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Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
A... intentou ação administrativa especial contra a Região Autónoma da Madeira, com vista à impugnação da Resolução n.º 1654/2005, do Conselho do Governo Regional da Madeira, datada de 17/11/2005, que determinou a sua exoneração do cargo de representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira – MAR, peticionando se declare nula ou se anule tal Resolução e a condenação do réu ao restabelecimento da situação que existiria se o ato de exoneração não tivesse sido praticado, com a reintegração do autor no cargo ou, em alternativa, a condenação do réu no pagamento de indemnização.
Por sentença de 11/05/2020, o TAF do Funchal julgou procedente a ação, anulou a Resolução n.º 1654/2005, do Conselho do Governo Regional da Madeira, e condenou a entidade demandada na reconstituição da situação que existiria se o mencionado ato não tivesse sido praticado.
Inconformada, a ré interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1) A douta sentença ora sob recurso não se pronunciou sobre a questão essencial alegada nos artigos 17.° a 25.° da sua Contestação pela Ré, em que considera que o cargo que o Autor ocupava era de livre nomeação e de livre exoneração, por se tratar de cargo de confiança política;
2) A douta sentença é completamente omissa sobre esta questão jurídica essencial para o desfecho da presente demanda, sobre a qual deveria obrigatoriamente se ter pronunciado ou apreciado, violando o estabelecido no artigo 615.°, n.° 1, alínea d) do CPC;
3) Consequentemente, por aqui, a douta sentença é nula nos termos do artigo 615.°. n. 1, alínea d) do CPC, o que deve ser declarado;
4) Por outro lado, salvo o devido respeito, andou mal a douta sentença em anular a Resolução do Conselho do Governo ora sub judice. qualificando-a pressupostamente como um ato administrativo e tratando-a juridicamente como tal;
5) A Ré entende que o ato de exoneração do representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR) é um ato puramente político (e não um ato administrativo), praticado no exercício da função política, e como tal excluído do âmbito da jurisdição administrativa nos termos do artigo 4.°, n.° 2, alínea a) do ETAF, na versão em vigor à data da interposição da presente ação dada pela Lei n.° 13/2002, de 19 de fevereiro (atualmente art. 4.°, n.° 3, alínea a) do ETAF);
Senão vejamos:
6) A lei não estabelece a definição de ato político;
7) A nossa doutrina dominante e assente pelo Supremo Tribunal Administrativo, define ato político como os atos praticados no exercício da função política e que tem por objeto direto e imediato a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, mediante a livre escolha dos rumos ou soluções consideradas preferíveis, exprimindo tais atos as opções do poder político, não podendo por isso ser sujeitas a controlo jurisdicional. E uma definição em que se recorre ao critério material, e não a um critério orgânico, formal ou outro, clarificado nalgumas passagens do texto constitucional (por ex. arts. 133.°, 134.°, 135.°, 141.°, 145.°, 161.°, 163.°, 197.°, 201.°, mas também no Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira - cfr. art. 69.° da Lei n.° 130/99, de 21-08, alterada pela Lei n.° 12/2000, de 21-06). Neste sentido o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.°12/92, de 30-03, e a doutrina dos professores Freitas do Amaral, Scrvulo Correia, Vieira de Andrade, Marcelo Rebelo de Sousa, Jorge Miranda, Gomes Canotilho, entre outros, nas obras referenciadas no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 05-12-2007, Proc. 01214/05, do relator Santos Botelho, que vão, entre outros do mesmo Tribunal, expressamente no mesmo sentido;
8) A Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR) foi criada pelo Decreto-Lei n.° 96/89, de 28 de março.
