| 14574/22.1T8LSB.L1.S1 |  |
NULIDADE DO CONTRATO
CONTRATO DE TRABALHO
ORÇAMENTO DO ESTADO
DECRETO-LEI DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL
I - Um contrato de trabalho celebrado com uma empresa do Setor Empresarial do Estado, em violação das exigências consagradas na Lei do Orçamento do Estado para 2018, designadamente no artigo 51.º, e no artigo 144.º do Decreto‑Lei de Execução Orçamental de 2018, é nulo.
II - Durante o período de vigência da Lei do Orçamento do Estado para 2020 e da Lei do Orçamento do Estado para 2021 (entre 1 de janeiro de 2020 e 28 de junho de 2022), não tendo sido aprovados os respetivos decretos-lei de execução orçamental, a remissão constante dos artigos 50.º e 59.º, respetivamente, deve considerar-se efetuada para o artigo 157.º do Decreto‑Lei de Execução Orçamental de 2019, por força do disposto no artigo 210.º deste diploma.
III - Considerando a natureza essencialmente regulamentar do artigo 157.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019, tal remissão deve igualmente ser entendida à luz do princípio da conservação das normas regulamentares, segundo o qual estas se mantêm aplicáveis quando a norma legal que visam regulamentar permanece substancialmente inalterada na lei subsequente.
IV - Nos termos do artigo 122º do CT o contrato de trabalho declarado nulo ou anulado produz efeitos como válido em relação ao tempo em que seja executado.
Proc. n.º 14574/22.1T8LSB.L1.S1
AA intentou a presente ação, a 8-6-2022, com processo comum, contra “RÁDIO E TELEVISÃO DE PORTUGAL, S.A.”, peticionando a final o seguinte
“Nestes termos e nos demais de direito, doutamente supridos por Vª Exª, deve a presente ação ser julgada procedente, por provada e, em consequência:
a) Deve a R. ser condenada a reconhecer a Contrato de Trabalho entre A. e R. e a categoria profissional de "Técnico Administrativo efeitos a partir de 01 de março consequências daí decorrentes, designadamente, remuneratórias.
Mais:
b) Deve a R. ser condenada a pagar ao A. a quantia de 31.826,64€, acrescida de juros vencimento de cada prestação.
c) Deve a R. ser condenada nas diferenças que venham a ocorrer na retribuição e respetivos subsídios pendência da presente ação.”
Realizada a audiência final, por sentença de 16.04.2024, retificada por despacho de 01.20.2024, decidiu-se o seguinte:
“Por tudo o que ficou exposto, nos termos das disposições legais citadas, julgo a ação parcialmente procedente e, em consequência:
I – Condeno a ré a reconhecer a existência de um contrato de trabalho entre autor e ré, desde 01 de março de 2016;
II – Condeno a ré a atribuir ao autor a categoria profissional de Técnico Administrativo, desde a mesma data, com todas as consequências daí decorrentes;
III – Declaro a nulidade do referido contrato de trabalho, desde 23/09/2022;
IV – Condeno a ré a pagar ao autor as diferenças salariais na remuneração base, decorrentes da atribuição da categoria profissional de Técnico Administrativo, desde 01/03/2016 até 23/09/2022;
V – Condeno a ré a pagar ao autor os subsídios de férias e de Natal, desde 01/03/2016 até 23/09/2022, sendo os relativos ao ano de 2016 calculados proporcionalmente, em função do tempo de atividade prestado;
VI – Condeno a ré a pagar ao autor os subsídios de transporte, desde 01/03/2016 até 23/09/2022, calculados nos termos da cláusula 48.ª do AE aplicável;”.
VII – Condeno a ré a pagar ao autor juros de mora à taxa legal sobre as quantias em dívida, desde a data dos vendimentos respetivos até integral pagamento;
VIII – Absolvo a ré do demais peticionado.”.
Autor e Ré interpuseram recurso de apelação.
Por Acórdão de 10.07.2025 do Tribunal da Relação de Lisboa foi decidido o seguinte:
“Face ao exposto, acordam os Juízes da Secção Social do Tribunal da Relação de Lisboa em:
1-Julgar o recurso do Autor parcialmente procedente e, em consequência:
- Declarar que a sentença proferida na ação de reconhecimento da existência de contrato de trabalho que correu termos sob o n.º18373/17.4T8LSB, do Juízo do Trabalho de Lisboa, Juiz 3, formou caso julgado relativamente ao Autor no período compreendido entre 01.03.2016 e 03.07.2018;
2- Alterar os pontos I, II, IV, V e VI da sentença recorrida nos seguintes termos:
I- Condenar a Ré a reconhecer a existência de um contrato de trabalho, por tempo indeterminado, entre o Autor AA e a Rádio e Televisão de Portugal, S.A. a partir de 04.07.2018.
II-Condenar a Ré a atribuir ao Autor a categoria profissional de Técnico Administrativo, desde 04.07.2018, com todas as consequências daí decorrentes;
IV-Condenar a Ré a pagar ao Autor as diferenças salariais na remuneração base, decorrentes da atribuição da categoria profissional de Técnico Administrativo, desde 04.07.2018;
V Condenar a Ré a pagar ao Autor os subsídios de férias e de Natal, desde 04.07.2018, sendo os relativos ao ano de 2018 calculados proporcionalmente, em função do tempo de atividade prestada;
VI – Condenar a Ré a pagar ao autor os subsídios de transporte, desde 04.07.2018, calculados nos termos da cláusula 48.ª do AE aplicável;
- Revogar o ponto III do dispositivo da sentença recorrida.
- Manter, no mais, a sentença recorrida.
3- Julgar o recurso da Ré improcedente.”,
A Ré interpôs recurso de revista.
