Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
| 03B1944 |  |
FUNÇÃO LEGISLATIVA
ILICITUDE
CULPA
PRINCÍPIO DA CONFIANÇA
DESPACHANTE OFICIAL
DIREITO COMUNITÁRIO
HIERARQUIA DAS LEIS
2. Tal pretensão só pode, porém, fundamentar-se na omissão legislativa ilícita e culposa do Estado.
3. Existe actuação ilícita do legislador sempre que este viole normas a que está vinculado (normas constitucionais, internacionais, comunitárias ou leis de valor reforçado).
4. O facto de o Estado Português, não obstante poder gozar de benefícios alfandegários até 1995, haver antecipadamente, em 1993, pedido a sua supressão, insere-se na política estratégica global de adesão à UE, inquestionável sob o ponto de vista de omissão legislativa.
5. Demonstrado que, na sequência desse acto político, o Estado fez publicar diversos diplomas destinados a mitigar o impacto negativo daquela medida política no sector dos despachantes oficiais, há que concluir que não ocorre uma total omissão do dever de legislar.
6. A eventual insuficiência das medidas legislativas adoptadas tem que ser, nos termos do artº. 342º, nº. 1, do C.Civil, provada pela invocada titular da pretensão indemnizatória.
"A, Lda." intentou, na 9ª Vara Cível do Tribunal de Lisboa, acção declarativa, com processo ordinário, contra o Estado Português, peticionando a condenação deste no pagamento da quantia de 65.111.769$00.
Fundou-se, para tanto, na omissão por parte do Estado na adopção de medidas politico-legislativas necessárias para a protecção da categoria profissional dos despachantes oficiais portugueses, directamente afectados com a abolição das fronteiras intracomunitárias a partir de 1 de Janeiro de 1993 e, sobretudo, com a supressão dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitárias, relativamente aos produtos sujeitos a transição por etapas até ao dia 31 de Dezembro de 1995, omissão que considera ofender ostensivamente o princípio do Estado de Direito, na vertente da protecção e confiança dos cidadãos na actuação do Estado e protecção dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Omissão em consequência da qual a autora sofreu prejuízos que concretizou e que atingem o montante do valor peticionado.
Citado o Estado Português apresentou este contestação em que concluiu pela sua absolvição do pedido, alegando, em suma, que nunca o estatuto ou condição de despachante foi impeditivo do livre exercício de outras actividades profissionais, apenas acautelando a sua qualidade enquanto agente no sector, tendo as opções legislativas para a supressão de direitos aduaneiros e taxas fixas sido políticas e constitucionais e só como tal sufragáveis, sendo certo que as acções de apoio aos agentes e às empresas foram qualitativa e quantitativamente suficientes, e a sua eficácia apenas dependeu do aproveitamento dos seus destinatários.
Exarado despacho saneador, condensados e instruídos os autos, e após audiência de julgamento, com decisão acerca da matéria de facto controvertida, veio a ser proferida sentença que, julgando a acção parcialmente procedente, condenou o réu no pagamento à autora da quantia de 38.000.000$00, com juros de mora, à taxa legal, desde a citação.
Apelou o réu da sentença, vindo, na sequência, o Tribunal da Relação de Lisboa, em acórdão de 8 de Março de 2001, a julgar procedente o recurso e a revogar aquela sentença, anulando a decisão sobre matéria de facto, com elaboração de novos quesitos se necessário, para esclarecer as deficiências que apontou.
Aditados novos quesitos, em cumprimento do referido acórdão, e depois de nova audiência de julgamento, foi proferida sentença que julgou a acção improcedente, absolvendo o réu do pedido.
Inconformada apelou, então, a autora, sem êxito embora, porquanto o Tribunal da Relação de Lisboa, em acórdão de 5 de Dezembro de 2002, julgou improcedente a apelação, confirmando a sentença recorrida.
Interpôs, agora, a mesma autora recurso de revista, pretendendo que seja anulado o acórdão recorrido e condenado o Estado Português a indemnizá-la dos prejuízos causados nos montantes dados como provados.
Em contra-alegações pugnou o recorrido pela confirmação do acórdão em crise.
Tendo sido arguida pela recorrente, nas alegações de recurso, a nulidade do acórdão, por violação do artºs. 668º, nº. 1, al. d), do C.Proc.Civil, pronunciou-se a Relação nos termos dos artºs. 668º, nº. 4 e 744º do mesmo diploma, concluindo não haver sido cometida qualquer nulidade.
Verificados os pressupostos de validade e de regularidade da instância, corridos os vistos, cumpre decidir.
A recorrente findou as respectivas alegações formulando as conclusões seguintes (e é, em princípio, pelo seu teor que se delimitam as questões a apreciar no âmbito do recurso - artºs. 690º, nº. 1 e 684º, nº. 3, do C.Proc.Civil):
1. Nos termos do artº. 260º do Tratado de Adesão da República Portuguesa às Comunidades Europeias, os produtos previstos no nº. 1 do artº. 259º ficavam sujeitos a um regime de transição que expirava em 31 de Dezembro de 1995.
2. Na base deste pressuposto, a recorrente reestruturou a sua actividade perspectivando-a até 1995.
3. Porém, sem que nada o fizesse prever, o Estado Português antecipou a liberalização dos produtos agrícolas a troco de uma compensação financeira, suprimindo as formalidades aduaneiras.
4. Com esta acção comissiva, traduzida na supressão dos desembaraços aduaneiros, a recorrente viu a sua actividade abruptamente interrompida.
5. Por causa dessa interrupção, a recorrente sofreu prejuízos pelos quais, nos termos dos artºs. 562º e seguintes do Código Civil, deve ser responsabilizado o Estado Português como consequência directa da sua conduta.
6. A actuação comissiva lícita mas culposa por parte do Estado é susceptível de responsabilização civil em termos extra-contratuais quando causadora de prejuízos face ao artº. 22º da Constituição da República Portuguesa.
7. O acórdão recorrido é nulo por violação do artº. 668º, nº. 1, al. d), do CPP, aplicável por remissão do seu artº. 716º, nº. 1, já que não foram apreciadas as questões relevantes para o mérito da causa e decidindo sobre matéria de que não podia tomar conhecimento.
8. Com efeito, foi apreciada a responsabilidade emergente da supressão das fronteiras no âmbito da concretização do Mercado Interno em 1992 quando devia ter sido apreciada apenas a responsabilidade resultante da abolição das formalidades aduaneiras relativas aos produtos agrícolas previstas no Tratado de Adesão até 1995.
