Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 911/25.0T9CHV.G1 |  |
DECISÃO ADMINISTRATIVA E SENTENÇA
DESCRIÇÃO FACTUAL E JURÍDICA
NULIDADE
ARQUIVAMENTO DOS AUTOS
I - A indicação, na decisão administrativa proferida em processo de contraordenação, das normas constantes dos artigos 15.º e 38.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho (na redação aplicável por força do regime transitório do Decreto-Lei n.º 82/2021), satisfaz o requisito previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea c), do RGCO, não se tratando de normas sancionatórias em branco, mas de normas remissivas internas, cujo conteúdo é suficientemente determinado.
II - A descrição factual constante da decisão administrativa e reproduzida na sentença deve conter todos os factos essenciais integradores da infração, não bastando a afirmação conclusiva de que o arguido «não procedeu à gestão de combustíveis», sem explicitação dos factos de onde resulte a existência do dever jurídico de atuar e da concreta situação de incumprimento.
III - Tratando-se de contraordenação imputada a título de negligência, a decisão deve conter factos que permitam afirmar a origem e o conteúdo concreto do dever objetivo de cuidado cuja violação é imputada ao arguido, não sendo suficiente a mera enunciação conclusiva da existência desse dever.
IV - A omissão da descrição dos factos constitutivos da infração determina a nulidade da decisão administrativa, por violação do artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do RGCO, nulidade que se repercute na sentença que a confirmou.
V - Sendo a decisão administrativa equiparada funcionalmente à acusação, após a impugnação judicial, a falta de descrição dos factos essenciais não pode ser suprida posteriormente, impondo-se a declaração da nulidade e o arquivamento dos autos, nos termos do artigo 64.º, n.º 3, do RGCO.
ACORDAM OS JUÍZES, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO CRIMINAL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES
I - RELATÓRIO
a) DECISÃO RECORRIDA
No âmbito do processo n.º 911/25.0T9CHV, que correu os seus termos no Juízo Local Criminal de Chaves, foi proferida sentença que decidiu o seguinte (transcrição):
“(…) julgar totalmente improcedente o recurso e, em consequência, manter a decisão recorrida, que condenou o Município ... no pagamento da coima de 3.000,00€ (três mil euros), pela prática da contra-ordenação p. e p. na al. a) do nº1 do art. 15º e 38º, nº 1, al. a) e d) do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2021, de 13/10, por não ter realizado a gestão de combustível nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m.(…)”
b) RECURSO DO ARGUIDO
Inconformado com esta decisão, o Município ... (arguido nos autos de contraordenação) recorreu da mesma, apresentando, para o efeito, as conclusões que se transcrevem:
A. “(…) Foi o presente recurso interposto da decisão judicial julgou totalmente improcedente a impugnação judicial/recurso interposto da decisão da GNR aplicou uma coima única no valor de € 3.000,00, acrescida de custas de € 306,00), pela prática da contra-ordenação p. e p. na al. a) do n.º1 do art. 15.º e 38.º, n.º 1, al. a) e d) do DL n.º 124/2006, de 28 de Junho, por não ter realizado a gestão de combustível nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m, por continuar o recorrente inconformado com o decidido.
B. O presente recurso abrange toda a decisão recorrida e as posições aí assumidas em contrário do peticionado na impugnação judicial deduzida pelo recorrente.
C. Omissão da indicação da concreta norma incriminadora: quer a acusação, quer a decisão da autoridade administrativa, quer a decisão recorrida não indicam as concretas normas incriminadoras segundo a qual se pune, pelo que se mostra violado o disposto na al. c) do nº 1 do art.58.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), o que constitui falta de fundamentação dessas decisões que envolve a sua nulidade e, sem a indicação da norma incriminadora não é possível conhecer os elementos do tipo da infracção específica e concreta, o que impede se conheça quais as condutas ou actuações previstas no tipo da infracção e se foram atribuídas aos arguidos essas condutas ou actuações que configuram quaisquer contraordenações, designadamente aquelas que lhe são imputadas.
D. Assim, sem essa imputação de factos concretos, de condutas típicas descritas como constituindo ilícitos contraordenacionais, fica frustrado o direito de defesa: o arguido não tem a possibilidade de contraditar em concreto essa imputação, uma vez que ela não foi feita, não sendo possível, configurar qualquer contraordenação o que é, aliás, corolário do princípio nullum crimen sine lege, que sai violado.
E. A norma incriminadora, «pela prática da contra- ordenação p. e p. na al. a) do n.º1 do art. 15.º e 38.º, n.º 1, al. a) e d) do Decreto- Lei nº 124/2006, de 28 de Junho alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2021, de 13/10, por não ter realizado a gestão de combustível nos espaços florestais» é uma “norma sancionatória em branco”, que exige uma complementação, a ser dada por outras normas, de nível igual ou diverso, no caso: (i) a al. r) do art.º 3.º do DL 124/2006, que dá a definição de: «gestão de combustível»; e (ii) o n.º 19 do art. 15.º do DL 124/2006 e o Anexo desse diploma e seus critérios, para que remete, intitulado “Critérios para a gestão de combustíveis no âmbito das redes secundárias”
F. Assim, a dita gestão de combustíveis consubstancia-se, concretiza-se, realiza-se, constitui uma operação submetida a parâmetros estimados em metros, em percentagens, em metros cúbitos, em hectare, que são elementos objectivos e mensuráveis que garantem a proibição de qualquer discricionariedade, antes dessa concretização e sem ela, não passa de um nomen iuris de um conceito à espera de ser concretizado por acções necessárias, por factos, que integram o tipo legal de contraordenação e, desse modo a respectiva incriminação.
G. Temos, assim que não só a acusação era nula, como nulas são as decisões condenatórias que omitiram a indicação completa e relevante das normas incriminatórias, o que se pede seja reconhecido e declarado.
