| 15/22.8YFLSB |  |
CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA
DELIBERAÇÃO
JUBILAÇÃO
MAGISTRADO JUDICIAL
EXERCÍCIO EFETIVO DE FUNÇÕES
ASSEMBLEIA GERAL
CLUBE DESPORTIVO
IMPROCEDÊNCIA
I - A ratificação-sanção de um ato anulável produz efeitos retroativos à data do ato ratificado (art. 164.º, n.º 5, do CPA).
II - A ratificação-sanção absorve o conteúdo decisório do ato ratificado. Por isso, nada impede o órgão de, na mesma deliberação, ratificar o ato e apreciar as restantes questões da reclamação administrativa. Proposta a ação depois da ratificação, o pedido de anulação do ato primário, na sua configuração originária, fica sem objeto.
III - Na interpretação de conceitos indeterminados e no exercício de poderes discricionários, a fundamentação pode ser sucinta. Só a falta manifesta de fundamentação constitui vício do ato. É suficiente a fundamentação que permite a um destinatário normal compreender as razões da decisão.
IV - O juízo exigido pela al. b) do n.º 5 do art. 8.º-A do EMJ, é de perigo abstrato. Afere-se em função do cargo e da forma como a comunidade o perceciona, e não das qualidades pessoais do requerente ou do modo como este se propõe exercê-lo.
V - A candidatura e a integração em órgão estatutário, ainda que como suplente, são o meio necessário de acesso ao exercício das funções. Por isso, estão também sujeitas à autorização prevista na al. b) do n.º 5 do art. 8.º-A do EMJ.
VI - A exigência de autorização abrange os magistrados jubilados (arts. 8.º-A, n.º 1, e 1.º, n.º 2, do EMJ) e não distingue entre funções executivas e não executivas, nem entre membros efetivos e suplentes.
VII - A valoração da conturbação associada aos clubes de futebol cabe na margem de livre apreciação do CSM. Só é judicialmente sindicável em caso de erro grosseiro, de critério manifestamente desajustado ou de violação dos princípios gerais da atividade administrativa.
VIII - O direito de associação (art. 46.º, n.º 1, da CRP) não abrange o desempenho, por magistrados judiciais, de cargos em órgãos sociais de clubes desportivos. Em todo o caso, a restrição prevista no art. 8.º-A, n.º 5, al.), do EMJ, é adequada, necessária e equilibrada para salvaguardar a independência, dignidade e prestígio da função judicial (art. 18.º, n.º 2, da CRP).
| 15/22.8YFLSB | Ação Administrativa | 14552810 |
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RELATÓRIO
I. Partes
AA, Juiz Conselheiro jubilado, intentou a presente ação administrativa contra o Conselho Superior da Magistratura (CSM), ao abrigo dos artigos 169.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) e do artigo 37.º, n.º 1, alíneas a) e f), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
II. Pedido(s) formulado(s)
a) Ser anulada a deliberação de 08.02.2022 que indeferiu o pedido de autorização formulado pelo Autor para exercer funções como vogal, na qualidade de suplente, da Mesa da Assembleia Geral do Organização 1;
b) Ser anulada a deliberação de 05.04.2022 que procedeu à ratificação-sanação do ato de indeferimento praticado por deliberação de 08.02.2022 e que indeferiu a reclamação administrativa apresentada pelo Autor;
c) Ser reconhecido que, em face do disposto na alínea b) do nº 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais, o pedido a formular ao Conselho Superior da Magistratura e o âmbito da autorização a conceder se confina, ou tem como âmbito, o exercício (efetivo) de funções e, em consequência, ser reconhecido ao Autor o direito de integrar lista de candidatura e de integrar a Mesa da Assembleia Geral na qualidade de vogal suplente (enquanto dure a suplência), sem que, para tal, careça de autorização do Conselho Superior da Magistratura.
III. Fundamentos da ação
Para fundamentar a sua pretensão, o Autor alegou, em síntese, o seguinte:
1. Em 24.01.2022, encontrando-se jubilado e sem atividade jurisdicional desde D.M.2021, requereu ao CSM autorização relacionada com o convite para integrar, como vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral, uma lista candidata aos órgãos sociais do Organização 1, esclarecendo que não auferiria qualquer remuneração, que não participaria na gestão da sociedade desportiva e que recorreria aos mecanismos de escusa, impedimento ou exoneração se surgisse conflito com os deveres estatutários do magistrado
2. Por deliberação de 08.02.2022, o Plenário do CSM indeferiu a pretensão, considerando que, atenta a conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol, a integração pretendida poderia colocar em causa a dignidade e o prestígio da função judicial, nos termos do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ
3. O Autor apresentou reclamação administrativa, na qual questionou o sentido e alcance do indeferimento e invocou a preterição da audiência dos interessados e a falta de fundamentação.
4.Por deliberação de 05.04.2022, o CSM indeferiu a reclamação e, simultaneamente, procedeu à ratificação da deliberação de 08.02.2022, “para a eventualidade de” se vir a entender que a lei exigia audiência prévia, fazendo constar como fundamento da respetiva dispensa a urgência da decisão, por as eleições estarem marcadas para 05.03.2022 e o Plenário apenas voltar a reunir em 08.03.2022.
5. Sustentou que a ratificação-sanação é ilegal, por ter sido praticada sob condição, fazendo depender a sua eficácia de um acontecimento futuro e incerto — a eventual conclusão judicial de que o ato originário padecia de preterição de audiência prévia —, o que, em seu entender, não se compatibiliza com os artigos 149.º, n.º 1, e 3.º do CPA.
6. Alegou ainda existir incompatibilidade entre a ratificação-sanação e o conhecimento da reclamação administrativa: se o ato originário foi substituído pelo ato ratificante, a reclamação teria perdido objeto, não podendo o CSM apreciar os vícios imputados ao ato primário e indeferi-la como se a ratificação não tivesse produzido efeitos.
7. Quanto à audiência prévia, defendeu que não se verificava urgência suscetível de justificar a sua dispensa ao abrigo do artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA. Sendo a candidatura para a qualidade de vogal suplente, o exercício efetivo de funções dependeria ainda da eleição, tomada de posse e de ulterior vacatura de lugar, pelo que não existiria qualquer necessidade pública indeclinável que justificasse a preterição da formalidade.
8. Invocou falta de fundamentação, por considerar genérica e conclusiva a referência à “conturbação” associada ao futebol e por não terem sido concretizados os factos e razões pelos quais o exercício das funções de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral poderia afetar a independência, dignidade ou prestígio da função judicial, entendendo violados os artigos 152.º e 153.º do CPA e o artigo 268.º, n.º 3, da Constituição.
9. Imputou às deliberações erro de interpretação e aplicação do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ. Segundo o Autor, a norma exige uma apreciação concreta das funções a exercer e dos respetivos efeitos, não bastando uma referência abstrata à conturbação existente no futebol. Alegou que deveriam ter sido ponderadas a sua situação de jubilado e a natureza não executiva das funções de vogal da Mesa da Assembleia Geral.
10. Sustentou que candidatura, eleição, integração no órgão como suplente e exercício efetivo de funções são realidades distintas e que apenas o exercício efetivo de funções está sujeito a autorização do CSM. Por isso, considerou ilegal a interpretação segundo a qual a própria integração em lista candidata ou no órgão como suplente carece de autorização (arts. 65.º a 83.º).
11. Defendeu ainda que, se o CSM entendia que o requerimento inicial não exprimia com suficiente rigor o objeto pretendido, deveria ter convidado o Autor a suprir a deficiência, nos termos dos artigos 108.º e 102.º, alínea d), do CPA (arts. 67.º e 68.º).
12. Alegou que a interpretação do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ adotada pelo CSM, quer por considerar bastante a genérica conturbação ligada ao futebol, quer por sujeitar a autorização a candidatura e a mera integração no órgão como suplente, viola o direito de associação consagrado no artigo 46.º, n.º 1, conjugado com o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição (arts. 64.º e 82.º).
13. Por entender que a ratificação-sanação foi formulada em termos condicionais e poderia não ter afastado da ordem jurídica o ato originário, impugnou também autonomamente a deliberação de 08.02.2022, imputando-lhe preterição de audiência prévia, falta de fundamentação e violação do artigo 8.º-A do EMJ (arts. 85.º a 93.º).
14. Finalmente, pediu o reconhecimento da situação jurídica subjetiva correspondente ao direito de integrar lista candidata e a Mesa da Assembleia Geral como vogal suplente, enquanto não exercesse efetivamente funções, sem sujeição a autorização do CSM, por entender que esse direito resulta do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ, interpretado em conformidade com os artigos 18.º, n.º 2, e 46.º, n.º 1, da Constituição (arts. 94.º a 100.º).
IV. Contestação
Citado, o Conselho Superior da Magistratura contestou, pugnando pela total improcedência da ação e sustentando que as deliberações impugnadas não padecem de vício formal ou substancial e que não existe qualquer situação jurídica subjetiva do Autor que deva ser reconhecida. Em síntese, alegou:
1. O artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ deve ser interpretado não apenas segundo o elemento literal, mas também segundo os elementos histórico, sistemático e teleológico. O CSM invocou os antecedentes da disciplina das incompatibilidades dos magistrados judiciais e diversas deliberações anteriores relativas à participação de magistrados em estruturas do futebol profissional, bem como o contexto legislativo que conduziu à atual redação da norma.
2. Quanto à audiência prévia, admitiu que antes da deliberação de 08.02.2022 não ocorreu audiência do Autor, mas sustentou que esta não era exigível por não ter existido uma fase instrutória que introduzisse no procedimento elementos com os quais o requerente não pudesse razoavelmente contar. Acrescentou que a deliberação originária não explicitara a dispensa da audiência nem a respetiva justificação, pelo que a deliberação de 05.04.2022 supriu essa omissão mediante ratificação-sanação, ao abrigo dos artigos 163.º e 164.º do CPA.
3. Defendeu a validade da ratificação-sanação, afirmando que o CSM, podendo anular integralmente o ato e praticar outro, podia, por maioria de razão, sanar apenas a omissão relativa à referência e justificação da dispensa de audiência prévia. A ratificação teria efeito retroativo e teria tornado perfeita a deliberação de 08.02.2022, inexistindo obstáculo legal à sanação parcial do ato.
4. Sustentou que o CSM estava obrigado a apreciar integralmente a reclamação administrativa apresentada pelo Autor, por força do princípio da decisão consagrado no artigo 13.º do CPA, não resultando da ratificação qualquer impedimento ao conhecimento das questões suscitadas na reclamação.
5. Quanto ao âmbito do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ, alegou que a candidatura e a integração em lista não podem ser dissociadas do exercício das funções, porque constituem condição necessária para a eleição e para o subsequente exercício do cargo. No caso dos suplentes, a razão de ser da designação consiste precisamente em substituir membros efetivos quando ocorra vacatura ou impedimento.
6. Invocou o teor do requerimento de 24.01.2022 para sustentar que o próprio Autor submeteu ao CSM uma pretensão orientada para o futuro exercício de funções, uma vez que se referiu à participação em sessões, à ausência de remuneração e à possibilidade de pedir escusa, impedimento ou exoneração. Por isso, entendeu que a pretensão se subsumia ao artigo 8.º-A, n.º 5, alínea b), do EMJ e carecia de autorização.