Invoca que o Tribunal da Relação incorreu em erro de julgamento, procedendo a uma errada aplicação do Direito aos factos, ao concluir que entre as Partes foi executada uma relação jurídica laboral válida, por convalidação nos termos do artigo 125.º do Código do Trabalho. Incorreu em erro de direito, ao ter interpreta o artigo 157.º do DLEO (Decreto-Lei de Execução Orçamental) 2019 no sentido de que a sua vigência, limitada à anualidade da LOE 2019 ( Lei do orçamento de Estado), cessou a partir de 01.01.2020.
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A recorrida apresentou contra-alegações
O Ministério Público pronunciou-se no sentido improcedência, referindo que a causa de invalidade do contrato deixou de existir em 01-01-2020 e o contrato nulo foi convalidado desde 04-07-2018, por força do disposto no n.º 1 do art.º 125.º do Código do Trabalho. No período temporal compreendido entre 1 de janeiro e 28 de junho de 2022 inexistia no nosso ordenamento jurídico o obstáculo das sucessivas leis orçamentais à contratação de trabalhadores por parte das entidades públicas empresariais.
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Questões a decidir:
o objeto do recurso de revista, nos termos em que é delimitado nas conclusões, circunscreve-se à questão de saber se o contrato de trabalho é nulo, por falta de prévia autorização governamental, e por aplicação da norma do artigo 157º do DLEO 2019, não ocorrendo a convalidação nos termos do artigo 125º do CT. Está em causa o período entre 01.01.2020 e 27.06.2022 (durante o que no entender da recorrente se manteve em vigor aquela norma.
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Factualidade:
A) – O autor celebrou com a ré um contrato para Análise e Controlo de Grelha de Conteúdos inseridos no denominado programa G-Média Tx, cuja cópia consta de fls. 7 a 9 vº dos autos e que aqui se dá por integralmente reproduzida.
B) – O contrato, referido em A), foi celebrado para ter o seu início em 01 de março de 2016.
C) – Foi celebrado com um prazo inicial de seis meses, tendo como termo o dia 31 de agosto de 2016.
D) – Do contrato, referido em A), resultava que o mesmo poderia ser renovado, mediante acordo das partes.
E) – Tal contrato foi denominado de “Contrato de Prestação de Serviços Relacionados com Análise e Controlo de Conteúdos Inseridos no G- Media TX”.
F) – Tendo, entretanto, o dito contrato sido sucessivamente renovado por períodos de um ano cada, a partir de 01 de setembro de 2016.
G) – Estando a decorrer, à data da propositura da ação, a sexta renovação contratual, com início em 01/01/2022 e termo em 31/12/2022.
H) – O autor está adstrito à Direção de Compras e Património.
I) – Nesta Direção, exerce funções administrativas.
J) – O autor exerce atividade na Secretaria Central da RTP, aí procedendo, além do mais, à receção, registo, distribuição e análise de correspondência.
K) – Ao autor são fornecidos pela ré todos os equipamentos e instrumentos, necessários à sua atividade, tais como computador, impressora, telefone e papel.
L) – Equipamentos e instrumentos de trabalho que pertencem e são propriedade da ré.
M) – O autor comunica as eventuais faltas ao serviço ao Sr. BB, a quem reporta.
N) – O autor recebe durante 12 meses a quantia mensal de € 900,00, mediante recibo.
O) – Na mesma data da celebração do contrato com o autor, a ré admitiu também por contrato que denominou de “Prestação de Serviços”, as seguintes funcionárias:
a) CC;
b) DD.
P) – As quais foram integradas nos quadros da empresa, com contrato de trabalho.
Q) – Às mesmas, foi atribuída a Categoria profissional de “Técnico administrativo”.
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Resulta dos autos:
- A relação jurídica em causa foi anteriormente objeto de apreciação judicial, no âmbito de uma ação de reconhecimento da existência de contrato de trabalho, tendo essa mesma ação sido julgada improcedente a 7-2-2018, que transitou em julgado (processo n.º 18373/17.4T8LSB; Juízo do Trabalho de Lisboa, Juiz 3).
No acórdão recorrido decidiu-se pelo caso julgado, referindo-se:
“considerando o objeto da Acão de reconhecimento da existência de contrato de trabalho supra identificada e o objeto da presente ação é de concluir que a sentença proferida naqueles autos formou caso julgado (parcial) relativamente à inexistência de contrato de trabalho no período compreendido entre 01.03.2016 e 03.07.2018”
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O Direito.
A questão colocada prende-se com saber se a normação do DL n.º 84/2019, de 28 de junho, que Estabelece as normas de execução do orçamento do Estado para 2019, na parte que aos autos releva, se mantiveram em vigor em 2020 e 2021, já que nestes dois anos não foram publicados diplomas de execução orçamental.
A recorrente pertence ao Setor Empresarial do Estado - Lei n.º 8/2007, de 14 de fevereiro com última alteração introduzida pelo L. Lei n.º 39/2014, de 09/07, aplicando-se o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (RJSPE – aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 03.10), designadamente seus artigos 17º - Aos trabalhadores das empresas públicas aplica-se o regime jurídico do contrato individual de trabalho – e 18º.
1.- Vejamos o enquadramento da questão:
Na LOE de 2019 (Lei n.º 71/2018 de 31/12), consta:
Artigo 53.º
Contratação de trabalhadores por pessoas coletivas de direito público e empresas do setor público empresarial
…
2 - As empresas do setor público empresarial só podem proceder ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
…
6 - As contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto no presente artigo são nulas.