H. Da matéria de facto provada e sua suficiência: Na decisão recorrida escreve-se: «Com relevo para a boa decisão da causa resultam provados os seguintes factos:
(a.) No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... - A, local com as coordenadas, Lat....23 N e Long.- ...30 w, o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por cedros e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros. (b.)No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... B. local com as coordenadas, Lat....23 N. e Long.- ...30 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro bravo e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros. (c.)No dia 15 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., ao longo da Estrada ... (depois do cruzamento da Rua ...) local com as coordenadas, Lat....30 N. e Long.-...89 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro-bravo numa largura não inferior a 10 metros. (d.)No dia 21 de julho de 2023 na União de Freguesias ... e ..., ..., ao longo da Estrada .... antes da localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....57 N. e Long.-...24 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros. (e.)No dia 21 de julho de 2023 na Freguesia ..., ao longo da Estrada ..., na localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....75 N e Long.-...96 W., o arguido não procedeu gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros. (f.)No dia 04 de julho.de 2023 na Freguesia ... de. ..., ao longo da Estrada Municipal ...04, na ligação entre ... e ..., local com as coordenadas, Lat....61 N e Long.-...69 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros. (g.)O arguido tinha o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter. (h.)O arguido não agiu com a prudência e cuidado que lhe eram exigíveis e de que era capaz.2.1. MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA: Não se provaram quaisquer outros factos com interesse para a decisão (note-se que o Tribunal não se pronuncia quanto a juízos conclusivos e/ou de direito e/ou repetidos);»
I. Mas estes elementos que se tiveram como provados, não podem levar - em dois planos -, como levaram à condenação do recorrente, pela prática das alegadas contraordenações.
J. Num primeiro plano, como resulta do que se vem de dizer, verifica-se que em todas e cada uma das contraordenações discriminadas na decisão recorrida se refere que " ... a arguida ... não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária...", mas a expressão" não procedeu à gestão de combustíveis" não é um facto, antes integra parcialmente o elemento objectivo do tipo da contraordenação pela infracção do disposto no nº 1 do art. 15 do DL 124/2006, prevista nº 2, na al. c),do art.38.ºdoDL124/2006, tipo a complementar, na concretização dos seus elementos integradores, por remissão para outras normas do mesmo diploma legal, dado se estar perante uma norma sancionatória em branco.
K. Em cada um dos casos, que se consideram poderem constituir a contraordenação imputada, importava, em termos de acusação e de matéria de facto provada: (i) caracterizar a situação necessitada de gestão de combustíveis; e (ii) indicar qual o tipo de intervenção ou intervenções, das previstas nas normas que acima se indicaram e que integram, por remissão o respectivo tipo legal, se impunha tivesse(m) sido adoptada(s) pelo recorrente e este tenha omitido.
L. Só assim perante a prova concreta de tais factos é que poderia dizer que o recorrente teria omitido as acções (quais?) que poderia e deveria ter encetado para evitar o resultado (qual?), não se podendo confundir eventual prova ou meios de prova a que se faz referência de passagem, como acontece com as fotografias, numa decisão, com factos dados como provados, depois de sobre eles ter sido feita prova em processo justo e equitativo, logo contraditório, tendo o arguido sido confrontado especificamente com esses concretos factos.
M. De outra forma é-se condenado por não ter procedido à gestão de combustíveis o que é uma mera conclusão de direito, sem qualquer alicerce de facto e acerca da qual não há defesa, pois não há factos a contraditar, tais como: o que era necessário fazer? O que é que eu deixei de fazer e que deveria ter feito?
N. De forma alguma se prescindir da correcta e completa descrição dos factos imputados, e que corporizam o ilícito imputado como exige a al. b) do art. 58 do Regime Geral das Contra-Ordenações, não bastando a referência genérica à falta de “gestão de combustível” sem que sejam devidamente alinhados os referidos factos concretizadores, porquanto a al. a) do nº 1 do art. 15 do DL 124/2006 carece de ser conjugado com os critérios de gestão contidos no Anexo desse diploma para o qual remete o nº 19 do mesmo artigo 15 quando refere que “nas superfícies a submeter a gestão de combustível são aplicados os critérios definidos no anexo do presente decreto-lei e que dele faz parte integrante”
O. Ao não o fazer, a decisão no que diz respeito à decisão condenatória, viola de forma grosseira a al. b) do nº 1 do art. 58 do Regime Geral das Contra-Ordenações (sem essa descrição, a expressão em causa é, de facto, uma fórmula conclusiva idêntica à fórmula “excesso de velocidade” sem ser combinada com a velocidade a que seguia o veículo e a indicação da norma segundo a qual a velocidade máxima naquele local não pode ser superior a um determinado número/valor.)
P. No segundo plano, atendendo à matéria de facto provada, a decisão recorrida dá como provado na matéria de facto provada: «g. O arguido tinha o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter.» (realçado agora)
Q. Mas, não estabelece a decisão recorrida, na mesma matéria de facto, nem o mesmo foi feito na acusação, a origem desse dever de cuidado que se impunha ao recorrente e que é essencial à possibilidade de o responsabilizar pela omissão que lhe é imputada, como resulta da própria decisão recorrida.
R. Ou seja, não dá como provado que o recorrido tivesse o dever de fazer a «gestão de combustível», que entende constituir as contraordenações em causa, e por cuja prática o condena.
S.Nestes termos, a sentença não esclarece aquilo que supostamente o Município não levou a cabo para se poder afirmar que existe incumprimento da obrigação de gestão de combustível. Assim, e por um lado, por não ter resultado provados factos que integrem qualquer infracção na previsão das contra-ordenações e coimas prevista e punida no art. 38 do DL 124/2006, designadamente, na sua al. f) sobre “A violação dos critérios de gestão de combustível definidos no Anexo ao presente decreto-lei e que dele faz parte integrante” e por outro lado, porque não se descrevem na sentença os factos imputados ao arguido/recorrente Município ... em violação da al. b) do nº 1 do art. 58 do RGCO, deve a sentença judicial recorrida ser revogada por erro de direito ao condenar quando não se provaram factos que consubstanciem o tipo legal das contraordenações por erro na interpretação e aplicação do artigo 15, nº 1, al. a) e do nº 19 deste mesmo artigo, em conjugação com os “Critérios de gestão” definidos no Anexo, bem como do disposto no artigo 38, nº 1, 2 c) e f) e por não se mostrar imputado facticamente e provado o dever de cuidado cuja violação se entende ter estado na origem da pratica das mencionadas contraordenações atribuídas ao recorrente. (…)”
c) RESPOSTA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público junto da 1ª instância respondeu ao recurso, pugnando pela sua improcedência e confirmação da sentença recorrida, nos termos que aqui se dão por reproduzidos.
d) TRAMITAÇÃO SUBSEQUENTE
Recebidos os autos nesta Relação, o processo foi com vista à Digníssima Procuradora-Geral Adjunta que emitiu parecer, no sentido da procedência do recurso, nos termos que aqui se reproduzem.
