Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 02S4680 |  |
FUNDO DE ACIDENTES DE TRABALHO
INCAPACIDADE TEMPORÁRIA
INDEMNIZAÇÃO
SUCESSÃO DE LEIS NO TEMPO
CONSTITUCIONALIDADE
II - Em caso de falência da entidade responsável, o FAT não assume o pagamento da indemnização devida e respectivos juros de mora) pelas incapacidades temporárias sofridas por um sinistrado vítima de acidente de trabalho ocorrido antes de 1 de Janeiro de 2000, seja a decisão que responsabiliza o Fundo anterior ou posterior à extinção do FGAP - art. 3º da Portaria nº 291/2000 de 25 de Maio.
III - A base XLV da anterior Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965, o artº 6º do Anexo à Portaria nº 642/83 de 11 de Junho e o art. 3º da Portaria nº 291/2000 de 25 de Maio não padecem de inconstitucionalidade.
I - "A" veio, por apenso aos autos de processo especial emergente de acidente de trabalho nº 10/91 instaurados no Tribunal Judicial de Abrantes, intentar execução de sentença para pagamento de quantia certa contra a "B", a fim de obter o cumprimento coercivo da sentença proferida a fls. 200 a 204 daqueles autos, na parte em que condenou a entidade patronal do sinistrado a pagar a este (ora exequente) as seguintes pensões e indemnizações: Esc. 2.620.139$60 a título de indemnização por incapacidade temporária sofrida pelo A., acrescida de juros de mora vencidos desde 13 de Agosto de 1993 até efectivo e integral pagamento; Esc. 850.577$00, devida desde 14 de Agosto de 1993, também acrescida de juros de mora desde esta data até efectivo e integral pagamento;
No decurso da execução verificou-se a insuficiência do activo da executada para solver a obrigação exequenda, sendo que no processo principal estava comprovada a falência da executada decretada no processo de falência nº 252/93 do 3º Juízo de Competência Cível do Tribunal de Matosinhos (fls. 117 e 169).
Através de requerimento de 1999.06.21, (fls. 34 e 35), o exequente pediu a notificação da Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais (CNSDP) para que esta lhe pagasse as pensões e indemnizações em dívida, acrescidas de juros de mora, dívida que quantificou globalmente em Esc. 13.286.108$00.
Notificada a CNSDP, veio o CNPCRP (Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais) que entretanto sucedeu à CNSDP solicitar esclarecimentos vários aos autos, passando o Fundo de Acidentes de Trabalho (FAT) a partir de 2000.06.15 (vide fls. 52) a intervir por terem para si transitado as responsabilidades do CNPCRP.
Procedendo o FAT ao pagamento ao exequente da quantia de € 39.379,60 (Esc. 7.894.900$96) relativa à quota-parte das pensões vencidas entre 1993.08.14 e 2002.01.31, veio o exequente a fls. 75 confirmar ter recebido as pensões e requerer a notificação do FAT para lhe liquidar a indemnização a cargo da entidade patronal devida pela ITA sofrida entre 1990.01.30 e 1993.08.13 e os juros mencionados no requerimento de fls. 34 e 35.
Sobre este requerimento recaiu o despacho de fls. 78 que indeferiu a pretendida notificação com o fundamento de que a Base XLV, da Lei 2127, de 3 de Agosto de 1965, não previa uma tal obrigação para o actual FAT, anteriormente denominado Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais.
Deste despacho recorreu o exequente, de agravo, para o Tribunal da Relação de Évora que, por douto acórdão de 15 de Outubro de 2002 (fls. 122 a 127), julgou improcedente o recurso e confirmou o despacho da 1ª instância.
De novo inconformado o sinistrado exequente, veio recorrer de agravo para este Supremo Tribunal de Justiça, formulando nas alegações as seguintes conclusões:
1 - O Fundo de Acidentes de Trabalho é responsável pelo pagamento ao Recorrente da quantia de € 36.934,16 (trinta e seis mil novecentos e trinta e quatro euros e dezasseis cêntimos), a título de ITA, no período de 30 de Janeiro de 1990 e 13 de Agosto de 1993 e respectivos juros moratórios (às taxas legais), relativamente ao acidente em causa nos autos.
2 - A revogação a Lei nº 2127 e da Portaria nº 642/83 de 1/69, pelo regime previsto na Lei nº 100/97 de 13 de Setembro e 142/99 de 30/4, determina a aplicação ao sinistrado do regime aqui previsto que contempla o pagamento de indemnização por ITA por parte do FAT.