Artigo 54.º
Quadros de pessoal no setor empresarial do Estado
Em 2019, as empresas do setor empresarial do Estado prosseguem uma política de ajustamento dos seus quadros de pessoal, adequando-os às efetivas necessidades de uma organização eficiente, só podendo ocorrer aumento do número de trabalhadores nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
No DLEO 2019 (Decreto-Lei n.º 84/2019 de 28 de junho), prescreve-se no artigo
157º:
Contratação de trabalhadores por pessoas coletivas de direito público e empresas do setor público empresarial
1 - As pessoas coletivas de direito público, ainda que dotadas de autonomia administrativa ou de independência estatutária, designadamente aquelas a que se refere o n.º 3 do artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, na sua redação atual, e as empresas do setor público empresarial podem proceder à celebração de acordos de cedência de interesse público com trabalhadores de entidades abrangidas pelo âmbito de aplicação da LTFP e ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado, ou a termo, bem como para a conversão de contratos a termo em contratos por tempo indeterminado, no âmbito da autonomia de gestão, desde que expressamente autorizados no ato de aprovação do plano de atividades e orçamento.
2 - O recrutamento a que se refere o número anterior deve ser devidamente sustentado na análise custo-benefício integrada no plano de atividades e orçamento aprovado, devendo estar reunidos os requisitos previstos nas alíneas a) a d) do n.º 5, no momento do recrutamento.
3 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, fica autorizado o recrutamento destinado à substituição, para a mesma função, de trabalhadores que cessem o vínculo de emprego por causa não imputável à entidade empregadora e desempenhem tarefas correspondentes a necessidades permanentes, se a remuneração dos trabalhadores a contratar corresponder à base da carreira profissional prevista em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho ou em regulamento interno, desde que:
a) O plano de atividades e orçamento esteja aprovado; ou
b) O plano de atividades e orçamento tenho sido submetido até 31 de março e não tenha sido objeto de pronúncia pelo membro do Governo responsável pela área das finanças até 30 de junho ou, sendo submetido após 31 de março, não seja objeto de pronúncia pelo membro do Governo responsável pela área das finanças no prazo de 120 dias.
4 - Do recrutamento a que se refere o número anterior não pode resultar um aumento dos gastos com pessoal face ao ano anterior, devendo estar preenchidos, no momento do recrutamento, os requisitos previstos nas alíneas b) a d) do número seguinte.
5 - Nos casos não abrangidos pelos números anteriores, o membro do Governo responsável pela área das finanças, após despacho favorável do membro do Governo responsável pela respetiva área setorial, pode ainda autorizar, em situações excecionais devidamente sustentadas na análise custo-benefício efetuada pelas entidades, com fundamento na existência de relevante interesse público, ponderada a carência dos recursos humanos e a evolução global dos mesmos, o recrutamento de trabalhadores, desde que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Os encargos decorrentes do recrutamento estejam incluídos na proposta de orçamento anual e plurianual, evidenciando o impacto no ano da contratação e no respetivo triénio, com identificação do montante remuneratório dos trabalhadores a contratar, tendo por referência a base da carreira profissional prevista em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho ou em regulamento interno, quando existam;
b) O recrutamento seja considerado imprescindível, tendo em vista a prossecução das atribuições e o cumprimento das obrigações de prestação de serviço público da respetiva entidade;
c) Seja impossível satisfazer as necessidades por recurso a pessoal que já se encontre colocado, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, em situação de valorização profissional ou ao abrigo de outros instrumentos de mobilidade;
d) Cumprimento, atempado e integral, dos deveres de informação previstos na Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro, na sua redação atual.
…
7 - Para efeitos da emissão da autorização prevista no n.º 5, as entidades enviam aos membros do Governo responsáveis pela respetiva área setorial os elementos comprovativos da verificação daqueles requisitos e da respetiva submissão, no Sistema de Recolha de Informação Económica e Financeira, ou, quando não disponham de acesso a este sistema, do envio à DGTF, em formato eletrónico, no caso das empresas do setor público empresarial, ou no SIGO, ou, quando não disponham de acesso a este sistema, do envio à DGAEP, em formato eletrónico, no caso das pessoas coletivas de direito público.
…
10 - O disposto no n.º 5 não se aplica ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego com duração até seis meses, incluindo renovações, ao abrigo da Lei n.º 4/2008, de 7 de fevereiro, na sua redação atual, sendo a autorização da competência do respetivo órgão de direção ou administração, desde que verificados os requisitos previstos nas alíneas a), b) e d) do referido número.
…
12 - São nulas as contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto nos números anteriores.
13 - O disposto no presente artigo prevalece sobre todas as disposições legais, gerais ou especiais, contrárias.
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Tais normações ocorreram em anos anteriores, com ligeiras diferenças. Assim no artigo 62.º, n.º 2, da Lei de Orçamento do Estado (LOE) de 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31.12), dispunha-se:
2 - As empresas públicas e as entidades públicas empresariais do setor empresarial do Estado não podem proceder ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de relações jurídicas de emprego por tempo indeterminado, determinado e determinável, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
3 - Em situações excecionais, fundamentadas na existência de relevante interesse público no recrutamento, ponderada a carência dos recursos humanos, bem como a evolução global dos mesmos, o membro do Governo responsável pela área das finanças pode, ao abrigo do disposto nos n.os 6 e 7 do artigo 6.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, autorizar o recrutamento a que se referem os números anteriores, fixando, caso a caso, o número máximo de trabalhadores a recrutar e desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:
(…)”
Esta limitação manteve-se na lei de orçamento de Estado de 2014 - artigo 58.º, n.º 3, da Lei n.º 83-C/2013, de 31.12; LOE de 2015 – artigo 58.º, n.º 2 da Lei n.º 82-B/2014, de 31.12.