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Cumprido o disposto no artigo 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, o arguido apresentou resposta, reiterando a sua posição, dando-se aqui a mesma por reproduzida.*
Colhidos os vistos, seguiu-se a conferência.II. Fundamentação:
1. Âmbito do recurso e questões a decidir:
De acordo com o disposto no art.º 412.º do CPP e com a jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário da Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/95, de 19 de outubro de 1995, compete ao Tribunal de recurso pronunciar-se apenas sobre as questões indicadas pelo recorrente e sintetizadas nas respetivas conclusões, sem prejuízo das matérias de conhecimento oficioso, entre as quais se incluem os vícios previstos no artigo 410.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, bem como a verificação de nulidades que não se considerem sanadas, nos termos dos artigos 379.º, n.º 2, e 410.º, n.º 3, do mesmo diploma.
Resulta ainda da articulação dos artigos 368.º e 369.º, aplicáveis por força do artigo 424.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, que a ordem pela qual o Tribunal da Relação deve apreciar as questões objeto do recurso é a seguinte: em primeiro lugar, as questões que impeçam o conhecimento do mérito da decisão recorrida; seguida das questões relativas ao mérito, começando pela análise dos vícios previstos no artigo 410.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, e prosseguindo, caso exista, com a impugnação alargada da matéria de facto nos termos do artigo 412.º e, finalmente, as questões estritamente jurídicas.
Acresce que o Tribunal da Relação conhece, neste âmbito, apenas da matéria de direito, como resulta do disposto no artigo 75.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (doravante designado por RGCO).
No caso dos autos face às conclusões da motivação apresentadas pelo recorrente, as questões a decidir são:
a) Nulidade da decisão da autoridade administrativa e da decisão recorrida, por falta de indicação completa das normas sancionatórias - violação do art.º 58º, n.º 1,a l. c) do RGCO - conclusões A) a G);
b) Nulidade da decisão administrativa e da sentença, por violação da al. b) do nº 1 do art.º 58 do RGCO - conclusões H) a S);
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2. A sentença recorrida: Naquilo em que a mesma releva para o conhecimento do objeto do recurso, é o seguinte o teor da sentença impugnada:
(…) Questão prévia
Da nulidade da decisão administrativa:
1.Veio a Recorrente alegar que a decisão recorrida não indica a norma incriminadora, limitando-se a referir o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho.
Desde já se adianta que não assiste razão ao Recorrente.
Com efeito, da decisão administrativa consta não só a referência ao artigo 38.º, n.º 1, do referido diploma, como igualmente a indicação do artigo 3.º, n.º 1, alínea r), bem como do artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do mesmo decreto-lei, preceitos estes que consagram, respetivamente, a definição relevante para o caso e a obrigação cuja violação integra a contraordenação imputada.
Deste modo, mostra-se suficientemente indicada a norma incriminadora, não se verificando qualquer vício por falta de tipicidade ou insuficiente concretização do enquadramento jurídico, pelo que improcede a nulidade invocada.
2. Vem o Recorrente alegar a nulidade da decisão administrativa por falta de descrição dos elementos objetivos da infração, sustentando que a entidade administrativa se limitou a afirmar que “não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária”, sem concretização factual bastante.
Cumpre apreciar e decidir.
Tem sido entendimento jurisprudencial maioritário que a decisão administrativa, não constitui uma sentença penal condenatória, pelo que não apresenta as mesmas exigências de fundamentação que esta última.
Assim, o que se pretende com a descrição típica de ilícitos contraordenacionais é precisamente a tutela de bens despidos da ressonância ética dos bens jurídico-penais.
Nos termos do preceituado pelo n.º 1 do artigo 58.º do RGCO, e no que aqui releva, a «decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: b) [a] descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas e c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão», havendo de considerar-se tais exigências satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos.
De facto, os ditos requisitos visam, precisamente, a salvaguarda da possibilidade de exercício efetivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão.
Por isso, e pese embora não se preveja no diploma legal sob análise a consequência derivada da ausência da menção dos elementos indicados, a aplicação subsidiária dos preceitos do processo criminal haverá de determinar a nulidade da decisão, de harmonia com o disposto no artigo 379.º, n.º 1, alíneas b) e c), ambos do Código de Processo Penal.
Em síntese, “a decisão administrativa que não contenha os requisitos do artigo 58.º, do referido Diploma, está ferida de nulidade, sendo-lhe aplicável a disposição do artigo 379.º, n.º 1, al. b) e c), do C.P.P., sendo estas, incontestavelmente de conhecimento oficioso pelo Tribunal” - cfr. acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 12-07-2011, processo n.º 990/10.5T2OBR.C1, Alberto Mira; bem como, inter alia, o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09.11.2009, processo n.º 686/08.8TTOAZ.P1, Fernanda Soares.
Efetivamente, “A indicação dos factos imputados com menção das provas obtidas é uma exigência do art. 58.º, n.º 1, do RGCO, em tributo aos mais elementares princípios que devem reger um direito de carácter sancionatório e que têm a ver sobretudo com garantias mínimas relacionadas, desde logo, com o direito de defesa, por muito sumário e expedito que se apresente o processo contraordenacional, pois a própria Constituição estende a este tipo de processos essas garantias (art. 32.º, n.º 10) - acórdão do Supremo tribunal de Justiça de 06-11-2008, processo n.º 08P2804, Rodrigues Costa.
Como supra se referiu, tem sido entendimento jurisprudencial maioritário que a decisão administrativa não tem as mesmas exigências de estrutura e rigor que uma sentença condenatória, pelo que a decisão deve ser analisada no seu todo e não em cada rubrica individualmente considerada.
No caso concreto, constam da decisão administrativa: a identificação do arguido; a indicação precisa dos locais da infração (freguesia, via concreta e coordenadas geográficas); a data da fiscalização (julho de 2023); a descrição da vegetação existente em parte dos troços fiscalizados (pinheiro-bravo, cedro e vegetação subarbustiva); a referência à largura mínima legalmente exigida (10 metros); e a indicação das normas violadas, designadamente o artigo 15.º, n.º 1, alínea a), e o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 124/2006.
Deste modo, a decisão administrativa não se limita a uma fórmula conclusiva, antes descreve os elementos essenciais do facto típico - designadamente a localização concreta das infrações, o respetivo enquadramento em espaços florestais previamente definidos no PMDFCI, o incumprimento da obrigação de gestão de combustível e a dimensão da faixa não intervencionada - permitindo ao arguido compreender a conduta que lhe é imputada e exercer cabalmente o seu direito de defesa.
