Parecer da Procuradoria Geral da República

Parecer do Conselho Consultivo da PGR

Nº Convencional:	PGRP00002050
Parecer:	P000042002
Nº do Documento:	PPA2706200200402
Descritores:	ESTADO PATRIMÓNIO DOMÍNIO PÚBLICO DOMÍNIO PRIVADO DOMÍNIO PRIVADO INDISPONÍVEL DOMÍNIO PRIVADO DISPONÍVEL BEM IMÓVEL ALIENAÇÃO HASTA PÚBLICA AQUISIÇÃO OFERTA PÚBLICA DE AQUISIÇÃO PERMUTA COMPRA E VENDA ORÇAMENTO CAVALIER BUDGETAIRE REMISSÃO REMISSÃO ESTÁTICA REMISSÃO DINÂMICA EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PRINCÍPIO DA LEGALIDADE PRINCÍPIO DA PROSSECUÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO PRINCÍPIO DA IGUALDADE PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE PRINCÍPIO DA CONCORRÊNCIA

Informação Administrativa

Informação Jurídica

Área Temática:	*DIR ADM ADM PUBL / DIR CIV * TEORIA GERAL * DIR OBG * CONTRATOS / DIR CONST * ORG PODER POL**

Legislação:	CCIV66 ART203 ART405 ART837 ART939 ART1154 ART1304 ART1378; DL 477/80 de 1988/10/15 ART1; DL 158/96 de 1996/09/03 ART4 M ART22; L de 1863/07/13 ART5; REG L 1863/07/13 ART60; CCIV867 ART1592 ART1593 ART1594 ART1544 ART1545 ART1554; CCOM888 ART480; DL 25547 de 1935/06/27 ART10; DL 24489 de 1934/09/13 ART2 ART3 ART4 ART5 ART14; DL 27/79 de 1979/02/22 ART1 ART2 N2 ART3 N1 N2 ART4 N1 ART6 ; RCM 20/83 1983/01/31 N1 N3; D de 1911/01/25; DL 31972 de 1942/04/13 ART1; DL 309/83 de 1983/07/01 ART1; DL 309/89 de 1989/09/19 ART1 N1 N2 ART2 ART3 ART4 ART5; L 3-B/2000 de 2000/04/04 ART4 N2 N3 N4 N5; L 30-C/2000 de 2000/12/29 ART3 N1 ART4; L 109-B/2001 de 2001/12/27 ART3 N1 N2 N3 N4 N5 N6 N11; DN 27-A/2001 de 2001/05/31 ART1 N1 N2 N3 ART3 ART4 ART5 N1 N2 N4 N7 N8 ART6 ART9 ART10 N1 N2 ART12 ART13 N1 N2 ART14 ART15 ART17 ART18; L 91/2001 de 2001/08/20 ART27 ART28 N1 A P N2; DL 59/99 de 1999/03/02 ART1 N1 ART2 N3; DL 197/99 de 1999/06/08; CONST76 ART266; CPADM91 ART3 ART4 ART5 ART6
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:	Código Civil espanhol ART1446 ART1538 ART1541 Código Civil francês ART1702 ART1707 Código Civil italiano ART1552 ART1553 ART1554 ART1555 Código Civil alemão ART515
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:

Conclusões

Texto Integral

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado do Tesouro e
das Finanças,
Excelência:

Por sugestão da Direcção-Geral do Património, foi suscitada a intervenção do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República ([1]) para, no âmbito da «figura da permuta de bens imóveis do Estado», se pronunciar sobre «áreas geradoras de pólos de insegurança, como seja a da sua articulação com a obrigatoriedade legal de alienação de imóveis do Estado em hasta pública, formalmente dispensada apenas para a cessão definitiva, uma vez que a permuta configura compras e vendas simultâneas e a da (in)validade de “permutas” de imóveis por empreitadas ou prestações de serviços» ([2]).

Cumpre emitir parecer.

As informações jurídicas que acompanham o pedido de parecer, para além de conterem reflexões relevantes, podem contribuir para um melhor conhecimento das questões implicadas na consulta.

Numa delas ([3]) formulam-se as seguintes conclusões:

«1 – O contrato de permuta consiste na entrega de uma coisa por outra, sendo que a noção de coisa abrange tudo o que for objecto de relação jurídica.
«2 – O seu regime jurídico, embora disperso, encontra-se versado, essencialmente, no Decreto-Lei n.º 27/79, de 22 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 227/85, e por força do disposto no art.º 939.º do Código Civil, nas normas da compra e venda, enquanto forem conformes com a sua natureza e, não estejam em contradição com as disposições legais respectivas.
«3 – Em princípio, só poderão ser objecto de troca os bens do domínio privado do Estado classificados de disponíveis.
«4 – Os permutantes poderão ser tanto entidades públicas como privadas, desde que seja respeitada a prossecução do interesse público.
«5 – Atentas as atribuições do Ministério de Finanças (Direcção-Geral do Património), a autorização para a realização da permuta, que deverá ser celebrada por escritura pública, a avaliação dos bens que constituem o seu objecto e o posterior registo estão a cargo do referido Ministério.»

Na segunda ([4]) afirma-se a final:

«(...) da breve resenha histórica a que se procedeu, parece colher-se a ideia de que o legislador tem caminhado progressivamente para um princípio geral de aplicação da regra da hasta pública a todas as formas de alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado, em ordem a assegurar uma maior transparência de procedimentos, e a garantir um tratamento justo e imparcial de todos os interessados na respectiva aquisição, embora, no reverso, seja visível o seu propósito de introduzir excepções a essa regra, como decorre dos artigos constantes das leis orçamentais, supracitados.

«Certo é, pois, que, em nossa opinião, não se cuidou até hoje de concretizar normativamente, nem o princípio geral, nem as correspondentes excepções, ressalvando o caso especial do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro.

«A tudo acresce que o procedimento da hasta pública, regulamentado actualmente pelo despacho normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio de 2001, foi desenhado inequivocamente para a modalidade específica da venda, tornando muito difícil, senão mesmo impossível, em termos práticos, a sua aplicação a outras formas de alienação, maxime a permuta, que não pressuponham o pagamento de um preço em dinheiro.

«À laia de conclusão, não podemos deixar de salientar que esta matéria reclama uma premente intervenção legislativa (x), que clarifique e pondere o âmbito de aplicação da regra da hasta pública, sem eventualmente perder de vista que uma sujeição, sem mais, de todas as trocas ou permutas que envolvam bens imóveis do Estado, quando a este apenas convenha um determinado imóvel, poderá traduzir-se numa solução prejudicial ao próprio interesse público (x1).»

Em termos gerais, o património é «o conjunto de bens de que um sujeito dispõe (tanto duradouros – património duradouro – como não duradouros) para satisfazer as suas necessidades, confrontado com as responsabilidades que lhe correspondem» ([5]).

Como outras pessoas jurídicas, também o Estado tem um património, que é constituído pelos bens do activo (bens materiais ou imateriais, direitos sobre bens ou direitos de crédito) e pelas responsabilidades do passivo (situações passivas que impendem sobre o Estado e cujo conteúdo seja susceptível de avaliação pecuniária) ([6]).

Podemos definir o património do Estado como o «conjunto dos bens que constituem o domínio do Estado e das relações jurídicas com valor económico de que o Estado é sujeito activo ou passivo» ([7]).

Sob o ponto de vista jurídico, o património do Estado compreende dois grandes sectores: o sector dos direitos reais, usualmente denominado património real e o sector dos direitos de crédito ou das obrigações geralmente designado por património creditício ou obrigacional ([8]).

É com o primeiro que se prende o objecto do parecer.

O património real engloba duas categorias de bens: os bens do domínio público e os bens do domínio privado ([9]).

Numa acepção objectiva, entende-se por domínio público o conjunto das coisas que, pertencendo ao Estado, às regiões autónomas ou às autarquias locais, «são submetidas por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afectadas, a um regime jurídico especial caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública» ([10]).

Pertencem ao domínio privado do Estado todas as coisas corpóreas propriedade do Estado e não integradas por lei no domínio público, as quais estão, em princípio, sujeitas ao regime de propriedade estatuído na lei civil e, consequentemente, submetidas ao comércio jurídico correspondente ([11]).

Aplicam-se, de um modo geral, aos bens do domínio privado do Estado, as classificações que o Código Civil estabelece nos artigos 203.º e seguintes, com relevo para a que distingue entre coisas móveis e imóveis.

São móveis o equipamento dos diversos serviços públicos (por ex., repartições, escolas, hospitais).

Dos imóveis, há que distinguir, ainda segundo a lei civil, os prédios rústicos, como as florestas, os parques, as matas ou os terrenos agrícolas, dos prédios urbanos, como os edifícios destinados à instalação dos serviços administrativos ou tão-somente arrendados a particulares para habitação.

No domínio privado do Estado coexistem bens que desempenham um papel deveras relevante na prossecução das atribuições administrativas e bens que apenas vieram à posse da Administração ocasionalmente ou cuja única utilidade é a produção de rendimentos. Os primeiros carecem naturalmente de uma protecção mais apertada «enquanto e na medida em que se acharem afectados a uma função de interesse público» ([12]).

Os bens do domínio privado têm sido, por isso, classificados em bens do domínio privado disponível ou do património financeiro e bens do domínio privado indisponível ou do património administrativo ([13]).

Os bens do domínio privado indisponível encontram-se afectos à realização de fins de utilidade pública, abrangendo, em geral, os bens indispensáveis ao funcionamento dos serviços públicos, nomeadamente as dependências onde eles se encontram instalados (por ex., os prédios onde funcionam); são bens que, apesar de não terem sido definidos pela lei como bens do domínio público, assumem, no entanto, um carácter indispensável ao funcionamento da Administração e da prossecução dos interesses que ela visa prosseguir. Estão, por isso, sujeitos a um regime que os aproxima dos bens do domínio público.

Os bens do domínio privado disponível são os que não se encontram especialmente afectos à satisfação de qualquer necessidade pública específica ou, por outras palavras, «bens que estejam aplicados a fins meramente financeiros». Trata-se, como se referiu, de bens de aquisição ocasional (sucessão hereditária, execução fiscal), de bens que deixaram de estar afectos à satisfação de necessidades públicas ou que apenas de destinam a produzir rendimentos (v. g., títulos mobiliários) ([14]).

Como notou MARCELLO CAETANO ([15]), «com a indisponibilidade não se pretende conferir aos bens a condição jurídica de inalienáveis em virtude da sua própria utilidade pública, como no domínio público: pretende-se tão-somente evitar que sejam desviados da afectação ao fim de utilidade pública, exterior aos bens, que eles são chamados a servir».

Por sua vez, a disponibilidade «não significa necessariamente uma sujeição total ao Direito privado, sem quaisquer condicionamentos impostos pelas leis administrativas: significa, sim, que não havendo afectação a nenhum fim de utilidade pública os bens podem ser alienados ou onerados pela Administração, ainda que tão-somente pelas formas prescritas na lei administrativa (...) (x).»

Em princípio, pois, só os bens que sirvam efectivamente à realização do interesse público devem permanecer no património do Estado; os bens não afectos a serviços públicos nem destinados a fim de utilidade pública devem ser desamortizados, isto é, devem ser alienados, proporcionando ao Estado receitas para a prossecução dos seus fins ([16]).

É sobre estes últimos bens, os bens imóveis pertencentes ao domínio privado disponível do Estado, que incide o objecto do parecer.

Na administração dos bens do património do Estado (ou de outra pessoa colectiva pública) há que considerar como fundamentais regras ou providências relacionadas com (i) a inventariação e registo; (ii) a conservação e valorização; (iii) a obtenção dos benefícios financeiros susceptíveis de serem produzidos pelos bens sem prejuízo dos fins de interesse público a que se encontrem afectos; e, por último, com (iv) a alienação dos bens que não interessa manter no património do Estado.

Na administração dos bens do domínio privado do Estado (ou de outra pessoa colectiva pública), desempenham papel fundamental as entidades que directamente os administram – aos níveis da sua conservação, valorização e rendibilização – e o Ministério das Finanças através da Direcção-Geral do Património, entidade a quem compete, designadamente, elaborar o cadastro e o inventário dos bens do património do Estado, proceder à aquisição de bens imóveis e ao arrendamento de imóveis destinados à instalação de serviços públicos, e administrar e alienar os bens do património do Estado (artigos 1.º do Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro, 4.º, alínea m), e 22.º do Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro) ([17]).

O Estado – diz-se ([18]) –, «não se encontra vocacionado nem preparado (nem são esses os seus objectivos) para a administração corrente e correcta de bens móveis ou imóveis que não tenham que ver com a necessidade dos seus serviços e o exercício das suas funções».