- Com o OE 2016 a normação do OE (orçamento de Estado) passa a remeter para o DLEO. Assim refere no artigo 28:
(…)
2 - Durante o ano de 2016, as empresas públicas e as entidades públicas empresariais do setor público empresarial apenas podem proceder ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo, em situações excecionais, devidamente fundamentadas, nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
3 - São nulas as contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto nos números anteriores.
O DLEO 2016 - Decreto-Lei n.º 18/2016, de 13 de abril; refere no artigo:
Artigo 94.º
Contratação de novos trabalhadores por pessoas coletivas de direito público e empresas do setor empresarial do Estado
1 - Durante o ano de 2016, os membros do Governo responsáveis pelo setor de atividade podem autorizar o recrutamento de trabalhadores, por pessoas coletivas de direito público e empresas do setor empresarial do Estado, para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado, ou a termo, em situações excecionais, fundamentadas na existência de relevante interesse público no recrutamento, ponderada a carência dos recursos humanos, bem como a evolução global dos mesmos, fixando, caso a caso, o número máximo de trabalhadores a recrutar e desde que se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos:
(…)
2 - As empresas públicas e as entidades públicas empresariais do setor empresarial do Estado apenas podem proceder ao recrutamento de trabalhadores a que se refere o número anterior caso se encontrem verificadas as circunstâncias e os requisitos cumulativos mencionados no mesmo.
3 - Para efeitos da emissão da autorização prevista no n.º 1, os respetivos órgãos de direção ou de administração enviam aos membros do Governo responsáveis pelo setor de atividade os elementos comprovativos da verificação dos requisitos ali previstos, os quais são remetidos ao membro do Governo responsável pela área das finanças.
4 - São nulas as contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto nos números anteriores.
5 - O disposto no presente artigo prevalece sobre todas as disposições legais, gerais ou especiais, contrárias.
(…)
- OE 2017 - Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro – artigo 51 e DLEO 2107 - Decreto-Lei n.º 25/2017 de 3 de março -, artigo 123º.
- OE de 2018 - Lei n.º 114/2017 de 29 de dezembro -, artº 51º, DLEO 2018 - Decreto-Lei n.º 33/2018 de 15 de maio – artº 144º - a norma do decreto-lei de execução passa a referir a possibilidade de contratação “desde que expressamente autorizados no ato de aprovação do plano de atividades e orçamento.”
Referência esta que consta do DLEO de 2019, e do DLEO de 2022 (artº 141º) e posteriores.
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2. - Quer em 2021 quer em 2022, não foi emitido DLEO (decreto-lei de execução orçamental).
O tribunal da Relação e com base nessa circunstância entendeu que no lapso temporal entre 1/1/2020 e 28/6/2022, inexistiu no nosso ordenamento jurídico o obstáculo das sucessivas leis orçamentais à contratação de trabalhadores por parte das entidade públicas empresariais na medida em que a remissão do artigo 50º da LOE de 2020 e 59.º, n.º 2 da LOE de 2021, para o Decreto-Lei de execução orçamental, era uma remissão sem objeto por inexistir, então, qualquer Decreto-Lei de execução orçamental em vigor ou cuja vigência houvesse sido prorrogada.
Defende-se que de todo o enquadramento normativo resulta que a vigência do decreto-lei de execução orçamental se encontra limitada pela própria vigência do orçamento a cujas normas visa dar execução.
A recorrente sustenta que deve aplicar-se o DLEO de 2019, argumentado com o teor do seu artigo 210º, que refere:
O presente decreto-lei produz efeitos à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado, salvo se disposto em contrário nos artigos antecedentes, e até à entrada em vigor do decreto-lei de execução orçamental para 2020.
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2.1 - Argumentos no sentido da caducidade do DLEO2019.
- A anualidade do orçamento, resultante quer da CRP – artº 106º -, quer do artigo 14º da LEO (Lei de Enquadramento Orçamenta – Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro). A normação do DLEO tem por regra como referência a lei (anual) do orçamento de Estado, devendo prever as soluções normativas tendo em vista a execução daquela, concretizando, densificando, desenvolvendo normas, que necessitem de tal intervenção para serem exequíveis.
O artigo 53º da LEO refere expressamente que o DLEO é definido em cada ano:
1 - O Governo define por decreto-lei as operações de execução orçamental da competência dos membros do Governo e dos dirigentes dos serviços sob sua direção ou tutela.
2 - Em cada ano, o Governo estabelece, por decreto-lei, as normas de execução do Orçamento do Estado, incluindo as relativas ao orçamento dos serviços e entidades dos subsetores da administração central e da segurança social respeitante ao ano em causa, sem prejuízo da aplicação imediata das normas da presente lei que sejam exequíveis por si mesmas.
…
6 - O decreto-lei a que se referem os n.os 2 e 5 é aprovado até ao décimo quinto dia após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado.
Deste normativo resulta a vinculação do governo quanto à imposição de estabelecer as normas de execução por decreto-lei e com referência à LOE.
Em favor da limitação temporal da norma, ao tempo de vigência e aplicação da respetiva LOE, milita ainda o disposto no seu artigo 1º, que fixa o âmbito material do diploma.
Refere o normativo:
“O presente decreto-lei estabelece as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2019, aprovado pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado)”.
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2.2 - A recorrente assenta a sua defesa no teor do artigo 210º do DLOE de 2019.
Refere a norma:
O presente decreto-lei produz efeitos à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado, salvo se disposto em contrário nos artigos antecedentes, e até à entrada em vigor do decreto-lei de execução orçamental para 2020.
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A atribuição a esta norma do sentido de que pretende abarcar a possibilidade de a vigência do Orçamento de um ano ser prorrogada no regime de duodécimos para o ano seguinte - artigo 58.º da Lei de Enquadramento Orçamental -, torna-a inútil.