9) As razões da criação do Registo Internacional de Navios da Madeira (MAR) encontram-se expressas no preâmbulo daquele diploma legal, designadamente a forte competição internacional no setor da marinha de comércio, os fatores de custo com relevância determinante na viabilização da atividade, a criação por outros países dos seus próprios segundos registos, o que tem permitido a estes o estancamento de saída de navios para registos de conveniência, assim como atrair novos armadores, o caráter verdadeiro e inteiramente internacional da marinha de comércio, a conveniência da constituição também em Portugal de um segundo registo com inerentes vantagens com vista, por um lado, a ajudar a solucionar os problemas da marinha de comercio nacional e por outro, da existência de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira, decidindo-se assim pela criação do MAR. Entre outras razões expressas para a criação do MAR foi, além de vir a funcionar como elemento de dinamização da marinha de comércio nacional e fator de estancagem da passagem de navios portugueses para bandeira de conveniência, “será também um importante factor de dinamização económica da Região Autónoma da Madeira c do País, quer criando emprego neste setor, quer permitindo o crescimento de atividades direta e indiretamente relacionadas com o MAR, tanto no campo económico como da educação e da investigação." Mais expressa “que o presente diploma é uma peça indispensável para que Portugal possa cumprir a sua vocação também como país marítimo...”;
10) Todo o contexto da criação do MAR e, consequentemente, da Comissão Técnica do mesmo, visa a prossecução da defesa dos interesses essenciais da nossa coletividade, quer a nível internacional e nacional, quer a nível regional da RAM;
11) Na constituição da Comissão Técnica do MAR, foi pelo estabelecido no artigo 4.°, n.° 1, alínea b) do mesmo diploma legal, atribuída inequivocamente à Região Autónoma da Madeira o poder, a competência própria, para nomear um seu representante (representante da RAM) para integrar aquela Comissão;
12) Esta lei não condicionou a sua nomeação pela RAM a qualquer requisito legal ou regulamentar, nem tão pouco quanto a quaisquer qualificações profissionais ou habilitações literárias, nem a procedimento de recrutamento, consubstanciando-se como um ato puramente político;
13) O elemento a designar pela RAM para a Comissão Técnica do MAR ao abrigo daquele normativo legal visa defender os interesses coletivos, nacionais e regionais, expressos no preâmbulo do diploma e no próprio diploma, dependendo unicamente da livre escolha da RAM; - Neste sentido o Ac. do STA de 17-11-2016, Proc. 01357/15, que conclui e ensina: “Inexiste qualquer norma legal ou constitucional que balize os critérios norteadores quer da nomeação quer da exoneração, o que igualmente patenteia a natureza política de tais atos, tudo levando à conclusão de que se trata de critérios de oportunidade e de estratégia política externa e, portanto, excluídos da sindicância jurisdicional.”;
14) A nomeação e exoneração do Autor são atos praticados no âmbito da função política da RAM, expressa através das competentes Resoluções do Conselho do Governo Regional da Madeira;
15) Tanto o ato de nomeação como o ato de exoneração do Autor, foram atos praticados no exercício das funções políticas do Governo Regional e da RAM, e integrados nestas funções assumem natureza política pura, corporizando uma estratégia meramente política por parte da Região, independentemente da repercussão que possa vir a ter na vida pessoal ou profissional do nomeado ou exonerado do cargo de representante da RAM na Comissão Técnica do MAR. São em suma, atos políticos;
16) Como é típico dos atos políticos, os mesmos não têm que ser fundamentados, não tem que obedecer aos requisitos de formação e de fundamentação previstos nos artigos 100.° e seguintes e 124.° do CPA e no artigo 268.°, n.° 3 da CRP, por não se tratar de atos administrativos, não podendo assim os mesmos padecerem de vícios de violação de lei ou de vício de forma;
17) Só as decisões administrativas são suscetíveis de controlo judicial, de sindicância jurisdicional;
18) Conclui-se “...que o ato impugnado não é um ato administrativo, inexiste o dever de fundamentação previsto nos artigos 151.°, n.° 1, alínea d), 152.° e 153.° do CPA (antes art.s 123.°. n.° 1, alínea d). 124.° e 125.° do CPA. aprovado pelo D.L. n.° 442/91. de 5-11). não aplicável aos atos políticos. - Cfr. Ac. do STA de 17-11-2016; Proc. 01357/15;
19) Deve o ato impugnado (Resolução n.° 1654/2005. do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, de 17-11-2005) ser declarado como tendo natureza exclusivamente política, qualificado como ato político, decretando-se a revogação da sentença que o anulou, por estar, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, alínea a) do ETAF, na versão em vigor à data da interposição da presente ação dada pela Lei n.° 13/2002, de 19 de fevereiro (atualmente art. 4.°. n.° 3. alínea a) do ETAF), excluído do âmbito da jurisdição administrativa;
Sem prescindir, caso seja outro o entendimento, o que só se admite por mera hipótese académica.
20) Na douta sentença sub judice, foi dado por provado a matéria constante do Ponto 10 dos Factos Provados, a qual se dá aqui por reproduzida para todos os efeitos legais;
21) A douta sentença sub judice não atendeu a este facto dado por provado ou fez uma errada interpretação dos factos e da aplicação da lei aos factos dados por provados;
22) Na douta sentença sub judice, na fundamentação de direito, invoca-se, conclui-se e decide-se que: "Destarte, uma vez que o ato impugnado funda a decisão de exoneração do Autor no facto de o mesmo ter requerido a reforma e de, nos termos do artigo 78.° e 79.° do Decreto- Lei n.° 498/72, de 9 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n. ° 179/2005. de 2 de novembro, ter sido necessário rever a sua situação, conclui-se que o mesmo padece de vício de violação de lei, porquanto, por um lado, não lhe é aplicável o disposto no artigo 78.° e 79.° do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 179/2005, de 2 de novembro, e, por outro lado. o artigo 60° do Decreto- Lei n° 329/93, de 25 de setembro, admitia a cumulação da pensão de velhice com os rendimentos de trabalho. Deve em consequência, o ato impugnado ser anulado. Assim se decide.