7. Rejeitou a alegada falta de fundamentação. Sustentou que a “conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol” constitui a enunciação, sucinta mas suficiente, do fundamento de facto da decisão e permite a um destinatário normal compreender por que razão o CSM considerou que a integração do Autor na lista e o eventual exercício das funções poderiam afetar a dignidade e o prestígio da função judicial. Sublinhou ainda que, tratando-se de um órgão colegial, a fundamentação deve sintetizar as razões da maioria e não reproduzir todos os argumentos discutidos.
8. Acrescentou que o artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ estabelece como condições cumulativas da autorização a inexistência de remuneração e a inexistência de prejuízo para o serviço ou para a independência, dignidade e prestígio da função judicial. Embora reconhecendo preenchido o requisito da não remuneração, sustentou que os restantes pressupostos envolvem conceitos indeterminados e juízos de prognose e discricionariedade, devendo prevenir-se o risco de surgirem dúvidas, perante um cidadão médio, quanto à equidistância e imparcialidade do magistrado.
9. Quanto à alegada inconstitucionalidade, contrapôs que os magistrados judiciais estão sujeitos a um estatuto constitucional e legal próprio, com deveres e incompatibilidades suscetíveis de comprimir certos direitos fundamentais. Mesmo jubilado, o Autor continuaria sujeito às incompatibilidades estatutárias por força do artigo 64.º, n.º 2, do EMJ.
10. Defendeu que a limitação da liberdade de associação é constitucionalmente admissível quando necessária à salvaguarda de outros valores constitucionalmente protegidos, designadamente a independência, imparcialidade, dignidade e prestígio da função judicial, invocando os artigos 18.º, n.º 2, 20.º, 202.º, 215.º e 216.º da Constituição. Sustentou que a atual redação do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ confere ao CSM habilitação legal suficientemente determinada para proceder, em cada caso concreto, à ponderação exigida, afastando a censura de inconstitucionalidade.
11. Concluiu, assim, que não se verifica qualquer erro de facto ou de direito na aplicação do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ, qualquer falta ou insuficiência de fundamentação, qualquer vício da ratificação-sanação ou qualquer inconstitucionalidade, e que inexiste a situação jurídica subjetiva cujo reconhecimento é peticionado pelo Autor (art. 105.º).
Ambas as partes juntaram documentos.
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Nos termos previstos no artigo 85.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o Ministério Público teve vista dos autos.
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Por despacho do Relator, foi dispensada a audiência prévia, ao abrigo do disposto nos artigos 27.º, n.º 1, alínea a), e 87.º-B, n.º 2, ambos do CPTA.
V. SANEAMENTO
O Tribunal é competente.
O processo é próprio e não padece de nulidades que o invalidem total ou parcialmente.
As partes são dotadas de personalidade e capacidade judiciárias e encontram-se devidamente representadas. São partes legítimas.
VI. SÍNTESE DO OBJETO DO LITÍGIO
Do confronto entre a petição inicial e a contestação resulta que o litígio se concentra, essencialmente, em determinar:
I. Deliberação do CSM de 08.02.2022: Efeitos da ratificação-sanação operada pela deliberação de 05.04.2022 e (in)subsistência de objeto quanto à respetiva impugnação.
II. Invalidação da deliberação de 05.04.2022: dispensa de audiência prévia por urgência; falta de fundamentação; omissão do convite ao aperfeiçoamento do requerimento; violação de lei por errada interpretação e aplicação do artigo 8.º-A, n.º 5, al. b), do EMJ.
III. Saber se a interpretação da referida norma pelo CSM viola os artigos 18º nº 2 e 46º nº 1 da Constituição da República Portuguesa.
IV. Reconhecimento do direito do Autor a integrar lista de candidatura e a integrar a Mesa da Assembleia Geral na qualidade de vogal suplente (enquanto dure a suplência), sem que, para tal, careça de autorização do Conselho Superior da Magistratura.
VII FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO.
São relevantes para a decisão os seguintes factos:
1.Em 24 de Janeiro de 2022, o Autor dirigiu ao Conselho Superior da Magistratura o seguinte requerimento:
«(…) 1.º - O peticionante encontra-se na situação de jubilação e sem atividade jurisdicional desde D de M de 2021;
2.º - Na situação em que se encontra não desenvolve qualquer atividade, académica ou de outra índole, nem dispõe de ocupação complementar;
3.º - O signatário/peticionante foi convidado para integrar uma lista (candidatura) para os órgãos sociais do Organização 1 (liderada pelo Dr. BB), na qualidade de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral;
4.º - O signatário não auferirá qualquer retribuição material/financeira ou outra, v.g. senhas de presença ou compensações de outra natureza, pela sua participação nas sessões concernentes com a função para que se candidata;
5.º - O signatário limitará a sua participação à gestão dos assuntos típicos de uma assembleia geral de sócios de um clube sem participação na gestão atinente com assuntos típicos da Sociedade Anónima Desportiva (SAD);
6.º - O signatário/peticionante descarta e vinca o seu propósito de intervenção em atos concernentes com a gestão da sociedade desportiva e assevera a sua intenção de impetrar o direito a pedir escusa, impedimento ou exoneração sempre que o assunto possa vir a colidir e /ou tangenciar com regras de conduta e padrões de comportamento ferentes da consciência do magistrado ou com o respetivo Estatuto.
Pede e Espera deferimento. (…)».
2.Em 8 de Fevereiro de 2022, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura apreciou «(…) o pedido de autorização para integrar os órgãos sociais do Organização 1, na qualidade de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral, formulado pelo Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Jubilado, Dr. AA, (…)», tendo deliberado «(…) que, atenta a conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol, (…) indeferir a pretensão do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Jubilado, Dr. AA, por considerar que a mesma poderá colocar em causa a dignidade e o prestígio da função judicial, nos termos do disposto no artigo 8.º-A, n.º 5, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (…)».
3. O Autor apresentou ao Plenário do Conselho Superior da Magistratura reclamação contra a deliberação parcialmente reproduzida no ponto n.º 2 com o seguinte teor:
«(…) I- Questão prévia - Da interpretação do ato administrativo de indeferimento
4.º
Através do requerimento apresentado junto do Conselho Superior da Magistratura, pretendia o Reclamante que lhe fosse concedida autorização para exercer funções, na qualidade de vogal suplente, da Mesa da Assembleia Geral do clube desportivo Organização 1.
5.º
No entanto, no requerimento elaborado, em vez de ter referido que a autorização era dirigida ao exercício de funções na qualidade de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral, aludiu à integração na lista para os órgãos sociais do Organização 1.
6.º
Provavelmente por o Reclamante ter, erradamente, mencionado a integração no órgão (ao invés do exercício de funções enquanto vogal suplente no órgão estatuário), a deliberação refere-se ao "pedido de autorização para integrar os órgãos sociais de Portugal, na qualidade de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral" (…).
7.º
O art. 8.º- A, n.º 5, do EMJ, normativo ao abrigo do qual foi decidida a pretensão deduzida pelo Reclamante, apenas sujeita a autorização do Conselho Superior de Magistratura o exercício de funções em órgão estatutário de entidades envolvidas em competições desportivas profissionais.
8.º
Ou seja, nem a integração de Magistrado numa lista de candidatura, nem tão pouco a integração de Magistrado em determinado órgão social de um clube desportivo, carece de autorização do Conselho Superior da Magistratura.
9.º
Deste modo, o pedido formulado pelo Requerente teria de ser interpretado de acordo com aquela que era a sua vontade, ainda que imperfeitamente expressa, e apreciado à luz do direito aplicável, enquanto pedido de autorização para o exercício de funções em órgão social de clube desportivo.
10.º
Muito embora a deliberação impugnada faça referência ao pedido de autorização para integrar órgãos sociais e ao indeferimento da pretensão do Requerente, a interpretação do ato administrativo, maxime o texto do segmento decisório da deliberação que faz expressa menção à norma aplicável, conduz o Reclamante à conclusão de que o sentido da decisão é o de não autorizar o exercício de funções enquanto vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral.
11.º
Não obstante, caso, por absurdo, se entenda que está vedada a possibilidade de um Magistrado integrar uma lista de candidatura ou de integrar o órgão (sem exercer funções) sem autorização do Conselho Superior de Magistratura - o que não se concede e por mero dever de patrocínio se alvitra - então, a deliberação impugnada é ilegal por violação do disposto no art. 8.º-A n.º 5 do EMJ e, em consequência, anulável (art. 163.º, n.º 1 do CPA).
II- Da falta de audiência dos interessados
12.º
O Conselho Superior da Magistratura, com consagração constitucional nos artigos 217º e 218º da CRP, não sendo um órgão da Administração Pública, desenvolve funções materialmente administrativas.
13.º
Nessa medida, por força do disposto no n.º 1 do artigo 2º do CPA, são aplicáveis as disposições do CPA respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa.
14.º
Assim, no procedimento de autorização iniciado com o requerimento do aqui Reclamante, estava o Conselho Superior de Magistratura obrigado a ouvir o Requerente antes de proferir a decisão final, informando-o sobre o sentido provável desta (art. 121.º e 122.º do CPA).
15.º
A audiência dos interessados, formalidade essencial do procedimento, não foi realizada, vendo o Reclamante coarctada a possibilidade de exercer o contraditório e participar na formação da decisão.
16.º
Ora, a falta de audiência dos interessados invalida a deliberação tomada, tornando-a anulável por vício de forma (art. 163.º, n.º 1 do CPA).
III - Da falta de fundamentação do ato
17.º
Conforme se demonstrará, a deliberação impugnada padece ainda do vício de falta de fundamentação (art. 152.º do CPA) devendo, por tal motivo, ser anulada (art. 163.º, n.º 1 do CPA).
Vejamos:
18.º
O segmento decisório da deliberação tem o seguinte teor: (…)
20.º
A justificação para o indeferimento assenta, assim, apenas e tão-só, na dita conturbação gerada pelos assuntos relativos ao futebol.
21.º
Ficando, como tal, por explicar como é a dignidade e prestígio da função judicial poderia ficar prejudicada com o deferimento da autorização requerida, ou seja, por que motivos de facto o exercício de funções pelo Reclamante poderia colocar em causa a dignidade e o prestígio da função.
22.º
A decisão de indeferimento não surge, pois, como uma conclusão racional, lógica e necessária da "conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol".
23.º
Sendo tal premissa, genérica e conclusiva, manifestamente insuficiente para sustentar a deliberação tomada.
24.º
Ora, o art. 8.º-A do EMJ faz depender a concessão de autorização para o exercício de funções em órgão estatutário da verificação de dois pressupostos cumulativos: a atividade não ser remunerada e o exercício de funções não envolver prejuízo para o serviço ou para a independência, dignidade e prestígio da função judicial.
25.º
Verificado o primeiro pressuposto da ausência de remuneração das funções, competia ao Conselho Superior da Magistratura apreciar se, no caso concreto do Requerente, o exercício de funções como vogal suplente na mesa da Assembleia Geral envolvia prejuízo para a independência, dignidade e prestígio da função social.
26.º
Tal apreciação não poderia deixar de ser feita em concreto, com apelo às circunstâncias do caso, designadamente ao modo de funcionamento do órgão estatutário em causa e respetivas atribuições que, no caso, não são executivas.
27.º
A ponderação das circunstâncias concretas relativas ao exercício de funções pelo Requerente era essencial para que o Conselho pudesse apreciar e decidir fundamentadamente sobre se o exercício de funções pelo Reclamante, na qualidade de vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral, envolve, ou não, prejuízo para a independência, dignidade e prestígio da função judicial.
28.º
Acontece que a deliberação impugnada se apartou dessa análise concreta, sendo a falta de fundamentação reflexo de tal ausência de ponderação.