Acresce que a circunstância de, em alguns dos autos de notícia, não se encontrar expressamente indicada a concreta tipologia da vegetação existente não compromete a suficiência da descrição factual, porquanto tal elemento não integra o núcleo do tipo contraordenacional previsto no artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do referido diploma, sendo essencial, antes, a identificação dos locais, da obrigação legal incumprida e da respetiva extensão, elementos que se mostram devidamente descritos.
Não se verifica, pois, a alegada nulidade por falta de descrição dos elementos objetivos da infração.
3. Vem, por fim, a Recorrente alegar a violação da legislação aplicável, porquanto consta da decisão administrativa que a coima aplicada atinge o montante de €120.000,00, quando o limite máximo para pessoas coletivas seria de €60.000,00.
Desde já se adianta que também nesta parte não assiste razão à Recorrente.
Com efeito, da leitura global da decisão administrativa resulta que o valor de €120.000,00 mencionado corresponde a um mero lapso de escrita, não refletindo a efetiva medida da coima aplicada.
Acresce que, nos termos gerais do direito, os lapsos materiais ou de escrita, quando evidentes e percetíveis através da leitura do próprio ato, são suscetíveis de correção a todo o tempo, não afetando a validade da decisão, desde que não gerem incerteza quanto ao conteúdo essencial da mesma nem prejudiquem o exercício do direito de defesa.
No caso concreto, não resulta dos autos qualquer dúvida sobre o montante efetivamente aplicado, nem se mostra comprometida a compreensão da decisão ou a possibilidade de impugnação judicial, sendo patente que a menção ao valor de €120.000,00 constitui erro meramente material, facilmente detetável e corrigível.
Assim, não se verifica qualquer violação da legislação aplicável, improcedendo também este fundamento do recurso.
*
Não existem outras nulidades e questões prévias que importem conhecer. *
2. FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. MATÉRIA DE FACTO PROVADA:
Com relevo para a boa decisão da causa resultam provados os seguintes factos:
a. No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... - A, local com as coordenadas, Lat....23 N e Long.- ...30 w, o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por cedros e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros.
b. No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... B. local com as coordenadas, Lat....23 N. e Long.- ...30 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro bravo e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros.
c. No dia 15 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., ao longo da Estrada ... (depois do cruzamento da Rua ...) local com as coordenadas, Lat....30 N. e Long.-...89 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro-bravo numa largura não inferior a 10 metros.
d. No dia 21 de julho de 2023 na União de Freguesias ... e ..., ..., ao longo da Estrada .... antes da localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....57 N. e Long.-...24 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
e. No dia 21 de julho de 2023 na Freguesia ..., ao longo da Estrada ..., na localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....75 N e Long.-...96 W., o arguido não procedeu gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
f. No dia 04 de julho.de 2023 na Freguesia ... de. ..., ao longo da Estrada Municipal ...04, na ligação entre ... e ..., local com as coordenadas, Lat....61 N e Long.-...69 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
g. O arguido tinha o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter.
h. O arguido não agiu com a prudência e cuidado que lhe eram exigíveis e de que era capaz.
2.2. MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA:
Não se provaram quaisquer outros factos com interesse para a decisão (note-se que o Tribunal não se pronuncia quanto a juízos conclusivos e/ou de direito e/ou repetidos);
2.3. MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DE FACTO:
O Tribunal formou a sua convicção quanto à factualidade dada como provada com base na análise crítica, conjugada e à luz das regras da experiência comum dos meios de prova constantes dos autos, de acordo com o princípio da livre apreciação da prova.
Desde logo, foram valorados os autos de notícia elaborados pela Guarda Nacional Republicana, os quais se mostram detalhados, coerentes e circunstanciados quanto às datas, locais e coordenadas geográficas das infrações, bem como quanto à verificação, no terreno, da ausência de gestão de combustíveis nas redes viárias referidas nos factos provados.
Tais autos descrevem de forma objetiva e pormenorizada as situações verificadas no terreno, não se vislumbrando quaisquer elementos que permitam pôr em causa a sua credibilidade, tanto mais que foram lavrados por entidade competente, no exercício das respetivas funções de fiscalização e prevenção no âmbito da defesa da floresta contra incêndios.
Os referidos autos de notícia foram ainda corroborados pelas fotografias juntas aos autos, que permitiram ao Tribunal constatar, de forma direta, a existência de vegetação arbórea e subarbustiva junto às vias em causa, designadamente cedros, pinheiro-bravo e demais combustível vegetal, bem como a ausência de gestão de combustíveis nas faixas legalmente exigidas.
As imagens revelam-se concordantes com a descrição efetuada pelos agentes autuantes, reforçando a veracidade dos factos ali consignados.
Mais foi valorado o parecer do Gabinete Técnico Florestal junto aos autos, o qual permitiu ao Tribunal concluir que os locais identificados nas alíneas a) a f) integram espaços florestais previamente definidos no Plano Municipal de Defesa da Floresta Contra Incêndios, sendo, por isso, aplicável o regime legal de gestão de combustíveis nas redes viárias aí existentes.
Tal parecer, elaborado por entidade tecnicamente habilitada, mostrou-se coerente e devidamente fundamentado, não tendo sido apresentado qualquer elemento que infirmasse o respetivo conteúdo.
Foi igualmente considerada a decisão administrativa constante dos autos, enquanto elemento documental relevante, a qual foi apreciada de forma crítica e autónoma, em articulação com os demais meios de prova, não tendo o Tribunal aderido de forma automática ao respetivo teor, antes o confrontando com os autos de notícia e com o registo fotográfico.
Deste modo, a conjugação dos referidos elementos probatórios permitiu ao Tribunal dar como provados os factos descritos nas alíneas a) a f), quanto à omissão de gestão de combustíveis nas redes viárias identificadas, nas datas e locais referidos.
No que respeita ao elemento subjetivo, consignado nas alíneas g) e h), o mesmo resultou da própria natureza da conduta, das circunstâncias objetivas verificadas e das regras da experiência comum, atendendo a que sobre o arguido recaía um dever legal de cuidado no âmbito da gestão de combustíveis, sendo-lhe exigível e possível agir de modo diverso.
