro à propriedade do particular por meio de factos através dos quais nada se encontra que corresponda ao conceito de expropriação, distinguindo por isso esta figura da prática de um ato expropriatório a que faltam alguns requisitos legais de validade.
A jurisprudência e a doutrina francesas, onde a figura surgiu, indicam os seguintes requisitos essenciais da via de facto
a) - Existência de uma atividade material de execução por parte da Administração: não basta a existência de uma intenção da administração, sendo indispensável que aquela tenha passado à execução material;
b) - Que daquela atividade resulte um grave atentado a um direito de propriedade imobiliária ou mobiliária do particular;
c) - Que a atuação da administração enferme de uma ilegalidade de tal modo flagrante, grave e indiscutível que, nos termos da jurisprudência do Conseil d’Etat, seja «manifestamente insusceptível de ser referida ao exercício de um poder pertencente à administração».
Conforme refere Fernando Alves Correia, podem ser referidos vários exemplos de atuações da administração que se integram nesta figura da via de facto: protótipo será aquele caso em que a Administração se apodera dos direitos patrimoniais privados de um modo fáctico, isto é, sem que se verifique previamente qualquer decisão que lhe sirva de fundamento, no caso um ato de declaração de utilidade pública e qualquer procedimento próprio da expropriação.
Para além deste caso, deve estender-se o conceito da via de facto àqueles casos em que o ato de declaração de utilidade pública enferme de vícios de tal modo graves que seja manifesta a sua nulidade.
São ainda constitutivos da via de facto aqueles casos em que embora existindo declaração de utilidade pública, e sendo esta perfeitamente regular, a atividade material de execução excede quantitativamente ou qualitativamente o âmbito coberto pelo acto de declaração de utilidade pública[6].
Diferente da situação de «via de facto» é aquela outra que a jurisprudência e doutrina francesas apontam como sendo de «apropriação (emprise) irregular e expropriação indirecta», que pode caracterizar-se como aquela em que existe uma tomada de posse por parte da Administração de um bem imóvel do particular com base num título que enferma de uma ilegalidade, não de uma ilegalidade grave e grosseira – como no caso de via de facto – mas de uma ilegalidade simples e leve.
Nestes casos pode acontecer que à tomada de posse por parte da administração de um imóvel do particular se siga uma atividade administrativa legal. Foi para resolver estas situações, em que tudo aconselhava a manutenção – sob pena de resultarem graves danos para o interesse público – que a jurisprudência francesa criou a figura jurídica da «expropriação indirecta».
Quando na presença de “ocorrências” que se aproximam das referidas, “a aplicação dos efeitos típicos da ação de reivindicação poderia revelar-se excessiva, designadamente quando, na sequência da ocupação ou apropriação, a entidade pública aplicou o imóvel a fins de utilidade pública ou à realização de obra pública, envolvendo vultuosos investimentos“, caso em que “o reconhecimento puro e simples do direito de propriedade, com a consequente condenação da entidade ocupante na restituição do prédio nas condições em que o mesmo se encontrava, pode revelar-se desproporcionado e gravemente lesivo dos interesses de ordem pública, tendo em consideração os investimentos ou as despesas entretanto realizadas”[7] .
Daí que, em situações como as aludidas, permitida e legitima seja uma limitação ao exercício do direito de reivindicação, substituindo-o pela atribuição de uma indemnização correspondente ao valor expropriativo do prédio, ponderando o princípio da intangibilidade da obra pública que mais não é do que uma versão administrativista das figuras do abuso de direito ou da colisão de direitos previstas nos artigos 334º e 335º do Código Civil.
Ainda que de princípio se trate - que, nascido no âmbito da jurisprudência Francesa[8], considera que está vedado aos Tribunais condenar a Administração na demolição da obra pública, não podendo o particular lançar mão dos meios de reação do direito civil - v.g. o da restituição em ação de reivindicação, antes lhe sendo permitido tão só reclamar o pagamento de uma indemnização – e que não esteja expressamente consagrado no nosso ordenamento jurídico, a verdade é que tem vindo ele a ser aplicado nos nossos tribunais, qual verdadeiro princípio geral do nosso direito, ainda que não escrito.