23) Assim, conclui e decide, erradamente, que o ato de exoneração do Autor padece de vício de violação de lei;
24) No ato impugnado, na sua fundamentação, é considerado que o Autor requereu a reforma - (e não que se encontrava reformado - a norma invocada na sentença, ou seja, o art. 60.° do Decreto-Lei n.° 329/93, dc 25- 11, aplica-se tão somente aos efetivamente reformados e não aos requerentes de reforma) - e não que era reformado, havendo aqui uma errada interpretação dos factos e da aplicação da lei aos factos;
25) A invocação no ato impugnado dos artigos 78.° e 79.° do Decreto- Lei n.° 498/72, de 9 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.° 179/2005, de 2 de novembro, não é a invocação da base legal para a decisão de exoneração, mas tão somente um dos fundamentos e/ou princípios de equiparação ou similitude com o regime dos aposentados pelos reformados da segurança social e para sustentar a justeza de tal equiparação pela RAM, como efetivamente veio essa equiparação a acontecer mais tarde de forma imperativa com a alteração daqueles artigos em conformidade pelas Leis n.°s 11/2014, de 06-03 e 75-A/2014, de 30-09;
26) O ato impugnado, mesmo para o caso de ser qualificado como ato administrativo, o que se admite só por mera hipótese académica, não violou o artigo 60.° do Decreto-Lei n.° 329/93, de 25-11, por não ser aplicável ao presente caso concreto, não existindo, consequentemente, violação de lei;
27) A douta sentença sub judice violou os artigos 120.°, 124.° e 125.° do Código do Procedimento Administrativo, na versão em vigor à data da prolação do mesmo;
28) A douta sentença fez uma errada interpretação dos factos e da lei, merecendo ser alterada no sentido do ato impugnado não padecer do vício de violação de lei;
29) A douta sentença considerou que o ato impugnado padecia de vício de Forma por, "...independentemente de se tratar de um ato de livre exoneração. o mesmo tem de cumprir as exigências formais constitucional e legalmente previstas (cfr. artigos 268.°. n° 3 da Constituição da República Portuguesa e 124.° do Código de Procedimento Administrativo)...
30) Mais considerou a douta sentença sub judice que "...a margem de autonomia decisória deixada ou conferida pela lei à Administração não constitui, por si só, um fator de exclusão da obrigatoriedade de fundamentação. Por outras palavras, o exercício de um poder discricionário não exclui o dever de fundamentação do ato administrativo, cujo objetivo é esclarecer concretamente a motivação do mesmo, permitindo a reconstituição do iter cognoscitivo que determinou a adoção de determinado ato de modo a conferir ao administrado as necessárias garantias de defesa. :
31) Verifica-se pelas duas conclusões anteriores que a douta sentença não atendeu à matéria dada por provada constante do facto n.° 10 dos factos provados;
32) O ofício referido no facto n.° 10 dos factos provados é anterior ao ato impugnado e é um esclarecimento dos motivos e invocação dos fundamentos do ato impugnado;
33) Nos termos do artigo 125.°, n.° 1 do CPA, na redação em vigor à data dos factos, os fundamentos constantes do ofício referido no facto n.° 10 dos factos provados, ou seja, do ofício n.° SAI069/05/SRF, de 15-11- 2005, fazem parte integrante do acto impugnado;
34) Consta daquele ofício de forma pormenorizada todos os fundamentos para a tomada de decisão de exoneração do Autor de representante da RAM na Comissão Técnica do MAR;
35) Os quais não foram apreciados nem atendidos na douta sentença, que apreciados levariam a tomada de decisão diversa, ou seja, à decisão de não violação do dever de fundamentação do ato de exoneração do Autor, violando o disposto nos artigos 607.°, n.°s 3 e 4 e 615.°, n.° 1, alíneas b) e d) do CPC, ex vi artigos 1.° e 143.°, n.° 3 do CPTA, e artigos 124.° e 125.° do CPA, julgando-se improcedentes os pedidos do Autor”.
O autor apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1 - A omissão de pronúncia que determina a nulidade de sentença, nos termos do artigo 65°, n° 1, alínea d) do CPC respeita às questões que foram submetidas para analise do Tribunal e nunca aos argumentos que servem o mero propósito de sustentar a posição assumida pelas partes quanto a questão relevante.
2- O conceito de livre exercício do ato de nomeação e de exoneração do representante da RAM na Comissão Técnica do RIN-MAR a mais não equivale do que a discricionariedade dos mencionados atos - o que foi alegado pela então Ré com o propósito de defender a legalidade do teor da Resolução proferida, sendo esta ultima a questão sobre a qual cabia ao Tribunal a quo se pronunciar.
3 - Em todo o caso, não tem razão a Recorrente quando afirma que o Tribunal a quo nada disse quanto a discricionariedade do ato impugnado, porquanto, como se pode confirmar através da mera consulta da pagina 20 da sentença recorrida, deixou claro o douto Tribunal que independentemente de se tratar de um ato de livre exoneração, o mesmo tem de cumprir as exigências formais constitucional e legalmente previstas e que a margem de autonomia decisória deixada ou conferida pela lei à Administração não constitui, por si só, um fator de exclusão da obrigatoriedade de fundamentação.