Mostrava-se previsível, para qualquer cidadão médio colocado na sua posição, o risco que a ausência de limpeza e gestão de combustíveis poderia representar para pessoas e bens, tendo o arguido omitido o cuidado que lhe era exigível, pelo que se concluiu pela sua atuação negligente.
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3. ASPECTO JURÍDICO DA CAUSA: 3.1. ENQUADRAMENTO JURIDICO-PENAL:
O arguido Município ..., vem acusado da prática da contra-ordenação p. e p. na ordenação p. e p. na al. a) do nº1 do art. 15º, e 38º, nº 1, do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2021, de 13/10, por não ter realizado a gestão de combustível na rede viária aos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI, numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m.
A floresta é um património essencial ao desenvolvimento sustentável de um país.
No entanto, em Portugal, onde os espaços florestais constituem dois terços do território continental, tem-se assistido, nas últimas décadas, a uma perda de rentabilidade e competitividade da floresta portuguesa.
Conscientes de que os incêndios florestais constituem uma séria ameaça à floresta portuguesa, que compromete a sustentabilidade económica e social do País, o Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho tentou abordar a natureza estrutural do problema.
A política de defesa da floresta contra incêndios, pela sua vital importância para o País, não pode ser implementada de forma isolada, mas antes inserindo-se num contexto mais alargado de ambiente e ordenamento do território, de desenvolvimento rural e de protecção civil, envolvendo responsabilidades de todos, Governo, autarquias e cidadãos, no desenvolvimento de uma maior transversalidade e convergência de esforços de todas as partes envolvidas, de forma directa ou indirecta.
Desde 1981 foi sendo elaborada legislação que traduz uma mudança de abordagem e um esforço de transversalidade.
O Decreto-Lei n.º 156/2004, de 30 de Junho, preconizava a criação do sistema nacional de protecção e prevenção da floresta contra incêndios, mas, passados dois anos sobre a sua publicação, torna-se necessário revogá-lo, na medida em que apresenta conceitos desajustados; foram aprovadas outras vertentes legislativas no âmbito da floresta, designadamente o desincentivo ao fraccionamento da propriedade, com a criação das zonas de intervenção florestal; emergiram uma série de recomendações e orientações nesta matéria, nomeadamente as orientações estratégicas para a recuperação das áreas ardidas; por fim, mas de copiosa importância, a experiência decorrente da aplicação do diploma em duas épocas de incêndio consecutivas, o que permitiu a identificação de vicissitudes que cumpre agora aperfeiçoar.
Importa reconhecer que a estratégia de defesa da floresta contra incêndios tem de assumir duas dimensões, a defesa das pessoas e dos bens, sem protrair a defesa dos recursos florestais.
Estas duas dimensões, que coexistem, de defesa de pessoas e bens e de defesa da floresta, são o braço visível de uma política de defesa da floresta contra incêndios que se traduz na elaboração de adequadas normas para a protecção de uma e de outra, ou de ambas, de acordo com os objectivos definidos e uma articulação de acções com vista à defesa da floresta contra incêndios, fomentando o equilíbrio a médio e longo prazos da capacidade de gestão dos espaços rurais e florestais.
O sistema de defesa da floresta contra incêndios agora preconizado com o Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho identifica objectivos e recursos e traduz-se num modelo activo, dinâmico e integrado, enquadrando numa lógica estruturante de médio e longo prazos os instrumentos disponíveis, nos termos do qual importa: promover a gestão activa da floresta; implementar a gestão de combustíveis em áreas estratégicas, de construção e manutenção de faixas exteriores de protecção de zonas de interface, de tratamento de áreas florestais num esquema de mosaico e de intervenção silvícola, no âmbito de duas dimensões que se complementam, a defesa de pessoas e bens e a defesa da floresta; reforçar as estruturas de combate e de defesa da floresta contra incêndios; dinamizar um esforço de educação e sensibilização para a defesa da floresta contra incêndios e para o uso correcto do fogo, adoptar estratégias de reabilitação de áreas ardidas, reforçar a vigilância e a fiscalização e aplicação do regime contra-ordenacional instituído.
Merece especial destaque na concretização destes objectivos a clarificação de conceitos no âmbito da defesa da floresta contra incêndios; a necessidade e observância efectiva de um planeamento em quatro níveis: a nível nacional, a nível regional, a nível municipal e intermunicipal e a nível local, de forma a assegurar a consistência territorial de políticas, instrumentos, medidas e acções, numa lógica de contribuição para a parte e para o todo nacional; a introdução de redes de gestão de combustível, com definição de delimitação de responsabilidade das várias entidades, introduzindo novas preocupações no âmbito da defesa de pessoas e bens e da defesa da floresta; a definição de um quadro jurídico que permita a célere intervenção, por declaração de utilidade pública, em redes primárias de faixas de gestão de combustível; a aposta na sensibilização e educação, com a divulgação coordenada de campanhas; a agilização da fiscalização do cumprimento destas acções; a consagração de formas de intervenção substitutiva dos particulares e do Estado em caso de incumprimento; o agravamento do valor das coimas.
À semelhança das acções preconizadas, a valorização de comportamentos e acções de defesa da floresta contra incêndios foi reavaliada, havendo a intenção clara de penalizar a omissão, a negligência e o dolo, tornando o sistema de defesa da floresta contra incêndios mais eficiente e eficaz e com maiores ganhos na mitigação do risco de incêndio florestal, que se pretende gradual e significativamente inferior.
Estabelece o art. 15º, nº1, al. a), do referido diploma que “os espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI é obrigatório que a entidade responsável: a) Pela rede viária providencie a gestão do combustível numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m”.
Por sua vez, o art. 38º, nº1 e n.º 2, al .a) e d) , refere “as infrações ao disposto no presente decreto-lei constituem contraordenações puníveis com coima, de (euro) 140 a (euro) 5000, no caso de pessoa singular, e de (euro) 1500 a (euro) 60 000, no caso de pessoas coletivas, nos termos previstos nos números seguintes. 2 - Constituem contraordenações: a) A infração ao disposto nos n.os 1, 2, 9, 10, 12, 13 e 14 do artigo 15.
A negligência é punida, nos termos do nº 4 do citado artigo 38º.
No caso concreto, resultou provado que nos dias 4, 15, 21, 26 de julho de 2023, a impugnante, nas ..., de ..., de ... e ..., de ..., de ..., nos pontos concretos referidos nos factos provados não realizou a gestão de combustível no estrato arbustivo e subarbustivo, uma faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m em espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI.