De resto o referido princípio subjaz a diversas disposições legais do CPTA e do CPA, recordando-se designadamente o artigo 162º, nº 3, do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pela Lei nº 4/15, de 7-1, e do qual resulta que o disposto quanto à nulidade dos actos administrativos “não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da protecção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo”.
Assim, no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 09.01.2003[9], considerou-se que estava em causa “uma ilegalidade simples e leve, como a de uma obra pública construída por erro em propriedade privada”, pelo que, de acordo com a “teoria da expropriação indirecta” e para salvaguarda do princípio da «intangibilidade da obra pública» não podia ordenar-se a destruição da obra pública, mas apenas conceder ao proprietário uma indemnização, recorrendo para o efeito ao disposto no artigo 335º do Código Civil, que dispõe que “sempre que haja colisão de direito devem os titulares ceder na medida do necessário”.
O princípio da intangibilidade da obra pública traduz-se, assim, na manutenção da posse por parte da administração quando, apesar de a posse assentar em título ilegal, não representando um atentado grosseiro ao direito de propriedade, deva ser mantida, sob pena de resultarem danos graves para o interesse público.
Segundo este princípio, devido à importância que apresenta a obra pública para o interesse geral, nem o juiz do tribunal comum, nem o juiz do tribunal administrativo podem ordenar a destruição da obra pública, mas apenas conceder ao proprietário uma indemnização.
De notar que a jurisprudência e a doutrina francesas criaram este princípio para as situações de apropriação irregular, excluindo a respetiva aplicação nas situações de via de facto, situações que supra se identificaram[10].
Perante as hipóteses de via de facto, a protecção do particular é mais enérgica, podendo este recorrer aos meios de defesa da propriedade e da posse previstos no Código Civil, onde se integram a acção directa e a acção de restituição.
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Enquadrados assim os factos e os conceitos que a situação em apreço convoca, importa reanalisar a pretensão dos Recorrentes, no sentido de, ao abrigo do referido princípio da intangibilidade da obra pública, ser determinada a fixação de uma indemnização às Autoras, como contrapartida da ocupação dos seus terrenos com a construção da Escola J.C.P., em substituição da ordenada restituição.
Se bem entendemos a fundamentação da decisão recorrida, a condenação na restituição fundou-se nas seguintes ordens de razões:
- a invocação do princípio da intangibilidade da obra pública configura exceção de direito material cujo conhecimento depende de manifestação de vontade do ente público que dela pretenda beneficiar e de demonstração, pelo mesmo, dos respetivos pressupostos de acionamento, o que não se verificou no presente caso;
- não foi pelo Réu invocada a acessão industrial imobiliária;
- na constatação de que ninguém pode ser obrigado a adquirir o que quer que seja, e o demandado não deduziu, por via reconvencional, pedido de reconhecimento da aquisição da respetiva propriedade.
Ora, no caso dos autos, não pode, da contestação do Réu, concluir-se que o mesmo não pretende que os terrenos pertençam ao domínio público. Na verdade, o Estado Português não invocou a figura da acessão imobiliária, nem deduziu expressamente o pedido aquisição do direito de propriedade sobre os terrenos em causa. Mas não o fez de forma expressa porquanto entendeu que os bens já integram tal domínio público, como já integravam aquando da construção da escola. E perante tal entendimento, não faz, de facto, sentido, pedido de aquisição por acessão, ou qualquer outra forma de adquirir. Mas tal não equivale a entender que o Estado não pretende que os imóveis lhe pertencem.
E de facto, ponderado o disposto nos artigos 202º a 204º do Código Civil, importa concluir que os terrenos em causa se encontram, desde a construção, fora do comércio, por insuscetíveis de apropriação individual.
Por outro lado, na justa medida em que está em causa a paralisação do direito à restituição por razões de interesse público, designadamente em vista do disposto nos artigos 334º e 335º do Código Civil, a questão é de conhecimento oficioso[11].