29.º
Só assim se compreende que a deliberação conclua que a pretensão do Requerente "poderá" - em abstracto - colocar em causa a dignidade e o prestígio da função judicial, quando o disposto no art. 8.º-A, n.º 5 impõe que a avaliação do prejuízo (ainda que potencial) para tais valores seja feita em concreto.
30.º
Adicionalmente, e como foi invocado, a citada conturbação ligada ao futebol, é uma afirmação meramente genérica e conclusiva, imprestável para que o Reclamante possa apreender quais foram os motivos de facto ou as razões que levaram o Conselho Superior da Magistratura a concluir que, no caso, não deveria ser concedida autorização.
31.º
Nos termos do disposto no artigo 152.º do CPA (…)
34.º
Decorre do supra exposto que a deliberação impugnada violou o dever de fundamentação consagrado nos arts. 152.º e 153.º do CPA, devendo, por tal motivo, ser anulada e substituída por outra que, analisando as circunstâncias concretas do caso, conclua pela ausência de prejuízo para a dignidade e o prestígio da função judicial e, em consequência, conceda autorização ao Reclamante para exercer funções enquanto vogal suplente da Mesa da Assembleia Geral do clube desportivo.
NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, deverá a presente reclamação ser julgada procedente e, em consequência, ser anulada a deliberação proferida. (…)».
4. Em 5 de Abril de 2022, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura exarou deliberação com o seguinte teor: «(…) Posto isto, são três as questões a decidir: a «questão prévia" de saber se ao reclamante está vedada a eleição para um órgão social do clube desportivo em causa (envolvido em competições desportivas profissionais, como é público e notório); a da invalidade da deliberação por falta de audiência prévia do exponente ora reclamante, que a tornaria anulável; e a da falta ou insuficiência de fundamentação da deliberação. (…)
Vejamos.
Como resulta do teor da exposição dirigida ao CSM pelo ora reclamante este - apesar de, a terminar, «pedir e esperar deferimento" - não indicou nela com clareza e precisão, o que pretendia ver deferido. (…) O exponente, ora reclamante, não cumpriu, pois, a exigência legal de, no requerimento, indicar o «pedido e em termos claros e precisos" (art. 102.º, n.º 1, al. d), do CPA).
Em face disso, o Plenário do CSM (tendo entendido não se estar perante um «pedido ininteligível», que teria determinado a rejeição liminar do requerimento, nos termos do estatuído pelo n.º 3 do art. 108.º do CPA) podia ter convidado o exponente a «suprir» essa deficiência do «requerimento» (art. 108.º, n.º 1, do CPA), mas tinha o dever de «procurar suprir oficiosamente» tal deficiência, traduzida numa imperfeita formulação do seu pedido (art. 108.º, n.º2, do CPA).
E, nessa conformidade, interpretou o pedido do exponente, ainda que imperfeitamente expresso, no sentido de pedir autorização para integrar a lista candidata aos órgãos sociais do clube desportivo em causa, por considerar essa integração como manifestação inequívoca da vontade de vir a exercer as correspondentes funções; e fê-lo por considerar que o convite para «corrigir» o requerimento poderia ser entendido como uma desconsideração pelo exponente, dada a sua condição de Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, ainda que na situação de jubilado. (…)
Salvo o devido respeito, a ter sido unicamente essa a intenção do exponente ora reclamante - que assenta no pressuposto de que o n.º 5 do art. 8.º-A (de acordo com o elemento literal, a que se atém) apenas exige autorização para o «exercício de funções», que figura na previsão da al. b) (que aqui está em causa), mas não para integrar a lista candidata às eleições e para ser eleito -, o seu pedido, porque não formulado sob condição, teria sido prematuro, uma vez que para exercer funções ainda faltava ser eleito para o cargo, dada a sua natureza electiva, o que apenas ocorreria após a contagem dos votos dos associados e a proclamação do resultado do sufrágio; o ora reclamante apenas teria, pois, de pedir autorização ao CSM se e quando fosse eleito, na sequência da aceitação da candidatura e da sua integração em lista apresentada a sufrágio.
De qualquer modo, ainda que fosse essa (e só essa) a intenção do exponente/requerente, parece-nos que o CSM, enquanto destinatário da exposição/requerimento de 24-01-2022 e tendo presente o momento da sua apresentação, não podia, razoavelmente, admitir que o exponente/requerente, Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça (na situação de jubilado), houvesse feito uma errada referência à «integração na lista para os órgãos sociais do Organização 1» (…).
Posto que não caiba ao ora reclamante realizar a interpretação das deliberações do Plenário do CSM (…) a interpretação por ele feita só não é exacta na medida em que dissocia o exercício de funções da apresentação da candidatura aos órgãos sociais, para sustentar que só aquele, e não esta, carece de autorização do CSM. Com efeito, embora a norma contida na al. b) do n.º 5 do art. 8.º-A do EMJ, pelo seu teor literal, pareça exigir autorização somente para o exercício das funções nela previstas, a verdade é que o elemento literal não constitui o único atendível na interpretação da norma em causa (sendo apenas o ponto de partida da mesma - art.9.º, n.º 1, do Código Civil). É preciso ter presente que tais funções apenas podem ser exercidas por quem se candidate, nos termos estatutários, aos órgãos sociais e para eles seja eleito; e nenhum associado (muito menos sendo magistrado judicial do mais alto tribunal judicial português) aceita fazer parte de uma lista unicamente para prestigiar a candidatura que integra e, depois, não exercer as funções para que se candidatou. A finalidade da aceitação da candidatura a qualquer dos órgãos sociais é, pois, a de vir a exercer as funções para que o candidato seja eleito, quer de imediato, no caso dos membros efectivos, quer no momento em que ocorra alguma vaga, no caso dos suplentes.
Do que antecede resulta não ter o Plenário indeferido o que lhe pareceu ser pedido pelo ora reclamante, simplesmente, por entender que não pode candidatar-se e ser eleito como vogal da Mesa da Assembleia Geral do clube desportivo em causa, mas por considerar que essa candidatura é o meio de aceder ao exercício das correspondentes funções (é condição necessária para poder exercê-las, ainda que não seja condição suficiente) e carece, por isso, de autorização. (…).
O ora reclamante sustenta que o CSM tinha de o notificar enquanto requerente, para exercer o direito de audiência prévia, informando-o sobre o sentido provável da decisão final (nos termos dos arts. 121.º e 122.º do CPA) e que, não o tendo feito, preteriu uma formalidade essencial do procedimento que gera a invalidade da deliberação tomada' "tornando-a anulável por vício de forma (art. 163.º, n.º 1 do CPA)".
É fora de dúvida que a deliberação do Plenário do CSM não foi precedida de audiência prévia do exponente, ora reclamante, consagrado no art. 121º do CPA. O Plenário do CSM entende, porém, que não há lugar a audiência prévia nas situações em que ao requerimento formulado não se siga uma fase instrutória que traga ao procedimento elementos com os quais o requerente não podia razoavelmente contar, limitando-se o órgão competente a proferir a decisão sobre o que vinha requerido.
Ainda que, porventura, se entenda que a lei exige o cumprimento desta formalidade em hipóteses como a que foi objecto da deliberação tomada pelo Plenário na sua reunião de 08-02-2022, importa ter presente que o art. 124.º do CPA prevê algumas situações em que a mesma pode deixar de ser observada pelo responsável pela direção do procedimento (que neste caso é o próprio plenário do CSM, enquanto órgão competente para a decisão final, nos termos do disposto no art. 55.º, n.º 1, do CPA), indicadas no seu n.º 1 – designadamente (no que aqui interessa) quando a decisão seja urgente» (al. a)) e quando «seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão» (al. c)), embora exija que, nas situações previstas no n.º 1 do art. 124.º (em todas elas, portanto), o responsável pela direção do procedimento» proceda à dispensa da audiência dos interessados e, ainda, que «as razões da não realização da audiência, (isto é, determinantes da dispensa) sejam indicadas na decisão final (n.º 2 do art. 124.º).
Assim, no caso sobre que versa a presente reclamação, o plenário do CSM, enquanto responsável pela direção do procedimento", podia ter dispensado a realização da audiência prévia, com fundamento na urgência da decisão ou por ser razoavelmente de prever que a diligência [pudesse] comprometer a execução ou a utilidade da decisão». Na verdade, a exposição/requerimento do Senhor Juiz Conselheiro Jubilado Dr. AA deu entrada no CSM, como vimos, em 24-01-22 e a primeira reunião ordinária do plenário subsequente a essa data foi a de 08-02-2022 (aquela em que foi tomada a deliberação agora impugnada); se nessa reunião tivesse sido unicamente aprovada a proposta de deliberação e a notificação do requerente para sobre ela se pronunciar, em sede de audiência prévia, no prazo legal ("não inferior a 10 dias" - n.º 1 do art. 122.º do CPA), relegando a decisão final para a reunião seguinte, que se realizou em 08-03-2022, a deliberação final que nesta viesse a ser tomada (ainda que, por hipótese, fosse de deferimento) já não teria qualquer utilidade, uma vez que as eleições para os órgãos sociais do Organização 1 (doravante, SCP) a que o ora reclamante pretendia candidatar-se, com vista a exercer funções como vogal da Mesa da Assembleia Geral, como é do conhecimento público, estavam marcadas e se realizaram no dia 05-03-2022.
Na eventualidade de se entender (contra o que o Plenário do CSM sustenta) que se impunha a realização da audiência prévia do exponente/requerente e que, por isso, a deliberação é anulável (art. 163.º, nº 1, do CPA), «por preterição de formalidade essencial» o Plenário do CSM, autor do acto administrativo em causa, pode (por se tratar de um acto administrativo anulável) sanar a ilegalidade do acto, designadamente mediante a sua ratificação, reforma ou conversão (o que por mera cautela, se fará no final). (…)
Como vimos no n.º 2, a audiência prévia do exponente/requerente, no entendimento do Plenário do CSM não era legalmente exigida. Todavia, para o caso de prevalecer entendimento diverso, ela podia ser dispensada (com fundamento no art.124.º, n.º 1, al. a), do CPA), mencionando-se em acta as razões dessa dispensa e da não realização da audiência prévia do requerente (nos termos do disposto no n.º 2 do art. 124.º do CPA); tal só não aconteceu devido à interpretação que o Plenário do CSM faz da norma que impõe essa formalidade.
Prevenindo a possibilidade de prevalecer entendimento diverso, ou seja, de que a deliberação enferma de um vício de forma, por preterição de formalidade essencial (falta de audiência prévia), o que a torna a anulável (art 163º, n.º 1, do CPA) estando em causa um acto administrativo anulável, o Plenário do CSM, autor do mesmo, pode sanar a ilegalidade do acto, designadamente mediante a sua ratificação.
A ratificação (do acto administrativo) é um acto administrativo secundário, na medida em que incide sobre um acto administrativo anterior, e pode traduzir- se na confirmação de actos ou procedimentos anteriores» (ratifcação confirmação) ou num acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar» a invalidade de um acto anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia» (a denominada ratifcação-sanação), quando se trate de vício gerador de anulabilidade (nos termos do disposto no art. 163.º, n.º 1, do CPA, excluída que está a aplicação do art. 161.º), a que se refere o n.º 3 do art. 164.º do CPA (por estar excluída a ratificação de actos nulos, como resulta do n.º 2).
No entendimento perfilhado pelo ora reclamante, é somente anulabilidade da deliberação tomada pelo Plenário do CSM na sua reunião de 08-02-2022, com fundamento na falta de audiência prévia, que aqui está em causa.