Encontra-se, em definitivo, assente a seguinte matéria fáctica:
i) - a autora tem como actividade principal a realização de declarações aduaneiras em conformidade com o regime legal aplicável, a processar-se sob a tutela do Estado, com quadros próprios nas Alfândegas e com um número limite de vagas;
ii) - para isso detinha o respectivo alvará emitido pela Direcção-Geral das Alfândegas, tendo depositado a respectiva caução obrigatória para garantia do exercício da sua actividade;
iii) - as comunidades Europeias criaram, isto em 1992, o "Programa de Acção VADE MECUM", destinado à reconversão profissional dos Agentes Aduaneiros e Despachantes, tudo com referência ao artº. 13º do Acto Único Europeu;
iv) - definindo-se, o mesmo "Programa", como a "previsão de um conjunto de medidas de apoio financeiro submetido às seguintes áreas de intervenção:
- financiamento da formação profissional das pessoas ameaçadas pelo desemprego, nas regiões menos desenvolvidas da comunidade subsidiada pelo FSE;
- reestruturação das empresas afectadas pela abolição das fronteiras intracomunitárias e criação de empregos de substituição subsidiada pelo FEDER, através da iniciativa comunitária INTERREG;
- financiamento complementar, nas mesmas áreas de intervenção do FSE e do FEDER, com recurso a uma verba orçamental, especialmente disponibilizada para o efeito";
v) - no ano de 1993 a verba orçamental comunitária criada neste âmbito ascendeu a trinta milhões de ECU's;
vi) - na comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité Económico e Social sobre a adaptação ao Mercado Interno da Profissão de Agentes Aduaneiros e Despachantes de 14/05/92, no prefácio ao programa de acção "VADE MECUM", destinado à reconversão profissional dos Agentes Aduaneiros e Despachantes feito pela comissária Christiane Scrivener e no parecer sobre a proposta de Regulamento (CEE) do Conselho relativa à adaptação ao Mercado Interno da profissão dos Agentes Aduaneiros e Despachantes de 25/11/1992 (J.O.C.E. nº. 19/18 de 25/01/1993), refere-se a consciencialização, por parte das autoridades comunitárias, de que a supressão das fronteiras fiscais e dos controlos aduaneiros intracomunitários, a partir de 01/01/1993, iria provocar necessariamente uma redução drástica da actividade dos Despachantes Oficiais, impondo-se a urgente reconversão dos profissionais e empresas afectadas;
vii) - e que a Comunidade Europeia teria um papel subsidiário no estabelecimento e implementação de medidas de reestruturação e reconversão da actividade de Despachante Oficial e, paralelamente, o papel complementar dos Estados membros na implementação das medidas comunitárias estabelecidas;
viii) - no Parecer do C.E.S. de 13/05/1987, sobre "Realizar o Acto Único: Nova Fronteira para a Europa", in J.O.C.E. - C 180/1 de 08/07/1987, aquele órgão reconheceu a autonomia do papel essencial dos Estados Membros na realização do Mercado Único Europeu, afirmando ser indispensável que cada Estado Membro tome ao nível interno as necessárias medidas negociadas em matéria de gestão das previsões do Emprego, de Adaptação e Organização do tempo de trabalho e Reciclagem Profissional;
ix) - no preâmbulo da Portaria nº. 770/93, de 3 de Setembro, fala-se da necessidade de "ampliar a zona geográfica elegível ao regime de auxílios aprovados pela Portaria 923/92, de 24 de Setembro, passando a abranger a totalidade dos agentes do sector no conjunto do território nacional";
x) - em 1 de Janeiro de 1993 foram abolidas, na Comunidade Europeia, as fronteiras intracomunitárias, com a supressão dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitárias, relativamente aos produtos sujeitos a transição por etapas até 31 de Dezembro de 1995;
xi) - sendo que o Estado Português e o seu Governo apresentou o pedido no sentido de suprimir os direitos aduaneiros e outros elementos para os produtos agrícolas objecto de comércio entre Portugal e a Comunidade, nos moldes enunciados pelo Regulamento (CEE) nº. 1380/93 da Comissão, de 4 de Junho de 1993, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993;
xii) - no dia 2 de Setembro de 1993, numa Assembleia Geral Extraordinária da autora, foi deliberada por unanimidade, a cessação da sua actividade, com referência ao final desse mesmo mês;
xiii) - a situação descrita em x) reduziu de forma significativa a actividade intercomunitária dos despachantes;
xiv) - em 05/02/93, a actividade dos despachantes oficiais encontrava-se significativamente reduzida;
xv) - nessa data, os despachantes oficiais tinham reduzido o pessoal de forma acentuada;
xvi) - tendo os mesmos despachantes de suportar as respectivas indemnizações;
xvii) - o Estado Português optou pela situação descrita em xi) sem que os operadores da actividade económica estivessem previamente preparados;
xviii) - isto com vista a negociar com a Comunidade Europeia, em troca dos benefícios resultantes do regime favorável do artº. 260º do Tratado de Adesão da República Portuguesa às Comunidades Europeias, o pagamento de cerca de cem milhões de contos a pagar por estas últimas;
xix) - o que de facto veio a acontecer;
xx) - sendo que o Estado Português gastou tal quantia em projectos distintos da ajuda ou da compensação do sector dos despachantes oficiais;
xxi) - desde 1986, que foram emitidos estudos, recomendações e pareceres elaborados pelas "instituições comunitárias" sobre as consequências negativas que iriam resultar para os despachantes oficiais da consolidação do Mercado Único;
xxii) - bem como sobre as formas de minimizar os respectivos efeitos negativos;
xxiii) - a situação desenhada em xii) foi resultado da posição assumida pelo Estado Português descrita em xi);
xxiv) - a autora estava preparada para reduzir a sua actividade em cerca de 80%, com a entrada em vigor do Mercado Interno, isto em 01/01/1993;
xxv) - mantendo a sua actividade para o "despacho" de vários produtos sujeitos ao regime de "transição por etapas" (os referidos nos artºs. 259º, nº. 1 e 260º do Tratado de Adesão da República Portuguesa às Comunidades Europeias), tal como aqueles importados pelas empresas referidas nos documentos de fls. 32 a 727;
xxvi) - empresas essas que eram clientes da autora, importadoras de carne de bovino e de suíno;
xxvii) - durante o ano de 1992, a autora recebeu destas mesmas empresas, a título de honorários, cerca de 10.000.000$00 (dez milhões de escudos);
xxviii) - isto pelas "formalidades" de despacho referentes a carne de bovino e de suíno;
xxix) - a autora instalou em Agosto de 1990, os meios necessários que permitiam utilizar o sistema Telepac;
xxx) - através do referido sistema, a autora passava a ter acesso directo aos serviços informáticos aduaneiros, para conhecimento das taxas "variáveis" devidas pelos produtos a importar;
xxxi) - tendo pago pela mesma instalação o montante de 42.160$00;
xxxii) - e, bem assim, celebrou a autora com a "B, S.A." um contrato de "locação financeira", respeitante a material informático;
xxxiii) - com a referida instalação e as rendas pagas no âmbito do contrato de "locação financeira", a autora despendeu cerca de 4.000.000$00;
xxxiv) - com a indemnização dos seus sete empregados a autora liquidou o montante de cerca de 4.000.000$00;
xxxv) - com a situação descrita em xi) e xii) e na articulação com o mencionado de xxiv) a xxxiv) a autora sofreu uma perda de ganhos de cerca de 30.000.000$00;
xxxvi) - isto na consideração do período de 01/01/1993 a 31/12/1995;
xxxvii) - na Alfândega continuaram a ser entregues declarações elaboradas manualmente, mesmo após a informatização dos respectivos serviços, por despachantes que não possuíam tais sistemas;
xxxviii) - a autora cessou por completo a sua actividade, a partir de 30 de Setembro de 1993.