Como se referiu, o direito de propriedade está subordinado à sua função social e neste sentido, apesar de a propriedade ser individual e conferir ao seu titular a discricionariedade de uso, gozo e fruição, a propriedade é ordenada ao bem comum da sociedade que a reconhece; a função social deve ser considerada como um limite imanente da propriedade privada, apesar de na nossa Constituição não se encontrar expressamente prevista, pelo que o seu exercício em violação do interesse público, é impedido pelo disposto nos artigos 334º e 335º do Código Civil, encontrando o conceito de “fim contrário à ordem pública acolhimento também no artigo 281º do mesmo diploma legal”.
Este princípio da função social é, pois, característico do direito da propriedade privada, estando intimamente ligado à natureza social do homem. Enquanto proprietário o homem goza do poder de livre decisão sobre os seus bens, contudo, fica limitado pelos direitos fundamentais de outros (a colectividade), não podendo, pois, deixar de ser de conhecimento oficioso a indagação de tais limites quando, precisamente, está em causa o interesse colectivo.
E neste ponto, não pode concordar-se com a jurisprudência que impede o autor, dono do prédio ocupado, de, ponderando a impossibilidade de restituição por força do princípio da intangibilidade da obra pública, requerer desde logo, a fixação da quantia destinada a compensar a restrição ou compressão dos seus direitos[12].
Ora, não pode validamente pôr-se em dúvida que, sob pena de se ignorar ostensivamente o “bem comum” não pode mandar-se destruir uma escola pública, para restituir o solo onde foi implantada - com todos os custos inerentes, tão relevantes em momentos em que os recursos são escassos - no estado em que se encontrava anteriormente à ocupação pela construção. Tal significaria uma desproporção grave entre o benefício das titulares do direito e o sacrifício dessa forma imposto ao vasto conjunto de cidadãos que utilizam a escola em causa.
Como refere o Réu nas suas alegações de recurso, tal acarretaria o encerramento do estabelecimento escolar, a interrupção das atividades letivas, com os prejuízos daí decorrentes para os alunos, encarregados de educação, professores, funcionários e fornecedores.
Ordenar a restituição afigura-se, por outro lado, como referem as Autoras, manifestamente inútil, obrigando as Autoras a sujeitarem-se a novos procedimentos ou processo judicial, depois deste processo que já leva vários anos – o Réu acabaria, mais dia menos dia, por usar os meios expropriatórios ao seu alcance, caso não lograsse o seu desiderato por via negocial, para acabar por “realizar o que está feito”.
Por outro lado, subscreve-se integralmente o juízo realizado na sentença recorrida, quando entende que “a situação que nos ocupa nem é sugestiva de uma conduta expropriativa de facto por parte do R., operada por meio de uma ocupação ilícita, arbitrária e abusiva do prédio das AA., nem indiciadora da necessidade de actuação daqueles princípios jurídicos para proporcionar uma justa composição do litígio à luz do direito.
Efectivamente, resulta de forma linear do processo que o terreno em que foi edificada pelo R. a Escola Secundária J.C.P. é um terreno que foi identificado e indicado pela A. E. à CM L... para esse efeito.
Correspondendo a uma parcela de terreno a autonomizar do prédio em que a mesma se inscreve aquando da aprovação, licenciamento e emissão do alvará respeitante ao estudo aludido em 47), sendo a via prevista para o respectivo ingresso no domínio público camarário a da cedência no âmbito daquele processo urbanístico.
Nessa medida, sem prejuízo de ser efectiva a ocupação pelo R. da parcela em causa, percebe-se que, no caso, essa ocupação não resulta de uma decisão unilateral do demandado nesse sentido, imposta às AA. pelo R. enquanto autoridade pública, sem consideração dos interesse particulares e ao arrepio do concurso da sua vontade.
O que é o mesmo que dizer que a situação vertente, ao invés de convocar a aquisição originária resultante de expropriação como único meio aquisitivo legítimo possível da propriedade das AA. por parte do R., mostra que o que foi querido e intencionado pelos interessados foi que essa aquisição resultasse por via derivada da transmissão da propriedade do prédio operada por contrato a outorgar pelas demandantes.