A ratificação dessa deliberação do Plenário do CSM ainda pode ser feita (art. 168.º, n.º 1, do CPA, aplicável ex vi do n.º 1 do art.164º); e, nos termos do disposto no n.º 5 do art. 164.º do CPA, não se tendo verificado "alteração ao regime legal, os efeitos dessa ratificação, «retroagem« à data do acto a que a mesma respeita (no caso, a data da deliberação do Plenário do CSM, 08-02-2022), sem prejuízo (se, porventura, for caso disso) do que determina a parte final dessa norma legal, por a ratificação ser efectuada na pendência de processo impugnatório». Assim, por mera cautela, procede-se à ratificação da deliberação do Plenário do CSM de 08-02-2022, sanando o vício de forma de que a mesma padece (no entendimento do reclamante), expurgando-a de tal vício («em obediência ao princípio do aproveitamento dos atos jurídicos), o que se faz dispensando a realização da audiência prévia do exponente/requerente, com fundamento na urgência na tomada de deliberação sobre o requerido (art.124.º, n.º 1, al. a), do CPA) - atendendo a que o pedido formulado se referia à integração numa lista candidata às eleições para os órgãos sociais do SCB marcadas para o dia 05-03-2022 e, considerando a data em que foi apresentada a exposição/requerimento (24-01-2022), o Plenário apenas reunia uma vez antes desse acto eleitoral, exactamente no dia 08-02-2022 (sendo a reunião seguinte no dia 08-03-2022) - e mencionando-se na acta esta dispensa da audiência prévia e as razões que a justificam (art. 124.º, n.º 2, do CPA). (…)
Em face do exposto, o Plenário do Conselho Superior delibera:
a) Proceder à ratificação da deliberação tomada por este órgão na sua reunião de 08-02-2022, com efeitos a essa data - para a eventualidade de (contra o que o Plenário do CSM sustenta) se entender que a lei exige a audiência prévia, dispensando-se a audiência prévia do exponente/requerente e mencionando-se na acta esta dispensa e as razões que a justificam (como é exigido pelo art. 124.º, ,n.º 2, do CPA), passando a ser esta (por força do efeito retroactivo da ratificação) a redacção desse ponto da acta:
"3.2.5- Proc. 2022/DSQ]MJ/O335
- Pedido Autorização para integrar órgãos sociais de clube desportivo
É dispensada a realização da audiência prévia do exponente/requerente, com fundamento na urgência na tomada de deliberação sobre o requerido (art. 124.º, n.º 1, al. a), do CPA), atendendo a que o pedido formulado se refere à integração numa lista candidata às eleições para os órgãos sociais do Organização 1 marcadas para o dia 05-03-202» e o Plenário apenas volta a reunir no dia 08-03-2022.
Apreciado o pedido de autorização para integrar os órgãos sociais do Organização 1, na qualidade de vogal suplente da Mesa de Assembleia Geral, formulado pelo Exmo. Senhor Juiz Conselheiro jubilado, Dr. AA, após ampla discussão entre os Exmos. Senhores Conselheiros foi deliberado proceder a votação tendo-se obtido a seguinte votação, a favor do pedido 4 (quatro) votos, dos Exmos. Senhores Conselheiros Dr. CC, Prof. DD, Prof. Doutor EE e Prof. Doutor FF, e contra, 12 (doze) votos dos Exmos. Senhores Conselheiros Presidente, vice-Presidente, Juíza Conselheira Dra. GG, Dr. HH, Dra. II, Dr. JJ, Dr. KK, Dra. LL, Dra. MM, Prof. Doutor NN, Dr. OO e Dra. PP.
Atento o resultado da votação, o Conselho Superior da Magistratura considera que, atenta a conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol, delibera indeferir a pretensão do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Jubilado, Dr. AA, por considerar que a mesma poderá colocar em causa a dignidade e o prestígio da função judicial, nos termos do disposto no artigo 8.º-A, n.º 5, do Estatuto dos Magistrados Judiciais»
b) Indeferir a reclamação apresentada pelo Senhor Juiz Conselheiro Dr. AA.».
Motivação
A matéria de facto assente resulta da valoração do teor dos documentos constantes dos autos, não impugnados pelas partes.
VIII FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
I. A ratificação-sanação da Deliberação de 08.02.2022 pela Deliberação de 05.04.2022. Noção e efeitos
Apreciando.
1.A ratificação-sanação é o ato secundário pelo qual o órgão competente, perante a ilegalidade de ato seu e querendo manter-lhe o sentido decisório, pratica novo ato com o mesmo conteúdo, mas expurgado do vício (Ac. do STA de 12.05.2004, proc. n.º 098/04)1. Desde que não tenha havido alteração do regime legal, os seus efeitos retroagem à data do ato ratificado (artigo 164.º, n.º 5, do CPA).
É uniforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo segundo a qual a ratificação-sanação remove da ordem jurídica o ato ratificado. Por isso faz perder objeto à impugnação que dele tenha sido deduzida, levando em regra à sua rejeição ou à extinção da instância. Essa sanação pode incidir, designadamente, sobre a falta de justificação da dispensa de audiência do interessado, o que se acentua no supra referido acórdão pela seguinte forma: «A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e a generalidade da doutrina vêm sustentando, de forma uniforme, que a ratificação/sanação é o acto pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia, removendo, assim, da ordem jurídica um acto ilegal e substituindo-o por um acto válido. – Acórdãos do Pleno de 21/3/00 (rec. 29.722), e da Secção de 15/4/98 (rec. 39.804), de 2/5/00 (rec. 43.091), de 15/6/00, (rec. n.º 45.493), de 5/12/01 (rec. 46.953), de 16/5/02 (rec. 129/02), de 15/6/00 (rec. 45.493), de 13/2/03 (rec. 46.237), e Marcelo Caetano, in "Manual", 10ª ed., pag. 556 a 560, F. Amaral, "Direito Administrativo", vol. III, pg. 413 a 416 e E.Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 663 a 666.
Deste modo, a ratificação/sanação ocorrerá sempre que a Administração - confrontada com ilegalidade de um acto seu e pretendendo manter na ordem jurídica o seu conteúdo decisório - pratica um novo acto com o mesmo sentido mas expurgado do vício invalidante do acto anterior. Ou seja, a ratificação/sanação pressupõe, por um lado, que o acto ratificado é ilegal e, por outro, a vontade da Administração em removê-lo da ordem jurídica.
E, porque assim é, a citada jurisprudência vem acrescentando que o acto de ratificação/sanação do despacho impugnado, determinando a remoção da ordem jurídica do acto ratificado, determina também a perda do objecto do recurso contencioso que dele fora interposto, conduzindo, em regra, à sua rejeição ou a um julgamento de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art.º 287º, al. e) do CPC.
E que esta ratificação/sanação tem lugar não só quando se pretende sanar o vício de incompetência de que padecia o acto ratificado (vd. o disposto no n.º 3 do art.º 137.º do CPA), mas também quando se destina a sanar outras invalidades formais e procedimentais, designadamente a falta de fundamentação ou insuficiente fundamentação e a falta de justificação da dispensa de audiência do interessado. – vd. E. Oliveira, in Obra e local citados e a referida jurisprudência.»
A mesma orientação é assinalada pelo Tribunal Constitucional (Ac. n.º 364/2007 de 21/06, consultável em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20070364.html).
2. A alegada natureza condicional da ratificação (artigo 149.º, n.º 1, do CPA)
O Autor sustenta, porém, que a ratificação foi praticada sob condição: "para a eventualidade de se entender que a lei exige a audiência prévia". A sua eficácia ficaria, assim, dependente de um evento futuro e incerto, que seria o juízo que o tribunal viesse a formular. Alega ainda que a ratificação é ilegal, por violação dos artigos 3º e 149.º, n.º 1, do CPA. O ato primário não foi afastado da ordem jurídica e permanece impugnável. Nesse sentido invoca também a circunstância de o Plenário ter conhecido e indeferido a reclamação quanto ao mérito.
Vejamos
A interpretação do ato administrativo atende ao texto da decisão e aos seus fundamentos, ao tipo legal de ato, às normas aplicáveis e ao interesse público prosseguido. Atende também aos direitos e interesses dos particulares e às circunstâncias anteriores, contemporâneas e posteriores à sua prática (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II; neste sentido, Ac. do STJ de 29.03.2023, proc. n.º 45/18.4YFLSB). Supletivamente, relevam os cânones dos artigos 236.º e seguintes do Código Civil. O sentido decisivo é o que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário, retiraria do ato.
Por seu turno a condição, enquanto cláusula acessória, é a estipulação pela qual o autor do ato subordina a produção ou a cessação dos seus efeitos a um acontecimento futuro e incerto. É o conceito que o artigo 149.º do CPA pressupõe e que corresponde à noção geral do artigo 270.º do Código Civil. São, pois, elementos essenciais da figura: a futuridade do evento; a sua incerteza objetiva; a dependência dos efeitos do ato relativamente à sua verificação.
A expressão em que o Autor se apoia não se refere a nenhum acontecimento futuro. A "eventualidade" nela prevista é a de se entender que a lei exigia a audiência prévia antes da deliberação de 08.02.2022. Esta é uma questão de qualificação jurídica de uma situação passada, e a resposta estava objetivamente determinada no dia 08.02.2022: ou a lei impunha a audiência, ou não impunha.
Uma eventual pronúncia judicial não cria esse estado de coisas. Limita-se a declará-lo. A expressão utilizada corresponde à afirmação da divergência entre a posição que o CSM sustenta (a de que não havia lugar a audiência prévia) e a posição do Autor na reclamação.
Não há aqui, em rigor, qualquer evento futuro e incerto de que possa depender a produção dos efeitos do ato. Falta, portanto, o pressuposto elementar da figura da condição.
O Plenário deliberou "proceder à ratificação da deliberação tomada por este órgão na sua reunião de 08-02-2022, com efeitos a essa data". Fixou, assim, um efeito imediato e retroativo, sem suspensão.
A ata foi alterada logo. A deliberação estabelece que passa "a ser esta (por força do efeito retroativo da ratificação) a redação desse ponto da ata", e transcreve a nova redação. Essa redação já inclui a dispensa de audiência prévia e as razões que a justificam. A modificação do conteúdo da ata é, por natureza, incompatível com uma eficácia suspensa. Seria contraditório dar nova redação a um ato cuja alteração só produzisse efeitos se e quando um tribunal viesse a decidir de certa forma.
A fundamentação exprime vontade atual de sanar. O Plenário afirma que procede à ratificação "sanando o vício de forma de que a mesma padece (no entendimento do reclamante), expurgando-a de tal vício", invocando o princípio do aproveitamento dos atos jurídicos. Afirma também que tal "se faz dispensando a realização da audiência prévia", com fundamento na urgência (artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA) e com menção na ata, como exige o n.º 2 do mesmo artigo. Todas estas formulações estão no presente, o que não se compagina com uma vontade de diferir os efeitos.
A expressão "para a eventualidade de" desempenha, no contexto do ato, a função de explicitar o motivo da ratificação, e não a de condicionar a sua eficácia.
O CSM mantém que não havia lugar a audiência prévia. Ainda assim, sana por cautela o vício que o Autor lhe imputa, para eliminar o risco de a deliberação vir a ser anulada com esse fundamento. Trata-se de uma ratificação a título cautelar, cuja razão de ser o órgão declarou com transparência. Declarar os motivos de um ato não é o mesmo que apor-lhe uma cláusula acessória.