3 - Mesmo que se entenda de modo diferente, dir-se-à que o nº 1 da Base XLV da Lei 2127 e o que o artigo 6º do anexo à Portaria nº 642/83 de 11/6 eram inconstitucionais por violarem o preceituado nos artigos 26º, nº 1 e 59º, nº 1 al. f) da Constituição da República Portuguesa, desrespeitando os direitos do sinistrado em sede de acidente de trabalho, conferindo-lhe uma desvantagem patrimonial em relação às indemnizações por ITA, em comparação com a IPP, não sendo uma solução que traduz uma "justa reparação".
4 - Como tal, o douto acórdão ora em recurso viola tais preceitos constitucionais e ainda o vertido nos artigos 10º, nº 1, a) Decreto Lei nº 142/99 e artigo 103º do Decreto Lei nº 248/99 de 2/7.
O Exmo. Procurador Geral Adjunto emitiu nos autos douto parecer, no sentido de ser dado provimento ao recurso, essencialmente, por considerar que o nº 3 da Portaria 291/2000, na interpretação que lhe foi dada no Acórdão em recurso, que é a hermeneuticamente mais exacta, padece de inconstitucionalidade por violação do estabelecido no art. 13º da Constituição da República, devendo a questão colocada pelo recorrente ser decidida nos termos da disciplina estabelecida nos arts. 39º, nº 1, da Lei 100/97, de 13 de Setembro, e 1º, nº1, alínea a) do DL 142/99, de 30 de Abril.
Conclui assim que deve o FAT satisfazer a indemnização de 2.620.139$60 pela incapacidade temporária que sofreu em consequência do acidente de trabalho a que respeita o processo e os juros de mora que a entidade patronal do sinistrado foi condenada a pagar-lhe.
Colhidos os vistos, há que decidir.
II - Sendo o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente - arts. 690º, nº 1 e 684º, nº 3 do C.Processo Civil aplicáveis "ex vi" do art.1º, nº 2, al. a) do Código de Processo do Trabalho - as questões que fundamentalmente se colocam à apreciação deste tribunal são as seguintes:
- a da aplicação ao caso dos autos do regime jurídico estabelecido na nova legislação de acidentes de trabalho (art. 39º, nº 1 da Lei nº 100/97 de 13 de Setembro e art. 1º, nº 1 al. a) do D.L. nº 142/99 de 30 de Abril) face à lei ordinária;
- a da conformidade ou inconformidade com os artigos 26º, nº 1 e 59º, nº 1 al. f) da Constituição da República Portuguesa do nº1 da Base XLV da Lei 2127 e do artigo 6º do anexo à Portaria nº 642/83 de 11/6, caso se considere que é aplicável o regime jurídico da anterior legislação infortunística.
III - É a seguinte a sequência cronológica de factos e actos processuais, com relevo para a decisão a proferir.
- 29 de Janeiro de 1990 - o exequente A sofreu um acidente quando trabalhava ao serviço da executada B, mediante o pagamento de uma retribuição de valor superior aquele pelo qual a entidade patronal transferira a sua responsabilidade civil emergente de acidente de trabalho para a Portugal Previdente - Companhia de Seguros. S.A.
- 19 de Março de 1998 - na acção especial emergente de acidente de trabalho a que os presentes autos se mostram apensos foi proferida sentença que condenou as RR. a pagarem ao A.:
a) a Ré B e C.
- a quantia de Esc. 2.620.139$60 a título de indemnização por incapacidade temporária sofrida pelo A., acrescida de juros de mora vencidos desde 13 de Agosto de 1993 até efectivo e integral pagamento;
- a pensão anual e vitalícia de Esc. 850.577$00, devida desde 14 de Agosto de 1993, também acrescida de juros de mora desde esta data até efectivo e integral pagamento;
b) a Ré C, a pensão anual e vitalícia de Esc. 379.348$67, devida desde 14 de Agosto de 1993, também acrescida de juros de mora desde esta data até efectivo e integral pagamento (vide fls. 200 a 204 da acção declarativa).
- 21 de Junho de 1999 - na presente execução de sentença instaurada contra a B, o A. pediu a notificação da Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais (CNSDP) para que lhe liquidasse os valores de indemnização por incapacidade temporária, pensão anual e vitalícia e juros que a executada foi condenada a pagar-lhe, uma vez que esta não tem bens e foi decretada a sua falência (vide fls. 34 e 35).
- 29 de Junho de 1999 - foi proferido despacho a determinar a notificação da CNSDP nos termos requeridos (vide fls. 36).
- 31 de Março de 2000 - o CNPCRP - Centro Nacional de Protecção contra os Riscos profissionais - apresenta requerimento nos autos a pedir confirmação sobre o montante das pensões a pagar (vide fls. 47).
- 28 de Dezembro de 2000 - o FAT apresenta requerimento nos autos a pedir a rectificação de um erro de cálculo que considera existir na sentença transitada em julgado (vide fls. 56).