Suscita, antes de tudo, a recorrente que o acórdão recorrido é nulo por violação do artº. 668º, nº. 1, al. d), do C.Proc.Civil, porquanto não só decidiu sobre matéria de que não podia tomar conhecimento - a responsabilidade emergente da supressão de fronteiras no âmbito da concretização do Mercado Interno em 1992 - como também não apreciou as questões relevantes para o mérito da causa - a responsabilidade resultante da abolição das formalidades aduaneiras relativas aos produtos agrícolas previstas no Tratado de Adesão até 1995.
Entende a Relação não haver cometido a nulidade invocada.
A nulidade do artº. 668º, nº. 1, al. d), do C.Proc.Civil "está directamente relacionada com o comando que se contém no nº. 2 do artº. 660º, servindo de cominação ao seu desrespeito. ... É a nulidade mais frequentemente invocada nos tribunais, pela confusão que constantemente se faz entre questões a decidir e argumentos produzidos na defesa das teses em presença" (1).
Há, assim, que ter em consideração que o nº. 2 do citado artº. 660º estabelece que "o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas que estejam prejudicadas pela solução dada a outras. Não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras".
Ora, tendo em atenção o objecto da causa - e também o da apelação interposta pela autora - haveria que apreciar a questão nuclear em que esta fundou a sua pretensão indemnizatória: a omissão do Estado na adopção de medidas politico-legislativas necessárias à protecção da actividade e categoria profissional dos despachantes oficiais directamente afectados com a abolição das fronteiras intracomunitárias a partir de 1993 e, sobretudo com a supressão dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitárias relativamente aos produtos sujeitos a transição por etapas até 1995.
Julgada a acção, na 1ª instância, improcedente, delimitou a autora/apelante, nas conclusões das alegações, o objecto do recurso, situando a sua divergência - já então suscitou a nulidade da sentença por força do nº. 1, als. b) e d), do artº. 668º do C.Proc.Civil - na existência de responsabilidade do Estado por acto lícito (apresentação à Comissão do CE de pedido para suprimir os direitos aduaneiros e outros elementos, pedido esse que encontrou consagração no Regulamento CEE nº. 1380/93), bem como na ausência, ilícita, de um comportamento activo por parte do Estado na aprovação de medidas legislativas compensadoras dos prejuízos advindos para as empresas do sector dos despachantes oficiais.
Tais questões foram, sem qualquer dúvida, apreciadas pelo acórdão impugnado. Em primeiro lugar através da expressa referência às medidas políticas e de legislação adoptadas, nesse âmbito concluindo que a responsabilidade extracontratual do Estado só existe relativamente a actos ilícitos (2). Depois, e no respeitante à omissão legislativa invocada, concluindo que não ocorreu (em derradeira análise porque se não provou) uma situação de falta ou insuficiência de legislação tendente a compensar os efeitos eventualmente negativos advindos do acto político anterior.
Não ocorre, assim, qualquer omissão de pronúncia sobre as questões que constituíam o objecto da apelação da autora, pelo que, consequentemente, não enferma o acórdão da nulidade que se lhe imputa.
Certo que, como defende a recorrente, no acórdão recorrido apelou-se, para a demonstração (desnecessária a nosso ver, porquanto já se havia concluído que não havia prova de insuficiência de medidas legisferantes) complementar de que as medidas legislativas tomadas pelo Estado eram as que, no caso, se impunham, à indicação de vários diplomas destinados a compensar a situação decorrente da supressão das fronteiras intracomunitárias e dos direitos aduaneiros em 1993.
Com esta atitude, porém, e ao contrário do que entende a recorrente, não extravasou a Relação dos seus poderes nem ampliou indevidamente a matéria de facto. Na verdade, sendo a referência feita a tais diversos diplomas publicados relevante para a decisão a proferir, não deixou o acórdão de se situar no âmbito de actuação do artº. 660º, nº. 2, do C.Proc.Civil. Usou, tão somente, da faculdade que lhe confere o artº. 514º do mesmo código, de tomar em consideração, ainda quando não alegados pelas partes, diplomas e normas constantes do Diário da República e de que, naturalmente, conhecia por virtude do exercício das suas funções.
Em consequência, não padece o acórdão em crise de qualquer nulidade, designadamente das que lhe foram assacadas.
Entrando, agora, propriamente no conhecimento de mérito do recurso, começaremos por transcrever o artº. 22º da Constituição da República Portuguesa, por muitos considerado sede principal do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado perante os particulares afectados ou prejudicados pela actuação pública (3): "o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem".
Importa salientar, desde logo, que "conferindo dignidade constitucional ao princípio da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas, o artº. 22º da Constituição não especifica se os actos que podem dar origem a essa responsabilidade do Estado são apenas os actos de administração ou também actos legislativos e actos judiciais. Assim, deixada à lei ordinária eventual concretização de diferentes tipos dessa responsabilidade e a fixação dos especiais pressupostos de cada um deles, tem-se, no entanto, aceite a aplicação directa e imediata desse preceito em relação a todos os actos supramencionados" (4).
Certo é, no entanto, como entendeu o acórdão em crise (5), que o acto ou a omissão legislativa do Estado só será elemento para fundamentar qualquer pretensão indemnizatória quando seja ilícito e culposo.
É essa, sem dúvida, a conclusão a que se chega da análise cuidada do referido artº. 22º da Constituição, que prescreve, em geral, uma responsabilidade solidária do Estado com os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes. "Não é certamente propósito do legislador constitucional consagrar um regime prejudicial para os servidores do Estado, através da imposição de uma responsabilidade solidária mesmo nos casos em que os titulares dos seus órgãos e agentes actuaram sem culpa ou, eventualmente, de forma lícita. Mal se compreenderia que a Constituição de 1976 afirmasse um princípio geral de responsabilidade objectiva do Estado e, ao mesmo tempo, impusesse uma responsabilidade solidária dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes: a responsabilidade dos autores materiais do facto que causa um prejuízo especial e anormal, independentemente da ilicitude e da culpa, constituiria, para eles, um encargo insuportável e totalmente injustificado. A referência do artº. 22º à obrigação solidária dispensa, por isso, uma alusão expressa à culpa, pois este requisito está implícito na previsão da responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes do Estado que praticaram o facto" (6).
Além do mais, "a Constituição que nos rege, quer no artº. 22º, quer no artº. 271º, nºs. 1, 2 e 3, é tributária da visão hoje mais clássica, ainda que democrática, de relacionamento entre responsabilidades. Do facto decorre que não cabe no artº. 22º a responsabilidade de entidades públicas que não suponha responsabilidade dos seus agentes (7). Como a responsabilidade destes supõe sempre a ilicitude, o artº. 22º não comporta a responsabilidade civil de entidades públicas por acto lícito. A sua expressão final prejuízo de outrem visa englobar todos os casos de ilicitude que não se reconduzem a violação de direitos, liberdades e garantias, a saber a violação de outros direitos e interesses legitimamente protegidos, ou interesses legítimos" (8).
Donde, o artº. 22º da Constituição prevê apenas a responsabilidade civil do Estado assente na culpa, quando ocorra violação de um direito subjectivo constitucionalmente protegido ou quando, por acção ou omissão, resulte prejuízo para os cidadãos. Só mesmo "com uma interpretação abrogante do preceito nos pareceria possível incluir nele a responsabilização por danos decorrentes da prática de actos lícitos danosos e de actividades portadoras de risco ou excluir a responsabilidade dos agentes em casos de mera culpa, quando a norma, explicitamente, consagra a responsabilidade solidária" (9).