Nada obsta a que a Administração pratique uma ratificação-sanação sem reconhecer expressamente a ilegalidade do ato ratificado. O instituto pressupõe que o órgão competente, confrontado com a ilegalidade imputada a ato seu e querendo manter-lhe o conteúdo decisório, pratique novo ato com o mesmo sentido, mas expurgado do vício. O que releva é a existência do vício alegado e a vontade de o suprir, não a confissão da ilegalidade.
Mesmo que a formulação comportasse algum equívoco, a interpretação a adotar sempre seria a que confere ao ato validade e utilidade. É a que mais se harmoniza com a finalidade legal da ratificação-sanação: o aproveitamento de atos anuláveis e a economia de atos, em homenagem ao interesse público na estabilidade das decisões administrativas. Não é razoável atribuir ao órgão que pratica um ato de ratificação, precisamente para eliminar um risco de invalidade, a vontade de lhe apor uma cláusula que o tornaria ilegal e inútil.
3. A ratificação e o conhecimento da reclamação administrativa.
A ratificação-sanação suprime o vício que visa sanar, mas "reedita e absorve" o conteúdo decisório do ato ratificado, como o próprio Autor reconhece (art. 38.º da petição inicial). Por isso só perdeu objeto a parte da reclamação que respeitava à preterição da audiência prévia.
As restantes questões suscitadas continuavam a incidir sobre o conteúdo decisório que subsistia no ato ratificado, e o Plenário devia pronunciar-se sobre elas. Eram elas: o sentido e alcance do segmento decisório; a falta de fundamentação; a interpretação do artigo 8.º-A, n.º 5, do EMJ.
Conhecer dessas questões na mesma deliberação é perfeitamente compatível com a eficácia imediata da ratificação.
4. Conclusão quanto à validade da ratificação
Conclui-se, pois, que a deliberação de 05.04.2022 procedeu a uma ratificação-sanação pura e com efeitos imediatos, retroagidos a 08.02.2022, e não contém qualquer condição suspensiva. Não se colocando a questão da legalidade de uma cláusula acessória inexistente, a deliberação não violou o artigo 149.º, n.º 1, do CPA, nem, por essa via, o princípio da legalidade.
5. Consequência quanto ao pedido de anulação da deliberação de 08.02.2022.
A ratificação produziu efeitos imediatos e retroativos. Por isso, na data da propositura da ação, 27.04.2022, a deliberação de 08.02.2022 já não subsistia na ordem jurídica com a sua configuração originária. Tinha sido substituída pela redação que lhe foi dada pela deliberação de 05.04.2022.
A tese do Autor de que o ato primário permaneceu na ordem jurídica assentava exclusivamente na natureza condicional da ratificação agora afastada.
Em face do exposto o conhecimento autónomo do pedido de anulação da deliberação de 08.02.2022, fica sem objeto pelo que dele se não conhece.
II. A deliberação de 05.04.2022
1. A dispensa de audiência prévia (artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA)
Sustenta o Autor, neste conspecto, que foi incorretamente interpretado e aplicado o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do Código de Procedimento Administrativo.
Vejamos.
O direito da participação na atividade administrativa constitui uma manifestação da democracia representativa, beneficiando, por isso, de consagração na Lei Fundamental (n.º 1 do artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa) e na lei ordinária (artigo 12.º do Código do Procedimento Administrativo). Por essa via, garante-se, por um lado, a participação dos interessados na formulação das decisões (de onde emerge a sua vertente garantística) e, por outro, faculta-se a possibilidade de aqueles controlarem a justeza e a correção da atividade administrativa.
O princípio da participação manifesta-se no procedimento administrativo, fundamentalmente, através do exercício do direito de audiência prévia (artigos 121.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo), mas também noutros contextos, como seja, vg., o direito à informação (artigo 82.º do mesmo diploma).
Porém, a lei faculta ao órgão responsável pela direção do procedimento o poder discricionário de, mediante a indicação dos respetivos motivos dispensar a realização da audiência prévia, o que, ademais, se justifica em casos de urgência (cfr. alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do Código de Procedimento Administrativo). Sobre o cumprimento desta formalidade, v. o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 2019, proferido no proc. n.º 89/18.6YFLSB.
A urgência a que a lei se refere contempla tanto as situações em que a decisão é urgente como aquelas em que a realização da audiência compromete a utilidade da decisão. A urgência deve ser «(…) aferida em relação à situação objetiva real, que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental, que esta (…) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento (…)» (Cfra Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco De Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997, pág. 464).
Impõe-se, por outro lado, que sejam indicados factos concretos «(…) que legitimem o abandono de um procedimento "normal", para se adotar um procedimento "excecional" e onde o fator tempo se apresenta como elemento determinante e constitutivo (…)» Cfra o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de junho de 1997, proferido no proc. n.º 041616, e que «(…) revelem não apenas essa urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei (…)» Cfra Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de maio de 2001, proferido no proc. n.º 040860.
Em reaproximação ao caso em apreço, temos que a deliberação parcialmente reproduzida no ponto n.º 4 do elenco factual assentou a dispensa de audiência na consideração «(…) de que o pedido formulado se refere à integração numa lista candidata às eleições para os órgãos sociais do Organização 1 marcadas para o dia 05-03-2022 e (…)» de que «(…) o Plenário apenas volta a reunir no dia 08-03-2022 (…)».
Foi, pois, cumprida a formalidade legal inerente ao emprego do aludido poder discricionário (cfr. n.º 2 do artigo 124.º do Código de Procedimento Administrativo).
Assente-se ainda que, como supra se constatou, nos deparamos com um ato de ratificação de sanação.
Nessa medida e tendo em conta que, como se expôs, a ratificação retroage os seus efeitos, à data daquele (cfr. primeira parte do n.º 5 do artigo 164.º do Código de Procedimento Administrativo), é desprovida de pertinência a constatação de que tal fundamentação não é coeva daquele primeiro ato.
O Autor, porém, verbera, sobretudo, o decidido porque, à data do ato primário «(…) ainda estava por ocorrer o ato eleitoral, a tomada de posse e a vacatura de lugar, condições prévias e necessárias ao exercício de funções pelo Autor (…)», concluindo «(…) pela inexistência de urgência justificativa da preterição da formalidade da audiência prévia (…)».
Que dizer?
Com suficiente segurança, a interpretação, à luz dos critérios interpretativos a que aludem o n.º 1 do artigo 236.º e o n.º 1 do artigo 238.º ex vi artigo 295.º, todos do Código Civil, dos termos do requerimento submetido pelo Autor à apreciação da entidade demandada evidencia que, pese embora a alusão à integração numa lista candidata a eleições, o mesmo visava o efetivo exercício do cargo social para o qual pretendia ser eleito.
Só assim se compreendem as menções à ausência de atividade jurisdicional, académica ou outra ou à falta de desempenho de ocupação complementar e, sobretudo, a invocação de que «(...) não auferirá qualquer retribuição material/financeira, pela sua participação nas sessões concernentes com a função para que se candidata (…)», de que descartará a «(…) intervenção em atos concernentes com a gestão da sociedade desportiva (…)» e o firmado comprometimento a «(…) impetrar o direito a pedir escusa, impedimento ou exoneração (…)» .
Dos termos do requerimento não evola, pois, que o Autor tenha formulado um requerimento cuja apreciação/decisão fosse subordinada ou condicionada ao favorável desfecho do ato eleitoral, à sequente tomada de posse ou a uma eventual vacatura do lugar. De resto, se assim fosse, dificilmente se compreenderia, desde logo, a apresentação de tal requerimento em data anterior à realização desse ato eleitoral.
E tal constatação é mesmo confirmada pelo Autor. Atente-se no que fez constar no artigo 4.º da reclamação parcialmente transcrita no ponto n.º 3 do elenco supra.
Não se surpreende, por estes motivos, qualquer erro factual de cariz valorativo na consideração de que o requerimento apreciado visava o efetivo exercício de funções num lapso temporal relativamente próximo.
Por outras palavras, a aparente prematuridade dessa pretensão não deve obviar a que se considere o seu real alcance.
E, como se observa na deliberação impugnada, tal consideração é consonante com os dados da experiência corrente, pois não é concebível que algum associado aceite fazer parte de uma lista e, depois, não exerça as funções para que se candidatou se aquela for a lista vencedora.
Nessa medida, a alegação de que o disposto na alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais não abarca a mera inclusão - ainda para mais em regime de suplência - em listas de candidatos a órgãos sociais de clubes desportivos revela-se absolutamente inidónea para descaracterizar a urgência que motivou a dispensa da audiência prévia.
E, em vista da data em que requerimento a que vimos aludindo fora submetido à apreciação do Conselho Superior da Magistratura (24 de Janeiro de 2022) e da consideração que, de acordo com a estrutura organizativa do Conselho Superior da Magistratura (artigos 136.º, 137.º, n.º 1, e 150.º, n.º 1, todos do Estatuto dos Magistrados Judiciais), o Conselho Plenário é, atento o estatuto profissional do Autor, o único órgão com competência deliberativa na matéria a que aquele requerimento aludia (cfr. alínea k) do n.º 3 do artigo 151.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais), evidencia-se que os factos enunciados no ato secundário são objetivamente adequados a demonstrar que a realização da audiência prévia comprometeria definitivamente a utilidade da própria decisão.
Patenteia-se, por seu turno e no contexto fáctico-temporal em que assim se decidiu, que a necessidade de defesa dos interesses de ordem pública subjacentes à previsão da alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais, demandava uma atuação célere.
Nessa medida, conclui-se que a dispensa da audiência prévia se estribou em facticidade que, à luz da previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 124.º do Código de Procedimento Administrativo, é efetivamente atendível, pelo que o comportamento procedimental do Conselho Superior da Magistratura é impassível de censura.
Não se lobriga, neste domínio, qualquer razão para invalidar a deliberação impugnada.
2. O vício de falta de fundamentação
Argumenta o Autor que a deliberação impugnada padece do vício de falta de fundamentação na medida em que não «(…) indica os motivos de facto pelos quais o exercício de funções pelo Autor é suscetível de colocar em causa a dignidade e o prestígio da função (…)» e que o decidido «(…) não surge como uma conclusão racional, lógica e necessária da "conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol (…)», «(…) afirmação meramente genérica e conclusiva, imprestável para que o Autor possa apreender quais foram os motivos de facto ou as razões que levaram o Conselho Superior da Magistratura a concluir que, no caso, não deveria ser concedida autorização. (…)».
Vejamos.
A existência da fundamentação dos atos administrativos foi instituída pelo Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de junho, dispondo o n.º 2 do seu artigo 1.º que a «(…) fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, que neste caso constituir parte integrante do respetivo acto».
Tal regime viria a ser acolhido no Código de Procedimento Administrativo de 1991 (com as alterações entretanto introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro) e no cogente Código de Procedimento Administrativo.
Trata-se, aliás, de uma figura que, apesar de oriunda de legislação ordinária, viria a obter consagração constitucional expressa (n.º 3 do artigo 268.º da Lei Fundamental).
Em anotação ao preceito constitucional citado, esclarecem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa — Anotada, 3.ª edição. 1993, Coimbra Editora, págs 825 e 826: «(…) Os cidadãos têm direito à fundamentação expressa e acessível dos atos administrativos que afetem direitos ou interesses protegidos (n.º 3, 2.ª parte). A fundamentação é aqui entendida não só como motivação, traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada.