- 19 de Fevereiro de 2002 - o exequente noticia que recebeu do FAT a quota parte das pensões devida pela executada até 31 de Janeiro de 2002 e requer também a notificação do FAT para liquidar a indemnização devida por ITA e os juros vencidos e vincendos (vide fls. 75).
- 21 de Fevereiro de 2002 - é proferido o despacho de que o exequente apelou (vide fls. 78) e que foi confirmado no acórdão sob recurso (vide fls. 122 a 127), cujo teor é o seguinte:
"Fls. 75: Indefere-se o requerido uma vez que de acordo com o disposto na Base XLV da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965, o actual Fundo de Acidentes de Trabalho, anteriormente denominado Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais, apenas assegura o pagamento das prestações devidas por incapacidade permanente ou morte, da responsabilidade de entidades insolventes, não sendo por isso obrigado a assegurar o pagamento de indemnizações devidas por ITA ou de juros.
Por outro lado informa-se o exequente que no âmbito dos presentes autos se encontram penhorados esc. 1.345.026$00."
IV -
a) Da lei aplicável ao caso "sub-judice"
No regime jurídico dos acidente de trabalho actualmente em vigor, a lei veio colocar expressamente a cargo de um fundo a criar a responsabilidade pelo pagamento, além do mais, das "indemnizações por incapacidades temporárias" devidas por entidades insolventes, o que não sucedia na vigência da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965.
Na verdade, o art. 39º da Lei nº 100/97 de 13 de Setembro prevê a criação de uma entidade com autonomia administrativa e financeira destinada precisamente a assumir e suportar o "pagamento das pensões por incapacidade permanente ou morte e das indemnizações por incapacidade temporária" estabelecidas nos termos daquela lei "que não possam ser pagas pela entidade responsável por motivo de incapacidade económica".
Por outro lado, nos termos do preceituado no art. 1º, nº 1 al. a) do D.L. nº 142/99 de 30 de Abril, diploma que criou o Fundo de Acidentes de Trabalho (F.A.T.) anunciado naquela lei, constitui competência desta entidade:
" Garantir o pagamento das prestações que forem devidas por acidentes de trabalho sempre que, por motivo de incapacidade económica objectivamente caracterizada em processo judicial de falência ou processo equivalente, ou processo de recuperação de empresa, ou por motivo de ausência, desaparecimento ou impossibilidade de identificação, não possam ser pagas pela entidade responsável."
Com a referência genérica às "prestações que forem devidas por acidentes de trabalho", o preceito tem uma dimensão abrangente, que engloba também as indemnizações por incapacidades temporárias, em consonância aliás com o que estabelece a Lei nº 100/97, com base na qual foi emitido o diploma.
Assim, não temos dúvidas em afirmar que, caso fosse aplicável ao caso "sub judice" a nova legislação infortunística, a pretensão do recorrente mereceria acolhimento.
Sucede contudo que o acidente sobre que versam os presentes autos ocorreu em 31 de Janeiro de 1990.
Ora, como resulta com meridiana clareza do preceituado no art. 41º, nº 1, al. a) da Lei nº 100/97 de 13 de Setembro, uma vez que o acidente teve lugar antes de 1 de Janeiro de 2000 (data da entrada em vigor da nova legislação de acidentes de trabalho conforme dispõe o art. 1º do D.L. nº 383-A/99 de 22 de Setembro), submete-se à disciplina geral traçada pela Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965 e sua legislação complementar.
No domínio de tal legislação, a Base XLV da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965 instituiu o FGAP, constituído no âmbito da CNSDP, mas apenas com vista a "assegurar o pagamento das prestações por incapacidade permanente ou morte, da responsabilidade de entidades insolventes".
O Regulamento da CNSDP constante do Anexo à Portaria nº642/83 de 1 de Junho - que continuou aplicável ao CNPRP (sucessor da CNPSDP, entretanto extinta, nos termos dos arts. 22º, al. a) e 23º, nº 1 do D.L. nº 35/96 de 2 de Maio) de acordo com o artº 24 do D.L. nº 35/96 - dispunha em conformidade no seu art. 6º que:
"O Fundo de Garantia não responde pela eventuais prestações a que o trabalhador possa ter direito na situação de incapacidade temporária".
Ora, perante este regime (e face à lei ordinária) é óbvio que a pretensão do exequente de se ver ressarcido pelas incapacidades temporárias e respectivos juros não pode proceder.
E, em face do que estabelece o citado art. 41, nº1, al. a) da Lei nº 100/97 e da data em que ocorreu o sinistro, tudo indica que a pretensão do recorrente deverá ser apreciada à luz deste regime jurídico dos acidentes de trabalho e não do que lhe sucedeu e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2000.