Ademais vê-se dos factos que, - numa altura em que a apreciação camarária do estudo dito em 47) ainda não tinha sido concluída, nem conhecido desfecho, e portanto num momento em que não era ainda viável a outorga do contrato de cedência dos terrenos em que se situa a Escola Secundária J.C.P. -, a solicitação da CM L... a A. E. comunicou à edilidade, (que posteriormente indicou ao R. a disponibilidade do terreno para edificação da escola), que autorizava a cedência imediata do dito terreno com vista à referida edificação.
Fê-lo, obviamente, no pressuposto e na expectativa de que em momento ulterior o estudo indicado em 47) seria aprovado, objecto de licenciamento e emissão de alvará, e pré figurando que a disponibilização imediata do terreno não era mais do que a tradição antecipada do objecto da cedência prevista, correspondendo grosso modo à antecipação do cumprimento de uma obrigação que viria a impender sobre as titulares do pretendido alvará quando o mesmo fosse passado.
Ora, se bem se vêm, tal acervo factual mostra que não houve subtracção ilícita pelo R. do gozo do prédio das AA. e portanto que a ocupação que fez do mesmo não pode reputar-se de ilegal ou de ilícita.
Uma vez que foi materializada depois de para tanto ter sido obtida concordância e autorização por parte das AA..
Concordância e autorização prévias que também foram dadas para que nos terrenos ocupados fosse edificada pelo R. a escola que neles existe e funciona desde o ano lectivo 1995/96.
Sendo que, como se sabe, de acordo com o artº.340º, nºs.1 e 2 CC, o consentimento do lesado exclui a ilicitude do acto de terceiro potencialmente lesivo do direito de outrem quando este, como é o caso, não ofenda os bons costumes, nem seja contrário a proibição legal.
Ademais, como se fez no Ac. STA de 20.5.2009, loc. cit., regista-se com interesse “que ainda que o autor tenha consentido na ocupação do terreno na expectativa de assim obter o alvará do loteamento (…) tal não obsta à validade do consentimento como causa de justificação da ilicitude”.
Numa outra linha, ante a alegação das AA. R., Ir. e In. de que as autorizações e concordância comunicadas à CM L... pela A. E. por meio das cartas referidas em 49) e 50) não as vinculam, nem lhes são oponíveis, dado que não subscreveram as ditas missivas, impõem-se aqui deixar expresso que assim não sucede.
Desde logo porque o artº.340º, nº.3 CC estabelece que se tem por consentida a lesão quando esta se deu no interesse do lesado e de acordo com a sua vontade presumida.
Ora crê-se evidente que, no âmbito do procedimento aludido em 47), - como de resto em qualquer outro que tenha sido promovido pelas demandantes com vista à urbanização e loteamento dos prédios de que são proprietárias em S...A...C... -, o interesse de uma das AA. é absolutamente idêntico ao das outras, podendo sinteticamente traduzir-se no objectivo comum de verem licenciado o estudo que submeteram a apreciação camarária.
Por outro lado é notório que, no desenvolvimento da iniciativa referida em 5) e como forma de promover o seu regular curso, era para todas as AA. essencial a manutenção de uma boa relação com a CM L... e bem assim de uma recíproca estreita colaboração com a mesma.
Sendo portanto natural corresponder às solicitações da mesma.
Ademais é sabido que a construção de um equipamento escolar é um factor de valorização de uma zona habitacional, uma vez que a existência de uma escola na proximidade da habitação é um aspecto valorado positivamente por agregados familiares com filhos, ou na perspectiva de os ter, aquando da escolha de casa.
O que vale por dizer que perspectivando as AA. para o local um loteamento habitacional não podem ter deixado de entender a construção da escola secundária como um vector de valorização do empreendimento que perspectivavam.
Ao que acresce a evidência de que a cedência antecipada dos terrenos para a construção do equipamento escolar, alicerçada na expectativa da aprovação do estudo que a contemplava, não assumia a longo prazo para as demandantes qualquer ónus não querido ou previsto, sendo que naturalmente funcionava como argumento a favor das demandantes para o seu licenciamento.