Trata-se de um princípio fundamental da administração do Estado de direito, pois a fundamentação não só permite captar claramente a atividade administrativa (princípio da transparência da ação administrativa) e a sua correção (princípio da boa administração), mas também, e principalmente, possibilita um controlo contencioso mais eficaz do ato administrativo, sobretudo quanto aos vícios resultantes da ilegalidade dos pressupostos e do desvio do poder. Em relação aos atos praticados no exercício de poderes discricionários, a fundamentação é mesmo um requisito essencial, visto que sem ela ficaria substancialmente frustrada a possibilidade de impugnar com êxito os seus vícios mais típicos. (…)».
Dispõe o artigo 153.º do Código do Procedimento Administrativo que a «(…) fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato» (n.º 1), referindo ainda o seu n.º 2 que «Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato».
Pretende-se o reforço das garantias da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, considerando-se que a falta de fundamentação das suas decisões dificulta, muitas vezes, a sua impugnação ou mesmo, como expressava o relatório do falado decreto-lei, «(…) uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e a justificação de um recurso contencioso (…)».
A fundamentação do ato em bom rigor consiste na explicitação das razões que determinaram o autor à sua prática ou a dotar o ato de certo conteúdo.
O «(…) que se pretende com a fundamentação é levar ao conhecimento do destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo que o autor do ato percorreu para decidir de modo a permitir que um destinatário normal, colocado na posição do real destinatário do ato, possa compreender por que razão o autor do ato decidiu assim. O critério é o da compreensibilidade por um destinatário normal do ato colocado na posição do destinatário real» Luiz Cabral De Moncada, Código do Procedimento Administrativo, anotado, 3ª edição, revista e atualizada, Quid Juris.
A fundamentação visa a submissão dos órgãos da administração e seus agentes é um dos vetores pelos quais melhor se revela a transparência e a correção da atividade administrativa «(…) em toda a sua atuação, a regras de direito e ao respeito dos direitos fundamentais do cidadão, motivando as respetivas decisões, de forma a que, por um lado, o destinatário delas perceba as razões que lhe subjazem, em função de critérios lógicos, objetivos e racionais, proscrevendo a resolução arbitrária ou caprichosa, e por outro, se possibilite o controle da decisão pelos Tribunais que a têm de apreciar, em função do recurso para eles interposto» Cfra Acórdão da Secção de Contencioso do STJ de 12 de Fevereiro de 2009, proferido no processo n.º 1601/08, sumariado em www.stj.pt.
O dever de fundamentação visa também impor à administração a necessidade de ponderar antes de decidir.
O dever de fundamentação expressa dos atos administrativos tem, pois, uma tripla justificação racional: habilitar o interessado a optar conscientemente entre conformar-se com o ato ou impugná-lo; assegurar a devida ponderação das decisões administrativas; e permitir um eficaz controlo da atuação administrativa pelos tribunais.
Como lapidarmente se sintetizou no Acórdão do STJ de 7 de dezembro de 2005, proferido no processo n.º 2381/04 e sumariado em www.stj.pt. a «(…) exigência de fundamentação (também dos atos administrativos) prossegue dois objetivos fundamentais: um, de natureza endoprocessual; outro de ordem extraprocessual. O primeiro visa permitir aos interessados o conhecimento das razões de facto e de direito que enformaram a decisão que lhes respeita, convencendo-os da sua bondade/acerto ou habilitando-os a reagir, fundadamente, se for essa a opção; o segundo é direta decorrência dos princípios da legalidade, da Justiça e da imparcialidade e visa, além do mais, assegurar a sua adequada sindicabilidade (…)».
Para o efeito, assinala-se que o cumprimento do dever de fundamentar as decisões administrativas deve obedecer a ditames precisos.
Assim, a fundamentação há de ser: i) expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; ii) clara, permitindo que, através dos seus termos, se apreendam com precisão os factos e o direito com base nos quais se decide; iii) suficiente, possibilitando ao administrado um conhecimento concreto da motivação do ato, ou seja, as razões de facto e de direito que determinaram o órgão ou agente a atuar como atuou; e iv) congruente, de modo que a decisão constitua conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação, envolvendo entre eles um juízo de adequação, não podendo existir contradição entre os fundamentos e a decisão.
A Secção do Contencioso do STJ tem vindo a decidir no sentido exposto, realçando que a«(…) fundamentação consiste assim na expressão dos motivos que encaminharam a decisão para um determinado sentido e na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram ao pronunciamento e, como emerge do n.º 2 do art.º 153.º do CPA, deve ser clara, suficiente e coerente. (…)» É «(…) ilegal a fundamentação “obscura” - que não permite apurar o sentido das razões apresentadas -, “contraditória” que não se harmoniza os fundamentos logicamente entre si ou não se conforma aqueles com a decisão final -, ou “insuficiente” - que não explica por completo a decisão tomada. (…)» . Cf. o acórdão de 22 de janeiro de 2019, proferido no processo n.º 77/18.2YFLSB; em sentido próximo, cfr., entre muitos outros, os acórdãos de 28 de fevereiro de 2018, proferido no processo n.º 67/17.2YFLSB e de 4 de julho de 2019, proferido no processo n.º 18/18.7YFLSB.
Acentua-se, noutro prisma (referimo-nos ao Acórdão de 14 de maio de 2015, proferido no processo n.º 12/15.0YFLSB, cujo entendimento foi reiterado nos Acórdãos de 4 de Julho de 2019 - proferido no processo n.º 18/18.7YFLSB; e de 10 de dezembro de 2019, proferido no processo n.º 2/19.3YFLSB), que a exigência de fundamentação deve ser «(…) gizada à luz do princípio fundamental da adequação e/ou razoabilidade e/ou proporcionalidade (…)Cfra o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 9 de julho de 2015, proferido no processo n.º 51/14.8YFLSB. Nessa medida, a fundamentação categoriza-se como um conceito relativo, cujo conteúdo e alcance variam em função do tipo legal de ato e dos destinatários do mesmo. Vde. o Acórdão do STA de 27 de maio de 2009, proferido no proc. n.º 0308/08.
Foquemos a nossa atenção naquele primeiro aspeto.
É pacífico que a categorização de um ato como discricionário não preclude o perfeito cumprimento do dever de o fundamentar. Não obstante, deve reconhecer-se que, nesse âmbito «(…) o conteúdo da fundamentação obrigatória apresenta quase inevitavelmente critérios mais genéricos ou referência factuais mais discutíveis ou menos concretos. Nestes casos, a relativa lassidão fundamentadora não aparece reconduzida ao uso de uma liberdade, de um poder ou de uma prorrogativa – estas seriam/consequência e não causa –, mas à situação em si, quando só dificilmente possa a objetividade do juízo decisório ser manifestado e comprovado mediante um enunciado linguístico lógico-racional. (…)» Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Atos Administrativos, Almedina, págs. 260 e 261.
Neste conspecto, envolve especial dificuldade a fundamentação de «(…) juízos de experiência, que se formam ao longo do tempo ou que pressupõem uma capacidade global adquirida (…)» e de «(…) juízos de prognose, que implicam a responsabilidade e o risco de uma antecipação do futuro (…) casos em que não é fácil ao agente administrativo justificar de modo silogisticamente perfeito (…) a escolha de certa medida ou demonstrar a convicção relativa à previsão de um acontecimento ou de um certo comportamento (…)» . Idem, págs. 261 e 262.
Mas tais óbices não isentam o autor do ato de o fundamentar na medida do exequível, pois se «(…) o agente escolhe um determinado conteúdo para o ato no âmbito do seus poderes de conformação, há-de ter-se baseado em quaisquer factos ou padrões decisórios, ainda que não articulados ou de relação complexa (…)», sendo que, em casos (…) de prognoses, mesmo das mais complexas e gerais, o “défice de racionalidade” não impede que o órgão administrativo apresente claramente os pontos de vista fundamentais em que baseou a previsão, pois que o método escolhido tem ter uma base razoável, não podendo ser puramente intuitivo e a previsão há-de respeitar regras comuns da experiência e de razão prática (…)» . Idem, págs. 263 e 264.
Tudo se reconduz, no fundo, a uma «(…) graduação da densidade do conteúdo declarativo exigível, aceitando-se que este possa variar e, em certos casos seja menor, mas apenas desde que fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal (…)». Idem, pág. 265. o que, em termos práticos, se consubstancia em «(…) conter as razões de facto e de direito determinantes do ato e do decidido, devendo as mesmas evidenciar um juízo-lógico (…) teleologicamente orientado (no caso do exercício de poderes discricionários)» . Cfra Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco De Amorim, ob. cit., pág. 602; no mesmo sentido ver o Acórdão do STJ de 5 de junho de 2012, proferido no proc. n.º 118/11.4YFLSB.
Por isso, a falta de fundamentação será apenas identificável com a «(…) total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão», com a «falta absoluta da fundamentação de direito e não também (com) a sua eventual sumariedade ou erro», não bastando, enfim, «que a justificação da decisão seja deficiente, incompleta, não convincente», que seja «uma justificação deficiente ou pouco convincente, antes impondo ausência de motivação que impossibilite a revelação das razões que levaram à opção final (…)» . Cfra o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 24 de novembro de 2015, proferido no proc. n.º 4/15.9YFLSB.
Tem sido essa a linha de orientação perfilhada por esta Secção de que se cita título meramente exemplificativo o aresto de 23 de Fevereiro de 2016 - proferido no proc. n.º 36/14.4YFLSB e em cujo sumário (acessível em www.stj.pt) consta que «(…)Uma vez definidos os parâmetros que permitem densificar o conceito (…) o CSM goza de discricionariedade técnica para aferir a adequação da recorrente ao desempenho das funções de juiz, podendo valorar, conjugadamente com outras, circunstâncias como a postura perante o formador, a indisponibilidade para trabalhar para além de um certo limite, a violação dos deveres de cortesia, a criação de obstáculos escusados ao desempenho do mandato forense ou o défice de autocrítica. VIII - Permitindo a decisão recorrida perceber que a reação da recorrente à distribuição de processos do seu formador é reveladora de uma maneira de e desempenho de funções em regime de efetividade, inexiste qualquer falta de fundamentação que seja atendível (…)».
No aresto de 8 de julho de 2015 - proferido no proc. n.º 8/15.1YFLSB e em cujo sumário (acessível em www.stj.pt) consta que «(…) Na medida em que transmite ao recorrente a ideia de que a gravidade do conjunto das infrações cometidas colidiria com as finalidades da punição, deve ter-se como suficiente, clara e suficiente a decisão de não suspender a execução da pena que foi expressa na ponderação de que se estava “perante uma falta com real desvalor de resultado” e de que “sobre a infração ao dever de isenção e lealdade, a conduta do Senhor Juiz não pode deixar de ser abstratamente valorada como grave (…)» no aresto de 17 de Junho de 2010 - proferido no proc. n.º 18/10.5YFLSB e em cujo sumário (acessível em www.stj.pt) consta que «(…) Tendo o relatório de inspeção concluído que «Tendo em conta o seu insuficiente desempenho, pouca motivação e interesse no serviço que prestou, com reflexos para a sociedade, a análise do serviço, uma vez que nos parece que não possui o mínimo de capacidades funcionais para o exercício das funções, dada a manifesta inadaptação para o exercício do cargo em que está investido, propomos que, relativamente ao período compreendido entre 15-06-2004 a 18-09-2008, lhe seja atribuída a classificação de medíocre» é de concluir que o ato administrativo está bem explicitado, cabendo as conclusões tiradas nos poderes discricionários da administração, razão pela qual inexiste falta de fundamentação. (…)».
Retornando ao caso em apreço, temos que a deliberação impugnada adotou a mesma fundamentação que constava já do ato precedente.