Com efeito, visando o DLEO definir as operações de execução orçamental de um determinado orçamento, elas serão aplicadas sempre que aquelas o sejam, como claramente, se dúvidas houvesse, o refere o nº 2 do artigo 58º da LEO (2 - A prorrogação da vigência da lei do Orçamento do Estado abrange o respetivo articulado e os correspondentes mapas, bem como decretos-leis de execução orçamental.).
Note-se que anteriores DLEO não tinham aquela previsão (vigência até à entrada em vigor do decreto-lei de execução orçamental seguinte) - surgindo com o DLEO de 2018, e deixando de constar a partir do DLEO de 2023 (artigo 159º).
Ao introduzir a norma, o legislador pretendeu — embora se possa questionar a sua conformidade com a injunção da LEO, constante do artigo 53.º —, e ao que se pode concluir dos seus termos, acautelar uma situação de vazio legal, visando efetivamente a prorrogação da vigência da norma para além do período de vigência da respetiva LOE.
Tendo em conta o referido, a norma apenas adquire algum sentido prático — independentemente da sua conformidade, ou não, com a injunção da LEO — se for entendida como destinada a salvaguardar a aplicabilidade do novo OE mediante o recurso a normas de execução pretéritas. Ter-se-á pretendido, assim, criar uma norma de salvaguarda orientada para assegurar a continuidade normativa em sede de execução orçamental, evitando vazios legislativos.
Refere-o TC (Tribunal de Contas) no seu acórdão 8/2025 (Paulo Mesquita):
“A ratio do artigo 210.º do Decreto-Lei n.º 84/2019 é evidente no sentido de, atendendo à amplitude das regras vigentes no diploma, prescrever que a respetiva caducidade depende da entrada em vigor de diploma que aprovasse novo DLEO, i.e., as normas do Decreto-Lei n.º 84/2019 não caducam com a mera mudança de ano.
2.3 - As exigências comunitárias sustentam esta interpretação.
A norma do OE visa ainda dar cumprimento a obrigações do Estado no que respeita às despesas implicadas para o OE pelo setor empresarial do Estado reclassificado, como é o caso da ré, por exigência de normas comunitárias relativas ao Sistema Europeu de Contas (SEC 2010 — quadro contabilístico europeu), instituído pelo Regulamento (UE) n.º 549/2013 e, entretanto, alterado pelo Regulamento (UE) 2023/734 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2023.
A RTP, em decorrência das exigências destas normas, encontra-se, para o efeito, reclassificada — e assim se tem mantido — como entidade que compõe o setor das administrações públicas, estando, por conseguinte, abrangida pelos princípios e regras orçamentais, conforme resulta dos artigos 2.º, n.º 4, e 53.º, n.º 3, da LEO.
As Entidades Públicas Reclassificadas (EPR), apesar de terem natureza empresarial, são, para efeitos estatísticos e orçamentais, integradas no perímetro das administrações públicas se preencherem os critérios estabelecidos no SEC 2010 (regulamento referido). Veja-se, a este propósito, o DEO 2014-2018 (Documento de Estratégia Orçamental), capítulo 3.º, ponto III.
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Refere-se no ac. Pfeiffer do TJ de 5-10-2004, processos apensos C-397/01 a C-403/01, ECLI:EU:C:2004:584:
113 Assim, ao aplicar o direito interno, nomeadamente as disposições de um instrumento legislativo especificamente aprovado para dar cumprimento às exigências de uma diretiva, o órgão jurisdicional nacional é obrigado a interpretar o direito nacional, na medida do possível, à luz do texto e da finalidade da diretiva em causa, para atingir o resultado por ela prosseguido e cumprir assim o artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE (v., neste sentido, os acórdãos, já referidos, Von Colson e Kamann, n.° 26; Marleasing, n.° 8, e Faccini Dori, n.° 26; v. igualmente acórdãos de 23 de Fevereiro de 1999, BMW, C‑63/97, Colect., p. I‑905, n.° 22; de 27 de Junho de 2000, Océano Grupo Editorial e Salvat Editores, C‑240/98 a C‑244/98, Colect., p. I‑4941, n.° 30, e de 23 de Outubro de 2003, Adidas‑Salomon e Adidas Benelux, C‑408/01, Colect., p. I‑0000, n.° 21).
115 Embora o princípio da interpretação conforme do direito nacional, imposto desta forma pelo direito comunitário, diga respeito, em primeira linha, às disposições internas introduzidas para transpor a diretiva em causa, o mesmo não se limita, contudo, à exegese dessas disposições, exigindo antes que o órgão jurisdicional nacional tome em consideração todo o direito nacional para apreciar em que medida este pode ser objeto de uma interpretação que não conduza a um resultado contrário ao pretendido pela diretiva (v., neste sentido, acórdão Carbonari e o., já referido, nºs 49 e 50).
116 A este respeito, se o direito nacional, mediante a aplicação dos métodos de interpretação por si reconhecidos, permite, em determinadas circunstâncias, interpretar uma disposição da ordem jurídica interna de forma a evitar um conflito com outra norma de direito interno ou, para esse efeito, reduzir o seu alcance, aplicando‑a somente na medida em que seja compatível com a referida norma, o órgão jurisdicional nacional tem a obrigação de utilizar os mesmos métodos com vista a atingir o resultado pretendido pela diretiva.
A interpretação da norma do artigo 210º do DLEO de 2019, no sentido pugnado pela recorrente, é mais conforme ao direito da União.
A questão suscita ainda uma outra abordagem.
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3. - A questão da cessação de vigência do DLEO, à luz da natureza das normas e da normação resultante da LEO.