Assim, a administração patrimonial do Estado tem fundamentalmente como objecto os bens do domínio público e do domínio privado indisponível; os bens do domínio privado disponível se não forem afectos «a serviços de outras entidades públicas não estaduais que se integrem na administração indirecta ou autónoma do Estado» ([19]), deverão «ser alienados ou onerados pela Administração, ainda que tão-somente pelas formas prescritas na lei administrativa» ([20]).

O princípio de que o Estado deve proceder à venda dos bens imóveis que não forem necessários para o serviço público – os bens do seu domínio privado disponível –, encontra-se consagrado no artigo 60.º do Regulamento da Lei de 13 de Julho de 1863:

«Art. 60.º Proceder-se-ha à venda de todos e quaesquer predios rusticos ou urbanos, na posse e administração da fazenda nacional, que não forem necessarios para o serviço publico, sendo para isso previamente avaliados.»

A lei não só admite a venda como determina a sua obrigatoriedade em relação aos bens imóveis que não se encontrem afectados a fins de utilidade pública.

Pela palavra venda deverá entender-se alienação, conceito juridicamente mais lato, susceptível de abranger não só a venda, como também a alienação gratuita quando admitida, a cessão a título definitivo ou a permuta ([21]).

A venda e a troca ou permuta constituem modos de direito privado de extinção do domínio privado disponível do Estado ([22]).

«A troca é o contrato mais antigo e o mais instintivo, porque foi imposto pelas necessidades dos homens primitivos, que só podiam alcançar pacificamente os bens ou objectos de que careciam, e outros possuíam em excesso, oferecendo a permuta deles com os que tinham de sobra, e eram, por sua vez desejados por aqueles.» ([23])

As dificuldades inerentes à troca directa e a evolução económica cedo originaram o aparecimento de um meio comum de troca (a moeda, em estádios de desenvolvimento mais avançados) e o subsequente esbatimento da permuta.

Não é, assim, de estranhar que, presentemente, o nosso Código Civil não preveja, entre os contratos nominados, a figura da troca ou permuta.

Todavia, a permuta recuperou, ultimamente, alguma visibilidade, designadamente no âmbito do comércio internacional ([24]), e como contrato típico, continua a obter consagração expressa em ordenamentos jurídicos próximos do nosso.

5.1. Assim acontece em Espanha, onde a permuta é definida como o contrato pelo qual cada um dos contratantes se obriga a dar uma coisa para receber outra (artigo 1538.º do Código Civil).

Este diploma manda aplicar subsidiariamente à permuta as disposições relativas à compra e venda (artigo 1541.º), sendo entre estas que encontramos o critério de distinção entre os dois contratos: se o preço da transmissão consistir parte em dinheiro e parte em outra coisa, qualificar-se-á o contrato de acordo com a intenção manifesta dos contratantes; na falta dela, o contrato será de permuta, se o valor da coisa exceder o do dinheiro ou equivalente; e será de venda no caso contrário (artigo 1446.º).

A permuta é considerada como um contrato consensual, obrigacional e bilateral, em que o acto real de troca aparece como o cumprimento das obrigações previamente assumidas pelas partes.

Quando à distinção entre a compra e venda e a permuta, entende-se que a intenção dos contratantes, em conformidade com o sentido e a teleologia do artigo 1446.º, não pode permitir que as partes alterem a natureza do contrato, acrescentando à prestação uma soma insignificante de dinheiro para disfarçar de compra e venda uma permuta, ou um objecto de pouco valor para que uma verdadeira compra e venda passe por permuta.

Isto é, o contrato não pode ser qualificado arbitrariamente, antes se deve atender à intenção objectivada no quid pro quo substancial do contrato (causa) perseguido pelas partes, que podem até ter querido celebrar um contrato misto ([25]).

Reconhece-se que o objecto do contrato de permuta, genericamente descrito como «coisa», se encontra em processo de ampliação, abarcando não só coisas corpóreas, como direitos reais e de crédito, propriedade intelectual e industrial, direitos derivados de uma concessão administrativa, títulos-valores, etc.; há, todavia, unanimidade em excluir as prestações de serviços. A presença do dinheiro exclui, em princípio, a qualificação do contrato como permuta, a menos que funcione como mero complemento pecuniário de uma outra coisa que constitui a «prestação principal» ([26]).

5.2. Em França, o Código Civil dedica à permuta o Título VII (artigos 1702.º a 1707.º) do Livro I (sobre a aquisição da propriedade).

O artigo 1702.º define-a como o contrato pelo qual as partes se dão respectivamente uma coisa por outra, e o artigo 1707.º manda aplicar-lhe as regras prescritas para a compra a venda.

A escassa regulamentação da permuta é explicada pela sua reduzida importância, logo se acentuando que tal contrato conheceu um certo recrudescimento, primeiro, com a política de emparcelamento da propriedade rural, depois e mais recentemente, no âmbito do comércio internacional, com as operações ditas de «compensação» ([27]).

Pode incidir sobre direitos reais ou sobre direitos de propriedade intelectual.

A permuta comporta uma obrigação recíproca de dar; e é, como a compra e venda, um contrato consensual, translativo da propriedade que incide sobre as coisas trocadas.

Mas, ao contrário da compra e venda, a permuta incide sobre dois bens e não envolve, por regra, a existência de preço.

Admite-se, todavia, que ainda existe permuta em casos em que, por não ser exactamente o mesmo o valor dos bens a trocar, há lugar ao pagamento de uma soma de dinheiro (échange avec soulte) ([28]).

A existência de uma compensação em dinheiro transforma o contrato em compra e venda nos casos em que, pela sua importância, deva ser considerada como o «objecto principal» do contrato. De todo o modo, o contrato ou é de compra e venda ou de permuta, não pode ser ao mesmo tempo as duas coisas ([29]).

5.3. Também o Código Civil italiano prevê a permuta entre os contratos típicos, dedicando-lhe embora uma escassa atenção (artigos 1552.º a 1555.º).

A permuta é definida como o contrato que tem por objecto a recíproca transferência da propriedade de coisas ou de outros direitos, de um contraente para outro (artigo 1552.º).

Os artigos restantes versam sobre a evicção (artigo 1553.º), sobre as despesas com a permuta (artigo 1554.º) e sobre a aplicabilidade à permuta, no que com esta sejam compatíveis, das normas estabelecidas para a compra e venda (artigo 1555.º).

A doutrina destaca a escassa aplicação prática da permuta, mas reconhece que, no pós-guerra, teve uma aplicação interessante no campo de operações imobiliárias celebradas entre proprietários de terrenos e construtores.

Particularmente discutida em Itália é a questão da qualificação da permuta de coisa contra coisa e dinheiro ([30]).

De acordo com um critério do valor objectivo, o contrato será de permuta se o dinheiro tem uma mera função de ajustamento com vista a colmatar uma modesta diferença de valor entre os bens trocados; existirá venda quando o dinheiro entregue supera o valor do próprio bem ([31]).

Segundo um critério subjectivo, deve prevalecer o elemento da permuta – bem ou dinheiro –, a que as partes atribuem proeminência, sendo indiferente que o acréscimo em dinheiro seja superior ou inferior ao valor da coisa ([32]).

Uma terceira posição considera que existe um contrato misto (permuta e compra e venda), ainda que a prestação pecuniária assuma um papel marginal na economia do contrato, com a consequente aplicação a cada uma das atribuições económicas das regras que lhe dizem respeito ([33]).

5.4. Na Alemanha reconhece-se ([34]) que a troca ou permuta, conforme a sua fundamental intencionalidade – a prestação de determinado objecto contra outro, mas não contra dinheiro, pelo menos na medida em que o dinheiro cumpra a sua função de meio geral de trocas –, desempenha no domínio da economia monetária actual um papel modesto.

Daí que o Código Civil alemão apenas lhe dedique uma única proposição – o § 515 –, que estabelece que são correspondentemente aplicáveis à permuta as disposições da compra e venda.

O objecto da permuta podem ser coisas, mas também direitos e outros objectos incorpóreos, como por exemplo, a clientela de um médico.

Se forem trocadas coisas, cada uma das partes fica obrigada, tal como um vendedor, a entregar à outra a coisa dada em troca e a transmitir-lhe a propriedade isenta de vícios. Cada uma das partes obriga-se, ademais, a receber da outra a coisa permutada. Inexiste, pelo contrário, o dever de pagar o preço da venda, uma vez que aqui a contraprestação consiste precisamente na entrega de outra coisa. De todo o modo, o contrato não perde o seu carácter de permuta quando uma ou outra das partes fique ainda obrigada, quiçá em compensação do valor diferencial das coisas, ao pagamento de uma soma pecuniária ([35]). Neste caso, deve pagar esse montante, sujeitando-se, como um comprador ao pagamento de juros.

Vejamos mais de perto como se passam as coisas entre nós.

6.1. O Código Civil de 1867, no título dedicado aos contratos em particular ([36]), dedicava um capítulo – o Capítulo IX, artigos 1592.º a 1594.º ([37]) – ao escambo ou troca.

No corpo do artigo 1592.º o escambo ou troca era definido como «o contrato, por que se dá uma coisa por outra, ou uma espécie de moeda por outra espécie dela»; o § único acrescentava: «Dando-se dinheiro por outra coisa, será de venda ou escambo, segundo o disposto nos artigos 1544.º e 1545.º»

Este artigo 1545.º distinguia entre a compra e venda e a troca:

«Se o preço da coisa consistir parte em dinheiro, e parte em outra coisa, o contrato será de venda, quando a parte em dinheiro for a maior das duas; e será de troca ou escambo, quando essa parte em dinheiro for a de menor valor.
§ único. Quando os valores das duas partes forem iguais, presumir-se-á que o contrato é de venda.»

A actual não regulamentação na lei civil deste tipo de contrato terá ficado a dever-se à inutilidade dessa regulamentação ([38]), não ao propósito do seu afastamento.

Aliás, não se questionando a admissibilidade do contrato de permuta, a sua atipicidade não obsta sequer a que seja objecto de referências normativas pontuais.

6.2. Atentemos em alguns exemplos.

No âmbito do emparcelamento de prédios rústicos, um dos domínios de eleição da permuta, o Código Civil admite no artigo 1378.º a troca de terrenos aptos para cultura (a) quando ambos os terrenos tenham área igual ou superior à unidade de cultura fixada para a respectiva zona; (b) quando, tendo qualquer dos terrenos área inferior à unidade de cultura, da permuta resulte adquirir um dos proprietários terreno contíguo a outro que lhe pertença, em termos que lhe permitam constituir um novo prédio com área igual ou superior àquela unidade; e (c) quando, independentemente da área dos terrenos, ambos os permutantes adquiram terreno confinante com prédio seu ([39]).

Por sua vez, utilizando a terminologia do Código de Seabra, o artigo 480.º do Código Comercial dispõe:

«O escambo ou troca será mercantil nos mesmos casos em que o é a compra e venda e regular-se-á pelas mesmas regras estabelecidas para esta, em tudo quanto forem aplicáveis às circunstâncias ou condições daquele contrato.»

Também o Código do Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre Sucessões e Doações, depois de estabelecer no artigo 2.º que a sisa «incide sobre as transmissões, a título oneroso, do direito de propriedade ou de figuras parcelares desse direito, sobre bens imóveis», dispõe no artigo 8.º que em virtude do disposto no artigo 2.º, são sujeitas a sisa, nomeadamente (1.º) as transmissões por troca.

Esta, no contexto do Código, é definida no § 1.º do mesmo artigo 8.º:

«§ 1.º Para efeitos de sisa, entender-se-á de troca ou permuta o contrato em que as prestações de ambos os permutantes compreendam bens imóveis, ainda que uma dessas prestações compreenda bens futuros, salvo tratando-se de promessa de troca com tradição dos bens apenas para um dos contratantes, a qual será havida por compra e venda.»

Por sua vez, o § 1.º do artigo 7.º do mesmo diploma estabelece:

«§ 1.º Nos contratos de permuta de bens imobiliários, qualquer que seja a sua natureza, a sisa será paga pelo permutante que receber os bens de maior valor.»

Para efeitos fiscais, portanto, quando as prestações de ambos os permutantes compreendam bens imóveis estamos perante um contrato de troca ou permuta, «considerando-se que há transmissão apenas a favor do permutante que receber os bens de maior valor (§ 1.º do artigo 7.º) e na medida da diferença de valores (regra 8.ª do § 3.º do artigo 19.º). Se não houver diferença declarada de valores nem diferença entre os valores patrimoniais, entende-se que não se operou qualquer transmissão.» ([40])

6.3. Para além das apontadas referências normativas, a troca de bens imóveis do Estado está prevista no Decreto-Lei n.º 25547, de 27 de Junho de 1935, sendo certo que a sua admissibilidade sempre encontraria arrimo, em termos gerais, no princípio da liberdade contratual, consagrado no artigo 405.º do Código Civil.