4- A Recorrente confunde a liberdade de exercício com arbitrariedade, olvidando que a discricionariedade da Administração surge no espaço deixado pela ausência de requisitos legais específicos - o que não afasta o princípio da legalidade a que esta sempre subordinada, em todas as matérias em que atua, e que impõe o respeito pela lei geral, onde se enquadram as normas vertidas nos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação, assim como o artigo 60° do DL n° 329/93, de 25 de setembro.
5- A insindicabilidade dos atos políticos constitui uma excepção dilatória inominada que, como tal, apenas pode ser suscitada ou oficiosamente conhecida ate a prolação do despacho saneador, nos termos do artigo 88°, n° 1, alínea a) e n° 2 do CPTA, não podendo jamais ser suscitada ou conhecida em fase de recurso.
6 - Sucede que, mesmo que assim não fosse, a Recorrente não tem razão quando qualifica o ato de exoneração anulado como político, porquanto, desde logo, apenas poderão ser definidos como tal os atos praticados ao abrigo de competências expressamente previstas na CRP e que não careçam de previsão na lei ordinária - o que não é o caso, na medida em que, como a própria Recorrente defende, a competência para a exoneração do ora Recorrido decorria do DL n° 96/89, de 28 de março.
7- A Recorrente não tem razão quando alega que a fundamentação do ato consta do Ofício n° SAI069/05/SRP, por fazer este parte integrante do referido ato, porquanto o artigo 125° do CPA apenas admitia a integração de ato ou parecer prévio no ato decisório mediante declaração de concordância expressa que fosse suscetível de consubstanciar uma remissão - o que não aconteceu no caso, em que a Resolução anulada era omissa quanto ao Ofício em causa.
8 - Pelo que, a Recorrente incumpriu o dever de fundamentação a que se encontrava adstrita, o qual pressupõe a explicação, por parte da entidade decisória, daquele que foi o iter cognoscitivo subjacente as decisões tomadas, i.e., dos aspetos tidos em conta e determinantes daquele que foi o resultado pratico definido no ato final - o que não se confunde com a simples menção, sem mais, dos artigos que alegadamente determinam o teor decisório assumido.
9- O artigo 60° do Decreto-Lei n° 329/93, de 25 de setembro, seria naturalmente aplicável ao caso em apreço, porquanto a questão que foi submetida a análise da Recorrente e que impos a prolação da decisão anulada respeitava ao estatuto de reformado do Recorrido, em que se encontraria apos o deferimento do pedido, e não o estatuto de trabalhador que requereu a reforma.
10 - As incompatibilidades previstas nos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação implicam uma restrição aos direitos fundamentais a liberdade de escolha da profissão e ao trabalho, não podendo ser assim interpretadas extensivamente, na medida em que o critério da subordinação que se impõe na identificação dos elementos sistemáticos das normas obriga a adoção da interpretação que se apresenta mais consonante com a Constituição e que, logicamente, limita a restrição ao mínimo.
11- A analogia legis estaria igualmente vedada a Recorrente, pela mesma ordem de razões mas, essencialmente, porque a figura pressupõe uma lacuna que carece de integração - o que não seria o caso, na medida em que o artigo 60° do DL n° 329/93, de 25 de setembro, regulava expressamente a questão, permitindo a acumulação da pensão de velhice com os rendimentos do trabalho.
12- Acresce que, o princípio da legalidade no Direito privado tem uma configuração negativa, em respeito do princípio da liberdade e da autonomia da vontade, nos termos do qual o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe - o que afasta desde logo a interpretação extensiva de normas restritivas de direitos fundamentais, assim como a respetiva aplicação analógica.
13- Não sendo os artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação aplicáveis ao ora Recorrido, nenhuma razão se apresentava para que a Recorrente se propusesse a analisar o interesse excecional, porquanto era este um exercício que apenas se justificava pela necessidade de aferição da excepção que permitiria o afastamento de uma incompatibilidade que, como já se viu, não lhe era aplicável.
14- As soluções que vieram a ser adotadas anos depois pelo legislador em nada influem na legalidade do ato anulado - o qual tem de ser aferido a luz da legislação em vigor a data da respetiva prolação, em virtude da regra geral de não retroatividade da lei, prevista no artigo 12°, n° 1 do Código Civil.
15 - Pelo que, andou bem o Tribunal a quo ao anular o ato impugnado, com fundamento em vício material de violação de lei, decorrente da aplicação legalmente inadmissível dos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação e da consequente violação do artigo 60° do DL n° 329/96, de 25 de setembro.”
Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- da nulidade da sentença por omissão de pronúncia, quanto à questão de se tratar de cargo de confiança política;
- dos erros de julgamento da sentença, ao qualificar a Resolução do Conselho do Governo como um ato administrativo, ao julgar violado o dever de fundamentação e verificado o vício de violação de lei, por violação do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de novembro.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
1) Por resolução n.° 186/2002, de 28 de fevereiro, o Conselho do Governo Regional da Madeira resolveu que “(…) [os] membros da Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira-Mar, auferirão um vencimento equivalente ao atribuído aos Gestores Públicos, Empresas Grupo B, nível 2, sendo o membro representante do Governo da República, reponsável pelo sector dos transportes equiparado a presidente e os membros representantes do Instituto Marítimo Portuário e da Região Autónoma da Madeira, equiparados a vogais (…)” (cfr. resolução n.° 186/2002, do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 28 de fevereiro de 2002, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.° 27, de 7 de março de 2002, pp. 3 e 4).