A questão que se coloca é a de saber se, concretamente quanto a este particular aspecto da assunção pelo FAT da responsabilidade que a lei coloca a seu cargo (e atenta a extinção do FGAP entretanto operada, bem como as datas em que foi requerido e apreciado o pagamento das indemnizações por incapacidades temporárias nestes autos) não deverá fazer-se aplicação do regime actualmente em vigor a este propósito, no âmbito do qual a pretensão do recorrente mereceria acolhimento.
E, adianta-se desde já, a resposta terá que ser negativa, nada autorizando que quanto a este particular aspecto do pagamento das incapacidades temporárias e respectivos juros pela entidade criada com vista a assegurar o pagamento de prestações a cargo de entidades insolvente, se excepcionem a norma de aplicação da lei no tempo constante do art. 41º da Lei nº 100/97 e as regras específicas que o legislador criou.
Assim, no nº 2 do art. 15º do D.L. nº 142/99 foi prevista a extinção do FGAP e o trânsito das suas responsabilidades para o FAT nos termos e condições a definir em futura portaria.
Na sequência deste diploma veio a ser publicada a Portaria nº 291/2000 de 25 de Maio que considerou extinto o FGAP a partir de 15 de Junho de 2000 (art. 1º).
Esta extinção não implica, contudo, que a lei antiga deixe de ser aplicável nesta matéria aos acidentes ocorridos antes de 1 de Janeiro de 2000.
Na verdade, de acordo com o que expressamente estabelece o art. 3º da referida Portaria nº 291/2000, as responsabilidades do FGAP que transitam para o FAT "correspondentes a acidentes de trabalho ocorridos até 31 de Dezembro de 1999 ficam limitadas às obrigações legais e regulamentares do anterior fundo".
Assim, se dúvidas houvesse quanto à aplicação da legislação revogada nesta matéria aos acidentes anteriores a 1 de Janeiro de 2000, esta norma demonstra com clareza que há que distinguir no domínio da competência do FAT:
- por um lado a sua competência própria, que tem o âmbito traçado pelo art. 1º, nº 1 al. a) do D.L. nº 142/99 e abrange a indemnização pela incapacidades temporárias;
- por outro a sua competência enquanto sucessor do FGAP, que tem o âmbito traçado pelo art. 6º do Anexo à Portaria nº 642/83 que expressamente exclui da sua responsabilidade a indemnização pelas incapacidades temporárias.
Uma vez que o acidente sofrido pelo sinistrado, ora exequente, ocorreu em 31 de Janeiro de 1990, a responsabilidade do FAT surge no caso "sub judice", não como decorrência directa do art. 1º, nº 1, al. a) do D.L. nº 142/99 de 30 de Abril, mas por virtude do trânsito de responsabilidades do extinto FGAP para o FAT que teve lugar nos termos da Portaria nº 291/2000 de 15 de Maio em conformidade com o art. 15º, nº 2 do D.L. nº 142/99.
Neste caso, como vimos, de acordo com o art. 3º da Portaria nº 291/2000 de 25 de Maio, as responsabilidades do FGAP que transitam para o FAT correspondentes a acidentes de trabalho ocorridos até 31 de Dezembro de 1999 ficam limitadas às obrigações legais e regulamentares do anterior fundo.
Tendo em consideração que o anterior fundo não respondia pelas prestações resultantes de incapacidade temporária de acordo com o prescrito no art. 6º do anexo à Portaria nº 642/83 de 1 de Junho, não pode agora considerar-se que tais prestações são prestações "devidas" pelo FAT.
Ou seja, e como bem se refere no acórdão recorrido, muito embora o actual FAT disponha de uma competência substancialmente alargada quando comparada com o anterior FGAP, garantindo hoje também o pagamento das indemnizações por incapacidades temporárias da responsabilidade de entidades insolventes, encontra-se balizado, enquanto sucessor do FGAP, pelo que eram as obrigações desse Fundo no que respeita a acidentes ocorridos no âmbito da vigência da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965.
E, repare-se, a norma que traça o âmbito da competência do FAT alude expressamente a "acidentes ocorridos até 31 de Dezembro de 1999", deixando bem claro que o critério a atender para a determinação de tal âmbito é o da data da ocorrência do acidente e não o da data da decisão judicial que declarou ser a entidade patronal insolvente e responsabilizou o Fundo perante o sinistrado (1).
Não erigindo o legislador qualquer outro critério (designadamente o da data da extinção do FGAP ou o das datas da decisão judicial, do seu trânsito em julgado ou de qualquer acto processual) para a definição da competência do FAT, é apenas à data do acidente que deverá atender-se.
Assim, perante a sequência cronológica dos factos e actos processuais supra enunciada e em face do quadro normativo estabelecido pela lei ordinária, não pode proceder a pretensão do recorrente, não incumbindo ao FAT a responsabilidade pelo pagamento da quantia que lhe foi arbitrada na sentença exequenda a título de indemnização por incapacidade temporária e respectivos juros.