Expressou-se ali que o Conselho Superior da Magistratura «(…) considera que, atenta a conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol (…)» cabia «(…) indeferir a pretensão (…)» que lhe fora dirigida pelo Autor «(…) por considerar que a mesma poderá colocar em causa a dignidade e o prestígio da função judicial, nos termos do disposto no artigo 8.º-A, n.º 5, do Estatuto dos Magistrados Judiciais (…)».
É apodítico o ajuizamento de que se trata de uma fundamentação assaz sucinta.
Mas a excessiva abreviação não inviabiliza que o destinatário medianamente dotado de razoabilidade e clarividência daquele ato fique em condições de saber o motivo porque se decidiu não acolher a pretensão apreciada.
Deve-se, de resto, notar que, ao empregar conceitos como “prejuízo para o serviço” e “independência, dignidade e prestígio da função judicial” a norma contida no n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais «(…) cometeu inequivocamente ao CSM a tarefa de os densificar mediante valorações próprias do exercício da sua função constitucional de gestão dos juízes que se lhe acha outorgada pelo disposto no n.º 1 do artigo 217.º da CRP (…)», contexto em que «(…) goza de ampla margem de decisão e de valoração, i.e. da conhecida discricionariedade (…)».
Por isso e na esteira do que se veio de expor, deve-se considerar que, ainda que em termos bastante basilares, se enunciaram razões de facto e de direito que evidenciam a formulação do juízo teleologicamente orientado que a citada norma estatutária reclama.
E as razões apontadas mostram-se congruentes com a decisão, já que esta se apresenta como a conclusão lógica e necessária das mesmas, estabelecendo-se, distintamente, um nexo entre aquela e os motivos que a sustentam.
Nessa medida, revela-se ajustado considerar que os objetivos endoprocessuais e extraprocessuais a que acima se aludiu se mostram cumpridos, prefigurando-se a existência de uma fundamentação expressa, dotada de mediana clareza e de congruidade, possibilitando ao Autor a opção entre conformar-se com o decidido ou impugná-lo contenciosamente.
E o próprio inconformismo do Autor com o decidido assim o denota, pois, como se extrai do enunciado vertido nos artigos 42.º, 43.º e 53.º a 56.º da petição inicial, o excurso fundamentador viabiliza a crítica encetada à perspetiva “abstracionista” da questão decidenda que foi veiculada no ato impugnado, o que, como se verá, está intrinsecamente ligado ao demérito da apreciação efetuada.
Não se surpreende, pois, qualquer insuficiência na fundamentação que deva ser equiparada à falta de fundamentação.
E, em todo o caso, sempre se obtemperaria que apenas releva, como vício do ato, a falta de fundamentação que se apresente como manifesta , o que, como à saciedade se revela, não sucede no caso. (Assim, v. Mário Esteves De Oliveira, Pedro Costa Gonçalves E J. Pacheco De Amorim - ob. cit., pág. 604 - e Vieira De Andrade, ob. cit., págs. 233 a 235: «(…) A insuficiência de fundamentação, para conduzir a um vício de forma, deve ser manifesta, no sentido de ser tal que fiquem por definir os factos ou considerações que levaram o órgão a agir ou a tomar uma determinada decisão. (…)». Como explicita o mesmo autor na edição de 2007 dessa obra (pág. 238) «(…) De facto, existindo uma declaração do autor que pretenda fundamentar o acto, só não estará cumprido o dever formal respectivo se essa declaração não puder ser considerada uma fundamentação daquele acto – (…) por impossibilidade de determinação do seu conteúdo, por falta evidente de racionalidade ou por manifesta inaptidão justificativa – sendo dado que a fundamentação visa aqui esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime (…)».
No mesmo sentido, v., entre outros, os Acórdãos do STJ de 19 de setembro de 2007, de 27 de outubro de 2009 – proferidos no proc. n.º 4108/06, no proc. n.º 2472/08, no proc. n.º 2/15.2YFLSB, todos sumariados em www.stj.pt – e o Acórdão do STA de 6 de dezembro de 2005, proferido no proc. n.º 01126/02).
Nos termos expostos concluímos que, no caso presente, não se revela falta manifesta de fundamentação do ato.
3. A violação do artigo 8.º-A, n.º 5, alínea b), do EMJ: a apreciação abstrata do risco, a jubilação e a natureza das funções
Ancora, ainda, o Autor o seu dissídio relativamente ao decidido em argumentos que se podem sintetizar nas seguintes proposições: (i) apreciação de cariz meramente abstrato do requerido; (ii) inadequação do motivo invocado; (iii) a interpretação do citado preceito estatutário contende com o princípio da proporcionalidade e com o direito de livre associação.
Preliminarmente, e porque está em causa o exercício de funções em órgãos estatutários de uma agremiação desportiva, impõe-se precisar que a situação dos autos deve ser concretamente referenciada à previsão da alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais, segundo o qual «(…) Carece, ainda, de autorização do Conselho Superior da Magistratura, que só é concedida se a atividade não for remunerada e não envolver prejuízo para o serviço ou para a independência, dignidade e prestígio da função judicial: (…)
b) O exercício de funções não profissionais em quaisquer órgãos estatutários de entidades envolvidas em competições desportivas profissionais, incluindo as respetivas sociedades acionistas.»
O essencial da argumentação aduzida pelo Autor foi apreciada no Acórdão deste STJ de 19 de Janeiro de 2023 proc 9/22.3YFLSB, consultável em https://juris.stj.pt/ecli/ECLI:PT:STJ:2023:9.22.3YFLSB.E7?search=-GSK2P-4XgGPK1FT9KI, em termos que, por merecerem a nossa concordância, aqui seguiremos de perto, sem embargo das adaptações que se mostrarem necessárias aos presentes autos.
A respeito daquela primeira proposição que, no essencial, verbera a falta de referenciação de aspetos concretos - expendeu-se naquele aresto, em situação semelhante à dos autos que: «(…) não se extrai do enunciado legislativo a ideia de que esse requisito deva ser aferido em função do dano efectivo ou sequer do perigo concreto dele.
E percebe-se que assim seja.
Na verdade:
Ao prever a premência da autorização do Conselho Superior da Magistratura para o desempenho de cargos em entidades participantes em competições desportivas profissionais, visou-se prevenir um potencial reflexo negativo que o exercício daqueles poderia projetar sobre o bom e regular andamento do serviço, a independência, a dignidade ou o prestígio da função judicial. De tudo se podendo dizer que o que na circunstância releva é o perigo abstrato de lesão e não a efetividade da lesão adveniente do exercício daqueles cargos.
Por isso que, neste primeiro momento, a defesa daqueles valores apenas pode e deve ter em vista a actividade que se pretende desenvolver e o modo como esta é, ou pode ser, percecionada pela comunidade e como, nessa medida e potencialmente, se repercutirá - positiva, negativa ou neutralmente sobre eles, o mesmo é dizer a sua aptidão lesiva.
Apurar se o desempenho de um cargo gerou um concreto dano para tais valores relevará em momentos posteriores e noutros planos, mormente, em sede disciplinar .
Aquela aptidão lesiva não é, em vista da lei, aferível mediante um pretérito desempenho ou uma atitude mantida mas antes em função da actividade ou do cargo que, paralelamente à actividade judicativa, se pretende exercer e desempenhar. (…)».
Com efeito, não se divisam razões para dissentir deste modo de encarar a questão, nem, de resto, o Autor as enfileira, limitando-se a apelar à necessidade de concretizar a apreciação.
Neste encadeamento, é perfeitamente ajustado o menosprezo a que foram votados os aspetos enunciados pelo Autor nos artigos 1.º, 2.º, 4.º, 5.º e 6.º daquele seu requerimento (ponto n.º 1 do elenco factual). Os mesmos são atinentes, em exclusivo, à pessoa do Autor e ao modo como o mesmo, prospectivamente, viria a desempenhar o cargo de vogal da mesa da Assembleia Geral do “Organização 1” mas absolutamente desprendidos do cargo em si mesmo considerado e da repercussão para a independência, dignidade e prestígio da função judicial.
Percebe-se, pois, que a entidade demandada tenha exclusivamente apelado à «(…) conturbação que tem caracterizado a discussão sobre matérias relacionadas com clubes de futebol (…)» para considerar que a impetrada autorização colocaria em causa esses valores.
Nem a circunstância de o Autor se encontrar jubilado, nem a natureza das funções em causa infirmam este juízo. Quanto à primeira, o n.º 1 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais abrange expressamente os magistrados em situação de jubilação, e o n.º 2 do artigo 1.º do mesmo Estatuto declara-o aplicável a todos os magistrados judiciais, qualquer que seja a situação em que se encontrem. Quanto à segunda, a alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A sujeita a autorização o exercício de funções não profissionais em quaisquer órgãos estatutários de entidades envolvidas em competições desportivas profissionais, sem distinguir entre funções executivas e não executivas, nem entre membros efetivos e suplentes. Sendo o juízo exigido pela norma de perigo abstrato, aferido em função do cargo e da sua perceção pela comunidade, o carácter não executivo das funções de vogal da Mesa da Assembleia Geral e o seu exercício em regime de suplência não afastam a aptidão lesiva que o legislador associou à participação de magistrados judiciais nos órgãos estatutários dessas entidades.
Acresce que a suplência não exclui o exercício de funções, antes o pressupõe como eventualidade, já que a razão de ser da designação de suplentes é precisamente a substituição dos membros efetivos em caso de vacatura ou impedimento, momento que, sendo incerto, não dispensa a prévia apreciação da autorização.
4. A conturbação associada ao futebol como fundamento do indeferimento: a margem de livre apreciação do CSM
Esclarecido este aspeto, atentemos na segunda proposição argumentativa acima enunciada, por via da qual se veicula que a conturbação comummente associada ao fenómeno futebolístico não se constitui, em si mesmo, como fundamento para denegar a autorização pretendida.
O que se surpreende nesta argumentação é, bem vistas as coisas, um dissenso relativamente à consideração fundante da decisão, pretendendo-se, ao fim e ao cabo, que a particular visão da questão seja, por este Tribunal, sobreposta àquela que foi perfilhada pelo Conselho Superior da Magistratura.
Trata-se de contexto em que, como acima se enunciou, a entidade demandada goza de ampla margem de conformação valorativa. E, perfilhando o excurso argumentativo adotado naquele outro aresto, há a notar que se extrai do n.º 1 do artigo 3.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e em concretização prática do princípio da separação de poderes n.º 1 do artigo 111.º da Constituição da República Portuguesa) que «(…) a sindicabilidade das decisões administrativas não compreende a formulação de juízos de demérito ou sobre a conveniência/oportunidade da actividade da Administração. Por outras palavras, os chamados "espaços de folga valorativa" são judicialmente insindicáveis , salvos os casos de erro crasso, de ostensivo desajuste de critérios utilizados na avaliação efetuada ou de violação dos princípios da justiça, da imparcialidade e da proporcionalidade.» A respeito do preenchimento de conceitos indeterminados, v. entre outros, os Acórdãos do STJ de 29 de outubro de 2020 e de 14 de maio de 2021, proferidos, respetivamente, no proc. n.º 5/20.5YFLSB e no proc. n.º 45/20.4YFLSB.
Ainda, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, Almedina, pág. 32, acentuam que os Tribunais «(…) não se podem substituir às entidades públicas na formulação de valorações que, por já não terem carácter jurídico, mas envolverem juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua atuação, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa (…)».