Em suma, "a única questão de verdadeira e própria responsabilidade que o artº. 22º coloca é a da chamada responsabilidade do Estado por actos legislativos ilícitos" (10).
A responsabilidade civil do Estado legislador - responsabilidade extracontratual por acto ilícito - porque, como tal, assenta na disposição geral do artº. 483º do C.Civil, ocorre apenas quando verificados os pressupostos da obrigação de indemnizar: facto voluntário do agente, ilicitude do facto, imputação do facto ao lesante (culpa), dano e nexo de causalidade entre o facto e os danos causados (11).
Está, in casu, essencialmente em questão a eventual caracterização do acto legislativo do Estado (omissão de legislação) como acto ilícito. Ora, "o acto ilícito é o acto contrário ao direito. No contexto do instituto da responsabilidade civil, o conceito da ilicitude tem um significado bem preciso: indica ele aquela forma particular de contraditoriedade ao direito que fornece um pressuposto típico da génese de um dever de indemnizar; que contém em si mesma força suficiente para dar vida a uma relação obrigacional nos termos da qual o autor do acto ilícito se constitui em dever de ressarcir" (12).
No exercício do poder legislativo, sem dúvida que ao Estado "está vedada a emanação de leis inconstitucionais lesivas de direitos, liberdades e garantias (dimensão proibitiva da cláusula de vinculação); por outro lado, incumbe-lhe o dever de conformar as relações da vida, as relações entre o Estado e os cidadãos e as relações entre os indivíduos segundo as normas garantidoras daqueles direitos, liberdades e garantias (dimensão positiva da vinculação do legislador). Apontando a Constituição para a vinculação de todos os actos normativos (leis, regulamentos, estatutos, contratos colectivos de trabalho ...), isto significa que a cláusula de vinculação se refere a legislador em sentido extensivo" (13).
A vinculação do Estado ao direito internacional está consagrada, como princípio, no artº. 8º da Constituição.
Tal vinculação é mais íntima quando está em causa o direito comunitário. Na verdade, no relacionamento instituído entre esta ordem jurídica e as ordens jurídicas internas dos Estados membros vigoram, entre outros, o princípio da aplicabilidade directa do direito comunitário na ordem jurídica dos Estados membros (sempre que a sua execução não careça de uma intervenção legislativa dos Estados) e o princípio do primado do Direito Comunitário face a toda e qualquer norma nacional.
As leis de valor reforçado aparecem concretizadas no artº. 112º, nº. 3, da Constituição (nesta norma alude-se a quatro categorias de leis reforçadas: as leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, as leis que por força da Constituição sejam pressuposto normativo necessário de outras leis, as leis que por outras devem ser respeitadas).
Donde, no caso sub judice, porque o Estado se encontra vinculado à Constituição, a ilicitude do comportamento, gerador de responsabilidade, apenas se pode configurar quando sejam violadas normas constitucionais, internacionais, comunitárias ou leis de valor reforçado, leis estas no âmbito dos direitos fundamentais.
É certo que o Tribunal Constitucional tem invocado, também, com alguma frequência o princípio da confiança legítima ou da protecção da confiança como parâmetro constitucional de controlo das acções do Estado, particularmente do legislador. De todas as vezes que tal acontece, a ideia aparece sempre associada à de Estado de Direito. Num Estado como este, diz-se, os cidadãos têm de poder saber com o que contam. E tal significa poder confiar, de algum modo, na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida, de modo que a lei, no seu devir, nunca afecte aquele mínimo de certeza ou segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica" (14).
No entanto, "para que tal princípio possa, em direito público, dispensar a protecção devida, necessário é que nos casos concretos se reúnam cumulativamente três pressupostos. Em primeiro lugar, importa que neles o Estado tenha efectivamente tomado uma decisão, ou encetado um comportamento, que seja susceptível de gerar nos privados expectativas de continuidade. Depois, é necessário que as expectativas privadas quanto à estabilidade da acção estadual surjam legitimamente fundadas ou justificadas por boas razões. Finalmente - e porque estamos aqui no universo particular das relações jurídico-públicas e não já no mundo das relações entre iguais - fundamental é também que o desvio, inesperado, não tenha a justificá-lo motivos impostergáveis de interesse público" (15).
Vejamos, pois, à luz dos princípios expostos, a questão em apreço no recurso, para já e especificamente quanto à eventual ilicitude da omissão de legislação imputada ao Estado.
Da matéria de facto resulta, prima facie, que a autora desenvolveu, durante vários anos, a actividade de despachante aduaneira a coberto do regime instituído na Reforma Aduaneira, aprovada pelo Dec.lei nº. 46.311 de 27 de Abril de 1965, com as alterações posteriores, e no Dec.lei nº. 513-F 1/79 de 27 de Dezembro, relativo às Sociedades de Despachantes Oficiais.
Ora, por despacho de mercadorias deve entende-se "o conjunto de formalidades a cumprir para que as mercadorias sujeitas à acção aduaneira possam seguir o seu ulterior destino" (artº. 869º da Reforma Aduaneira).
O desenvolvimento desta actividade estava condicionado a fortes medidas de restrição, com apertadas normas de acesso e em regime de exclusividade, o que impediu a autora de se dedicar a outro tipo de funções que não as aduaneiras, funções estas que dependiam da tutela do Estado para cujo exercício se exigia a prestação de concurso de provas públicas e consequente concessão do alvará emitido pelo Director Geral das Alfândegas com repercussão a nível de responsabilidade disciplinar e penal, em perfeito paralelismo com os funcionários públicos.
Com efeito, o exercício da profissão de despachante oficial depende de inscrição na Câmara dos Despachantes Oficiais que é uma pessoa colectiva de direito público a quem cabe colaborar no exercício da função alfandegária, sob a superintendência do Ministro das Finanças e do Plano (artº. 12º do Estatuto da Câmara dos Despachantes Oficiais aprovado pelo Dec.lei nº. 450/80, de 7 de Outubro, diploma que também alterou a Reforma Aduaneira).
Sendo o despachante oficial - tal como o define o artº. 38º, nº. 1, do citado Estatuto - um técnico especializado em matéria aduaneira, procedendo às formalidades necessárias ao desembaraço, por conta de outrem, de mercadorias e meios de transporte.
Era no artº. 426º da Reforma Aduaneira (original redacção) que se indicavam as entidades com competência para solicitar qualquer modalidade de despacho de mercadorias, bem como promover quaisquer documentos que lhe dissessem respeito, já aí se constatando que os despachantes oficiais não detinham o exclusivo das tarefas referidas, porquanto resultava do artº. 502º do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto nº. 31.730 de 15 de Dezembro de 1941, que se consideravam despachantes todos os que podiam despachar nas Alfândegas, ou seja, os despachantes oficiais, os negociantes que despacham directamente, os agentes aduaneiros e os despachantes privativos. Figuravam, pois, os despachantes oficiais ao lado dos donos ou consignatários das mercadorias (que tinham competência para o despacho destas, por si ou por procurador), dos empregados dos donos ou consignatário das mercadorias, denominados por "despachantes privativos" (em relação aos despachos em que podiam intervir as entidades de que eram empregados) e dos agentes aduaneiros das empresas de caminhos de ferro e de navegação aérea (em relação às mercadorias pertencentes às mesmas empresas e nos casos mencionados no artigo seguinte).