Trata-se de um contrato consensual com eficácia real, que tem por objecto a transferência recíproca de coisas ou direitos de um contraente para outro.

Entre os bens ou direitos a permutar não tem necessariamente que haver igualdade de valores, nem mesmo igualdade material de objectos ou identidade de direitos ([41]).

Enquanto contrato oneroso pelo qual se alienam bens, as normas da compra e venda são aplicáveis à permuta, na medida em que sejam conformes com a sua natureza e não estejam em contradição com as disposições legais respectivas (artigo 939.º do Código Civil).

Prevista na lei e admitida pelos autores ([42]), a permuta de imóveis do Estado constitui prática frequente na Administração Pública.

A desigualdade de valor dos bens envolvidos na troca tem uma dupla consequência: por um lado, impõe a efectivação de acertos para equilíbrio das prestações, sendo, por isso, corrente a atribuição de preço (enquanto expressão monetária do valor) aos bens ou direitos a permutar ([43]); por outro, suscita a questão de saber em (a partir de) que medida a desigualdade de valor não descaracteriza a permuta.

MARCELLO CAETANO afirma quanto à troca ou permuta, enquanto modo de direito privado de extinção do domínio privado do Estado ([44]):

«A respeito do contrato de troca, que ao contrário do de venda não depende de hasta pública, levanta-se hoje um problema em virtude da revogação do artigo 1545.º do Código Civil de 1867, onde se dispunha que “se o preço da coisa consistir parte em dinheiro, e parte em outra coisa, o contrato será de venda, quando a parte em dinheiro for a maior das duas; e será de troca ou escambo, quando essa parte em dinheiro for a de menor valor”, acrescentando o § único que “quando os valores das duas partes forem iguais, presumir-se-á que o contrato é de venda”.

«Como determinar, à face do novo Código, se o contrato é de troca ou de venda? O elemento essencial, sob este aspecto, continua a ser o da inexistência ou existência de preço: quid juris, porém, se a contraprestação consiste em parte em dinheiro e em parte noutra coisa? Supomos que a solução ao menos no que se refere ao domínio privado das pessoas colectivas de direito público, deve inspirar-se no que dispunham os preceitos citados: nada obsta à qualificação do contrato como troca quando a parte em dinheiro for a de menor valor, sendo certo por outro lado que quando forem iguais os valores das duas partes a qualificação do contrato como venda, implicando a realização de hasta pública, é a que melhor acautela o interesse colectivo.»

Mais assertivo, J. PEDRO FERNANDES defende que, ainda que o artigo 1545.º do Código de Seabra «se considere revogado, o princípio que ele exprime deve ser rigorosamente aplicado pelo Estado para se evitarem manobras de particulares no sentido de evitar que o Estado venda os seus prédios em hasta pública (x)» ([45]).

Adiante ([46]) retomaremos a distinção entre a permuta e a compra e venda.

Importa, para já, identificar e definir qual o regime legal actual do contrato de permuta.

Numa altura em que na lei civil se previa a troca ou escambo entre os contratos nominados (artigos 1592.º a 1594.º do Código de Seabra), a troca de bens imóveis do Estado estava prevista no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 25547, de 27 de Junho de 1935, que mandava observar, quanto à troca, o que estava estabelecido no Decreto-Lei n.º 24489, de 13 de Setembro de 1934, para a compra desses bens.

Interessa, por isso, num primeiro momento, apurar a natureza e evolução de tal remissão, o que implicará a análise do regime jurídico previsto para a aquisição de bens por parte do Estado.

Num segundo momento, será necessário analisar o regime da alienação de imóveis do Estado, com realce para o papel que, como modalidade de venda, nele é concedido à hasta pública.

No âmbito da actividade gestionária do património do Estado, a troca de bens imóveis encontra-se, como dissemos, expressamente prevista no Decreto-Lei n.º 25547, de 27 de Junho de 1935 ([47]).

Considera-se no preâmbulo deste diploma «por vezes, haver vantagem para o Estado em trocar os seus bens por outros que mais lhe convenha possuir, e se a troca se fizer pelo processo estabelecido para a compra no decreto-lei n.º 24:489, de 13 de Setembro de 1934, e já experimentado, os interesses do Estado ficam devidamente salvaguardados»

Em conformidade, dispõe-se no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 25547:

«Compete exclusivamente ao Ministro das Finanças decidir sôbre a troca de bens imóveis do Estado, com excepção dos sitos nas colónias, observando-se para o efeito o que está estabelecido nos artigos 2.º a 5.º e 14.º do decreto-lei n.º 24:489, de 13 de Setembro de 1934, para a compra dêsses bens para o seu património.
§ único. A disposição deste artigo não se aplica às trocas a realizar para os fins indicados no artigo 11.º do decreto-lei n.º 24:489, de 13 de Setembro de 1934.» ([48])

Vejamos o que dispunham os artigos 2.º a 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 24489, mandados aplicar à troca de bens imóveis do Estado:

«Art. 2.º O processo de aquisição é organizado pela Direcção Geral da Fazenda Pública, que, para êsse efeito, praticará todas as diligências necessárias, designadamente a de ordenar à direcção de finanças respectiva a avaliação por inspecção directa.
Art. 3.º Organizado o processo de aquisição, o Ministro das Finanças, por despacho fundamentado, ordenará a compra, fixando o respectivo preço ou o máximo a que pode ser feita a aquisição em hasta pública.
Art. 4.º Nos contratos a celebrar em cumprimento do despacho referido no artigo anterior intervirá, como representante do Estado, o director geral da Fazenda Pública ou o funcionário por êle designado.
§ 1.º Se porém a aquisição tiver de ser feita em hasta pública, o Estado será representado pelo respectivo agente do Ministério Público, que, para êsse efeito, receberá instruções da Direcção Geral da Fazenda Pública.
§ 2.º Realizada a compra, o director geral da Fazenda Pública ou o agente do Ministério Público, segundo o caso, requererá imediatamente o registo de transmissão a favor do Estado.
Art. 5.º Todos os bens ou direitos adquiridos pelo Estado, nos têrmos deste decreto-lei, serão, pela Repartição do Património, descritos em livro privativo, com indicação do valor e da data da aquisição.
(...)
Art. 14.º O Estado não está sujeito ao pagamento da sisa, do imposto de selo, nem de emolumentos, em quaisquer contratos de compra e venda, ou de arrendamento, nem ainda pelos actos de registo a que os mesmos dêem lugar.»

Acontece que, entre outros, os artigos 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 24489, acabados de transcrever, foram expressamente revogados pelo artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 27/79, de 22 de Fevereiro ([49]), diploma que regula, presentemente, o regime procedimental administrativo da aquisição, pelo Estado, do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo sobre imóveis ([50]).

A decisão de aquisição compete ao Ministro das Finanças quando o preço for inferior a 200000 contos ou ao Conselho de Ministros, por deliberação sob a forma de resolução, quando o preço for igual ou superior a esse montante (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 27/79) ([51]).

«No caso de aquisição em hasta pública, o Estado será representado pelo respectivo agente do Ministério Público, que, para esse efeito, receberá instruções da Direcção-Geral do Património» (n.º 2 do artigo 3.º).

O processo relativo à aquisição é organizado pela Direcção-Geral do Património, que, para esse efeito, promoverá todas as diligências necessárias, designadamente as respeitantes à avaliação (artigo 2.º, n.º 2); nos contratos a celebrar, intervirá, como representante do Estado, o director-geral do Património ou o funcionário por ele designado (artigo 3.º, n.º 1).

O n.º 1 do artigo 4.º exclui do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 27/79 quaisquer expropriações realizadas pelo Estado e as «aquisições que os Ministérios das Obras Públicas e Habitação e dos Transportes e Comunicações careçam de efectuar para a realização de obras públicas».

Posteriormente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, de 31 de Maio, faz depender de prévia realização de concurso público a aquisição onerosa de imóveis por parte do Estado, de institutos públicos e de empresas públicas.

A sua normação é justificada no preâmbulo pela necessidade de «assegurar, de acordo com os princípios da eficácia, da pertinência e da imparcialidade da gestão pública, que as decisões dos órgãos e agentes da Administração em matéria de aquisição a título oneroso do direito de propriedade sobre imóveis com vista à instalação de serviços públicos sejam precedidas de oferta pública, permitindo às entidades legalmente competentes escolher de entre as várias propostas alternativas que se lhes ofereçam as que, do ponto de vista técnico, económico e financeiro, melhor sejam capazes de servir o interessa público».

Dispõe-se na Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, designadamente, o seguinte:

«1 – A aquisição onerosa para o Estado do direito de propriedade sobre imóveis com vista à instalação de serviços públicos, nos termos do Decreto-Lei n.º 27/79, de 22 de Fevereiro, deverá ser precedida da realização de um processo de oferta pública, de acordo com regras adaptadas do regime do concurso público».
2 – (...)
3 – Mediante parecer favorável da Direcção-Geral do Património do Estado e despacho do Ministro de Estado e das Finanças e do Plano, poderá ser dispensada a realização da oferta pública sempre que as especialidades da necessidade a satisfazer ou a urgência da aquisição a efectuar o justifiquem.»

Os aspectos mais salientes deste regime são, pois, os seguintes.

Por um lado, a aquisição poderá fazer-se em hasta pública em processo judicial, a que o Estado ou os seus serviços concorrem para defesa de créditos de que sejam titulares ou mediante a realização de um processo de oferta pública, promovido pela entidade interessada, «de acordo com regras adaptadas do regime do concurso público».

Por outro, a realização da oferta pública poderá ser dispensada sempre que «as especialidades da necessidade a satisfazer ou a urgência da aquisição a efectuar o justifiquem».

Por último, a Direcção-Geral do Património desempenha nesta matéria um papel fulcral, competindo-lhe, designadamente, organizar o processo e promover a avaliação dos bens ([52]).

Importa agora analisar o regime jurídico da alienação de bens imóveis por parte do Estado ([53]).

8.1. A venda de imóveis do (pelo) Estado deve, por regra, ser feita em hasta pública, justamente uma das vertentes do parecer, que importa agora analisar.

A Lei de 13 de Julho de 1863 dispunha no artigo 5.º:

«A venda dos fóros, censos ou pensões ou de quaesquer outros bens nacionaes far-se-ha sómente em hasta pública, precedendo sempre os competentes annuncios na fórma estabelecida na legislação em vigor, e poderá ser feita em lotes quando os respectivos bens já tenham andado em praça em separado.»

No mesmo sentido, o artigo 60.º do Regulamento da Lei de 13 de Julho de 1863 mandava proceder à venda de todos e quaisquer prédios rústicos ou urbanos, na posse e administração da Fazenda Nacional, que não fossem necessários para o serviço público, sendo para isso previamente avaliados ([54]).

A venda de bens imóveis que não fossem necessários para o serviço público (bens, portanto, do domínio privado disponível do Estado) apenas podia ser feita (mas devia ser feita), após avaliação prévia, mediante hasta pública, precedida dos anúncios legais.

O Código Civil de 1867 ressalva este regime, ao dispor no artigo 1554.º – com epígrafe alienações dependentes de certas formalidades –, que só podiam «ser vendidos nos casos e pela forma estabelecida na lei»: «3.º Os bens nacionais, municipais e paroquiais, ou de qualquer estabelecimento público».

O Decreto de 25 de Janeiro de 1911 manteve em vigor as «leis de desamortização», com alterações processuais destinadas a acelerar procedimentos e a acautelar os interesses da Fazenda Nacional.

Mais tarde, outros diplomas alteraram ou regularam aspectos particulares da venda de bens imóveis do Estado ([55]).

Passou a permitir-se, em certos casos, que os bens cuja praça ficasse deserta à quarta tentativa, pudessem, com base em nova avaliação, ser vendidos por meio de propostas em carta fechada (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 31972, de 13 de Abril de 1942).

Com esta ressalva, continuou a manter-se a injunção de venda dos bens imóveis que não fossem necessários para o serviço público e a obrigatoriedade de recurso à hasta pública.

O Código Civil de 1966 manteve esta situação, ao estabelecer no artigo 1304.º a sua aplicabilidade ao domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas «em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza desse domínio».