Ou seja, a autorização de cedência e de ocupação de terrenos subscrita e comunicada à CM L... pela A. E., no contexto conhecido, não só corresponde à vontade presumida de todas as demandantes, como coincide com a realização, ao tempo, do interesse das mesmas.
Donde se tenha por adquirido que a ocupação feita pelo R. da propriedade das AA. foi por todas consentida.
Aliás, só isso explica razoavelmente que as demandantes R., Ir. e In. não tenham reagido por qualquer forma conhecida à referida ocupação antes da interposição da presente causa, em 19.12.2008.
Tal como o não fez a A. E..
E que tenham assistido pacificamente à implantação pública num prédio de que são comproprietárias de uma construção de terceiro de enorme volumetria, bem como à sua utilização diária por mais de 13 anos (1994/2008) por alunos, professores, encarregados de educação, fornecedores, etc.
Diga-se, ademais, que, de harmonia com o disposto no artº.217º, nº.1 CC, o consentimento das AA. R., Ir. e In. na ocupação pelo R. dos terrenos de que são comproprietárias não estava sujeito a qualquer formalidade especial, nada impedindo, portanto, como sucedeu, que se traduzisse numa manifestação de vontade tácita, i. e., deduzível de factos que, com toda a probabilidade, a revelam, como seja um comportamento concludente do proprietário.
Numa outra perspectiva, não pode deixar de notar-se que ressalta dos factos e dos elementos documentais juntos aos autos e dos depoimentos prestados em audiência que, muito embora a titularidade conjunta de interesses, na relação com a Câmara de L... e com outras entidades, sempre foi a A. E. que assumiu e encabeçou a condução do processo relativo ao Alvará nº.9/79 e dos aludidos em 24) e 47), que lhe sucederam, bem como o tratamento das suas vicissitudes, designadamente apresentando em nome próprio e exclusivo requerimentos com vista à respectiva instrução e andamento, contactando arquitectos e gabinetes de estudo etc..
Fazendo-o, ao que se sabe, de uma forma incontestada pelas demais demandantes, que tudo indica aceitaram as consequências e os efeitos de tais iniciativas.
Aliás como é usual em empresas de um mesmo grupo económico, como as demandantes, que prosseguem objectivos comuns de forma articulada”(o destacado é nosso).
Concluindo-se desta forma que a situação se afasta claramente da «via de facto», e ponderado o interesse público que a obra em questão representa, encontra-se inviabilizada a restituição dos terrenos em causa, devendo, nos termos do disposto no artigo 335º do Código Civil, prevalecer o interesse coletivo protegido pelo já diversas vezes citado “princípio da intangibilidade da obra pública”, concedendo-se às proprietárias uma indemnização pela privação - que não pode deixar de considerar-se definitiva, atento tempo previsível de duração do equipamento em causa – dos mesmos terrenos, devendo ainda ambas as partes diligenciar no sentido de regularizar tal apropriação.
A tanto não obsta o que se concluiu quanto à ausência de ilicitude.
A obrigação de indemnizar do Estado pode consistir numa indemnização pelo sacrifício, instituto que prescinde da ilicitude do ato da administração.
Determina, na verdade, o artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31/12, que introduziu o referido instituto da indemnização pelo sacrifício[13], que: «o estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem damos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado.
O fundamento de tal instituto reside no princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, entendido como exigência distributiva que implica que um cidadão não deve ser colocado numa posição desigual face aos demais membros da coletividade, daí que seja devida uma compensação pelos sacrifícios impostos aos particulares pelos entes públicos por motivos de interesse geral, decorrente do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º, n.º 1 da Constituição.
Os pressupostos da responsabilidade civil do Estado por atos lícitos são, pois, a prática de um ato lícito, para satisfação de um interesse público; causador de um prejuízo "especial" e "anormal", a existência de nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo.
A jurisprudência tem entendido que o prejuízo especial enquanto conceito indeterminado é, «aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica»; prejuízo anormal é o que «não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a atividade lícita da Administração».