A consideração de que todo o diploma cessa a sua vigência aquando da cessação de vigência da respetiva LOE, além de descurar a natureza diversa das normas incluídas no DLEO, não tem em conta outras regras relativas à caducidade das normas, nem a circunstância de que, mesmo agindo em cumprimento dos comandos da LEO, se criariam anualmente períodos de vazio legislativo, os quais, de forma sistemática, abririam a porta à fuga à regulamentação e ao contorno de normas legais.
A possibilidade de o DLEO ser aprovado apenas 15 dias após a entrada em vigor da LOE — conforme o artigo 53.º, n.º 6, segundo o qual “o decreto-lei a que se referem os n.os 2 e 5 é aprovado até ao décimo quinto dia após a entrada em vigor da lei do Orçamento do Estado” — criaria, necessariamente, um vazio legislativo.
Importa ter em atenção as normas a que essencialmente se reporta a LEO. Assim, no artigo 53.º, n.º 1, refere-se a “operações de execução orçamental”.
Tratar-se-á de normas relativas a procedimentos, gestão de despesas e receitas, controlo e disciplina, e outras necessárias à execução orçamental, não implicando a criação de “regimes jurídicos” fora do quadro executivo. São normas cuja retroatividade — usualmente fixada nestes decretos-lei de execução orçamental — não levanta especiais questões, nos termos do n.º 1 do artigo 12.º do Código Civil.
Interpretar-se de outro modo implicaria reconhecer que a LOE permite a existência de um período de vazio legislativo que possibilitaria, ano após ano, o contorno das proibições legais constantes das LOE, destinadas a garantir a sustentabilidade financeira, como sucede com as normas ora em apreço.
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Não obstante a referência do artigo 1º do DLEO 2019, que aparece em todos os DLEO, podem coexistir no diploma normações não diretamente dependentes da LOE respetiva, podendo algumas ser objeto de diploma autónomo, sendo que o diploma não fixa expressamente um termo de validade1. A vigência temporalmente limitada do decreto-lei (na parte que constitui execução da LOE), resulta da sua própria natureza e da conjugação das normas dos artigos 116º da CRP e normas referenciadas da LEO.
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3.1 - Ora, o artigo em apreço não constitui, enquanto norma, mero instrumento - operação de execução orçamental –.
Implicar a caducidade desta norma, independentemente da sua específica natureza e objeto, com a cessação da vigência da LOE 2019, não só não apresenta razões jurídicas claras, como cria um vazio legal gerador de desigualdades entre particulares em idênticas situações e com perturbações no que respeita ao controlo das despesas das entidades do setor publico empresarial - máxime das empresas reclassificadas, em cumprimento de regras europeias (como é o caso da RTP).
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Ainda que se defenda a impossibilidade de manutenção em vigor do DLEO de 2019, mesmo em face do teor do artigo 210º, argumentando-se com a ligação umbilical do DLEO com determinada lei do OE, e considerando o princípio democrático2; sempre importa verificar se relativamente a algumas normas, e atenta a sua natureza e o teor das normas dos OEs (orçamentos de Estado) carecidas de “concretização / regulamentação …), em face do intento do legislador, não podem manter-se em vigor até que um novo diploma regule a matéria.
É que, como refere o TC (Tribunal de Contas) no seu acórdão 8/2025 (Paulo Mesquita):
“Por seu turno, as leis que aprovam a LOE compreendem frequentemente regras legais destinadas a vigorar para além do ano orçamental, o princípio da anualidade do orçamento estabelecido no artigo 106.º da CRP («a lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos») não impede que o diploma que aprova o OE contenha normas cuja vigência não caduca com o fim do ano orçamental ou qualquer outro evento…”
Se assim é quanto a normas do orçamento, não poderá uma norma do DLEO com natureza essencialmente regulamentar manter-se em vigor, quando a norma a regulamentar se mantem idêntica na nova lei do orçamento?
A questão remete-nos para apreciação de saber se a norma cuja aplicação se pretende, que versa matéria da competência legislativa do governo, se apresenta vinculada de tal forma a norma do OE de 2019, que necessariamente caduca com a cessação de vigência daquela, ainda que a norma da LOE seja integral ou essencialmente transposta para o novo OE.
A norma do artigo 157º do DLEO 2019, estabelece o quadro normativo tendo em vista a “execução” do comando do artigo 53º da LOE de 2109, conforme acima transcrito. Estabelece designadamente e exigência de autorização para recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado, ou a termo, bem como para a conversão de contratos a termo em contratos por tempo indeterminado, no âmbito da autonomia de gestão. Tal autorização deve constar no ato de aprovação do plano de atividades e orçamento (PAO). Estabelece igualmente a possibilidade excecional de contratação, autorizada pelo membro do governo responsável, e os requisitos e procedimento para a autorização.
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O teor dos artigos constantes das LOE de 2020 e 2021 tem normação idêntica à do artigo 53 da LOE 2019. -
Refere o artigo 33º da LOE 2019:
1 - As pessoas coletivas públicas, ainda que dotadas de autonomia administrativa ou de independência estatutária, designadamente aquelas a que se referem o n.º 3 do artigo 48.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual, e o n.º 3 do artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, na sua redação atual, apenas com exceção das referidas no n.º 4 do mesmo artigo, só podem proceder ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
2 - As empresas do setor público empresarial só podem proceder ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
…
6 - As contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto no presente artigo são nulas.