Ademais, o Regulamento (CEE) nº. 3632/85, do Conselho, de 12 de Dezembro, veio consagrar o princípio de que qualquer pessoa pode exercer, a título profissional, a actividade que consiste em fazer declarações aduaneiras em nome e por conta de outrem.
Na sequência, e porque Portugal manteve em vigor disposições do direito interno contrárias a este Regulamento, entre elas o citado artº. 426º, o Tribunal das Comunidades, por acórdão de 11 de Março de 1992, decidiu que "a República Portuguesa, ao manter em vigor ... (tais disposições), não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do Regulamento (CEE) nº. 3632/85 do Conselho que define as condições segundo as quais uma pessoa é admitida a fazer declaração aduaneira" (16).
Aquele princípio, emergente do Regulamento nº. 3262/85, veio a ter tradução na lei portuguesa com a publicação do Dec.lei nº. 89/92, de 21 de Maio e do Dec.lei nº. 280/92, de 18 de Dezembro, este para adequar a legislação aduaneira no sentido de possibilitar uma maior igualdade entre todos os que faziam declarações aduaneiras, o que reflexamente também implicou "a retirada de certos ónus, limitações e controlos que exclusivamente recaíam sobre os despachantes oficiais" (Cfr. o Preâmbulo do Dec.lei nº. 280/92).
Assim, no artº. 439º da Reforma Aduaneira (na redacção introduzida por este diploma) estabeleceu-se que "é atribuição da Câmara dos Despachantes Oficiais determinar a forma, os requisitos e a organização da profissão de despachante oficial".
Fazendo-se, ainda, constar que a profissão de despachante oficial regular-se-á, em tudo o que não estiver aí previsto, pelas disposições da lei geral sobre mandato e prestação de serviços no exercício das profissões liberais (artº. 461º).
O objecto da sociedade autora insere-se precisamente no exercício da actividade permitida a despachantes oficiais, nos termos da Reforma Aduaneira, aliás na medida em que o Dec.lei nº. 513-F 1/79, de 27 de Dezembro, que, aprovando o Regulamento das Sociedades de Despachantes Oficiais e seus Empregados e alterando a Reforma Aduaneira, veio permitir a constituição de sociedades com aquele objecto.
Como atrás se explicou, in casu, o invocado facto ilícito do Estado consistiria numa omissão legislativa consubstanciada na ausência de produção legislativa que se lhe impunha, nos termos da Constituição, para regular uma situação factual conhecida, implicando violação de direitos, liberdades e garantias ou ofensa de direitos ou interesses juridicamente protegidos de outrem. E que seria, no caso concreto, a de regulamentar compensando a redução da actividade de despachante oficial decorrente da abolição dos direitos aduaneiros intracomunitários antecipada para 1993.
Sustenta a recorrente que, tendo em conta a antecipada liberalização, em 1993 (que estava, em face dos artºs. 259º e 260º do Tratado de Adesão de Portugal à Comunidade Europeia sujeita a um regime de transição até 1995) dos produtos agrícolas (17) a troco de uma compensação financeira, suprimindo as formalidades aduaneiras, a omissão legislativa ilícita do Estado traduziu-se na ausência de legislação que compensasse os prejuízos daí decorrentes para as empresas do sector, designadamente através da canalização da compensação obtida (cerca de cem milhões de contos) para o sector dos despachantes oficiais, a fim diminuir o impacto advindo daquele acto político e permitir a subsistência das empresas que se dedicavam àquela actividade. Entende, neste âmbito, que o Estado estava obrigado a produzir um conjunto de leis e medidas que salvaguardassem os interesses patrimoniais dos despachantes oficiais, consistindo o ilícito legislativo na insuficiência de medidas tomadas pelo Estado Português para fazer face aos impactos negativos dessa supressão de barreiras no sector dos despachantes.
Situando os danos que alegadamente sofreu e decorrentes desta omissão na perda de honorários usualmente pagos pelos clientes (10.000.000$00), nas despesas que efectuou com a sua informatização (4.042.160$00) e no pagamento de indemnização a trabalhadores despedidos (4.000.000$00), configurou, ainda, por lucros cessantes advindos do seu encerramento, um prejuízo de 30.000.000$00.
Antes de mais, na apreciação do pressuposto da ilicitude, quando está em causa a função legislativa do Estado, há que usar de grandes cautelas. Trata-se duma área de grande melindre, como facilmente se intui, tendo presentes os princípios fundamentais do "Estado de Direito Democrático" (artº. 22º da CRP), bem como da "soberania e da legalidade" (artº. 3º do mesmo diploma). A este propósito Diogo Freitas do Amaral e Rui Medeiros, em Parecer ainda não publicado (18), alertam para os perigos duma generalização da responsabilidade civil do Estado por danos resultantes da função legislativa, sobretudo porque "não parece acertado construir uma sociedade livre e pluralista na base da transferência de todos os riscos da vida social dos indivíduos e das empresas para o Estado".
Como refere Castanheira Neves, o Estado de Direito social não se confunde com o welfare state e "em nome da sua dimensão social não é lícito anular a sua também específica dimensão de direito, nem esta se reduz àquela. O Estado de Direito social, porque indefectivelmente também Estado de Direito, não poderá transformar-se numa gigantesca empresa de seguros ou dispensador amoral de benefícios de uma gratuitidade sem dor, sem deveres nem responsabilidade" (19).
O reconhecimento de um critério objectivo de imputação de danos não nos deve fazer esquecer que, tal como sucede em Direito privado, res perit domino: também nas relações com o Estado, os titulares dos direitos ou interesses devem suportar, em muitos casos, a destruição ou desvalorização dos respectivos bens jurídicos. Por outro lado, a aceitação generalizada e sem limites de uma obrigação de indemnizar pode constituir um encargo financeiro muito pesado e atingir a liberdade de conformação do legislador, obrigando-o a renunciar à satisfação de necessidades porventura mais prementes e a consignar parte importante das suas receitas ao pagamento de indemnizações. Uma concepção muito ampla e exigente do dever de indemnizar por parte do Legislador apresenta, por isso, "o perigo de desvirtuamento funcional da lei como instrumento normativo de uma decisão política determinada pela representação do interesse geral. Ao exercício da função legislativa é inerente uma margem de discricionaridade e de possibilidade de escolha de meios alternativos. Dentro de certos limites, justifica-se o sacrifício patrimonial de interesses individuais como consequência normal do risco que qualquer pessoa deve suportar a título de contrapartida da sua integração numa comunidade política organizada" (20).
Tais preocupações tornam-se particularmente pertinentes quando se observa que a sociedade actual, extremamente complexa constitui uma sociedade de risco.
E se é verdade que com o aumento dos riscos surge crescentemente um anseio legítimo de segurança, não é menos verdade que, numa sociedade de risco, tal pretensão de segurança não pode aniquilar a liberdade de conformação que, num Estado democrático, deve caber ao legislador legitimado democraticamente.