8.2. Nesta linha surge em 1983 o Decreto-Lei n.º 309/83, de 1 de Julho, que – com intuitos gestionários do património imobiliário do Estado – autoriza a Direcção-Geral do Património «a promover a alienação urgente, em hasta pública, dos imóveis do Estado que não se encontrem a ser efectivamente utilizados ou que os serviços afectatários considerem disponíveis, por terem deixado de satisfazer aos indispensáveis requisitos de funcionalidade e operacionalidade» (artigo 1.º).

Aquele diploma foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, que agora estabelece o regime de alienação em hasta pública dos imóveis do Estado.

No preâmbulo enunciam-se propósitos depois concretizados no articulado:

«Artigo 1.º – 1 – Ficam os ministros autorizados a promover a alienação, em hasta pública, dos imóveis do Estado afectos aos seus ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos sob a sua tutela que se encontrem numa das seguintes situações:
a) Não estejam a ser utilizados;
b) Estando a ser utilizados, necessitem, pelo seu estado de degradação, de investimentos demasiado elevados para poderem funcionar em condições de segurança e operacionalidade;
c) Não correspondam, pelas suas características ou localização ou pela evolução tecnológica ou científica, às novas concepções dos planos e linhas de política em execução dos quais se exijam construções ou empreendimentos com características que melhor se adaptem aos fins em vista.
2 – A alienação referida no número anterior processar-se-á através da Direcção-Geral do Património do Estado, nos termos da lei.
Art. 2.º – 1 – O produto da alienação dos imóveis referidos no artigo anterior constituirá, na sua totalidade, receita do Estado, servindo 80% de contrapartida à inscrição de verbas no capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças destinadas a investimentos dos respectivos ministérios em realizações de interesse público, reconhecidas como tal por resolução do Conselho de Ministros.
2 – O disposto no número anterior não prejudica a aplicação do regime específico que a lei possa estabelecer para a alienação do património imobiliário do Estado afecto às forças armadas e às forças de segurança.
Art. 3.º – 1 – Em casos especiais, quando o interesse público o exigir e assim for reconhecido por resolução do Conselho de Ministros, pode o pagamento, no todo ou em parte, ser realizado em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios.
2 – Quando se verifique a situação prevista no número anterior, observar-se-ão os procedimentos a definir, caso a caso, também por resolução do Conselho de Ministros, sem prejuízo da realização obrigatória de concurso público, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas quanto à referida forma de pagamento.
3 – No processo correspondente à situação prevista no presente artigo a Direcção-Geral do Património do Estado terá a colaboração dos serviços de obras públicas do respectivo ministério ou, na sua falta, da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais.
Art. 4.º – O disposto no presente diploma não se aplica ao património imobiliário das instituições de Segurança Social.
Art. 5.º – É revogado o Decreto-Lei n.º 309/83, de 1 de Julho.»

Cabe, pois, a cada ministro promover a alienação dos imóveis do Estado, por regra pela via da hasta pública, em casos especiais mediante a realização de concurso público. A distinção entre as duas vias «está feita em função do respectivo pagamento ser feito em dinheiro ou (total ou parcialmente) em espécie por permuta por terrenos, obras, equipamentos ou edifícios» ([56]).

Os imóveis a alienar são os que não estejam a ser utilizados, os que estando a ser utilizados necessitem de investimentos demasiado elevados para poderem continuar a sê-lo, e os que já não correspondam às necessidades dos serviços.

Também aqui, compete à Direcção-Geral do Património o processamento das alienações.

8.3. Entretanto, disposições avulsas sobre aquisição e alienação de imóveis do Estado têm, ultimamente, sido inseridas em leis do orçamento.

Num dado registo, autoriza-se o Governo a realizar aumentos de capital de empresas públicas ou de sociedades anónimas de maioria de capitais públicos mediante entrega, pelo correspondente valor, de bens imóveis do domínio privado do Estado ou do património privativo de quaisquer outras entidades públicas ([57]).

Noutro, em disposição autónoma sobre aquisições e alienações de imóveis, estabelece-se, por um lado, que a dotação destinada à aquisição de imóveis para o Estado só pode ser reforçada com contrapartida em receita proveniente da alienação de outros imóveis do património público e, por outro, que a aquisição de imóveis pelos serviços e organismos dotados de autonomia financeira fica dependente de autorização dos ministros das Finanças e da tutela ([58]).

Mais elaboradas são as disposições sobre a matéria constantes das leis do orçamento mais recentes.

Referimo-nos aos artigos 4.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para 2000), 3.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2001), e por último, ao artigo 3.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2002), onde se prescreve ([59]):

«Artigo 3.º
Alienação de imóveis

1 – A alienação de imóveis afectos aos serviços do Estado e aos serviços dotados de autonomia financeira e com personalidade jurídica depende de autorização prévia do Ministro das Finanças, revertendo uma parte não inferior a 30% do produto da alienação para o Ministério ou serviços com autonomia, afectatário e o restante para receita geral do Estado, de acordo com distribuição a fixar em despacho do Ministro das Finanças.
2 – A alienação de imóveis que sejam de interesse municipal e pertençam aos serviços do Estado e aos serviços dotados de autonomia financeira e com personalidade jurídica processa-se nas mesmas condições do disposto no número anterior garantindo o exercício do direito de opção por parte dos Municípios onde os imóveis se localizem.
3 – A aplicação dos 30% a que se refere o n.º 1 será determinada por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do ministro da tutela.
4 – As alienações de imóveis dos serviços do Estado e dos serviços dotados de autonomia financeira e com personalidade jurídica processam-se, preferencialmente, por hasta pública, nos termos e condições definidos pelo Despacho Normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio.
5 – Podem ser feitas vendas de imóveis, por ajuste directo, mediante despacho de autorização do Ministro das Finanças, desde que a hasta pública tenha ficado deserta, as quais se processam nos termos e condições definidos pelo despacho normativo referido no número anterior.
6 – A base de licitação das alienações em hasta pública e as cessões definitivas que devem ser onerosas, independentemente da base legal, têm como referência o valor encontrado em avaliação promovida pela Direcção-Geral do Património.
7 – (...).
8 – (...).
9 – (...).
10 – (...).
11 – (...).» ([60])

O Despacho Normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio, referido no n.º 4 do artigo transcrito, tem como habilitação legal o artigo 3.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2001), e define as normas, termos e condições a que deve obedecer a alienação de imóveis, a realizar através de hasta pública ou por ajuste directo ([61]).

O Despacho Normativo n.º 27-A/2001 está dividido em dois capítulos – o capítulo I (artigos 1.º a 9.º) dedicado às hastas públicas e o capítulo II (artigos 10.º a 18.º) sobre o ajuste directo.

Importa conhecer o teor essencial destas disposições.

Segundo o artigo 1.º, as hastas públicas de imóveis do Estado processam-se através da Direcção-Geral do Património, das direcções de finanças ou dos serviços locais de finanças da Direcção-Geral dos Impostos (n.º 1).

Compete ao director-geral do Património fixar o local da realização da hasta pública, bem como o valor base de licitação, tendo em conta a avaliação técnica do imóvel a alienar efectuada pela Direcção-Geral do Património (n.º 2).

O n.º 3 do artigo 1.º fixa os termos da publicitação da hasta pública, de que destacamos a indicação do valor base de licitação, do local e data limite para apresentação de propostas e do local, data e hora da praça.

A praça é dirigida por uma comissão composta por três funcionários, designados pelo dirigente máximo do serviço onde a mesma se realiza (artigo 3.º).

As propostas devem ser apresentadas em sobrescrito fechado e indicar, para a arrematação do imóvel, um valor superior à base de licitação (artigo 4.º).

De acordo com o disposto no artigo 5.º, são os seguintes os momentos essenciais do desenvolvimento da praça: esta inicia-se com a abertura das propostas recebidas, se existirem, havendo lugar a licitação a partir do valor da proposta mais elevada, ou, se não existirem, a partir do valor base da licitação anunciada (n.º 1); podem intervir na praça os interessados e os eventuais titulares de direitos de preferência (n.º 2); a licitação termina quando o presidente da comissão tiver anunciado por três vezes o lanço mais elevado e este não for coberto (n.º 4); se não tiver havido apresentação de propostas válidas, nem licitações, o imóvel pode ser adjudicado provisoriamente a quem, no acto da praça, fizer a melhor oferta de preço não inferior à base de licitação anunciada (n.º 7); por fim, há lugar ao exercício de eventuais direitos de preferência (n.º 8).

Os artigos 6.º a 9.º, ainda relativos à hasta pública, regulam a adjudicação e o pagamento.

Nos termos do artigo 10.º, podem ser alienados por ajuste directo os imóveis do Estado que tenham sido objecto de hasta pública que tenha ficado deserta ou relativamente aos quais não tenha havido lugar a adjudicação definitiva (n.º 1); a alienação por ajuste directo processa-se através da Direcção-Geral do Património, das direcções de finanças ou dos serviços de finanças da Direcção-Geral dos Impostos (n.º 2).

O artigo 12.º fixa os termos da publicitação da alienação por ajuste directo, de que se destaca a indicação do preço mínimo, do local e data limite para apresentação de propostas e do local, data e hora de abertura das propostas.

As propostas devem ser apresentadas nos termos previstos para a hasta pública e no acto da abertura podem estar presentes os proponentes e os eventuais titulares de direitos de preferência (artigo 13.º).

Após a abertura das propostas será elaborada uma lista das mesmas, hierarquizada em função do maior preço oferecido (n.º 1); se o preço mais elevado constar de mais de uma proposta, os respectivos proponentes são notificados para negociação (n.º 2); determinado o melhor preço nos termos dos números anteriores, são notificados os eventuais titulares de direitos de preferência para o exercício do mesmo (n.º 3, todos do artigo 14.º)

Os artigos 15.º a 17.º regulam, quanto à alienação por ajuste directo, a adjudicação e o pagamento.

8.4. Será oportuno, num breve parêntesis, ponderar a natureza das normas constantes de leis do orçamento, referidas no ponto precedente.

Nos termos do artigo 27.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de enquadramento orçamental), a Lei do Orçamento do Estado contém o articulado e os mapas orçamentais.

De acordo com artigo 28.º da mesma Lei, o articulado da Lei do Orçamento do Estado versa, designadamente, sobre as matérias enunciadas nas alíneas a) a p) do n.º 1, devendo as suas disposições «limitar-se ao estritamente necessário para a execução da política orçamental e financeira» (n.º 2).

As normas constantes do artigo 3.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro (como as normas paralelas constantes do artigo 3.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro, e do artigo 4.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril), não se apresentam como normas puramente orçamentais, como são as normas de aprovação dos mapas de receitas e despesas do Estado ou as normas de execução orçamental.

Visam mais propriamente definir o condicionalismo da alienação de imóveis do Estado, matéria independente da elaboração e aprovação do orçamento do Estado, que só beneficiaria se fosse objecto de tratamento autónomo, na sequência ou desenvolvimento, aliás, do que já consta de outros diplomas que sobre ela têm versado. Do mesmo modo, o orçamento e a lei que o aprova em nada seriam afectados pela ausência de normas desta natureza.

As estatuições incluídas em leis do orçamento que não têm suficiente atinência com o diploma orçamental em que formalmente se inserem nem suficiente e imediata incidência financeira, são, na doutrina, designadas riders, cavaliers budgétaires ou boleias orçamentais ([62]).

A inclusão de tais normas – alargando o âmbito tradicional, contabilístico e financeiro, juridicamente neutro do orçamento – é hoje um procedimento corrente, determinado as mais das vezes pela consideração de imperiosas necessidades práticas, cuja constitucionalidade tem sido afirmada pelo Tribunal Constitucional ([63]).

Tais disposições, incluídas formalmente, segundo critérios de oportunidade, na lei do orçamento, apresentam-se normalmente com uma feição de natureza permanente, com vocação de aplicabilidade para além do limite do período financeiro de um ano que constitui, segundo o princípio da anualidade, o período de vigência da lei do orçamento.

As normas constantes do artigo 3.º da Lei n.º 109-B/2001, maxime as dos transcritos n.ºs 1 a 6, apresentam características substanciais fundamentalmente ligadas à definição do regime de alienação de imóveis do Estado.

Têm, é claro, reflexos de natureza orçamental (a alienação gera receitas a que haverá que dar destino) mas que, no contexto, assumem carácter secundário devendo, portanto, prevalecer a natureza não orçamental ou de não directa relevância financeira.