Os locais referidos nos factos provados são espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI.
Com a conduta descrita, a impugnante não cumpriu/acautelou as funções que lhe competia.
Com a conduta descrita, a arguida não agiu com o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter.
Todavia, face à neutralidade ética das condutas nas contra-ordenações, poderá, em rigor, falar-se de culpa?
Figueiredo Dias é de opinião que pode e deve falar-se de culpa, no sentido de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor. Isto é, no sentido de sujeição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima - cf. Figueiredo Dias, in O movimento de descriminalização e o ilícito de mera ordenação social, Jornadas de direito criminal, CEJ, 1983, pág. 315 e ss.
Atentos os factos provados, entendemos que o arguido agiu com culpa e na modalidade de negligência, dado que não agiu com o cuidado que era capaz e lhe era exigível.
Atenta a matéria assente, inexiste qualquer circunstância susceptível de excluir a ilicitude e/ou a culpa.
Face ao exposto, improcede o presente recurso de contra-ordenação. (…)”
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3. Apreciação do recursoPorque se mostra importante para a decisão das duas questões centrais colocadas pelo recorrente, importa que, primeiramente se faça o enquadramentos dos requisitos de uma decisão administrativa no âmbito do processo contraordenacional.
O artigo 58.º do Regime Geral das Contraordenações, disciplina os requisitos formais da decisão que aplica coimas ou sanções acessórias.
Nos termos do n.º 1 desse normativo, a decisão deve conter:
a) A identificação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias.
Estes requisitos assumem importância central no processo contraordenacional pois garantem o conhecimento completo dos factos e das normas imputadas ao arguido, condição essencial para o exercício efetivo dos seus direitos de defesa e para a impugnação judicial da decisão administrativa.
A decisão administrativa, proferida num processo de contraordenação, não tem de apresentar o mesmo rigor formal, a mesma estrutura nem a mesma densidade argumentativa que uma sentença judicial, porque a natureza dos dois atos é substancialmente distinta.
A decisão administrativa é um ato administrativo sancionatório, praticado no exercício de poderes próprios da Administração, ao passo que a sentença é um ato jurisdicional, sujeito ao formalismo e às exigências próprias da função jurisdicional, daí que não se possa exigir à autoridade administrativa o nível de detalhamento analítico que se impõe aos tribunais.
O próprio Regime Geral das Contraordenações confirma esta diferenciação ao estabelecer apenas requisitos mínimos para a decisão administrativa (art.º 58º RGCO), limitando os mesmos à identificação do arguido, à descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas, a indicação das normas segundo as quais se pune, a fundamentação da decisão, a coima e as sanções acessórias. Já ao juiz, por força das disposições do Código de Processo Penal aplicáveis, exige-se uma sentença estruturada, com fundamentação exaustiva, análise crítica da prova e articulação jurídico-normativa desenvolvida. O legislador distinguiu, portanto, de forma clara, o grau de rigor exigido a cada tipo de decisão.
Esta diferença decorre também dos próprios princípios que orientam o processo contraordenacional, assente na simplicidade, na celeridade e na economia processual. Pretender que a Administração produza decisões com o mesmo nível de formalismo de uma sentença judicial contraria esses princípios e distorce a natureza do procedimento.
A fundamentação exigida ao ato administrativo tem uma finalidade muito mais limitada: permitir ao arguido compreender as razões que conduziram à decisão e exercer, de modo efetivo, o seu direito de defesa. Não tem de fornecer um juízo definitivo sobre todos os factos e argumentos, nem de analisar de forma exaustiva os elementos probatórios, tarefas reservadas ao tribunal.
Iluminados por estes princípios gerais, debrucemo-nos sobre as questões constantes do recurso.
a) Nulidade da decisão da autoridade administrativa e da decisão recorrida, por falta de indicação completa das normas sancionatórias - violação do art.º 58º, n.º 1,a l. c) do RGCO - conclusões A) a G)
Importa referir desde já que o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, que estabelecia as medidas do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 82/2021 de 13-10-2021 (Artigo 80.º). Contudo, o regime transitório (Artigo 79.º do DL 82/2021) mantém em vigor as regras de gestão de combustível e contraordenações do DL 124/2006 enquanto vigorarem os atuais Planos Municipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PMDFCI), o que é o caso dos autos.
A sentença ora em análise decidiu: “(…) manter a decisão recorrida, que condenou o Município ... no pagamento da coima de 3.000,00€ (três mil euros), pela prática da contra-ordenação p. e p. na al. a) do nº1 do art. 15º e 38º, nº 1, al. a) e d) do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2021, de 13/10, por não ter realizado a gestão de combustível nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m. (…)”
Enquanto análise de questão prévia suscitada no recurso de contraordenação, a mesma sentença referiu o seguinte: “(…) Da nulidade da decisão administrativa:
1.Veio a Recorrente alegar que a decisão recorrida não indica a norma incriminadora, limitando-se a referir o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho.
Desde já se adianta que não assiste razão ao Recorrente.
Com efeito, da decisão administrativa consta não só a referência ao artigo 38.º, n.º 1, do referido diploma, como igualmente a indicação do artigo 3.º, n.º 1, alínea r), bem como do artigo 15.º, n.º 1, alínea a), do mesmo decreto-lei, preceitos estes que consagram, respetivamente, a definição relevante para o caso e a obrigação cuja violação integra a contraordenação imputada.
Deste modo, mostra-se suficientemente indicada a norma incriminadora, não se verificando qualquer vício por falta de tipicidade ou insuficiente concretização do enquadramento jurídico, pelo que improcede a nulidade invocada. (…)”.
A al. a) do n.º1 do art.º 15.º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de Junho alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 82/2021, de 13/10, referida nas duas decisões (administrativa e judicial) reza o seguinte: “Nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI é obrigatório que a entidade responsável: a) Pela rede viária providencie a gestão do combustível numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m; (…)”.
Por seu turno, o art.º 38.º, n.º 1 e nº2, al. a) e d) do mesmo diploma referem o seguinte - “(…) 1 - As infrações ao disposto no presente decreto-lei constituem contraordenações puníveis com coima, de (euro) 140 a (euro) 5000, no caso de pessoa singular, e de (euro) 1500 a (euro) 60 000, no caso de pessoas coletivas, nos termos previstos nos números seguintes.