Doutro passo, cumpre referir que, entendida a omissão de legislação como "a abstenção voluntária de uma acção socialmente esperada" (21), nem sempre o silêncio do legislador é ilícito. Não pode olvidar-se que cabe, em principio, na liberdade de conformação do Legislador legitimado democraticamente decidir se, como e quando adopta uma medida legislativa. Os limites a esta liberdade decorrem do facto de o legislador ordinário estar subordinado à Constituição, ao Direito Internacional e Comunitário e à legislação de valor reforçado. Daqui resultando que a omissão só é ilícita quando represente o incumprimento de um dever de legislar, nos limites daquela subordinação.
Como é sabido, o pedido de adesão de Portugal às Comunidades Europeias foi o resultado duma opção política do Estado Português. Esse pedido foi apresentado a 28 de Maio de 1977 e na sequência de parecer positivo da Comissão, o Conselho, a 11 de Junho de 1985, decidiu aceitar o pedido de admissão de Portugal à CECA, CEE e CEEA. O Tratado de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias foi assinado em Lisboa, a 12 de Junho de 1985, com início de vigência em 1 de Janeiro de 1986.
Em consequência, em 1986, ao entrar para a Comunidade Europeia, Portugal sabia (e os despachantes oficiais também) que a supressão das barreiras alfandegárias, no mercado interno, seria em 1 de Janeiro de 1993 o culminar dum processo com etapas perfeitamente definidas e calendarizadas.
É certo que o Estado Português, no âmbito da sua capacidade de definição estratégica para o desenvolvimento do país, antecipou a liberalização das fronteiras intracomunitárias, com a supressão dos direitos aduaneiros e dos elementos fixos nas trocas intracomunitárias, relativamente aos produtos sujeitos a transição por etapas até 31 de Dezembro 1995, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993, a troco de uma compensação de cerca de cem milhões de contos.
Só que, e desde logo, parece evidente que não está em causa a opção política do Estado Português em aderir às Comunidades Europeias (hoje, União Europeia), nem o estabelecimento da livre circulação de mercadorias no espaço comunitário.
No que concerne à abolição antecipada de eventuais benefícios (pensamos que a compensação entre as vantagens e desvantagens do acto político realizado sempre se situará no âmbito da estratégia global de Governo) importa também frisar que o Estado pôs à disposição da actividade em causa diversos mecanismos de atenuação dos efeitos decorrentes da supressão de direitos aduaneiros, facto que, desde logo afasta a situação de total omissão legislativa acerca da matéria.
Poderia, porventura, pretender vislumbrar-se omissão ilícita na falta de lei ou regulamento que canalizasse para a autora e demais empresas do sector parte da verba de cem milhões de contos recebida como contrapartida da antecipação da supressão dos direitos aduaneiros. Todavia, não pode, também neste caso, considerar-se que tal ocorreu, já que não decorre da matéria de facto provada nos autos que essa verba se lhes destinasse, motivo pelo qual se não poderá considerar que a sua não canalização para os despachantes consubstancia uma omissão ilícita.
E, em contrapartida, não podemos deixar de constatar que, por forma a afastar a possibilidade de uma responsabilidade por omissão de legislar, o Estado publicou diversos diplomas tendentes a diminuir o impacto negativo da supressão de barreiras nas trocas comunitárias.
Sem pretendermos ser exaustivos, apontaremos a Portaria nº. 923/92, de 24 de Setembro (que aprovou o Regulamento do Regime de Auxílios a Pequenos Investimentos na Zona de Fronteira, a conceder no âmbito da iniciativa INTERREG, que concedeu auxílios a fundo perdido, para o desenvolvimento de actividades produtivas e para a criação de empregos e, em particular, no plano imediato, criar alternativas às actividades e empregos afectados directamente com a supressão das fronteiras internas da Comunidade naquela zona); a Portaria nº. 770/93, de 3 de Setembro, que estendeu a todo o país o aludido regime de auxílios; o Dec.lei nº. 25/93, de 5 de Fevereiro, que instituiu um conjunto de medidas especiais (de protecção social, relativas à pensão de velhice, à pré-reforma, ao subsídio de desemprego, às compensações por cessação do contrato de trabalho, às comparticipações do Estado nas indemnizações, de apoio à formação profissional - com financiamento a 100%, para reconversão, reclassificação e mobilidade profissional dos trabalhadores em causa, de apoio ao emprego - subsídios, apoios financeiros a projectos, incentivos não pecuniários), de apoio aos despachantes oficiais, aos ajudantes e praticantes de despachantes, e aos trabalhadores administrativos ao serviço de despachantes oficiais, por motivo da supressão das barreiras aduaneiras com a abertura do mercado único europeu a partir de 1 de Janeiro de 1993; o Dec.lei nº. 280/92, de 18 de Dezembro, que alterou o regulamento das sociedades de despachantes oficiais e seus empregados (Dec.lei nº. 513-F1/79, de 27 de Dezembro), permitindo a abertura do seu objecto social a outras actividades, para além do despacho aduaneiro; o Dec.lei nº. 67/93, de 10 de Março, que veio permitir que as empresas de despachantes oficiais considerassem como custo de exercício de 1992, o montante das provisões constituídas para indemnizações por despedimento de pessoal, quer directamente, quer por integração no fundo sectorial específico na parte em que não houvesse comparticipação do Estado; o Regulamento (CEE) nº. 3904/92, de 17 de Dezembro, do Conselho, com aplicação directa, obrigatória e imediata, em todos os Estados-membros (artº. 189º do Tratado de Roma) que estatuiu medidas de adaptação da profissão de despachante alfandegário no mercado interno.
O conjunto dessas medidas legislativas com vista à redução dos prejuízos decorrentes da aludida supressão de fronteiras para os profissionais e empresas mais directamente afectadas obedeceu ao cumprimento das imposições constitucionais, nomeadamente para obter a garantia aos trabalhadores da segurança no emprego (artº. 53º da Constituição) e do direito ao trabalho (artº. 58º nº. 1, da mesma), bem como do livre exercício da iniciativa económica privada pelas empresas (seus artºs. 61º e 86º).
Se tais medidas eram insuficientes face ao dever de agir por parte do Estado (artº. 22º da Constituição) incumbia à autora prová-lo (artº. 342º, nº. 1, do C.Civil), o que não conseguiu.
Sendo, além do mais, que importa não esquecer que a previsibilidade do que veio a suceder, era total, pois, desde 1977 (quando Portugal pediu a adesão às Comunidades Europeias) e, sobretudo, desde 1985 (data do Tratado de Adesão de Portugal às Comunidades), era sabido que iriam desaparecer as barreiras alfandegárias, o que deu tempo mais do que suficiente para permitir aos visados reequacionar expectativas, projectos e previsões, sendo certo que não resulta ter havido por parte da autora um qualquer esforço para reconverter a sua actividade, nem que lhe tenha sido recusado um qualquer apoio da parte do Estado.