Refere o artigo 50º da LOE 2020:
1 - As pessoas coletivas públicas, ainda que dotadas de autonomia administrativa ou de independência estatutária, designadamente aquelas a que se referem o n.º 3 do artigo o 48.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual, e o n.º 3 do artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, na sua redação atual, apenas com exceção das referidas no n.º 4 do mesmo artigo, procedem ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo, nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
2 - As empresas do setor público empresarial procedem ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo, nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
…
6 - As contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto no presente artigo são nulas
Refere o artigo 59º da LOE 2021:
1 - As pessoas coletivas públicas, ainda que dotadas de autonomia administrativa ou de independência estatutária, designadamente aquelas a que se referem o n.º 3 do artigo 48.º da lei-quadro dos institutos públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, e o n.º 3 do artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, apenas com exceção das referidas no n.º 4 do mesmo artigo, procedem ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo, nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
2 - As empresas do setor público empresarial procedem ao recrutamento de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego por tempo indeterminado ou a termo, nos termos do disposto no decreto-lei de execução orçamental.
…
6 - As contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto no presente artigo são nulas.
- Aliás, no OE de 2022, artigo 45º mantem-se o mesmo regime, e essencialmente idêntico nos restante OE.
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Sendo norma de “execução” da norma do artigo 33.º da LOE de 2019, a norma do DLEO reveste, em boa verdade e substancialmente, natureza “regulamentar”.
A norma não se limita a tornar exequível a previsão da norma do OE, disciplinando, de forma substancial, quer o procedimento, quer os requisitos para a admissão da contratação por parte das empresas do setor empresarial do Estado.
Verifica-se uma identidade do regime em apreço, nas LOEs de 2019, 2020 e 2021.
Assim, sendo a norma do DLEO de 2019, em análise, essencialmente regulamentar, e mantendo-se idêntica a norma a regulamentar (habilitante), não se vê razão para considerar um regime menos favorável, do ponto de vista da continuidade do ordenamento jurídico e da administração pública - tanto mais tratando-se de um decreto-lei -, do que o tratamento dispensado aos decretos regulamentares no artigo 145.º do CPA, n.º 2 (“Os regulamentos de execução caducam com a revogação das leis que regulamentam, salvo na medida em que sejam compatíveis com a lei nova e enquanto não houver regulamentação desta”).
Mantendo-se o regime habilitante, sem qualquer hiato, e não se verificando incompatibilidade entre a norma do artigo 157.º do DLEO e aquelas constantes das LOE de 2020 e 2021, não há razão para considerar caducada a norma do artigo 157.º do DLEO de 2019, nos termos do artigo 7.º do Código Civil.
Refere este artigo:
1. Quando não se destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei.
2. A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.
3. (…)
Tratando-se, embora, de uma lei com vocação, por sua natureza, temporária - tal como a lei a que visa dar execução -, tal não significa, como refere o acórdão do Tribunal de Contas (relativamente à LOE), que não possa conter matérias suscetíveis de vigorar para além da vigência da respetiva lei do orçamento. Acresce que, por regra, os DLEO nada referem quanto ao termo da sua vigência, resultando a sua “temporalidade” do respetivo enquadramento legal. Fora do que era a regra, o DLEO (como já o de 2018), estabeleceu quando à sua vigência, “até à entrada em vigor do decreto-lei de execução orçamental para 2020”.
Garante-se, assim, a segurança jurídica relativamente a uma norma da LOE, evitando-se o vazio legislativo, sem que daí resulte violação de expectativas legítimas. Com efeito, a proibição e a cominação de nulidade constam da própria LOE (remetendo, embora, a “regulamentação” para o DLEO).
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3.2 - Pode extrair-se do regime da LEO que a temporalidade apenas se aplica a normações “executivas”, em sentido estrito, normas técnicas, procedimentos etc… tendo em vista a aplicação da LOE.
Por outro, pode dizer-se que a norma do DLEO não vem introduzir obstáculos à contratação, antes vem regulamentar os termos em que ela é possível.
As limitações à contratação já resultam do artigo 25º, nº 5, b) parte final, do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (RJSPE), aprovado pelo DL n.º 133/2013, de 03 de outubro, do qual consta:
Autonomia de gestão
…
5 - Independentemente da autonomia de gestão referida no presente artigo, e sem prejuízo das limitações estatutárias aplicáveis, carecem sempre da autorização prévia do titular da função acionista as seguintes operações:
a) Prestação de garantias em benefício de outra entidade, independentemente de existir qualquer tipo de participação do garante no capital social da entidade beneficiária;
b) Celebração de todo e qualquer ato ou negócio jurídico do qual resultem para a empresa responsabilidades financeiras efetivas ou contingentes que ultrapassem o orçamento anual, ou que não decorram do plano de investimentos aprovado pelo titular da função acionista.
6 - A não observância do disposto no número anterior, assim como a realização de operações ou investimentos não previstos no plano de atividades e orçamento, constitui os titulares do órgão de administração de empresas públicas em responsabilidade civil, criminal e financeira, nos termos da lei.
A novidade está na cominação de nulidade, ausente deste decreto-lei.
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Assim, quer por força da norma do artigo 210º do DLEO 2019, quer por força da natureza jurídica da norma do artigo 157º do mesmo DLEO, a mesma manteve-se em vigor até sua substituição pela DLEO de 2022.
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Por último, uma referência à relação entre a LOE e o DLEO no que a esta questão respeita. A referência efetuada no acórdão recorrido, no sentido de que na sequência da falta de DLEO, “«no lapso temporal compreendido entre 1 de janeiro e 28 de junho de 2022 inexistia no nosso ordenamento jurídico o obstáculo das sucessivas leis orçamentais à contratação de trabalhadores por parte das entidades públicas empresariais», admite um outra leitura.
É que as LOE partem de um pressuposto de proibição de contratação, “só podem proceder…”, abrindo a possibilidade de contratação, mas de acordo com regras a emitir. Não é de todo descabido interpretar as normas no sentido de que não é o DLEO que cria obstáculos à contratação, antes abre caminho à mesma. Interpretação que ganhará algum apoio no disposto no nº 5 artigo 51º da LOE no sentido de que “as contratações de trabalhadores efetuadas em violação do disposto no presente artigo são nulas”, e na limitação constante do referido artigo 25º, 5, b) parte final, do D.L. 133/2013.