2) A… foi nomeado representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR com efeitos a 25 de março de 2002 (cfr. resolução n.° 301/2002, do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 21 de março de 2002, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.° 39, de 8 de abril de 2002, p. 10).
3) Por ofício, com a referência 0008/05, de 12 de agosto de 2005, o Autor dirigiu uma missiva à Chefe de Gabinete do Secretário Regional do Plano e Finanças com o seguinte conteúdo: “(...) [para] conhecimento e fins tidos por convenientes, sou por este meio a informar Vossa Excelência que a partir de 29 de Agosto de 2005, tendo completado os requisitos para atingir a minha aposentação como Oficial da Marinha Mercante, irei a partir desta data formalmente ser abrangido pelo estatuto de aposentado. Tendo em consideração que:
- No presente parecem existir condicionantes a nível remuneratório para pessoas exercendo a sua actividade em organismos públicos e que se encontrem aposentados no Regime Geral da Segurança Social.
- A Resolução n.° 301/2001 do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira de 21 de Março de 2002, cuja cópia se anexa não define no tempo e na forma a relação contratual do signatário como representante da R. A. M. na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira.
Sou a requerer que o conteúdo deste ofício seja transmitido a sua Excelência o Senhor Secretário Regional do Plano e Finanças, Doutor V… e a solicitar parecer do mesmo sobre o nele contido” (cfr. fls. 20 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
4) Por despacho, de 19 de agosto de 2005, o Secretário Regional do Plano e Finanças determinou o seguinte: “[considerando] que, com a publicação do Decreto Legislativo Regional n.° 18/2004/M, de 28 de Julho, foi aprovada a orgânica do Serviço de Apoio Funcional ao Registo Internacional de Navios da Madeira, SAF-MAR; Considerando que, com a aprovação daquela orgânica criaram-se as condições necessárias para que a Comissão Técnica do RIN-MAR, possa desenvolver de uma forma mais eficiente e eficaz as atribuições daquele organismo;
Considerando que, pela proximidade e contacto funcional directo da Comissão Técnica com o pessoal pertencente ao quadro do pessoal do SAF-MAR e as qualificações profissionais e empenho demonstrado pelos seus membros, é de toda a conveniência da administração regional que, alguns dos poderes funcionais de chefia sejam exercidos por aquele órgão;
Ao abrigo do n.° 3 do artigo 2.° do Decreto Legislativo Regional n.° 18/2004/M, de 28 de Julho, e do artigo 355 do CPA, delego na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira, RIN-MAR, os poderes de:
a) Avaliação do desempenho dos funcionários do SAF-MAR, em contacto funcional com a Comissão Técnica.
b) Autorização de férias. (…)” (cfr. fls. 54 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
5) Em face do mencionado em 3), a Diretora de Serviços de Pessoal da Secretaria Regional do Plano e Finanças elaborou um “parecer”, em 8 de setembro de 2005, tendo como “assunto” a “Situação de reforma do representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira, MAR, Eng. A…”, no qual se consigna, além do mais, o seguinte: “(...) O regime dos cargos dos membros da Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira é omisso.
Relativamente a estes cargos e consoante o que se encontra estatuído no Decreto-Lei n.° 96/89, apenas podemos referir que estes cargos assentam no princípio da livre designação dos seus membros.
Quanto à duração das funções pelos membros designados, não existindo um período fixado, estes subsistirão enquanto não terminarem, por:
a) Exoneração dos seus membros;
b) Tomada de posse noutro cargo ou função;
c) Despacho do membro do governo que procedeu à sua nomeação;
d) Aposentação.
A verificação de qualquer das situações referidas na al. b) e d), gerará a cessação automática do exercício de funções, por incompatibilidade estabelecida na lei, nomeadamente no art.° 31.° do Decreto-Lei n.° 427/89 e no art.° 78.° do Estatuto da Aposentação.
No caso em apreço, subentende-se que o Eng. A...solicitou a reforma ao abrigo do Regime da Segurança Social.
Assim, face ao teor do art.0 78.° do Estatuto da Aposentação, somos de parecer que este não se encontra abrangido por aquela norma, pois aquela restringe o seu âmbito de aplicação aos “Aposentados” e “Reservistas das Forças Armadas”.
De facto, o art.0 78.° do Estatuto da Aposentação, estabelece uma incompatibilidade para os aposentados e os reservistas das forças armadas de exercerem funções públicas remuneradas.
Porém, por aposentado, entende-se apenas e tão-só os subscritores da Caixa Geral de Aposentações que venham a auferir uma pensão de aposentação paga por aquela instituição. Afigura-se assim, que a intenção do legislador ao estabelecer a referida incompatibilidade foi a de evitar a duplicação de rendimentos a cargo do Estado relativamente ao mesmo beneficiário, num quadro de vinculação à hierarquia e disciplina que esta implica.