Pode, nesta medida, considerar-se que as normas dos n.ºs 1 a 6 do artigo 3.º da Lei n.º 109-B/2001 (como, antes, as dos artigos 3.º, n.ºs 1 a 4, da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro, e 4.º, n.ºs 2 a 5, da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril) têm prevalentemente a natureza de cavaliers budgétaires sem que sobressaia, com relevo, algum carácter normativo orçamental, no plano da execução da política económico-financeira.

Assumindo esta natureza essencial, as referidas normas não comungam da característica da anualidade da lei do orçamento, apresentando-se, pelo contrário, uma manifesta vocação de aplicação intemporal.

Recorde-se, todavia, que, no essencial, as normas dos n.ºs 1 a 6 do artigo 3.º da Lei n.º 109-B/01, de 27 de Dezembro, reproduzem matéria constante de leis do orçamento anteriores ([64]). Isto poderá significar que o legislador, ele próprio, assume a natureza temporária das referidas normas pois sente a necessidade de as reproduzir em sucessivas leis do orçamento.

Ainda que assim seja, os princípios que elas contêm mantêm a sua validade pois constam também, por último, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2002), agora em vigor.

Prossigamos, pois.

Consta já da Lei de 13 de Julho de 1863 (artigo 5.º) a obrigatoriedade de a venda de bens nacionais ser feita em hasta pública.

Este princípio tem, desde então, se bem que em diferentes expressões, continuado presente na ordem jurídica portuguesa ([65]).

Na verdade, a arrematação em hasta pública tem sido tradicionalmente considerada a modalidade de venda que maior confiança inspira por impedir «eventuais conluios entre vendedores e adquirentes» ([66]) e por propiciar uma «maior eficiência normal dos seus resultados, tanto pelo acesso ilimitado dos interessados até ao momento da venda como pela posição mais favorável de que beneficiam» ([67]).

Donde a preferência de que tem beneficiado quer no domínio da gestão do património imobiliário do Estado e das autarquias locais quer no âmbito mais genérico do direito processual civil, onde era erigida em modalidade-regra da venda judicial.

Sucede que no processo civil, com a reforma de 1995/96 ([68]), consagrou-se como forma de venda judicial a venda mediante propostas em carta fechada, «eliminando-se – por razões que obviamente se prendem com a indispensável ‘moralização’ e transparência da acção executiva, nesta fase essencial – a arrematação em hasta publica» ([69]).

As razões que no direito processual civil estiveram na base da sua consagração são as mesmas com que agora se justifica a sua eliminação.

Todavia, no domínio específico da gestão do património imobiliário do Estado continua a vigorar a regra de que a alienação dos imóveis integrados no domínio privado disponível do Estado deverá processar-se preferencialmente por hasta pública (artigos 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, e 3.º, n.º 4, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro).

A opção preferencial pela hasta pública constitui, neste campo, a expressão actual de uma sedimentada predilecção do legislador, sem embargo de se deverem acentuar duas notas: por um lado, a preferência revela uma atenuação da obrigatoriedade de recurso à hasta pública e deixa espaço para a afirmação de outras modalidades de alienação; por outro, o perfil actual da hasta pública (constante do Despacho Normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio), afasta-a, como vimos ([70]), do modelo tradicional e aproxima-a da venda por propostas em carta fechada, a modalidade-regra agora vigente no processo civil.

Na base das alterações verificadas estão a depreciação da hasta pública e o propósito de diversificar e flexibilizar os meios de gestão do património do Estado, sem que, todavia, a Administração deixe de estar vinculada aos princípios gerais que regem a actividade administrativa, maxime aos princípios da prossecução do interesse público, da igualdade, da imparcialidade e da transparência, particularmente importantes neste domínio.

A regra de que a alienação dos imóveis do Estado deve processar-se preferencialmente por hasta pública comporta alguns desvios relevantes.

Por um lado, tanto a obrigatoriedade como a preferência pela hasta pública deixaram sempre margem para a admissibilidade da venda directa, quer por via principal ([71]), quer por via subsidiária ([72]).

Por outro, nos casos de permuta, tem-se entendido que não há lugar a hasta pública.

Por último, em casos especiais, quando o interesse público o exigir e assim for reconhecido por resolução do Conselho de Ministros, pode o pagamento do imóvel do Estado, no todo ou em parte, ser realizado em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios; observar-se-ão, nestas situações, os procedimentos a definir, caso a caso, também por resolução do Conselho de Ministros, sem prejuízo da realização obrigatória de concurso público, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas quanto à referida forma de pagamento (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro).

Deixando de parte as situações (marginais, na economia do parecer) de ajuste directo, passaremos a analisar os outros dois blocos referidos – a permuta de imóveis e os «casos especiais» em que o pagamento do imóvel do Estado pode, no todo ou em parte, ser realizado em espécie.

10.

A permuta é considerada como um modo de direito privado de extinção do domínio privado disponível do Estado, sendo, como tal, utilizada pela Administração.

10.1. O artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 25547, de 27 de Junho de 1935, admite expressamente a troca de bens imóveis do Estado, mandando observar para o efeito o que se dispunha, para a venda desses bens, nos artigos 2.º a 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 24489, de 13 de Setembro de 1934.

O Decreto-Lei n.º 27/79, de 27 de Fevereiro, alterou o regime de aquisição de imóveis pelo Estado e revogou, entre outros, os artigos 2.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 24489 ([73]).

O artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 25547 assume a natureza de norma remissiva, de remissão ou indirecta – uma norma em que o legislador, «em vez de regular directamente a questão de direito em causa, lhe manda aplicar outras normas do seu sistema jurídico, contidas no mesmo ou noutro diploma legal» ([74]).

«As normas remissivas constituem um instrumento de técnica legislativa a que se recorre com frequência e que tem cabimento sempre que um dado facto ou instituto jurídico possui já uma disciplina jurídica própria e o legislador quer que essa disciplina se aplique também a outro facto ou instituto. Para tal efeito, elabora então uma norma em que declara que as relações jurídicas que a este último respeitam se regulam (mutatis mutandis) pelas normas que integram o regime jurídico do primeiro.» ([75])

A remissão diz-se estática ou material quando é feita para certa norma, em atenção ao seu conteúdo; diz-se dinâmica ou formal quando é feita para certa norma, em atenção apenas ao facto de ser aquela que, em certo momento, regula determinada matéria, aceitando-se o conteúdo, ainda que posteriormente alterado, da norma remitida ([76]) ([77]).

Por regra, a remissão legal é dinâmica ou formal; depõem neste sentido as razões de fundo que justificam a existência de normas remissivas – a economia de textos e a igualdade de institutos e soluções ([78]).

Cremos que não escapa à regra geral a remissão do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 25547: trata-se de uma remissão dinâmica feita para o regime de aquisição de bens imóveis pelo Estado, o qual consta agora basicamente do Decreto-Lei n.º 27/79, de 22 de Fevereiro, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, de 31 de Janeiro.

O seu circunstancialismo e a natureza da permuta aconselham, porém, alguma prudência na delimitação do âmbito da remissão.

Trata-se de uma remissão que remonta a 1935, feita para uma matéria que, não tendo posteriormente sido objecto de regulamentação sistemática, tem sido, no entanto, objecto de alterações pontuais dispersas por vários diplomas.

Quando, em 1935, se manda observar quanto à permuta de bens imóveis do Estado o regime fixado para a compra desses bens, este regime, constante do Decreto-Lei n.º 24489, de 13 de Setembro de 1934, traduzia-se basicamente no seguinte: competência exclusiva do Ministro das Finanças para decidir sobre a permuta e competência da então designada Direcção-Geral da Fazenda Pública para a organização do processo (de que a avaliação constituía momento relevante), outorga do contrato e prática dos actos subsequentes à permuta.

O Decreto-Lei n.º 27/79, de 22 de Fevereiro – e aqui entramos na definição do quadro jurídico actual da permuta de bens imóveis do Estado – introduz neste regime «algumas correcções» (do preâmbulo), de que sobressai a repartição da competência para a decisão sobre a permuta: quando o valor for inferior a 200000 contos a decisão compete ao Ministro das Finanças; quando for igual ou superior a este montante, a competência cabe ao Conselho de Ministros, que delibera sob a forma de resolução (artigo 1.º) ([79]).

Algum tempo depois, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, de 31 de Janeiro, veio dispor que a aquisição onerosa para o Estado de imóveis com vista à instalação de serviços públicos «deverá ser precedida da realização de um processo de oferta pública, de acordo com as regras adaptadas do regime do concurso público» (n.º 1), a qual poderá ser dispensada sob parecer favorável da Direcção-Geral do Património e despacho do Ministro das Finanças, sempre que as especialidades da necessidade a satisfazer ou a urgência da aquisição a efectuar o justifiquem» (n.º 3).

Refere-se aqui uma modalidade procedimental (oferta pública), «cujo conceito não encontramos nem nas leis administrativas ou financeiras nem na doutrina ou jurisprudência (...) muito embora a remissão legal para as regras do concurso público facilite o estudo do seu enquadramento e regime» ([80]).

A oferta pública prevista no n.º 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83 para a aquisição de bens tem, nos casos de permuta, justificação material e viabilidade prática naquelas situações em que o interesse público pode ser satisfeito indiferentemente por um conjunto mais ou menos alargado de bens imóveis.

As mais das vezes, porém, tendo a Administração escolhido um bem que lhe interessa adquirir pela via da permuta, por ser o mais apto à satisfação do interesse público, o co-permutante há-de ser o respectivo proprietário. Poderá então dizer-se que «as especialidades da necessidade a satisfazer» ou, noutros casos, a «urgência da aquisição a efectuar» justificam a dispensa da realização de oferta pública nos termos do n.º 3 da Resolução.

O regime legal da permuta deverá também ser integrado por normas constantes do regime de alienação – estamos a pensar, designadamente, no n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, no que se refere ao poder de iniciativa do ministro da tutela.

Por último – e com isto completa-se a identificação do quadro legal da permuta de imóveis do Estado –, não será despiciendo referir a aplicabilidade à permuta de normas relativas à compra e venda (cfr. artigos 939.º e 1304.º do Código Civil).

10.2. Procuremos agora delimitar os contornos da permuta e precisar o condicionalismo em que é admitida.

A troca ou permuta é um contrato inominado pelo qual as partes se transferem reciprocamente a propriedade de coisas ([81]).

Há, pois, permuta quando existe equivalência entre os bens a trocar.

Mas sempre se tem entendido que ainda nos encontramos perante um contrato de permuta em situações em que não existe uma total parificação entre os bens a trocar.

Ora, é aqui que reside a maior dificuldade: é preciso encontrar – para as hipóteses em que uma ou outra das partes fica ainda obrigada ao pagamento de uma soma em dinheiro –, um critério delimitador do âmbito da permuta.

O Código de Seabra, para distinguir a compra e venda da troca, dispunha que se o preço da coisa consistia parte em dinheiro e parte em outra coisa, o contrato seria de venda quando a parte em dinheiro fosse a maior das duas; seria de troca ou escambo quando essa parte em dinheiro fosse a de menor valia; quando os valores das duas partes fossem iguais, presumir-se-ia que o contrato era de venda (artigo 1545.º).

No domínio do Código Civil actual (diploma que deixou de prever a permuta como contrato típico), tal critério continuou a ter um estrénuo defensor em J. PEDRO FERNANDES; menos afirmativo, MARCELLO CAETANO supunha que a solução se devia inspirar no disposto nos preceitos do Código de Seabra.

Parece-nos ser este, na verdade, o melhor entendimento.

Todavia, «inspiração» poderá não dever significar a recuperação do critério do Código Civil português de 1867 (idêntico ao do Código Civil italiano de 1865).

Há-de atribuir-se algum valor heurístico ao abandono do atrás designado critério objectivo, não apenas entre nós (onde a permuta deixou de ter assento no Código Civil) como, por ex., em Itália, cujo Código Civil continua a regulá-la.

Acresce que deverá, neste contexto, ser ponderado o valor de contribuições doutrinárias recentes, atrás referenciadas.

Nesta perspectiva, em vez de um critério «eminentemente empírico» ([82]), como o critério do valor, será porventura mais apropriado adoptar um critério que assuma uma feição marcadamente jurídica.

Assim, nas situações em que, para acerto de diferenças de valor dos bens objecto do contrato, haja necessidade de efectuar compensação monetária, estaremos ainda perante um contrato de permuta, salvo se a soma em dinheiro constitui a prestação principal ou o elemento proeminente do contrato.

O montante devido constituirá, naturalmente, um índice de definição de qual seja a prestação principal ou o elemento proeminente do contrato, mas não determinará, por si só, a sua qualificação.

Nos casos de permuta, entende-se – entre nós ([83]) como no estrangeiro ([84]) –, que não há lugar à realização de hasta pública.