Dúvidas não restam, pois, de que não podendo proceder o pedido de restituição, às Autoras assiste o direito a uma compensação pecuniária pela apropriação dos terrenos em causa nos autos.
E tal indemnização não poderá deixar de ser relegada para incidente de liquidação, porquanto tendo, neste segmento, as Autoras formulado pedido genérico, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 556º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Civil e 569º do Código Civil, apenas na presente decisão sido constatada a impossibilidade de restituição, e pese embora tenham demonstrado a ocorrência de danos, os autos não comportam elementos para fixar tal indemnização – artigos 609º, n.º 2 e 358º do Código de Processo Civil.
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Resta referir que mesmo perante tal constatação de que se mostra inviável a restituição e de que deve ser fixada a indemnização destinada a compensar os prejuízos decorrentes da ocupação, ainda assim se mostra adequada a proporção de decaimento fixada na decisão recorrida, pois a alteração não comporta qualquer decaimento nas pretensões das Autoras, que já haviam formulado o pedido de indemnização na petição inicial – artigo 527º, ns. 1 e 2 do Código de Processo Civil.
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IV.–Deliberação.
Em face do exposto, acordam em julgar parcialmente procedente a apelação, e, em consequência:
a. - Em revogar a decisão recorrida na parte em que condenou o Réu Estado Português a proceder à restituição dos terrenos pertencentes às Autoras sobre os quais se mostra implantada a Escola Secundária J.C.P., em S...A...C...;
b. - Em condenar o Réu a pagar, em substituição da restituição das parcelas apropriadas, uma indemnização às Autoras, a liquidar nos termos dos artigos 609º, n.º 2 e 358º do Código de Processo Civil;
c. - Em confirmar, no mais, a sentença recorrida.
Custas em proporção idêntica à fixada em primeira instância – artigo 527º do Código de Processo Civil.
Registe e notifique.
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Lisboa,2018-07-05
(Ana Isabel Mascarenhas Pessoa)
(Eurico José Marques dos Reis)
(Ana Maria Fernandes Grácio)
[1]Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da Republica Portuguesa Anotada”, Vol. I, 4ª Ed. página 801.
[2]Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, pg. 807
[3]Fernando Alves Correia, “As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública”, Coimbra, 1982, pg. 171.
[4]Cf. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 05.02.2015, proferido no processo n.º 2125/10.5TBBRR.L1.S2, disponível em www.dgsi.pt
[5]“Manual do Urbanismo”, Almedina, 2010, Vol. II, pg. 353.
[6]Cf. A. de Laubadére/J.-C Venezia/ Y. Gaudemet, “Traité de Droit Administratif, Tome I, 14ª Ed. Paris, L.G.D.J., 1996, p.410-416, citados por Alves Correia, obra e local indicados.
[7]Cf. o Acórdão desta Relação de 23.11.2017, proferido no processo n.º 22697/11.6T2SNT.L1-6, e ainda os Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de de 19.01.2016, proferido no processo n.º 6385/08.3TBALM.L2.S1, de 05.02.2017, proferido no processo n.º 742/10.2TBSJM.P1.S1, de 05.02.2015, proferido no processo n.º 2125/10.5TBBRR.L1.S2, o Acórdão da Relação do Porto de 29.10.2012, proferido no processo n.º 705/08.8TBVCD.P2,e o Acórdão da Relação de Guimarães de 11.01.2018, proferido no processo n.º 324/12.4TBFAF.G2, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
[8]“L’ouvrage public mal planté ne se détruit pas”.
[9]Proferido no processo 02B3575 e acessível em www.dgsi.pt.
[10]Cf. quanto à enumeração das diferenças entre as figuras, Alves Correia, obra citada, pg. 359.
[11]Cf. o Acórdão da Relação do Porto de 29.10.2012, já indicado, e a jurisprudência no mesmo citada.
[12]Cf. o Ac. do STJ de 05.02.2015, já acima indicado.
[13]Cf., a propósito deste instituto, Alves Correia, “A Indemnização pelo sacrifício: contributo para o esclarecimento do seu sentido e alcance”, in RLJ, ano 140.º n.º 3966, 2011, págs. 143 e segs.