Deste modo, os beneficiários da segurança social, que por regra, encontram-se vinculados a entidades privadas, uma vez reformados, face à redação do art.° 78.° e a ratio legis daquela disposição normativa, não estarão abrangidos pela referida incompatibilidade. (...)
Face ao exposto, conclui-se que a situação de reforma do eng. A…, não estando abrangida pelo art.° 78.° do Estatuto de Aposentação, não gera nenhum tipo de incompatibilidade susceptível de fazer cessar o exercido das suas funções como representante da RAM na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira, pelo que este membro mantém-se no exercício pleno das funções para quais foi nomeado por resolução do Governo Regional n.0 301/2002.
Por último, gostaríamos de salientar, por poder vir a constituir uma informação útil, que qualquer membro da Comissão Técnica, na data em que lhe for reconhecida a qualidade de aposentado, cessará automaticamente as suas funções, encontrando-se, como tal, legalmente impossibilitado de invocar férias (…)” (cfr. fls. 14 a fls. 16 do p. a. e fls. 22 a fls. 24 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
6) Sobre o “parecer” aludido em 5) recaiu o despacho de 19 de setembro de 2005 com o seguinte teor: “[concordo] c/ o parecer. Dê-se conhecimento ao interessado” (cfr. fls. 14 do p. a. e fls. 22 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
7) Por ofício, com a referência n.° SAI055/05/SRP, de 22 de setembro de 2005, dirigido ao Autor, foi-lhe transmitido o referido em 5) e em 6) (cfr. fls. 13 do p. a. e fls. 21 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
8) Em 13 de outubro de 2005 foi elaborada a ata constante de fls. 49 a fls. 52 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido.
9) No dia 10 de novembro de 2005, o Autor enviou uma mensagem de correio eletrónico para “'gab.srp@gov-madeim.pf com o seguinte teor: “(...) Sou por este meio a confirmar a tomada de conhecimento da carta com a referenda SAI5575/05/SRP, de 05/11/09, dirigida ao Senhor Presidente da Comissão Técnica do Registo Internadonal de Navios da Madeira- MAR (...) Reconhecendo o direito do Governo Regional proceder à exoneração do representante por si nomeado para a CT do Registo Internacional de Navios de Madeira — MAR da RAM, sou contudo a manifestar que no presente em meu parecer o motivo identificado como suporte para a resolução a ser tomada não se enquadra no espírito da mesma pelo facto de eu não ser reformado pela Caixa Geral de Aposentações ou Regime da Segurança Social.
Junto sou a anexar parecer do Senhor Secretário Regional do Plano Finanças sobre o pedido de parecer sobre existência de incompatibilidade para a minha continuidade neste cargo quando se torna-se efectiva a minha reforma através do Regime da Segurança Social.
Pelo que tendo em consideração o teor do parecer em anexo e a interpretação que o espírito da exoneração se deverá a minha situação efectiva de reforma no sentido de dar cumprimento aos Artigos 78 e 79 do Decreto-Lei 179/2005 no que lhe for aplicável.
Sou por este meio a requerer a Vossa Excelência a suspensão das acções e procedimentos relativas a minha exoneração até ser efectivamente notificado ou os serviços da Secretaria Regional do Plano e Finanças pelos Serviços da Segurança Social da minha efectiva situação de reformado (…)” (cfr. fls. 8 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
10) Por oficio, com a referência SAI069/05/SRP, de 15 de novembro de 2005, dirigido ao Autor, a Chefe de Gabinete da Secretaria Regional do Plano e das Finanças comunicou-lhe o seguinte: “(…) Do mail que V. Exa. enviou ao Gabinete desta Secretaria Regional foi feita a respectiva impressão e registada a sua entrada nesta Secretaria Regional.
Analisado o seu conteúdo, mantém-se a decisão de exonerá-lo do cargo de representante da RAM na comissão Técnica, esclarecendo-o para tanto do seguinte:
(...) É que V.a Ex.a deu conhecimento a esta Secretaria Regional, por ofício de 16/08/05, que em 29 de Agosto, ficaria abrangido pelo Estatuto de Aposentado, tendo por essa ra%ão solicitado parecer sobre a sua situação.
A 26 de Agosto voltou a insistir na emissão desse parecer, alegando que iria meter férias, para evitar reposições que pudessem ocorrer pelo exercido de funções de representante da região. E mediante o conteúdo destes requerimentos, outra coisa não pudemos deixar de depreender senão a de que o requerente se encontrava já numa situação de aposentado ou reformado e que, se estivesse a exercer funções, correria o risco de ter de repor as verbas entretanto auferidas. Embora tenha sido emitido um parecer, que consubstanciava uma mera opinião jurídica, sobre a situação do requerente e esse parecer tenha sido homologado por Sua Excelência o Secretário Regional, tal homologação atendeu ao contexto existente na referida data.