Não deixa de constituir um facto que numa altura em que actividade dos despachantes oficiais, se encontrava significativamente reduzida, o Estado Português acordou na supressão dos direitos aduaneiros quanto a produtos agrícolas cerca de dois anos antes do previsto, emitindo o Conselho o Regulamento (CEE) nº. 1380/93, de 4 de Junho de 1993, com efeitos retroactivos a 1 de Abril de 1993, recebendo o pagamento de cerca de cem milhões de contos. Só que, para além de ter feito publicar os já atrás aludidos diplomas legais, a faculdade de suprimir tais direitos antes do prazo inicialmente acordado, era também uma possibilidade que estava prevista.
No entanto, pretender que os aludidos cem milhões de contos fossem distribuídos aos despachantes (quando se destinavam aos operadores económicos do sector agrícola - cfr. Jornal Oficial das Comunidades Europeias, de 31/03/93) seria não somente excessivo como abusivo, sendo certo ainda que, querer julgar através deste processo as opções políticas e estratégicas do Governo quanto à integração de Portugal nas Comunidades Europeias, designadamente no que concerne aos efeitos sobre a agricultura não faz qualquer sentido.
Se os aludidos cem milhões de contos, tivessem sido desviados dos operadores económicos do sector agrícola (despachantes oficiais incluídos) para fins diversos, ainda a situação poderia ser distinta: não foi, todavia, isso que ocorreu (ou, pelo menos, não foi isso que se provou).
Finalmente, não é lícito vir a Autora considerar insuficientes os apoios fornecidos pelo Estado (e insuficiente a legislação produzida), já que simultaneamente não refere aquilo que, em que termos, e como, mais poderia ter sido feito.
Tanto mais quanto ela própria não demonstrou algo ter feito no sentido de minimizar as consequências negativas claramente previsíveis para a sua actividade, limitando-se na prática a despedir os trabalhadores e encerrar a actividade.
Sem esquecermos que, como provado ficou, a autora se mostrava já preparada para, em 1 de Janeiro de 1993, com a entrada em vigor do Mercado Interno, reduzir em 80% a sua actividade.
Indubitável, porém, é que lhe competiria adaptar a sua oferta a um mercado cuja evolução já era antecipadamente previsível. "As dificuldades desse sector em consequência da supressão das barreiras alfandegárias constituíram, na realidade, cries de há muito anunciada; de facto, não parece acertado construir uma sociedade livre e pluralista na base da transferência de todos os riscos da vida social dos indivíduos e das empresas para o Estado" (22).
Também se nos não afigura adequada a alusão ao facto de se não encontrar preparada para o que veio a ocorrer (se bem que tal haja sido tido como provado), porquanto restaria sempre saber das razões por que o não estava, já que não apenas medidas legislativas foram tomadas, mas ainda porquanto existem "ónus naturais decorrentes da vida em sociedade, mesmo no âmbito de um Estado intervencionista como Estado moderno. Aceita-se que o cidadão suporte pequenos constrangimentos, contrapartida natural dos benefícios que recebe, mas já não se aceita que cruze os braços em face dos danos anormalmente onerosos provocados pela actuação estadual" (23).
É que a iniciativa económica privada, consagrada constitucionalmente tendo em conta o interesse geral (artº. 61º da Constituição), implica por definição o assumir de riscos e a tomada oportuna de opções que permitam obviá-los, por isso que, sabendo ou devendo prever o que vai ocorrer, não pode o cidadão situar-se passivamente, optando pelo caminho do conformismo, ou da subsidiodependência.
Ora, a integração europeia de Portugal é algo que pela sua relevância para a economia e o desenvolvimento, não apenas económico-financeiro, mas também social e cultural, tem necessariamente de ser entendido como mais relevante que os eventuais prejuízos sofridos por determinadas entidades (que desses prejuízos estavam cientes), as quais, por outro lado, foram também apoiadas através de mecanismos, legislação e programas concretos (acima mencionados).
Certo que resulta dos autos e está comprovado que a abolição na Comunidade Europeia das fronteiras, com a suspensão dos direitos e dos elementos fixos relativamente aos produtos sujeitos a transição por etapas até 31 de Dezembro de 1995, levou à extinção da actividade desenvolvida pela autora (que teve de suportar os encargos resultantes das indemnizações com os despedimentos do seu pessoal, embora dispusesse de apoios financeiros para isso), mas não se nos afigura que tal justifique uma qualquer indemnização.
Posta a situação nestes termos, afigura-se não haver dúvidas de que os direitos ou interesses alegadamente afectados pelo comportamento omissivo do legislador se situam no plano económico e na área do trabalho.
É um facto que a diminuição drástica da actividade dos despachantes oficiais pode afectar garantias constitucionais, como a segurança no emprego (artº. 53º da Constituição), o direito ao trabalho (artº. 58º, nº. 1) e a actividade empresarial das sociedades de despachantes oficiais (artºs. 61º e 86º da Constituição).
No entanto, também há que ter presente que, não obstante aqueles direitos e garantias terem assento na constituição, a sua protecção não é absoluta. Tanto assim, que a lei fundamental não proíbe os despedimentos, mas apenas os despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos (citado artº. 53º). Por outro lado, a iniciativa privada tem limitações: exerce-se livremente, mas nos quadros definidos pela constituição, pela lei e tendo em conta o interesse geral (citado artº. 61º). O direito de iniciativa económica privada não é um direito absoluto e nem mesmo os seus limites estão constitucionalmente garantidos, "salvo no que respeita ao conteúdo útil constitucionalmente relevante, que a lei não pode aniquilar... (garantia constitucional de um sector económico privado - artº. 83º, nº. 3, da CRP)" (24).
Daí que (e sendo a autora uma sociedade no âmbito da actividade empresarial) temos que convir em que a protecção na área do direito da iniciativa económica privada não é absoluta (longe disso). Podemos dizer que o texto fundamental se preocupa mais em impor limitações do que em afirmar garantias e liberdades. Doutro passo, o empresário é visto, sobretudo na perspectiva do empregador.
E também é verdade que os direitos e liberdades eventualmente afectados pela supressão das barreiras alfandegárias, não obstante terem assento constitucional (artºs. 53º, 58º, nº. 1 e 61º, nº. 1), não gozam de protecção absoluta.
Acresce que é ao legislador, democraticamente legitimado, que cumpre decidir se, como e quando adopta uma medida legislativa, sem embargo da necessidade de respeito pelo princípio da confiança, inerente na vigência de um Estado de Direito democrático (artº. 2º da Constituição).
O que não deriva, todavia, do conteúdo deste princípio, é a obrigação de emissão de legislação específica. Sendo certo que, ao lado do direito de ordenar estavelmente os projectos de vida dos cidadãos, sem abusivas intromissões sociais ou estaduais (artº. 26º. nº. 1, da Constituição), aquele princípio confere "o direito a uma razoável previsibilidade das alterações que poderão vir a ocorrer nesse quadro externo do constrangimento da nossa acção livre que é a ordem jurídica. Mas o princípio, assim intimamente fundado na cláusula geral de liberdade individual, não nos diz que devamos ou possamos transferir para o direito decisões ou responsabilidades que em última análise a cada um pertencem. A ordem jurídica nunca regula tudo, nunca previne todos os riscos, nunca esgota de forma completa o espaço de autonomia que é deixado a cada um na livre (e responsável) condução da sua vida. O princípio da protecção da confiança é, por isso, um princípio meramente defensivo, que se destina a garantir o razoável enquadramento externo que condiciona a livre acção individual, e que apenas proíbe alterações incalculáveis e imprevisíveis da ordem do Direito. Dele é impossível extrair um conteúdo activo ou prestativo que leve o Estado a uma obrigação ou dever de legislar (25).