2 - ...
a) A infração ao disposto nos n.os 1, 2, 9, 10, 12, 13 e 14 do artigo 15.º;
d) A violação dos critérios de gestão de combustível, definidos no anexo do presente decreto-lei e que dele faz parte integrante; (…)”.
Entendemos que a alegação de que os preceitos sancionatórios constantes dos citados artigos 15.º e 38.º do Decreto‑Lei n.º 124/2006, configurariam uma “norma sancionatória em branco” não procede, quer no domínio contraordenacional (RGCO), quer no domínio do processo penal (aplicável subsidiariamente, por força do artigo 41.º do RGCO).
Em primeiro lugar, consideramos que não existe uma verdadeira incompletude normativa.
As normas sancionatórias do diploma em causa - em especial o artigo 38.º, n.º 1 e 2, alíneas a) e d) - definem com clareza o comportamento proibido: violação dos critérios de gestão de combustível, definidos no anexo do presente decreto-lei, que dele faz parte integrante, referindo o art.º 15º que nos espaços florestais previamente definidos nos PMDFCI é obrigatório que a entidade responsável pela rede viária providencie a gestão do combustível numa faixa lateral de terreno confinante numa largura não inferior a 10 m
O que ocorre neste normativo é apenas o recurso a normas remissivas internas, mecanismo aceitável e comum na legislação contraordenacional e penal, desde que: exista unidade sistemática; o conceito remetido seja suficientemente determinado; e o destinatário consiga, sem esforço desrazoável, conhecer o conteúdo da obrigação. Estes requisitos estão plenamente verificados no caso concreto.
A definição legal de “gestão de combustível”, mencionada no art.º 38º, nº2, al. d) e constante da alínea r) do artigo 3.º, não constitui qualquer complemento externo ou heterogéneo; é simplesmente uma norma definidora, típica em diplomas técnico-sectoriais, que densifica o conceito empregado nas normas de conduta.
Do mesmo modo, o artigo 15.º, n.º 19 e o Anexo ali referido, estabelecem critérios operativos, não elementos essenciais do tipo. São parâmetros de execução, que regulam como deve ser cumprido o dever principal. A estrutura é inteiramente paralela ao que ocorre, por exemplo, em matéria ambiental, segurança no trabalho ou urbanismo, onde a lei estabelece obrigações gerais e remete para normas regulamentares ou anexos para concretização técnica, nunca se entendendo que tal configura “normas penais em branco”.
As normas penais em branco, nas quais o elemento essencial do ilícito depende de ato normativo distinto, autónomo e externo, não se confunde com normas remissivas internas ou integradas, em que a remissão ocorre dentro do próprio diploma, mantendo-se a determinação material do ilícito.
O regime em causa nestes autos, conforme supra referido, integra claramente a segunda categoria: todo o conteúdo normativo relevante encontra-se no mesmo diploma, com coerência teleológica e sistemática.
Não existe, assim, qualquer violação dos princípios da legalidade e tipicidade (art.º 29.º da CRP e art.ºs 1.º e 2.º do RGCO).
A gestão de combustível não é um nomen iuris à espera de concretização, mas sim uma obrigação legal concreta, claramente formulada, cuja materialidade se exprime através de elementos objetivos, mensuráveis, não dependentes de discricionariedade administrativa e plenamente cognoscíveis pelos destinatários.
Assim, não se julga verificada a nulidade invocada.
b) Nulidade da decisão administrativa e da sentença, por violação da al. b) do nº 1 do art.º 58 do RGCO - conclusões H) a S);
No que se refere a este segmento do recurso, o recorrente apresenta dois argumentos:
A decisão recorrida, à semelhança da decisão administrativa, refere que:
· " ... a arguida ... não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária...", mas a expressão" não procedeu à gestão de combustíveis" não é um facto, … pelo que importava, que a acusação e a matéria de facto provada tivessem caracterizado a situação necessitada de gestão de combustíveis; tivesse indicado qual o tipo de intervenção ou intervenções que se impunham e que forma omitidas pelo arguido;
· … o arguido tinha o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter, mas não estabelece a origem desse dever de cuidado que se impunha ao recorrente e que é essencial à possibilidade de o responsabilizar pela omissão que lhe é imputada, como resulta da própria decisão recorrida, Ou seja, não dá como provado que o recorrido tivesse o dever de fazer a «gestão de combustível», que entende constituir as contraordenações em causa, e por cuja prática o condena.
Conforme já acima escrevemos, o artigo 58.º do RGCO, disciplina os requisitos formais da decisão que aplica coimas ou sanções acessórias e, nos termos do n.º 1, a decisão deve conter:
b) A descrição dos factos imputados (…).
A sentença que versou sobre o recurso de contraordenação, e que dá como provados os factos constantes da decisão administrativa, fá-lo nos seguintes termos:
“(…)a. No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... - A, local com as coordenadas, Lat....23 N e Long.- ...30 w, o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por cedros e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros.
b. No dia 26 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., na Travessa ... B. local com as coordenadas, Lat....23 N. e Long.- ...30 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro bravo e vegetação subarbustiva numa largura não inferior a 10 metros.
c. No dia 15 de julho de 2023 na Freguesia ..., ..., ao longo da Estrada ... (depois do cruzamento da Rua ...) local com as coordenadas, Lat....30 N. e Long.-...89 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária ocupada por pinheiro-bravo numa largura não inferior a 10 metros.
d. No dia 21 de julho de 2023 na União de Freguesias ... e ..., ..., ao longo da Estrada .... antes da localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....57 N. e Long.-...24 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
e. No dia 21 de julho de 2023 na Freguesia ..., ao longo da Estrada ..., na localidade de ..., local com as coordenadas, Lat....75 N e Long.-...96 W., o arguido não procedeu gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
f. No dia 04 de julho.de 2023 na Freguesia ... de. ..., ao longo da Estrada Municipal ...04, na ligação entre ... e ..., local com as coordenadas, Lat....61 N e Long.-...69 W., o arguido não procedeu à gestão de combustíveis naquela rede viária, numa largura não inferior a 10 metros.
g. O arguido tinha o dever de cuidado a que se encontrava obrigada e de que era capaz, sendo previsível que, nas circunstâncias em que se encontrava, tivesse representado, como possíveis, o risco para pessoas e para bens que as suas condutas poderiam ter.
h. O arguido não agiu com a prudência e cuidado que lhe eram exigíveis e de que era capaz. (…)”
Da leitura destes factos, não se pode deixar de dar razão ao recorrente quando afirma que dos factos provados não resulta que o mesmo era responsável pela gestão dos combustíveis.