Propende-se igualmente para este entendimento. Na verdade, afigura-se que a permuta não se coaduna com a hasta pública, uma vez que esta baseia-se na possibilidade de um dos contraentes ser determinado por via da vantagem quantitativa da sua proposta sobre as dos demais interessados e, para isso, é necessário que as propostas sejam expressas em dinheiro ([85]); não é isto que acontece na permuta, onde o dinheiro ou não está presente ou desempenha um papel secundário.

Em contrapartida, deverá haver lugar, nos casos de permuta, à realização de um processo de oferta pública, de acordo com as regras adaptadas do regime do concurso público, como, para a aquisição, se prevê no n.º 1 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, de 31 de Janeiro.

Não existe contradição de princípio entre a permuta e a oferta pública prevista na Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/83, de 31 de Janeiro.

Há situações, como dissemos, em que a necessidade pública pode ser satisfeita por bens diversos, havendo então justificação para nos termos do n.º 1 da Resolução se realizar o processo de oferta pública.

Pode é afirmar-se que estes casos não serão os mais frequentes.

Realmente, por regra, na perspectiva do Estado, a permuta de imóveis é determinada pelo propósito de pretender integrar no seu património um certo bem imóvel, seja pela sua particular aptidão para a satisfação de necessidades colectivas, seja por integrar o património cultural ([86]), seja pelo propósito de satisfação de qualquer outro interesse público.

O Estado suscita então junto do titular do bem a possibilidade de o mesmo ser trocado por imóvel integrado no seu domínio privado disponível.

Não se coloca, nestes casos, pela natureza das coisas, a questão da realização de oferta pública de aquisição pois o Estado só está interessado naquele bem e a disponibilidade do bem em causa cabe tão-só ao respectivo dono. Não faz, por isso, sentido a existência de procedimento para escolha de um contratante que, à partida, por ser titular do bem pretendido pelo Estado, já se encontra identificado.

O mesmo sucede, nas situações em que a permuta tem por objecto bens pertencentes ao Estado e a um outro ente público (por ex., uma autarquia).

Também aqui existe uma prévia concretização dos bens a trocar e, por via dela, a identificação dos permutantes. Porém, com uma diferença relevante: nestas situações, o princípio da colaboração entre as diferentes administrações públicas ([87]) permite que a definição do interesse público e do objecto da troca seja feita mediante o balanceamento entre o interesse público geral e o interesse público local, podendo o procedimento da permuta ser desencadeado tanto pelo Estado como pela autarquia ([88]).

Este conjunto de situações não deixa, porém, de ser subsumível ao regime de excepção previsto no n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros – dispensa, mediante parecer favorável da Direcção-Geral do Património e despacho do Ministro das Finanças, da realização da oferta pública, sempre que as especialidades da necessidade a satisfazer ou a urgência da aquisição a efectuar o justifiquem.

Poderá, porventura, afirmar-se que existe alguma falta de lógica na circunstância de, na transposição para a permuta do regime da aquisição de bens, se aplicar à generalidade dos casos a norma excepcional e aos casos pontuais a regra geral. É, no entanto, se bem vemos as coisas, a solução que resulta da lei, sendo certo que, na definição de regimes jurídicos por via remissiva, há necessidade de proceder às adaptações que forem devidas.

11.

Outra dimensão do objecto da consulta diz respeito à «(in)validade de “permutas” de imóveis por empreitadas ou prestações de serviços».

O contrato de empreitada de obras públicas é definido no artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março (diploma que contém o regime do contrato de empreitada e de concessão de obras públicas) ([89]), como «o contrato administrativo, celebrado mediante o pagamento de um preço, independentemente da sua forma, entre um dono de obra pública e um empreiteiro de obras públicas e que tenha por objecto quer a execução quer conjuntamente a concepção e a execução das obras mencionadas no n.º 1 do artigo 1.º ([90]), bem como das obras ou trabalhos que se enquadrem nas subcategorias previstas no diploma que estabelece o regime do acesso e permanência na actividade de empreiteiro de obras públicas, realizados seja por que meio for e que satisfaçam as necessidades indicadas pelo dono da obra».

É menos líquido o sentido da expressão «prestações de serviços».

Tal expressão não terá com certeza, neste contexto, como referente o contrato de prestação de serviço, que o artigo 1154.º do Código Civil define como «aquele em que uma das partes se obriga a proporcionar à outra certo resultado do seu trabalho intelectual ou manual, com ou sem retribuição».

Como a compra e venda, que pode ter por objecto a transmissão da propriedade de uma coisa ou de um direito, também a permuta pode ter por objecto não só coisas ou bens materiais como direitos; deve é tratar-se de direitos objectiváveis ou pela sua directa ligação a uma coisa (por ex., direitos reais sobre bens imóveis) ou pela possibilidade de se destacarem do seu titular originário, de modo a poderem circular livremente, passando de um sujeito a outro ([91]).

Não é o que acontece com a prestação de serviço, a qual, com o alcance civilista referido, não poderá constituir objecto de contrato de permuta ([92]).

Todavia, no contexto em que se encontra inserida – questiona-se a «(in)validade de “permutas” de imóveis por empreitadas ou prestações de serviços» –, pode a expressão «prestações de serviços» reportar-se abrangentemente à aquisição de serviços na Administração Pública, matéria regulada no Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.

Ora, tanto a empreitada com a aquisição de serviços na Administração Pública têm regimes jurídicos específicos, dominados pela obrigatoriedade do concurso público, regimes que não podem ser postergados sob o pretexto da ocorrência de trocas com imóveis do Estado.

Apesar disto, o regime de alienação de bens imóveis do Estado deixa alguma margem de flexibilidade à actuação da Administração em situações em que se pretende articular a alienação com formas de pagamento em espécie.

O Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, estabelece no artigo 1.º que os ministros ficam «autorizados a promover a alienação, em hasta pública, dos imóveis do Estado afectos aos seus ministérios ou que se integrem na esfera jurídica de fundos, serviços autónomos ou institutos públicos sob a sua tutela» que não estejam a ser utilizados, que precisem de obras vultuosas ou que já não correspondam às necessidades dos serviços (n.º 1); a alienação processar-se-á através da Direcção-Geral do Património (n.º 2).

E o artigo 3.º do mesmo diploma estabelece:

«1 – Em casos especiais, quando o interesse público o exigir e assim for reconhecido por resolução do Conselho de Ministros, pode o pagamento, no todo ou em parte, ser realizado em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios.
2 – Quando se verifique a situação prevista no número anterior, observar-se-ão os procedimentos a definir, caso a caso, também por resolução do Conselho de Ministros, sem prejuízo da realização obrigatória de concurso público, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas quanto à referida forma de pagamento.»

A propósito desta disposição, refere-se no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 309/89:

«Prevê-se ainda que, em casos especiais e quando o interesse público o exigir, o Governo pode, mediante resolução do Conselho de Ministros, autorizar que o pagamento das alienações seja feito, no todo ou em parte, em espécie, sob a forma de projecto, obra, equipamento ou terrenos, definindo aí os procedimentos a seguir, sem prejuízo, contudo, do concurso, que é obrigatório.»

Prevê-se, pois, no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89 a possibilidade de em casos especiais, se poder articular a alienação de bens imóveis do Estado com o pagamento, no todo ou em parte, em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios.

Esses casos especiais são pontualmente definidos a partir da exigência de satisfação do interesse público, como tal reconhecida por resolução do Conselho de Ministros, e o seu regime jurídico fica sujeito ao condicionamento seguinte:

– em primeiro lugar, observar-se-ão os procedimentos a definir casuisticamente, também por resolução do Conselho de Ministros, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas quanto à forma de pagamento adoptada;

– em segundo lugar é obrigatória a realização de concurso público.

Nestes casos especiais encontraremos decerto situações diversas, que, a priori, se torna difícil hipotizar e qualificar.

Sempre, todavia, se acrescentará algo mais.

Pelos seus próprios termos, o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89 parece afastar a existência de situações de compra e venda.

A obrigação de pagamento do preço, entendido como «valor da coisa ou direito expresso em moeda corrente», é um dos elementos essenciais da venda ([93]).

Assim, quando se troca uma coisa por outra coisa e dinheiro, «para haver troca, será preciso que a coisa seja objecto inicial do contrato e aceita em atenção à sua natureza; porque se for dada como substituição do preço inicialmente devido em dinheiro, teremos uma dação em pagamento, e o contrato será de compra e venda. É o que sucede quando o comprador dumas mercadorias paga o preço destas com outras mercadorias, por não ter dinheiro disponível.» ([94])

A dação em cumprimento traduz-se na prestação de coisa diversa da que for devida e, ainda que de valor superior, só exonera o devedor se o credor der o seu assentimento (artigo 837.º do Código Civil).

No artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, prevê-se, à partida, que o pagamento possa, no todo ou em parte, ser realizado em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios.

Não existindo a obrigação de pagamento do preço e se o preço (entendido como «valor da coisa ou direito expresso em moeda corrente») é um dos elementos essenciais da venda, não existe compra e venda.

«Se, em lugar de dinheiro, se promete em troca da propriedade da coisa ou do direito uma prestação de facto (um serviço, por exemplo), ou uma prestação de dar ou entregar coisa diferente de dinheiro, não há venda, embora as normas desta, por força do artigo 939.º, possam ser ainda aplicáveis ao contrato.» ([95])

A opção por qualquer destas formas de pagamento significa, em primeiro lugar que se afasta o recurso às modalidades comuns de alienação (hasta pública e ajuste directo) com fundamento no interesse em obter terrenos, obras, equipamentos ou edifícios.

Significa, depois, que a determinação do outro contraente será obrigatoriamente obtida pela via do concurso público, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas para a forma de pagamento por que se optar.

As formas de pagamento referidas no artigo 3.º – «terrenos, obras, equipamentos ou edifícios» – sugerem aproximações às espécies contratuais implicadas, já em modulações típicas (v.g., a empreitada ou a aquisição de serviços), já no espaço dogmático dos contratos mistos, aqueles em que se combinam elementos típicos de vários contratos nominados ou elementos próprios de contratos nominados com outros diferentes, nominados ou não ([96]) ([97]).

As «prestações de serviços», se forem porventura reconduzíveis a alguma das formas de pagamento referidas no n.º 1 do artigo 3.º, podem constituir contraprestação do imóvel que o Estado pretende alienar. Mas isso só poderá acontecer dentro do estrito condicionalismo previsto neste artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, disposição que – interessa frisar –, reporta-se ainda a procedimentos tendentes à alienação de imóveis do Estado, e não, em rigor, a procedimentos que, ab initio, têm feição adjudicatória.

12.

Importa, por fim, recopilar, para acentuar a sua importância, referências avulsas a princípios gerais do direito administrativo.

Merecem, na matéria a que se reporta o parecer, particular destaque os princípios legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade e da imparcialidade (artigo 266.º da Constituição e artigos 3.º, 4.º, 5.º e 6.º do Código do Procedimento Administrativo).

Ademais, merece menção o princípio da concorrência, que impõe que na satisfação do interesse público a Administração aja da forma publicamente mais vantajosa possível, de modo a permitir que em procedimentos adjudicatórios os interessados compitam entre si em condições de igualdade.

A concorrência não se projecta sempre da mesma maneira ou com o mesmo rigor em todos os procedimentos no domínio da gestão e administração de bens do património imobiliário do Estado: é máxima nas alienações por hasta pública ou nas aquisições mediante oferta pública, é mais restrita nas alienações por ajuste directo e pode não ser possível nos casos de permuta de imóveis, filiando-se a impossibilidade tanto no objecto como nos sujeitos ([98]).

A conformidade da actividade da Administração com os princípios mencionados impõe a existência de instrumentos e mecanismos adequados de controlo, tanto internos como externos.

Nesta matéria, entre os primeiros, destaca-se o momento da avaliação dos bens e a necessidade de articulação de competências do Ministro da tutela (com poderes de promoção da permuta) e do Ministro das Finanças ou do Conselho de Ministros (com poderes de decisão).

No plano do hetero-controlo da Administração, existe, neste domínio, a obrigação específica de o Governo apresentar à Assembleia da República relatórios trimestrais sobre a venda e aquisição de património (artigo 3.º, n.º 11, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro).

13.

Impõe-se uma nota final.

As aporias, perplexidades e hesitações de que o parecer dá conta expressam bem as dificuldades de interpretação e articulação dos textos legais pertinentes e, bem assim, o carácter fragmentário, desconexo e porventura precário da regulamentação da matéria analisada. Tais circunstâncias constituem fonte de dificuldades com que a Administração se debate no domínio das permutas.