A responsabilidade do FAT perante o exequente restringe-se ao pagamento das pensões "por incapacidade permanente" da responsabilidade da "B, não respondendo aquela entidade pelas indemnizações por incapacidades temporárias reconhecidas na Base XVI, nº 1. al. d) da Lei nº 2127 e respectivos juros de mora.
b) Das invocadas inconstitucionalidades
Sustenta o recorrente que o nº 1 da Base XLV da Lei 2127 e o art. 6º do Anexo à Portaria 642/83 são inconstitucionais por deixarem de lado uma das parcelas da reparação em sede de acidente de trabalho que a lei geral reconhece ao sinistrado, ofendendo os arts. 26º, nº 1, e 59º, nº 1 al. f) da Constituição da República Portuguesa, por não trazerem para o sinistrado o recebimento da "justa reparação".
O Exmo. Procurador Geral Adjunto, por seu turno, não corroborando a tese do recorrente quanto à inconstitucionalidade daqueles preceitos, considera ser o nº 3 da Portaria nº 291/2000 inconstitucional por violação do art. 13º da Constituição da República Portuguesa, defendendo não haver fundamento material para a diferença de tratamento, no que respeita à protecção que merecem do Estado para suprir a impossibilidade de a sua entidade patronal lhes pagar a indemnização por incapacidade temporária, dos sinistrados que hajam sofrido acidentes de trabalho, antes ou depois de 1 de Janeiro de 2000 e sustentando, por isso, que a questão colocada pelo recorrente deve ser analisada à luz da nova legislação infortunística, procedendo o recurso.
Vejamos se se verificam as apontadas inconstitucionalidades.
Estabelece o art. 59º, nº 1 da Constituição da República (nesta parte introduzido pela revisão constitucional de 1997) que todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:
"f) A assistência e justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional".
Entende o recorrente que o recebimento da "justa reparação" não está salvaguardado pelo regime da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965 e legislação complementar, já que em caso de insolvência da entidade patronal deixa de lado uma das parcelas da reparação, sendo assim inconstitucional.
Ora a questão não pode ser perspectivada nestes termos.
Há que ver que esta norma se inclui no capítulo dos "Direitos e deveres económicos", este por sua vez inscrito no Título III que incide sobre os "Direitos e deveres económicos, sociais e culturais", da Parte I do texto constitucional, relativa aos "Direitos e deveres fundamentais".
Como ensina Gomes Canotilho (2), os direitos sociais, económicos e culturais constitucionalmente previstos estão dependentes de uma reserva de medida legislativa e são considerados como "leges imperfectae".
No que à "justa reparação" diz respeito - é este o segmento que o recorrente considera não observado -, esta norma constitucional pressupõe do Estado "um acto positivo de natureza normativa" (prestação normativa), ou seja, o estabelecimento de regras para a justa reparação dessas vítimas. (3)
Quer no âmbito da anterior legislação, quer no âmbito da actual, o legislador criou um regime reparador dos danos emergentes de acidente de trabalho através do estabelecimento da responsabilidade objectiva da entidade patronal e através de outros mecanismos jurídicos, designadamente daqueles que o legislador considerou adequados para garantir o pagamento das prestações previstas na lei (4).
Ou seja, o legislador emitiu normas que tendem à "justa reparação" criando os pressupostos legais necessários ao exercício deste direito social, assim cumprindo o determinado pela Constituição.
Claro que a "justa reparação", em termos absolutos, só seria alcançada com a reconstituição da situação hipotética anterior à lesão.
No âmbito da reparação prevista na lei para os acidentes de trabalho, na generalidade dos casos (de que apenas se exceptuam os casos de culpa da entidade patronal ou seu representante) a reparação prevista na lei não coincide com a reparação integral do dano (quer à face da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965, quer à face da Lei nº 100/97 de 13 de Setembro).
Tal não significa, contudo, que o legislador ordinário tenha infringido a lei fundamental.
É preciso ver que no âmbito dos direitos económicos, sociais e culturais a competência do legislador ordinário é a de garantir as prestações integradoras desses direitos, dentro das reservas orçamentais, dos planos económicos e financeiro e das condições sociais do país (5).
Como refere Gomes Canotilho (6), a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais efectua-se dentro de uma "reserva possível", já que estes direitos dependem dos "recurso económicos".
E, se é assim quanto à questão mais fulcral da própria fixação das prestações reparadoras, quanto à assunção pelo FGAP da responsabilidade pela reparação no caso de entidades insolventes, a questão coloca-se exactamente nos mesmos termos.