Com a publicação do Decreto-Lei n.° 179/2005, de 2 de Novembro, ficou claro que o exercício de funções públicas por aposentados ao abrigo do Estatuto de Aposentação se justifica exclusivamente por razões de interesse público.
Na sequência da publicação deste diploma, tem a Secretaria Regional do Plano Finanças, impulsionado medidas similares por entender que, não obstante, o artigo 78.° e 79.º, não se aplicarem aos reformados, por razões de equidade e de justiça, o exercício de funções públicas por aquele pessoal, deveria obedecer aos mesmos princípios dos citados artigos 78.° e 79.º. Assim, revendo a sua situação concluiu-se não existir interesse público excepcional que fundamentasse a sua continuação no cargo de representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR.
Antes pelo contrário, recentemente foram-nos dados a conhecer, as actas da reunião da Comissão Técnica e outros documentos, que comprovam ser de toda a conveniência daquele serviço exonerá-lo do referido cargo.
Deste modo, mesmo a se verificar que V.a Ex.a não se encontra ainda na situação de reformado, o que se considerará uma manifesta má fé de V. Ex.a ao ludibriar os factos relativos à sua reforma, como forma de forçar a administração a tomar uma posição, nada obsta a que a decisão de exonerá-lo se mantenha, por razões de conveniência de serviço, nomeadamente, “bom e regular funcionamento do RIN-MAR”.
Face ao exposto, sendo o cargo de representante da Região Autónoma da Madeira no Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR de livre designação e consequentemente de livre exoneração, podendo por mero despacho se por fim ao exercício das correspondentes funções, foi decidido exonerá-lo das referidas funções. (...)” (cfr. fls. 9 a fls. 11 do p. a. e fls. 46 a fls. 48 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
11) Por resolução n.° 1654/2005, do Conselho do Governo Regional da Madeira, representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR, requereu em julho, a reforma;
Considerando que, com a publicação do Decreto-Lei n.° 179/2005, de 2 de Novembro, que alterou os artigos 78.° e 79.° do Estatuto da Aposentação, tornou-se necessário rever a situação do Engenheiro Maquinista, A…;
Atendendo ao disposto no artigo 78.° e 79.° com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 179/2005, de 2 de Novembro, o Conselho do Governo reunido em plenário em 17 de Novembro, resolveu:
1 — Exonerar, o Engenheiro Maquinista, A…, do cargo de representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR;
2 — A presente Resolução produz efeitos imediatos” (cfr. resolução n.° 1654/2005, do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 17 de novembro de 2005, publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.° 149, de 2 de dezembro de 2005, pp. 4 e 5).
12) Por ofício, com a referência 6.2.1, de 20 de janeiro de 2006, a Diretora de Unidade do Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I. P. informou o Autor de que o requerimento de pensão de velhice por si apresentado foi deferido com início em 29 de agosto de 2005 (cfr. fls. 26 e fls. 27 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
13) Por ofício, com a referência 500.017, de 23 de janeiro de 2006, a Diretora da Unidade do Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I. P. informou a , Lda. do seguinte “[conforme] disposto no n.° 1 do Art.° 93.° do Decreto-Lei n.° 329/93, de 25 de Setembro, informa-se V.aEx.a que ao trabalhador acima indicado [A…] foi deferida a pensão de velhice com data de início em 2005-08-29". (cfr. fls. 17 do p. a. e fls. 25 do suporte físico do processo cujo teor se considera integralmente reproduzido).
14) Por resolução n.° 75/2006, do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 26 de janeiro de 2006, foi resolvido nomear P… representante da Região Autónoma da Madeira na Comissão Técnica do Registo Internacional de Navios da Madeira — MAR, com efeitos a 1 de fevereiro de 2006 (cfr. resolução n.° 75/2006, do Conselho do Governo Regional da Madeira, de 26 de janeiro de 2006, publicado no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.° 11, de 3 de fevereiro de 2006, p. 8).
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, as questões a decidir cingem-se a saber se:
- ocorre a nulidade da sentença por omissão de pronúncia, quanto à questão de se tratar de cargo de confiança política;
- ocorrem erros de julgamento da sentença, na qualificação da Resolução do Conselho do Governo como um ato administrativo e ao julgar violado o dever de fundamentação e verificado o vício de violação de lei, por violação do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de novembro.
a) da nulidade da sentença por omissão de pronúncia
O recorrente invoca genericamente que a sentença padece de nulidade, uma vez que não apreciou a questão por si colocada da posição ocupada pelo autor/recorrido ser de livre nomeação e de livre exoneração, por se tratar de cargo de confiança política.
Nos termos do artigo 95.º, n.º 1, do CPTA, a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.
Por seu turno, decorre do artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, que é nula a sentença quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
À evidência, tal nulidade não se verifica.
É consensual na nossa jurisprudência que esta omissão de pronúncia se verifica perante ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso, mas não perante a ausência de resposta concreta aos argumentos convocados pelas partes em defesa dos seus pontos de vista (cf., vg, os acórdãos do STA de 06/02/2019, proc. n.º 0249/09.0BEVIS 01161/16, e de 19/05/2016, proc. n.º 01657/12, e do TCAS de 10/01/2019, proc. n.º 113/18.2BCLSB, de 22/11/2018, proc. n.º 942/14.6BELLE, e de 16/12/2015, proc. n.º 04899/09, todos disponíveis em www.dgsi.pt/).