Por isso, não se erigindo aquele dissídio como um erro palmar na decisão tomada «(…) e não se surpreendendo que o critério seja manifestamente desajustado ou que tenham sido preteridos os princípios normativos que devem reger a actividade administrativa, é defeso a este Supremo dissentir do juízo valorativo formulado ou sobrepor-lhe os seus próprios critérios avaliativos. Tal equivaleria à apropriação de prerrogativas exclusivamente conferidas ao CSM e à substituição deste na prossecução de funções que apenas a ele estão constitucional e legalmente confiadas. (…)»..
5. A omissão do convite ao aperfeiçoamento (artigo 108.º do CPA)
Invoca ainda o Autor que, a entender-se que o requerimento não exprimia com suficiente rigor a pretensão, deveria o CSM tê-lo convidado a suprir a deficiência, nos termos dos artigos 102.º, n.º 1, alínea d), e 108.º do CPA (artigos 67.º e 68.º da petição inicial).
Neste conspecto há a salientar que, muito embora a omissão invocada seja reportada ao procedimento que culminou na deliberação de 08.02.2022, deve ser apreciada enquanto vício da deliberação de 05.04.2022, que, por via da ratificação, absorveu o conteúdo decisório daquela.
Ora, a prematuridade do requerido não tem a virtualidade de obscurecer a intenção que, com nitidez, transparece dos termos em que se requereu e, em boa verdade, da sua própria formulação perante a entidade demandada. Por outro lado, o fim visado pelo convite ao aperfeiçoamento previsto no n.º 1 do artigo 108.º do CPA (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 11/2023, de 10 de fevereiro), que é apurar a pretensão real do requerente, foi alcançado por outra via. O Plenário supriu oficiosamente a deficiência, ao abrigo do n.º 2 do mesmo preceito, interpretando o pedido como dirigido ao efetivo exercício de funções (ponto n.º 4 do elenco factual) e o Autor clarificou a sua pretensão na reclamação administrativa, em termos coincidentes com essa interpretação (artigos 4.º a 6.º, ponto n.º 3 do elenco factual), tendo sido já perante essa clarificação que o CSM proferiu a deliberação de 05.04.2022, ora impugnada. Verifica-se, assim, a previsão da alínea b) do n.º 5 do artigo 163.º do CPA, que afasta o efeito anulatório.
III. O direito de associação e o princípio da proporcionalidade (artigos 46.º, n.º 1, e 18.º, n.º 2, da CRP)
Neste segmento de apreciação, com a devida vénia, fazem-se, uma vez mais, nossas as palavras do acórdão que temos vindo a citar:
«(…) Encarando esta argumentação sobre o prisma que aqui mais releva - a identificação de violação de lei -, há a salientar que, em sede de fiscalização concreta - a única que compete a este Tribunal efectuar (…), o juízo de inconstitucionalidade que recaia sobre uma norma pressupõe uma relação directa entre esta e a Constituição da República Portuguesa (…), o que equivale por dizer que essa questão deve ter por objecto normas que tenham sido ou tenham de ser aplicadas na causa . Assim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª Edição, Almedina, pág. 978.
Vimos já (…) que o legislador constitucional autorizou que, em nome da salvaguarda da independência do poder judicial, a lei estabelecesse restrições ao exercício de determinados direitos por parte dos magistrados judiciais para além das previstas na própria lei fundamental (…), devendo estas ser gizadas e aplicadas de acordo com o princípio da proporcionalidade. (…)
O direito de livre associação, previsto no art.º 46.º, n.º 1, da CRP, na sua dimensão individual positiva - a única que interessa aqui considerar - compreende o «direito de constituição de associações para qualquer fim (conquanto este não seja contrário à lei penal) e de aderir a associações existente, verificados os pressupostos legais e estatuários».
Em reaproximação, já, ao caso, uma primeira observação vai no sentido de que a Deliberação Impugnada não se debruçou sobre questões que tenham direta relação com o direito de livre associação. Por outras palavras, a questão concretamente endereçada ao CSM não era a constituição de uma nova associação desportiva, a adesão ou filiação do Autor no “Organização 1” ou noutra organização desportiva (…) ou, sequer, a participação em quaisquer iniciativas de cariz associativo por este encetadas mas antes o desempenho de um cargo nessa agremiação. Ora, como se acabou de esboçar supra, essa faculdade/pretensão não parece colher tutela no direito de livre associação, tal qual ele se acha previsto na Constituição. (…)
Resta, pois, enfrentar a argumentação aduzida sob o prisma do princípio da proporcionalidade.
O princípio da proporcionalidade constitui um princípio geral de limitação dos poderes públicos fundado no princípio geral do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP.
Na dimensão que mais interessa, o n.º 2 do artigo 18.º da lei fundamental impõe que as restrições aos direitos, liberdades e garantias que a Constituição consente devem estar justificadas pela necessidade de salvaguardar outros valores constitucionais, de valia idêntica ou superior. (…)».
Ora, o (…) estatuto subjetivo dos magistrados judiciais (…) na medida em que se destina a garantir a independência e imparcialidade dos juízes no exercício da função jurisdicional, está indissociavelmente ligado à reserva de jurisdição, a qual é uma decorrência da aplicação dos princípios da separação e interdependência de poderes (cfr. n.º 2 do artigo 110.º e n.º 1 do artigo 111.º, ambos da Constituição da República Portuguesa), e constitui um «(…) princípio constitucional material concretizador do Estado de Direito» (…).
Deve-se, por outro lado, notar que, como expusemos «(…) o desempenho de cargos associativos em entidades envolvidas em competições desportivas profissionais não é credor de tutela constitucional (…)», razão pela qual não é «(…) sequer de equacionar o cenário de conflito entre um direito fundamental e aquele princípio estruturante, a solucionar mediante a necessária ponderação proporcional e o estabelecimento de regras de concordância prática. (…)
A tudo acrescendo que a desnecessidade de aferição de um perigo concreto se mostra, como se viu, consonante com o fim preventivamente prosseguido pela incompatibilidade prevista na alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do EMJ, não se surpreendendo, pois, que essa interpretação daquela norma contenda, em qualquer dimensão ou concretização, com o princípio da proporcionalidade.
Aliás, se ainda necessário for, sempre se poderá dizer que a restrição ínsita naquele preceito estatutário e reconhecida na Deliberação Impugnada se funda num estruturante valor constitucional do nosso ordenamento jurídico. E que, por assim ser, é de considerar que a limitação não é arbitrária, constituindo antes o reflexo de um bem jurídico que goza, pelo menos, de um estatuto idêntico aos direitos fundamentais em que o Autor assenta a sua arguição. Sempre estando, desse modo, cumprida a primeira exigência inerente ao princípio da proporcionalidade.
Depois, na vertente da adequação e da necessidade (Como ensinava Freitas do Amaral Curso de Direito Administrativo, Coimbra, Vol. II, págs. 129 a 132, princípio da proporcionalidade desdobra-se em três dimensões a saber: a adequação, a necessidade e o equilíbrio. «A adequação significa que a medida tomada em concreto deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir (…) a necessidade significa que, além de idónea para o fim que se pretende alcançar, a medida administrativa deve ser, dentro do universo das abstratamente idóneas, a que lese em menor medida os direitos e interesse dos particulares (…) o equilíbrio (…) exige que os benefícios que se esperam alcançar com determinada medida administrativa, adequada e necessária, suplantem, à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará), pelo que, também não se surpreende qualquer desconformidade. Que, na verdade, aquela previsão normativa é, quer num plano abstrato, quer num plano concreto, perfeitamente ajustada a prevenir que a independência do juiz e o prestígio do seu míster possam ser colocados em risco mediante o desempenho de cargos por ela abrangidos.
Por fim, ao confiar ao CSM a responsabilidade de, perante cada solicitação, aferir se o desempenho de cargo não contende com aqueles valores, a lei optou por uma solução que não veda, em absoluto, essa possibilidade, constituindo-se, pois, como uma solução equidistante entre a displicente (…) tolerância e a absoluta proibição. (…)».
Ainda neste contexto, o Autor argumenta que o Conselho Superior da Magistratura professou o entendimento de que a candidatura a um órgão social na qualidade de suplente depende de autorização nos termos daquele preceito, o que contrariaria o direito de livre associação a que antes aludimos.
Surpreende-se, nesta alegação e no essencial, um propósito de aproveitamento dos termos empregues no requerimento com que o Autor iniciou o procedimento administrativo.
Assim, posto que o que foi impetrado não se resumia à mera integração numa das listas concorrentes ao ato eleitoral, é notório que, ao considerar que a candidatura anunciada no dito requerimento era apenas «(…) o meio de aceder ao exercício das correspondentes funções (é condição necessária para poder exercê-las, ainda que não seja condição suficiente) e carece, por isso, de autorização. (…)», a correspondente decisão não incorreu em violação do preceituado na alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
E, perfilhando-se o entendimento de que o direito de livre associação não contempla o livre exercício, por magistrados judiciais, de cargos em órgãos sociais de clubes desportivos, não se divisa em que medida tal interpretação seja coludente com aquele.
De todo o exposto se retira que não existe no caso que nos ocupa qualquer afrontamento a princípios constitucionalmente consagrados.
*
Não se identificando, no ato impugnado, qualquer vício de violação de lei, resta concluir que soçobra a pretensão anulatória formulada pelo Autor.
Consigna-se, para os efeitos prevenidos pela segunda parte do n.º 3 do artigo 95.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que, escrutinada a deliberação impugnada, não se divisa que a mesma deva ser invalidada por quaisquer outras razões.
IV. O pedido de reconhecimento de situação jurídica subjetiva.
Pretende finalmente o Autor que se reconheça que «(…) em face do disposto na alínea b) do nº 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais, o pedido a formular ao Conselho Superior da Magistratura e o âmbito da autorização a conceder se confina, ou tem como âmbito, o exercício (efectivo) de funções e que, em consequência, a integração do Autor na Mesa da Assembleia Geral do Organização 1 como vogal suplente, e sem exercer funções, não se encontra sujeita a autorização do Conselho Superior da Magistratura (…)».
Vejamos.
Retornando ao caso em tela, a situação jurídica cujo reconhecimento o Autor pretende, assenta na dissociação entre a candidatura ou a integração no órgão como vogal suplente, por um lado, e o exercício de funções, por outro. Como acima se concluiu, essa dissociação não é acolhida pela alínea b) do n.º 5 do artigo 8.º-A do Estatuto dos Magistrados Judiciais. Interpretada de acordo com a sua finalidade preventiva, a norma abrange a candidatura e a integração no órgão estatutário, ainda que em regime de suplência, enquanto meio necessário de acesso ao exercício das correspondentes funções. Não decorre, assim, daquela norma o direito de integrar lista de candidatura e a Mesa da Assembleia Geral sem autorização do Conselho Superior da Magistratura.
Improcede, pois, também por aqui a ação..
DECISÃO
-Não conhecer do objeto da ação quanto à Deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 8de fevereiro de 2022.
-Julgar improcedente a presente ação administrativa de impugnação da Deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 5 de abril de 2022 e, em consequência, absolver o Réu Conselho Superior da Magistratura dos demais pedidos contra ele formulados pelo Autor AA.
Custas pelo Autor
Valor da causa para efeitos de custas: € 30.000,01 (n.º 2 do artigo 34.º do CPTA)
Lisboa, 22 de outubro de 2026
Isoleta de Almeida Costa
Isabel Salgado
Carlos Campo Lobo
José Eduardo Sapateiro
Ernesto Nascimento
Eduarda Branquinho
Arlindo Oliveira
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1. Todos os acórdãos citados sem outra menção são consultáveis em www.dgsi.pt↩︎