Perante as condições económicas do Estado, entendeu o legislador que a intervenção "supletiva" do FGAP no particular caso das entidades insolventes deveria ater-se à medida que estabeleceu no nº 1 da Base XLV da Lei 2127 e o art. 6º do Anexo à Portaria 642/83, não estando demonstrado que aquelas condições económicas possibilitassem uma assunção de responsabilidades mais abrangente.
Não se verifica, pois, inconstitucionalidade destes preceitos por violação do art. 59º, nº 1, al. f) da Constituição da República Portuguesa, a cujo "apelo" normativo (a despeito de, então, não constar expressamente do texto constitucional) o legislador da Lei nº 2127 de 3 de Agosto de 1965 e sua legislação complementar deu resposta.
Apreciemos agora a questão da invocada violação do disposto no art. 26º, nº 1 da Constituição da República pelas normas do nº 1 da Base XLV da Lei 2127 e do art. 6º do Anexo à Portaria 642/83.
Estabelece este preceito constitucional que:
"A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da personalidade, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação."
(redacção introduzida na revisão constitucional operada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro).
Este preceito, sob a epígrafe "Outros direitos pessoais", sublinha direitos que estão directamente ao serviço da protecção da esfera nuclear das pessoas e da sua vida, abarcando fundamentalmente aquilo a que a literatura juscivilista designa por direitos de personalidade (7) e não interferindo com opções do legislador no sentido da extensão da responsabilidade de determinada entidade pela reparação dos danos.
Somente o seu segmento final poderia aqui ser chamado à colação ao aludir ao direito "à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação" mas, como bem se refere no douto Parecer do Exmo. Procurador Geral Adjunto constante dos autos (8), a inclusão deste direito na norma em causa apenas teve por finalidade reforçar o actual princípio da igualdade estabelecido no art. 13º.
Assim, não pode também afirmar-se que o nº 1 da Base XLV da Lei 2127 e o art. 6º do Anexo à Portaria 642/83, ao impedir o pagamento pelo FGAP das indemnizações por incapacidades temporárias, viole este preceito constitucional.
E violará a regra transitória do nº 3 da Portaria 291/2000, este princípio da igualdade estabelecido no art. 13º da Constituição da República Portuguesa, como vem sustentar o Exmo. Procurador Geral Adjunto?
Estabelece o referido preceito constitucional que:
"1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas e ideológicas, instrução, situação económica ou condição social".
Como é consensualmente aceite na doutrina (9) e na jurisprudência, quer do Tribunal Constitucional (10), quer do STJ (11), o princípio da igualdade dirige-se tanto ao legislador, como ao aplicador e ao intérprete da lei, exigindo um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diferente de situações de facto diferentes.
E, no que respeita ao legislador, contém uma directiva essencial que lhe é dirigida: tratar por igual aquilo que é essencialmente igual e desigualmente aquilo que é essencialmente desigual.
Proíbe-se pois que o legislador:
- preveja tratamentos jurídicos "diferenciados sem justificação razoável", ou
- uniformize a disciplina jurídica em violação de "imposições de diferenciação" (12).
Do que se trata, desde logo, é de uma proibição do arbítrio legislativo, ou seja, de uma inequívoca falta de apoio material-constitucional para a diferenciação ou não diferenciação efectuada pela medida legislativa.
A vinculação do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que funcionarão como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma infracção do princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio. (13)
Como ensina Gomes Canotilho e Vital Moreira (14:
" O que se exige é que as medidas de diferenciação sejam materialmente fundadas sob o ponto de vista da segurança jurídica, da proporcionalidade, da justiça e da solidariedade e não se baseiem em qualquer motivo constitucionalmente impróprio."
Haverá agora que responder à questão de saber se na norma do nº 3 da Portaria 291/2000 terá arbítrio legislativo.
Estabelece este preceito que as responsabilidades do FGAP que transitam para o FAT "correspondentes a acidentes de trabalho ocorridos até 31 de Dezembro de 1999 ficam limitadas às obrigações legais e regulamentares do anterior fundo".
Traça-se pois, no mesmo, o âmbito temporal de aplicação do novo regime de responsabilidades do FAT.
E, para tal, o legislador lança mão do critério da data da ocorrência do acidente, em conformidade, aliás, com o marco temporal traçado no art. 41º da Lei nº 100/97 de 13 de Setembro para balizar globalmente a aplicação no tempo da nova legislação infortunística.
Havendo uma sucessão de leis, há necessariamente desigualdades entre os cidadãos que, em situações de facto igualmente subsumíveis a dois regimes sucessivos, vêem a sua pretensão ser apreciada por um, e por outro, de forma necessariamente diferente.