O dever de cuidado constitui o elemento estruturante da negligência, conforme resulta do artigo 15.º do CP. Este dever não é uma abstração jurídica: nasce sempre de factos concretos que colocam o agente numa posição em que lhe é exigível atuar de forma prudente.
A origem do dever de cuidado pode resultar de normas legais ou regulamentares, de regras técnicas próprias de determinadas atividades ou, ainda, de exigências gerais de diligência que decorrem das regras de experiência comum. A jurisprudência tem entendido que o dever de cuidado emerge quando o agente cria, aumenta ou controla um risco para bens jurídicos alheios e tem, pelas circunstâncias, condições objetivas e subjetivas para atuar com prudência.
Assim, para que o tribunal possa afirmar que existia um dever de cuidado e que este foi violado, é indispensável que determinados factos sejam dados como provados. Antes de mais, é necessário que estejam descritas as circunstâncias de onde deriva o dever de cuidado: a atividade exercida, o contexto em que decorreu a ação, a existência de regras legais ou técnicas aplicáveis e o risco típico associado à situação. Devem igualmente constar factos que permitam determinar o conteúdo concreto do dever de cuidado, isto é, aquilo que uma pessoa razoável e diligente teria feito nas mesmas circunstâncias, atendendo às condições de tempo, lugar, meios disponíveis, visibilidade, formação e experiência do agente. Seguidamente, devem constar factos que descrevam a conduta efetivamente adotada pelo agente e permitam compará-la com o padrão exigível, revelando a divergência entre o comportamento devido e o comportamento real. Só com base em factos que descrevam claramente essa diferença é possível concluir que houve violação do dever objetivo de cuidado.
Assim, no mínimo, exigia-se que da decisão recorrida consta-se um facto de onde emergia o dever de cuidado do recorrente, o que, pela transcrição acima feita, não existe.
Assim, não podemos deixar de dar razão ao recorrente, considerando nula a decisão, por violação do art.º 58º, nº1, al. b) do RGCO.
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Verificada a nulidade, importa apurar quais as consequências da mesma, sendo necessário recordar alguns princípios subjacentes a esta temática.É entendimento generalizado que a decisão que aplica uma coima tem natureza jurídica híbrida: Em sede administrativa, é um ato decisório de mérito (decisão condenatória) e, em sede judicial, quando impugnada, a mesma converte-se numa peça equivalente à “acusação” (do processo penal), sujeita à apreciação do tribunal.
A natureza híbrida justifica a aplicação combinada do regime do processo administrativo e, subsidiariamente, das normas do Código de Processo Penal, no que respeita às consequências dos vícios formais da decisão (por remissão do art.º 41.º do RGCO).[1]
Nos termos do artigo 62.º, n.º 1, do RGCO, a remessa dos autos ao juiz, efetuada pelo Ministério Público, equivale a acusação.
Uma acusação que não contenha a descrição dos factos que permitem a imputação ao arguido de uma conduta típica, considera-se manifestamente infundada e deve ser rejeitada, de acordo com o artigo 311.º, n.º 2, al. a), e n.º 3, al. b), do Código de Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.
No mesmo sentido aponta o artigo 64.º, n.º 3, do referido diploma, ao estipular que «O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação», sem prever a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa para suprimento da nulidade da decisão considerada manifestamente infundada.[2]
No sentido de que a referida nulidade determina a absolvição do arguido, pronunciaram-se o Ac. do STJ de 29.01.2007 (proc. nº 06P3202), Ac. do TRG de 19.05.2016 (proc. nº 4302/15.3T8VCT.G1) e Ac. do TRL de 31.10.2019 (proc. nº 344/19.8T9MFR.L1-9).[3]
O artigo 64º nº 3 do RGCO estatui que o "despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação", não prevendo a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa, para efeito de suprimento da nulidade da decisão proferida por manifestamente infundada.
Ao nível das consequências da nulidade da decisão, a questão não pode ser encarada como se de um vício da decisão se tratasse, designadamente do vício de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, a determinar o "reenvio" para a entidade que a proferiu. Trata-se de problemática que se coloca a montante desse tipo de vício, produzindo um efeito/consequência muito mais definitivo.
Permitir-se a sanação da nulidade, através do acrescento de factos, que inicialmente não constavam da decisão administrativa, corresponderia a uma alteração fundamental da decisão, equivalendo a transformar uma conduta atípica numa conduta típica. O certo é que os factos constantes da decisão administrativa e reproduzidos na decisão judicial, (aqueles concretos factos) não constituem infração contraordenacional, por não conterem todos os pressupostos essenciais de que depende a aplicação ao agente de uma coima.
Entendemos, por isso, que a ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime (no presente caso, contraordenação), não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada, impondo-se por isso o arquivamento dos autos por falta de objeto (art.º 64º nº 3 do RGCC).
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Por todo o supra exposto, afigura-se ser de declarar a nulidade da decisão administrativa e subsequentemente da sentença, por violação do disposto no art.º 58º, nº1, al. b) do RGCO e, consequentemente, determinar o arquivamento dos autos.III - DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes desta Relação em julgar procedente o recurso, declarando-se a nulidade da decisão administrativa e subsequentemente da sentença, por violação do disposto no art.º 58º, nº1, al. b) do RGCO e, em consequência determinar o arquivamento dos autos.
Sem tributação.
Notifique.
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Guimarães, 28 de Maio de 2026
(certifica-se, para os efeitos do disposto no artigo 94.º n.º 2 do CPP, que o presente texto foi processado e integralmente revisto pela relatora)
Guimarães, 28 de Maio de 2026
(certifica-se, para os efeitos do disposto no artigo 94.º n.º 2 do CPP, que o presente texto foi processado e integralmente revisto pela relatora)
Ana Wallis de Carvalho (relatora)
Anabela Rocha (Primeiro adjunto)
António Teixeira (Segundo Adjunto)
[1] Cf. neste sentido Acórdão do TRL, Processo 1878/22...., de 23 Março 2023 - consultado em ...
[2] Neste sentido, acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 19-05-2016, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11-11-2020, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09-11-2022, processo n.º 1004/22.8T9AVR.P1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/1004-2022-209485075
[3] Consultados nas seguintes ligações: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/06p3202-2007-89195975; https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/344-2019-190243075