De todo o modo, não corresponde à verdade que a sentença seja omissa quanto à matéria em questão. Com efeito, ali expressamente se fez contar a fls. 20 que, independentemente de se tratar de um ato de livre exoneração, o mesmo tem de cumprir as exigências formais constitucional e legalmente previstas, cfr. artigos 268.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa e 124.º do Código de Procedimento Administrativo. Assim sublinhando a necessidade do ato, mesmo no apontado quadro invocado pelo recorrente, vir acompanhado da devida fundamentação.
Consta, pois, da decisão recorrida a tomada de posição do Tribunal a quo quanto a tal matéria.
Improcede, pois, a invocada nulidade da sentença.
b) dos erros de julgamento
Invoca o recorrente nesta sede que a sentença incorreu em erros de julgamento ao qualificar a Resolução do Governo Regional como um ato administrativo, e bem assim ao julgar violado o dever de fundamentação e verificado o vício de violação de lei, por violação do artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de novembro.
No que concerne à qualificação como ato administrativo, trata-se de questão de que não se conheceu na sentença recorrida e que configuraria exceção dilatória, obstativa do conhecimento do mérito da ação.
Ora, desde logo não é possível conhecer de questão nova em sede de recurso que está delimitado pelo decidido, sem prejuízo da sua restrição, conforme prevê o artigo 635.º do CPC.
Por outro lado, não se trata de questão de conhecimento oficioso na presente fase recursiva, em função do disposto no artigo 88.º, n.º 1, al. a), e n.º 2 do CPTA.
Já quanto à verificação do vício de falta de fundamentação, ao mesmo se alude fugazmente na sentença, mas para concluir que o que de relevo vem invocado já terá sido objeto de tratamento quanto ao vício de violação de lei.
Pelo que, à evidência, não cabe aqui tratar do mesmo.
Resta o vício de violação de lei.
Com relevo para a decisão do presente recurso, na decisão recorrida concluiu-se com a seguinte fundamentação:
“[C]onforme resulta da matéria de facto provada, à data da prolação do ato impugnado, o Autor não se encontrava reformado nem aposentado.
Apenas por ofício, com a referência 6.2.1, de 20 de janeiro de 2006, da Diretora de Unidade do Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I. P. foi o Autor informado que o seu pedido de pensão de velhice foi deferido com efeitos a 29 de agosto de 2005 (conforme ponto 12) do probatório).
Ora, de acordo com o artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro, a pensão de velhice é cumulável com rendimentos de trabalho.
Destarte, uma vez que o ato impugnado funda a decisão de exoneração do Autor no facto de o mesmo ter requerido a reforma e de, nos termos do artigo 78.º e 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, ter sido necessário rever a sua situação, conclui-se que o mesmo padece de vício de violação de lei, porquanto, por um lado, não lhe é aplicável o disposto no artigo 78.º e 79.º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro, e, por outro lado, o artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro, admitia a cumulação da pensão de velhice com os rendimentos de trabalho. Deve, em consequência, o ato impugnado ser anulado. Assim se decide.”
Pretende a recorrente que o facto constante do ponto 10 do probatório impunha uma decisão distinta, posto que o parecer aí reproduzido contém a fundamentação da Resolução a seguir proferida. Para tanto invoca o disposto no artigo 125.º, n.º 1, do CPA/1991, segundo o qual a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato.
É patente que não é esse o caso.
Não ressuma da factualidade dada como assente qualquer elo de ligação entre o parecer reproduzido no ponto 10 do probatório e a resolução reproduzida no ponto 11 do probatório.
Consubstanciando esta o ato impugnado.
E que apresenta uma fundamentação autónoma, amparada tão-só num suposto paralelismo entre os aposentados a quem é aplicável o Estatuto da Aposentação, em particular os respetivos artigos 78.º e 79.º, e os pensionistas, a quem era aplicável o Decreto-Lei n.° 329/93, de 25 de novembro.
Tudo redundando num claríssimo e palmar erro jurídico, posto que faz tábua rasa do disposto no artigo 60.º deste último diploma legal.
Com efeito, ao autor/recorrido não eram aplicáveis as restrições constantes do disposto nos artigos 78.º e 79.º do Estatuto de Aposentação, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 2 de novembro. Sendo certo que o artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro, esse sim aplicável à sua condição de reformado, admitia a cumulação da pensão de velhice com os rendimentos de trabalho.
Procede, pois, de forma clara, o invocado vício de violação de lei do ato administrativo em questão.
Quanto ao mais decidido, não se comprometeu a sentença entre a escolha do caminho a trilhar pela Administração, sendo certo que tal segmento não é objeto do presente recurso.
Em suma, será de negar provimento ao mesmo.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da recorrente.
Lisboa, 20 de janeiro de 2022
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Ricardo Ferreira Leite)
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