Refere o Exmo. Procurador Geral Adjunto que, na ocasião da entrada em vigor da nova LAT, o Estado considerou "existirem já condições económicas para remediar a insolvência das entidades responsáveis pelo pagamento das indemnizações devidas aos sinistrados de trabalho. E por isso estabeleceu a regra que consta nos arts. 39º, nº 1, da Lei 100/97, de 13 de Setembro, e 1º, nº 1, alínea a) do DL 142/99, de 30 de Abril, incumbindo o FAT de pagar as indemnizações a que os sinistrados tenham direito e aquelas entidades não estejam em condições de pagar. Embora, simultaneamente e no que respeita aos sinistrados que hajam sofrido acidentes de trabalho até à data de 31/12/99, tenha mantido o regime anterior, segundo o qual não lhes era reconhecido o direito ao abono supletivo das ditas indemnizações." E, continua, "não vemos que a diferença de tratamento dos sinistrados que hajam sofrido acidentes de trabalho, antes ou depois de 1/1/2000, tenha fundamento material.
A situação de uns e outros é perfeitamente equivalente, razão pela qual não há justificação para que a uns seja conferido um direito que é negado aos outros, nos casos em que em relação a estes não tiver existido qualquer decisão judicial transitada em julgado a definir a obrigação do Fundo." (sublinhado nosso)
Ora, a nosso ver, o que sucede é que, a traçar-se o limite de aplicação no tempo da lei que estabelece os termos da responsabilidade supletiva do Estado nos moldes propugnados pelo Exmo. Procurador Geral Adjunto, era evidente o arbítrio resultante da aplicação de regimes diferentes para situações idênticas.
Dois sinistrados que tivessem sofrido um acidente de trabalho no mesmo dia (15) e, portanto, com a mesma expectativa relativamente à lei aplicável, veriam dimensionada de modo desigual a responsabilidade do FAT pela reparação das consequências do acidente em caso de entidade patronal insolvente, sem que houvesse justificação constitucionalmente válida para a desigualdade de tratamento criada.
Por um lado, beneficiar-se-ía injustificadamente o sinistrado que visse o seu processo apreciado num tribunal que tardou na decisão que definiu a obrigação do Fundo (e é conhecida a diversidade e aleatoriedade das causas que poderão estar na origem deste retardamento).
Por outro lado, sentir-se-ía legitimamente prejudicado o sinistrado que viu o seu processo apreciado e decidido de modo mais expedito e que, por esta única razão, deixou de receber um valor indemnizatório por incapacidades temporárias que outro sinistrado recebeu.
Aqui sim, verificar-se-ía uma situação de desigualdade de tratamento sem explicação plausível.
Deve notar-se que o Tribunal Constitucional se pronunciou já pela inconstitucionalidade de normas que possibilitavam a coexistência de dois regimes diversos para a actualização de pensões devidas por acidente de trabalho, quando tal diversidade tinha como único referencial a data do despacho judicial em que as pensões foram fixadas.
Trata-se do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 18/88 de 12 de Janeiro (16) - que declarou a inconstitucionalidade com força obrigatória geral do art. 2º do D.L. nº 459/79 de 23.11, na medida em que restringia a aplicação da nova redacção do art. 50º do Dec. nº 360/71 de 21 de Agosto às pensões fixadas depois de 1 de Outubro de 1979 e do nº 1, al. b), parte final do despacho normativo nº 180/81 de 21 de Julho -, do qual nos parece pertinente transcrever o seguinte excerto relativo às pensões a que se reportava:
"O anódino referencial que as separa é simples fronteira no tempo, aleatoriamente traçada. As situações são equivalentes e, por isso, não se justifica que uma seja privilegiada em relação a outra sem qualquer base séria.
O motivo da diferenciação de tratamento normativo, é assim, simples razão da data, ao acaso escolhido, e, porque de todo em todo arbitrário, insusceptível de postular a diferenciação constante daqueles dois quadros normativos. A identificação deste motivo - mero motivo de datação - com os títulos de não discriminação arrolados no nº 2 do art. 13º da CRP é, pela lógica gratuita a que obedece, perfeita e total."
No nº 3 da Portaria cuja desaplicação defende o Exmo. Procurador Geral Adjunto não é isto que sucede.
Ao legislador estaria vedado diminuir o âmbito da competência do FAT na assunção das responsabilidades das entidades insolventes relativamente à competência do anterior FGAP (17), ou traçar arbitrariamente uma fronteira de aplicação dos dois regimes sucessivos.
E o legislador não o fez, não incorrendo em actividade legiferante desconforme com a Constituição.
Ao invés:
- estabeleceu uma nova competência do FAT, com dimensão mais abrangente para os acidentes ocorridos após 1 de Janeiro de 2000 - art. 39º da LAT de 1997 e art. 1º, nº 1 al. a) do D.L. nº 142/99 de 30 de Abril e
- estatuiu que as responsabilidades do FAT relativamente a acidentes ocorridos até 31 de Dezembro de 1999 ficavam limitadas às obrigações legais e regulamentares do FGAP - nº 3 da Portaria nº 291/2000.