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Consequentemente procede a revista, devendo declarar-se a nulidade do contrato de trabalho, mantido desde 4/7/20183.
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4. - O Recorrido sustenta a violação do princípio da boa-fé, na modalidade de venire contra factum proprium, porquanto a recorrente, tendo o inteiro domínio do processo de admissão de trabalhadores, vem beneficiando da prestação de trabalho do Recorrido, prevalecendo-se agora da sua posição para alegar a nulidade do contrato de trabalho, usufruindo de vantagens pecuniárias e utilizando a atividade do trabalhador, não desconhecendo os constrangimentos orçamentais que alega existirem. Refere ainda a violação do princípio da igualdade (art.º 12.º da CRP), porquanto, no mesmo período e nas mesmas circunstâncias, integrou outros trabalhadores.
Relativamente à violação do princípio da igualdade, não resulta da factualidade que a contratação das duas funcionarias referidas na factualidade, tenha ocorrido em violação do princípio. Nada resulta quanto às concretas funções desempenhadas e quanto as circunstâncias da sua contratação.
Quanto ao abuso de direito.
Nos termos do artigo 344º Do CC, "é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular excede manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito".
O abuso deve ser manifesto, como referem P. Lima e A. Varela, Cod. Civil Anotado, vol. II, 2ª edição, p. 277, "os tribunais só podem, pois, fiscalizar a moralidade dos atos praticados no exercício de direitos ou a sua conformidade com as razões sociais ou económicas que os legitimam, se houver manifesto abuso...".
O abuso de direito traduz-se essencialmente no exercício de um direito de forma anormal. VAZ SERRA, “Abuso do Direito (em matéria de responsabilidade civil)”, Boletim do Ministério da Justiça n.º 85 (1959), pág. 243 e ss., refere que constituirá abuso de direito o exercício que em princípio seria legítimo, nos casos em que é exercido de maneira a constituir clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante. Se os direitos concedidos pela lei tendo em vista determinados fins forem exercidos para finalidades diversas, não se pode dizer que se trate de verdadeiro exercício de um direito, mas de falta de direito.
No caso, importa ter em consideração a qualificação dada pelas partes — prestação de serviços — e o facto de a natureza laboral da relação ter sido reconhecida por decisão judicial proferida nestes autos, com base na presunção do artigo 12.º do Código do Trabalho.
Todavia, relativamente ao período compreendido entre o início da relação e 4 de julho de 2018, por força da decisão proferida no processo n.º 18373/17.4T8LSB, ação de reconhecimento da existência de contrato de trabalho, a relação não pode considerar-se laboral, como aí se decidiu, tendo-se entendido encontrar-se demonstrado apenas um índice.
Em face destas circunstâncias, e não resultando dos autos que a ré tenha propositadamente celebrado o contrato com conhecimento da sua nulidade, nem que o tenha mantido ao longo dos anos com esse conhecimento, não se descortinando, no caso, qualquer conduta anterior por parte da ré no sentido de não invocar a nulidade, nem outros comportamentos suscetíveis de justificar uma expectativa legítima nessa não invocação, conclui-se que a invocação da nulidade não constitui abuso de direito.
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Importa aplicar o disposto no artigo 122º do CT:
Efeitos da invalidade de contrato de trabalho
1 - O contrato de trabalho declarado nulo ou anulado produz efeitos como válido em relação ao tempo em que seja executado.
2 - A ato modificativo de contrato de trabalho que seja inválido aplica-se o disposto no número anterior, desde que não afete as garantias do trabalhador.
Inexistindo notícia de que a relação tenha cessado, considerar-se-á a produção de efeitos como se o contrato de trabalho válido fosse, até transito em julgado da presente decisão.
Assim, a decisão do Tribunal da Relação em II, IV, V, VI, é de manter, tendo em conta a data do trânsito, acrescendo os juros de mora, conforme referidos em primeira instância, parte mantida na decisão da Relação.
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Decisão:
Atento o exposto, acordam os Juízes que compõem a Secção Social julgar procedente o recurso de revista, declarando-se a nulidade do contrato de trabalho, sendo devidos os valores em que foi condenada no Tribunal da Relação, até à data do trânsito deste acórdão.
Custas da revista pelo autor.
Custas nas instâncias na proporção de 1/5 pelo autor e 4/5 pela ré.
Lisboa, 18 de março de 2026
Antero Veiga (Relator)
Leopoldo Soares
Júlio Gomes
___________________
1. Note-se que por regra esta referência não é efetuada, tendo ocorrido apenas no DLEO de 2018, 2019 e 2022, limitando-se os restantes a referir a data de entrada em vigor.↩︎
2. Aludindo à violação do princípio democrático, Hugo Silva, O Regime excecional de execução Orçamental e de simplificação de procedimentos dos projetos aprovados no Âmbito do PRR, Revista de Direito Administrativo, nº 13, 2022, p. 57; “se a aprovação do orçamento pressupõe uma decisão parlamentar, executá-lo com recurso a um diploma de execução reportado a orçamento de ano anterior não deixará de constituir uma violação daquela exigência.↩︎
3. Tendo a nulidade sido arguida pela ré na contestação, a eficácia da sua declaração operaria à data em que o autor foi notificado da contestação da ré – Ac. STJ de 07/09/2017, proc. 329/06.4TTALM.L1.S1. Importa, no entanto, quanto aos efeitos da nulidade, ter em consideração o regime próprio do CT – artigo 122ºdo CT -.