Ora, tendo presente as datas, respectivamente, do pedido de adesão de Portugal às Comunidades Europeias (1977), do Tratado de Adesão (1985), do estabelecimento do mercado único comunitário (1993), não se pode sustentar que fosse imprevisível o desaparecimento das barreiras alfandegárias ou que não tivesse sido assegurado um regime de transição suficientemente longo para permitir aos visados (autora incluída) reequacionar expectativas, projectos e previsões.
Em conclusão, é de entender que, no caso concreto, não estamos (certamente porque não ficou demonstrado) perante um comportamento ilícito do Estado Português no exercício da função legislativa, pelo que, faltando o pressuposto da ilicitude, afastada fica, a título do artº. 22º da CRP, a responsabilidade civil do Estado.
Desta forma improcede a pretensão da recorrente, pois nada existe de censurável no acórdão impugnado.
Pelo exposto, decide-se:
a) - julgar improcedente o recurso de revista interposto pela autora "A, Lda.";
b) - confirmar inteiramente o acórdão recorrido;
c) - condenar a recorrente nas custas da revista.
Lisboa, 25 de Setembro de 2003
Araújo Barros
Oliveira Barros
Salvador da Costa
_____________
(1) Rodrigues Bastos, in "Notas ao Código de Processo Civil", vol. III, Lisboa, 1992, pág. 247.
(2) Ora, "se na decisão se partiu do princípio de que só existe responsabilidade do Estado pela prática de actos ilícitos, e não se analisou a hipótese da responsabilidade por factos lícitos, em termos gerais, não existe propriamente nulidade por omissão de questão de que se devia conhecer, mas eventual erro de julgamento" (Cfr. Ac. STJ de 14/11/96, no Proc. 156/96 da 2ª secção - relator Figueiredo de Sousa).
(3) Jorge Miranda, in "Manual de Direito Constitucional", vol. II, 3ª edição, Coimbra, 1996, pág. 375; Vieira de Andrade, in "Os Direitos Fundamentais na Constituição da República de 1976", Coimbra, 1983, pág. 337; Gomes Canotilho e Vital Moreira, in "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 168.
(4) Ac. STJ de 07/02/2002, in CJSTJ Ano X, 1, pág. 86 (relator Oliveira Barros). Neste sentido, Gomes Canotilho, in "Direito Constitucional e Teoria da Constituição", Coimbra, 2ª edição, 1988, pág. 464; Jorge Miranda, in "Manual de Direito Constitucional", vol. IV, Coimbra, 2000, pág. 289; Rui Medeiros, in "Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos", Coimbra, 1992, pág. 86; Acs. STJ de 24/02/94, in BMJ nº. 434, pág. 396 (relator Mário Cancela); de 30/01/97, in CJSTJ Ano IV, 1, pág. 107 (relator Nascimento Gomes); e de 23/09/99, in BMJ nº. 489, pág. 320 (relator Herculano Namora).
(5) Em conformidade com doutrina e jurisprudência que da norma do artº. 22º da Constituição fazem, em nossa opinião, a mais correcta interpretação (Dimas de Lacerda, "Alguns Aspectos da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado", in Revista do Ministério Público, Ano VI, nº. 21, págs. 73 ss.; Rui Medeiros, "Ensaio ...", págs. 92 a 109; Acs. STJ de 30/10/96, in CJSTJ Ano IV, 3, pág. 85 (relator Nascimento Costa); de 26/09/2000, in BMJ nº. 499, pág. 323 (relator Lopes Pinto); e de 07/02/2002 acima citado; Ac. RL de 20/05/97, in CJ Ano XXII, 3, pág. 91 (relator Lopes Bento); Ac. RL de 18/04/91, in CJ Ano XVI, 2, pág. 187 (relator Peixe Pelica); e Ac. RE de 24/05/2001, in CJ Ano XXVI, 3, pág. 273 (relatora Maria Laura Leonardo).
(6) Rui Medeiros, "Ensaio ...", pág. 93.
(7) Exceptuados, naturalmente, os casos em que é a própria Constituição que exclui a responsabilidade civil dos titulares de certos órgãos (artº. 216º, nº. 1 - juízes; artº. 157º, nº. 1 - deputados).
(8) Marcelo Rebelo de Sousa, "Responsabilidade dos Estabelecimentos Públicos de Saúde: Culpa do Agente ou Culpa da Organização?", in Direito da Saúde e Bioética, Lisboa, 1996, págs. 161 e 162.
(9) Dimas de Lacerda, ob. cit., pág. 75.
(10) Maria Lúcia Pinto Correia, in "Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador", Coimbra, 1998, pág. 423.
(11) Antunes Varela, in "Das Obrigações em Geral", vol. I, 6ª edição, Coimbra, 1989, pág. 495.
(12) Maria Lúcia Pinto Correia, ob.e loc. citados.
(13) Gomes Canotilho, "Direito Constitucional e Teoria da Constituição" citado acima, págs. 401 e 403, mencionado nos Acs. RE de 24/05/2001 e STJ de 07/02/2002, arestos que, por se terem debruçado sobre questão idêntica à destes autos, de muito perto seguiremos.
(14) Maria Lúcia Amaral, "Dever de Legislar e Dever de Indemnizar a propósito do caso Aquaparque do Restelo", in Themis, Revista da Faculdade de Direito da UNL, Ano I, nº. 2, 2000, pág. 93, citando os Acs. TC nºs. 1/97, 330/97 e 517/99.
(15) Maria Lúcia Amaral, ibidem, pág. 93.
(16) In RLJ Ano 125º, pág. 25.
(17) Entre os quais se encontram os disciplinados pelo Regulamento CEE nº. 805/68, que "estabelece a organização comum no sector da carne de bovino" e pelo Regulamento CEE nº. 2759/75, que "estabelece a organização comum do sector da carne de suíno".
(18) Ao qual alude o Ac. RE de 24/05/2001 supra referido.
(19) "Nótula a propósito do Estudo sobre a responsabilidade civil de Guilherme Moreira", in BFDUC, Coimbra, 1977, págs. 388 e 389.
(20) Maria Luísa Duarte, in "A Cidadania da União e a Responsabilidade dos Estados por Violação do Direito Comunitário", Lisboa, 1994, págs. 77 e 78.
(21) Pedro Pitta e Cunha Nunes de Carvalho, in "Omissão e Dever de Agir em Direito Civil", Coimbra, 1999, pág. 128.
(22) Ac. STJ de 07/02/2002, a que acima se aludiu, citando Freitas do Amaral, in "Direito Administrativo", vol. III, pág. 511.
(23) António Dias Garcia, "Da Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e demais Entidades Públicas", in "Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública", obra colectiva coordenada por Fausto de Quadros, Coimbra, 1995, pág. 208.
(24) Gomes Canotilho e Vital Moreira, "Constituição ...", pág. 327.
(25) Jorge Manuel Coutinho de Abreu, "Limites Constitucionais à Iniciativa Privada", in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor A. Ferrer Correia, 111, Coimbra, 1984, págs. 413 e 414.