Dimensionando a competência do FAT pela competência do anterior FGAP relativamente aos acidentes ocorridos antes de 1 de Janeiro de 2000, utilizou um critério objectivo, que situa os sinistrados de acidente de trabalho ocorridos no mesmo período temporal perante os mesmos critérios legais e em perfeita igualdade de situações, o que não sucederia se viesse a dimensionar de forma diferente a responsabilidade do FAT consoante o trânsito em julgado da decisão judicial que reconhecesse a insolvência da entidade responsável e responsabilizasse o Fundo tivesse lugar antes, ou depois, da extinção do FGAP.
Dir-se-á em conclusão que não se verifica qualquer das inconstitucionalidades suscitadas, devendo aplicar-se ao caso "sub judice" o quadro normativo que resulta das disposições conjugadas do nº 3 da Portaria nº 291/2000, da base XLV da Lei nº2127 de 3 de Agosto de 1965 e do art. 6º do Anexo à Portaria nº 642/83, o que implica a improcedência do recurso nos termos já expostos.
IV - Termos em que se decide negar provimento ao agravo.
Sem custas, por delas estar isento o recorrente - art. 2º, nº 1, al. l) do C. Custas Judicias.
Lisboa, 26 de Novembro de 2003
Vítor Mesquita
Ferreira Neto
Manuel Pereira
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(1) Discordamos aqui da tese avançada pelo Acórdão da Relação do Porto de 2001.09.17 (in C.J., t.IV, p.250) de que é aplicável a nova lei quando a decisão judicial que responsabilizou o Fundo é proferida depois da extinção do FGAP pois que, como bem nota o Exmo Procurador Geral Adjunto no douto parecer proferido nestes autos, se fossem apenas as responsabilidades anteriormente declaradas do FGAP, correspondentes a acidentes de trabalho ocorridos até 99.12.31 que o legislador quisesse que ficassem limitadas ao âmbito das obrigações legais e regulamentares que eram as desse Fundo, "o preceito em causa seria desnecessário, porque essa consequência resultava da antecedente decisão do Tribunal, decerto transitada em julgado, e da normal sucessão do FAT nas responsabilidades pré-existentes do FGAP. A necessidade de uma norma como a do nº 3 da Portaria 291/2000 só verificava se ela tivesse por finalidade afirmar que as responsabilidades que em princípio seriam do FGAP, porque respeitavam a acidentes de trabalho ocorridos até 31/12/99, mas passavam a ter de ser assumidas pelo FAT, por força da extinção do FGAP e da sucessão dos Fundos, apesar de declaradas quando já tinha existência legal apenas o FAT, mesmo assim ficavam limitadas ao âmbito das «obrigações legais e regulamentares» que eram as do FGAP".
(2) In "Direito Constitucional", Almedina, 6ª edição, 1993, p.545..
(3) Vide Gomes Canotilho, in ob.cit, p.538.
(4) Destes mecanismos, destaca-se a obrigatoriedade da celebração de contrato de seguro e a atribuição a outras entidades de competência para assumir o pagamento de prestações a cargo de responsáveis insolventes, ambos previstos nas duas leis sucessivas.
(5) Vide Jorge Miranda, in "Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas, Coimbra, 1994, princípio 369.
(6) In ob. cit, p.545.
(7) Vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 3ª edição revista, p. 179.
(8) Citando os trabalhos da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional (Reunião de 11 de Setembro de 1996, no DAR, II Série-RC, Número 20, a fls. 496 e seguintes) e em especial das palavras da deputada Isabel Castro, do partido proponente.
(9) Vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, in ob. cit. pp 125 e ss.
(10) Vide, entre outros, os Acs. do Tribunal Constitucional nº 191/88 de 20 de Set. (in D.R.I. de 1988.10.06) e nº 194/2003 de 3 de Abril (in D.R.II de 2003.11.10).
(11) Vide, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 2003.06.24 (proferido no Recurso nº 3495/02 da 4ª Secção)
(12) Vide o citado o Ac. do Tribunal Constitucional nº 194/2003.
(13) Vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, in ob. cit. p. 127.
(14) In ob. cit., p. 128:
(15) Que poderia até ser o mesmo acidente, como muitas vezes sucede nos acidentes de maior dimensão, designadamente na construção civil, que atingem vários trabalhadores.
(16) Publicado no D.R., I série de 1988.01.30.
(17) Pois, como escreve Gomes Canotilho, in ob., cit., princípio 545, as normas constitucionais consagradoras de direitos económicos, sociais e culturais implicam a inconstitucionalidade de normas legais que não desenvolvem a realização do direito fundamental ou a realizam diminuindo a efectivação legal anteriormente atingida.