Avisado seria, pois, que, como sugere a Direcção-Geral do Património, se encetassem ou acelerassem diligências com vista a uma intervenção legislativa que sistematizasse e clarificasse, em termos globais, a matéria da gestão e administração do património imobiliário do Estado.

14.

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª O Estado deverá promover a alienação dos seus bens imóveis que não estejam a ser utilizados, dos que estando a ser utilizados, necessitem de investimentos demasiado elevados para poderem continuar a sê-lo e dos que já não correspondam às necessidades dos serviços;

2.ª As alienações de bens imóveis do domínio privado disponível do Estado deverão preferencialmente ser efectuadas por hasta pública;

3.ª A troca ou permuta – contrato inominado cujo núcleo essencial consiste na prestação de uma coisa por outra –, constitui um modo de direito privado de extinção do domínio privado disponível do Estado;

4.ª Existe permuta quando há equivalência entre o valor dos bens imóveis a trocar;

5.ª Existe ainda permuta quando, para acerto de diferenças de valor, haja necessidade de compensação monetária, salvo se a soma em dinheiro constituir a prestação principal ou o elemento proeminente do contrato;

6.ª Nos casos de permuta de bens imóveis do Estado não há lugar à realização de hasta pública;

7.ª Também não há lugar a hasta pública, nos casos especiais de alienação do património imobiliário do Estado em que o interesse público o exigir e assim for reconhecido por resolução do Conselho de Ministros, podendo então o pagamento, no todo ou em parte, ser realizado em espécie, sob a forma de terrenos, obras, equipamentos ou edifícios (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro);

8.ª Quando se verifique a situação prevista na conclusão anterior, observar-se-ão os procedimentos a definir, caso a caso, também por resolução do Conselho de Ministros, sem prejuízo da realização obrigatória de concurso público, de acordo com as condições gerais e especiais estabelecidas quanto à referida forma de pagamento (artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 309/89);

9.ª No âmbito dos limites e condicionalismo definidos no artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro, a que se referem as conclusões 7.ª e 8.ª, é admissível que empreitadas e «prestações de serviços» reconduzíveis às formas de pagamento referidas no n.º 1 daquele artigo, constituam forma de pagamento de imóveis do Estado;

10.ª A permuta de bens imóveis do Estado está dependente de promoção do Ministro da tutela e de decisão do Ministro das Finanças, quando o valor da permuta for inferior a 200000 contos (997595,80 euros), ou do Conselho de Ministros, quando esse valor for igual ou superior a esta importância;

11.ª Compete à Direcção-Geral do Património organizar o processo relativo à permuta – promovendo as diligências necessárias, designadamente a avaliação dos bens –, intervir (pelo director-geral) nos contratos a celebrar e praticar os actos subsequentes.

([1]) Ofício n.º 326/Proc.º 33/04/04, de 21 de Janeiro de 2002.
([2]) Tomada de posição, de 23 de Outubro de 2001, da Subdirectora-Geral do Património, sobre a Informação n.º 69/2001/DEP, de 18 de Outubro de 2001; do processo consta uma outra informação jurídica relacionada com esta matéria – a Informação n.º 154/2001/Jurídica/DSAI, de 9 de Outubro de 2001 –, ambas elaboradas na Direcção-Geral do Património.
([3]) Informação n.º 154/2001/Jurídica/DSAI, de 9 de Outubro de 2001.
([4]) Informação n.º 69/2001/DEP, de 18 de Outubro de 2001.
«(x) A incerteza do actual panorama legislativo poderá dar azo a eventuais recursos à figura jurídica da permuta, apenas com o inconfessado propósito de escapar ao procedimento de hasta pública.»
«(x1) Essa ponderação casuística parece ter sido, de resto, a solução adoptada no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 309/89, de 19 de Setembro.»
([5]) ANTÓNIO L. DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª edição, 4.ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1996, pág. 292
([6]) SOUSA FRANCO, ob. cit., págs. 305-306 – em princípio, além do Estado, todas as entidades públicas, desde que tenham personalidade jurídica, podem dispor de um património próprio (autonomia patrimonial) e podem geri-lo livremente, embora sujeitas a formas diversas de controlo ou tutela do Estado.
([7]) JOSÉ PEDRO FERNANDES, entrada “Património do Estado”, em Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume VI, Lisboa, 1994, pág. 285.
([8]) A. e loc. cit., pág. 297.
([9]) Seguimos por momentos o parecer do Conselho Consultivo n.º 140/01, votado na sessão de 14 de Março de 2002.
([10]) JOSÉ PEDRO FERNANDES, entrada “Domínio público”, em Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume IV, Lisboa, 1991, pág. 166; v., do mesmo Autor, “Domínio Público”, na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XX, Janeiro-Março, n.º 1, pág. 25 e segs.
([11]) J. PEDRO FERNANDES, entrada “Domínio privado”, em Dicionário..., cit., volume IV, pág. 166.
([12]) MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 9.ª edição (reimpressão), Almedina, Coimbra, 1980, págs. 968-969.
([13]) De há muito objecto de tratamento doutrinal, a distinção entre domínio privado indisponível e domínio privado disponível tem igualmente suporte legislativo no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro (diploma que cria o inventário geral do património do Estado):

«Artigo 7.º
(Âmbito do domínio do Estado)

Quanto ao regime legal a que se encontram submetidos os bens do domínio do Estado e a natureza dos serviços e organismos a que estão afectos, o inventário abrange:
1.º O domínio público, qualquer que seja a entidade encarregada da gestão;
2.º O domínio privado indisponível, compreendendo:
a) Bens e direitos do Estado afectos aos departamentos e organismos da Administração Pública estadual desprovidos de personalidade jurídica;
b) Bens e direitos do Estado português no estrangeiro afectos a missões diplomáticas, consulados, delegações, etc.;
c) Bens e direitos do Estado afectos aos serviços e fundos autónomos dotados de personalidade jurídica própria, que não pertençam aos respectivos patrimónios privativos;
d) Bens do Estado expropriados ou mantidos ao abrigo da Lei de Bases da Reforma Agrária;
e) Bens e direitos do Estado afectos a quaisquer outras entidades.
3.º O domínio privado disponível, que compreende os bens do Estado não afectos a fins de utilidade pública e que se encontram na administração directa da Direcção-Geral do Património do Estado.» (Itálico acrescentado.)
([14]) MARCELLO CAETANO, ibidem; no mesmo sentido, Curso de Direito Administrativo (sumários desenvolvidos e indicações bibliográficas), de acordo com as lições de VITAL MOREIRA, cit., ponto 10.2.1., pág. 3; v. também, do Conselho Consultivo, os pareceres n.º 4/95, ponto 4. (Diário da República, II série, n.º 151, de 7 de Julho de 1995) e n.º 7/99, ponto 2. (Diário da República, II série, n.º 281, de 3 de Dezembro de 1999).
([15]) Manual..., cit., tomo II, págs. 969-970, e Curso de Direito Administrativo (sumários desenvolvidos e indicações bibliográficas), de acordo com as lições de VITAL MOREIRA, cit., ponto 10.2.1., págs. 3-4.
«(x) Quando se diz que os bens disponíveis podem ser alienados não se quer evidentemente excluir a hipótese, de resto muito frequente, de a respectiva alienação ser considerada não apenas possível mas obrigatória, nomeadamente em virtude das leis de desamortização (...).»
([16]) Cfr. SOUSA FRANCO, Finanças Públicas..., cit., vol. I, pág. 311, que remete, quanto à alienação de imóveis, para quadro legal que adiante se analisará (infra, n.º 8); e J. PEDRO FERNANDES, entrada “Património do Estado”, cit., pág. 316.
([17]) O Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro (objecto de alterações posteriores), aprovou a actual Lei Orgânica do Ministério das Finanças. Sobre a Direcção-Geral do Património, serviço integrado na administração directa do Estado, dispõe-se:

«Artigo 22.º
Direcção-Geral do Património

1 – A Direcção-Geral do Património (DGP) é o serviço do Ministério das Finanças encarregado de assegurar de forma integrada a gestão e administração do património do Estado nos domínios da aquisição, administração e alienação dos bens do Estado, bem como no domínio da intervenção em operações patrimoniais do sector público, nos termos a definir por lei.
2 – Compete em geral à DGP:
a) Elaborar o cadastro e o inventário dos bens do património do Estado;
b) Proceder à aquisição de bens imóveis e ao arrendamento de imóveis destinados à instalação de serviços públicos;
c) Administrar e alienar os bens do património do Estado;
d) Coordenar e controlar a actividade gestionária patrimonial do sector público estatal, nos termos que a lei definir;
e) Organizar, gerir e racionalizar o parque automóvel do Estado;
f) Exercer outras funções que lhe sejam atribuídas por lei ou determinadas superiormente.»
([18]) J. PEDRO FERNANDES, entrada “Domínio privado”, cit., págs.165-166.
([19]) RUI MEDEIROS/JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores Anotado, Principia, Lisboa, 1997, pág. 256. Havendo esta (re)afectação, o bem mantém (recupera) a sua utilidade pública, bem como a relação de pertença ao domínio privado indisponível.
([20]) MARCELLO CAETANO, Manual..., cit., tomo I, pág. 970. Cfr. também J. PEDRO FERNANDES, ibidem, que faz notar que, na prática, sucede «conservarem-se na posse do Estado, durante anos, prédios não aplicados a serviços ou a qualquer fim de utilidade pública. Isto acontece sobretudo quando o Estado adquire prédios com o fim de realizar obras de construção, adaptação, ou remodelação e, depois, por carência de verbas ou por demora na definição dos projectos ou dos aproveitamentos, se vai protelando, muitas vezes indefinidamente, a respectiva realização»; e FERNANDA REBELO BORGES/HÉLIO DE SOUSA MARTINS, “Breve resenha sobre o enquadramento legal das alienações realizadas pela Direcção-Geral do Património (DGP)”, em Patrimonium – Revista da Direcção-Geral do Património, 4, Maio 2001, pág. 12.
([21]) Cfr. J. PEDRO FERNANDES, “Domínio privado”, cit., pág. 166.
([22]) Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual..., cit., vol. II, pág. 993 e segs.; e Curso de Direito Administrativo (sumários desenvolvidos e indicações bibliográficas), de acordo com as lições de VITAL MOREIRA ao ano lectivo de 1999/2000, da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, ponto 10, pág. 5. Entre os modos de Direito público, a doutrina refere a execução judicial, a reversão de bens expropriados (sobre a reversão, v. o parecer do Conselho Consultivo n.º 86/98, de 11 de Março de 1999 – Diário da República, II série, n.º 281, de 3 de Dezembro de 1999) e a cessão a título definitivo, regulada no Decreto-Lei n.º 97/70, de 13 de Março.
O Decreto-Lei n.º 97/70 regula «as condições em que pode ser realizada a alienação de bens imóveis do domínio privado do Estado para fins de interesse público» (do sumário oficial). Nos termos do artigo 1.º, tal alienação pode ser realizada, independentemente de hasta pública, mediante cessão a título definitivo, precedendo autorização fundamentada do Secretário de Estado do Tesouro sob a forma de portaria, na qual se fará menção do fim de interesse público justificativo da cessão, das condições a que porventura fique sujeita e, se não for gratuita, da importância devida como retribuição. O artigo 2.º dispõe sobre a reversão dos bens cedidos para o domínio privado do Estado. Os restantes artigos (3.º a 6.º) têm natureza procedimental.
([23]) CUNHA GONÇALVES, Dos Contratos em Especial, Edições Ática, 1953, pág. 293.
([24]) Nomeadamente, por virtude da falta de liquidez de países pobres produtores de matérias-primas (por ex., o petróleo).
([25]) Cfr. JOSÉ PUIG BRUTAU, Compendio de Derecho Civil, vol. II, Bosch, Casa Editorial, S.A., Barcelona, 1987, págs. 405-406 e 353; e GABRIEL GARCIA CANTERO, anotações aos artigos 1538.º a 1541.º, e ANGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ, anotação ao artigo 1446.º, em CANDIDO PAZ-ARES RODRIGUEZ/LUIS DIEZ-PICAZO PONCE DE LEON/RODRIGO BERCOVITZ/PABLO SALVADOR CODERCH (Dir.), Comentario del Codigo Civil, tomo II, Madrid, 1991, págs. 1045-1052 e 889-890, respectivamente.
([26]) GARCIA CANTERO, loc. cit., págs. 1046-1047; todavia, o dinheiro, quando não funciona como instrumento de troca, pode servir de objecto de um contrato de permuta (v.g., moedas ou notas com valor numismático). No mesmo sentido, PEDRO GONZÁLEZ POVEDA, comentário ao artigo 1538.º, em IGNACIO SIERRA GIL DE LA CUESTA (Presidente e coordenador), Comentario del Código Civil, tomo 7 (arts. 1415 a 1789), Bosh, pág. 518. Cfr. ainda JOSÉ MARÍA DE LA CUESTA SÁENZ, entrada “Permuta”, Nueva Enciclopedia Jurídica, tomo XIX, pág. 606
([27]) Cfr. LÉON JULLIOT DE LA MORANDIÈRE, Droit Civil, tomo III, 3.ª ed., Dalloz, 1967, págs. 66-67; JÉRÔME HUET, Traité de Droit Civil – Les Principaux Contrats Spéciaux, L.G.D.J., Paris, 1996, págs. 582-586.
([28]) JACQUES GHESTIN/BERNARD DESCHÉ, Traité des Contrats – La Vente, L.G.D.J., Paris, 1990, págs. 31-41; PHILIPPE MALAURIE/LAURENT AYNÈS, Cours de Droit Civil – Les Contrats Spéciaux, Éditions Cujas, 1986, págs. 329-331; FRANÇOIS COLLART DUTILLEUL/PHILIPPE DELEBECQUE, Contrats civils et commerciaux, 2.ª ed., Dalloz, 1993, págs. 435-441.
([29]) PHILIPPE MALAURIE/LAURENT AYNÈS, ob. cit., pág. 330.
([30]) Cfr. ANGELO LUMINOSO, I Contratti Tipici e Atipici, Giuffrè, 1995, págs. 190-198.
([31]) Era o critério expressamente consagrado no artigo 1554.º do Código Civil de 1865 (revogado), onde se dispunha que o contrato seria considerado como venda ou permuta consoante «il rifacimento in denaro versato da uno dei contraenti fosse o no superiore al valore dell’immobile dato in permuta».
No domínio do Código actual, este critério é ainda considerado como o mais idóneo e o mais prático para a verificação da vontade das partes (assim, GASTONE COTTINO, Del riporto. Della permuta, em Commentario del Codice Civile, Bologna-Roma, 1966, págs. 93-132).
([32]) Neste sentido CARLO GIANNATTASIO (La permuta. Il contratto estimatorio. La Somministrazione, Milano - Dott. A. Giuffrè - Editore, 1960, págs. 24-25): «nel contratto, avente por oggetto il trasferimento reciproco della proprietà com conguaglio in danaro, si ha permuta e non vendita quando le parti abbiano ritenuto preminente la disponibilità delle cose ed il conguaglio rappresenti, oggettivamente, um elemento secondario di scarso rilievo economico e puramente accidentale del negozio; si ha vendita nell’ipotesi inversa».
([33]) Assim, C. MASSIMO BIANCA, La vendita e la permuta, Unione Tipografico-Editore Torinese, 1964, págs. 1018-1019; e ANGELO LUMINOSO, ibidem.
([34]) Seguimos KARL LARENZ, Lehrbuch des Schuldrechts, 12.ª edição totalmente refundida, C.H. Beck, München, 1981, págs. 165-166. Já assim, do mesmo autor, Derecho de Obligaciones, tomo II, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1959, págs. 170-172.
([35]) No mesmo sentido, PALANDT/PUTZO, Bürgerliches Gesetzbuch, 59.ª edição refundida, C.H. Beck, München, 2000, pág. 545, exceptuando a hipótese de a soma em dinheiro constituir a «prestação principal» (Hauptleistung). Também segundo LUDWIG ENNECCERUS (Derecho de Obligaciones, vol. 2.º, 1.ª parte, Bosch, Barcelona, 1966, págs. 188-190), a circunstância de, para compensar a diferença de valor, uma das partes ter de fazer, além da entrega da coisa, um pagamento suplementar em dinheiro, não exclui a existência de permuta quando a intenção das partes era efectuar uma troca de coisas.
([36]) Integrado no Título II do Livro II da Parte II.
([37]) Dispunham:

«Artigo 1592.º
(Noção do escambo ou troca)

Escambo ou troca é o contrato, por que se dá uma coisa por outra, ou uma espécie de moeda por outra espécie dela.
§ único. Dando-se dinheiro por outra coisa, será de venda ou escambo, segundo o disposto nos artigos 1544.º e 1545.º»

Artigo 1593.º
(Evicção de uma das coisas permutadas)

O permutador, a quem for evicta a coisa que recebeu em troca, pode reivindicar a que prestou, achando-se ainda em poder do compermutador, ou exigir o valor dela.
§ único. Se a coisa dada em troca tiver sido onerada pelo compermutador com encargos registados, continuarão estes a subsistir; mas o permutador que a reivindicar terá também direito a ser indemnizado pelo dito compermutador da diminuição do valor, que a coisa teve por efeito dos mesmos encargos.

Artigo 1594.º
(Disposições aplicáveis ao contrato de troca)

São aplicáveis a este contrato as regras do contrato de compra e venda, excepto na parte relativa ao preço.»
([38]) Assim, PIRES DE LIMA/ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, volume II, 3ª edição, Coimbra Editora, 1986, pág. 256.
([39]) O artigo 1379.º dispõe sobre as sanções aplicáveis aos actos de fraccionamento ou troca contrários ao disposto nos artigos 1376.º e 1378.º, todos do Código Civil.
([40]) F. PINTO FERNANDES/NUNO PINTO FERNANDES, Código do Imposto Municipal da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações Anotado e Comentado, 3.ª ed., Rei dos Livros, 1993, pág. 149.
([41]) Cfr. SEBASTIÃO NÓBREGA PIZARRO/MARGARIDA MENDES CALIXTO, Contratos Financeiros, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, págs. 179-195.
([42]) MARCELLO CAETANO, Manual..., cit., vol. II, págs. 995-996; J. PEDRO FERNANDES, “Património do Estado”, cit., pág. 317; cfr. também Curso de Direito Administrativo (sumários desenvolvidos e indicações bibliográficas), de acordo com as lições de VITAL MOREIRA ao ano lectivo de 1999/2000, cit., ponto 10, pág. 5.
([43]) No sentido de que numa escritura pública de permuta de imóveis tem que ser atribuído valor a cada um dos prédios a permutar, v. NÓBREGA PIZARRO/MARGARIDA MENDES CALIXTO, Contratos Financeiros, cit., pág. 183, e MARIA ISABEL RITO BUCO, Notariado, 3ª edição revista e actualizada, Coimbra Editora, págs. 156 e 264.
([44]) Manual..., cit., vol. II, págs. 995-996.
«(x) Esta nota é importante, pois já houve tentativas de particulares, que pretenderam “trocar” um terreno de valor muito reduzido (que adquiriram previamente) por um terreno do Estado, valioso e bem localizado. Assim obteriam o terreno do Estado sem arrostarem com a hasta pública, só exigível nas vendas, que não nas trocas...»
([45]) J. PEDRO FERNANDES, “Património do Estado”, cit., pág. 317.
([46]) Infra, n.º 10.
([47]) É o seguinte o sumário oficial deste diploma: «Permite aos indivíduos executados em processo de execução fiscal rehaverem os prédios objecto da execução se ainda pertencerem à Fazenda Nacional e esta não carecer dêles, torna extensíveis as disposições dêste decreto a alguns outros devedores ao Estado e regula a troca de bens imóveis do Estado e o contrato de arrendamento dos mesmos bens» (itálico acrescentado).
([48]) Este artigo 1.º excluía a aplicação do diploma aos organismos autónomos do Estado e ao Ministério das Obras Públicas e Comunicações nas compras ou expropriações que precisasse de fazer para a realização de obras públicas.
([49]) Alterado, por ratificação, pela Lei n.º 22/79, de 29 de Junho (revogou o artigo 4.º, passando os artigos 5.º, 6.º e 7.º a artigos 4.º, 5.º e 6.º, respectivamente), e pelo Decreto-Lei n.º 227/85, de 4 de Julho.
([50]) O Decreto-Lei n.º 74/80, de 15 de Abril, estabelece normas relativas à aquisição de imóveis pelas empresas públicas e demais pessoas colectivas de direito público. Quanto às Regiões autónomas e às autarquias regem os respectivos diplomas estatutários. Sobre a alienação (recte, venda) de bens imóveis pelas autarquias locais, v. o parecer do Conselho Consultivo n.º 7/99, de 24 de Junho de 1999 (Diário da República, II série, n.º 281, de 3 de Dezembro de 1999).
([51]) Aquela importância resulta da actualização operada pelo Decreto-Lei n.º 227/85, de 4 de Julho, e corresponde a 997595,80 euros, em conformidade com o critério de conversão de escudos em euros explicitado nos Decretos-Leis n.ºs 117/2001, de 17 de Abril, e 136/2002, de 16 de Maio, e do Regulamento n.º 2866/98/CE, do Conselho, de 31 de Dezembro.
([52]) Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa. Das Fontes às Garantias, Livraria Almedina, Coimbra, 1998, págs. 79-81.
([53]) O regime de aquisição, gestão e alienação dos bens móveis do domínio privado do Estado consta do Decreto-Lei n.º 307/94, de 21 de Dezembro, e da Portaria n.º 1152-A/94, de 27 de Dezembro.
([54]) Na falta de arrematação em 1.ª praça, haveria lugar a 2.ª, 3.ª, 4.ª e 5.ª praças com abatimentos sucessivos no preço, até ao limite de nove décimas partes da avaliação (artigo 67.º do mesmo Regulamento).
([55]) Cfr., por exemplo, o Decreto n.º 9680, de 14 de Maio de 1924, e os Decretos-Leis n.º 23464, de 18 de Janeiro de 1934, n.º 31972, de 13 de Abril de 1942, n.º 34050, de 21 de Outubro de 1944, e n.º 49095, de 3 de Julho de 1969.
([56]) Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., págs. 81-82 e nota 143.
([57]) Assim o artigo 14.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1990), e o artigo 15.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1991).
([58]) Cfr. o artigo 3.º das Leis n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1993), n.º 75/93, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1994), n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1995), n.º 10-B/96, de 23 de Março (Orçamento do Estado para 1996), n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1997), n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1998), e n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1999).
([59]) A Lei n.º 109-B/2001 foi alterada, sem reflexos na matéria do parecer, pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, que, por sua vez, foi objecto da Declaração de Rectificação n.º 21-A/2002 (Diário da República n.º 125, de 31 de Maio de 2002, 3.º suplemento).
([60]) O n.º 7 afasta a aplicabilidade dos números precedentes, designadamente, ao património imobiliário da segurança social e ao integrado «no Banco de Terras a criar nos termos da lei», e às operações de titularização que tenham por base imóveis pertencentes ao domínio público; os n.ºs 8 e 9 versam sobre a afectação das receitas obtidas a alienação de património afecto, respectivamente, à Defesa Nacional e ao Ministério da Justiça; o n.º 10 dispõe sobre a alienação de imóveis do estado a empresas subsidiárias da GESTAMO – Sociedade de Participações Empresariais Sociais Imobiliárias, S. A., criada através do Decreto-Lei n.º 209/2000, de 2 de Setembro; por fim, o n.º 11 obriga o Governo a apresentar à Assembleia da República relatórios trimestrais sobre a venda e a aquisição de património do Estado.
([61]) A regulamentação constante do Despacho Normativo n.º 27-A/2001 «visa simplificar e desburocratizar a alienação de imóveis do Estado e dos organismos públicos dotados de personalidade jurídica, com ou sem autonomia financeira, que não revistam a natureza, forma ou designação de empresa pública, tornando mais céleres os respectivos procedimentos» (do preâmbulo). A nossa atenção continua a centrar-se apenas nos imóveis do Estado.
([62]) Sobre a matéria, v., entre nós, CARDOSO DA COSTA, Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento, pág. 19 e segs.; ANTÓNIO LOBO XAVIER, O orçamento como lei. Contributo para a compreensão de algumas especificidades do direito orçamental português, separata do Boletim de Ciências Económicas, vol. XXXIII, pág. 139 e segs.; SOUSA FRANCO, Finanças Públicas..., cit., vol. I, pág. 401.
Do Conselho Consultivo, v. os pareceres n.º 160/88, de 9 de Março de 1989, pontos 5 e 6, e n.º 16/92, de 23 de Abril de 1992, ponto II-2, que, neste passo, se acompanham.
([63]) Cfr. os acórdãos n.º 461/87, de 16 de Dezembro de 1987 (Diário da República, I série, n.º 12, de 15 de Janeiro de 1988), n.º 358/92, de 11 de Novembro de 1992 (Diário da República, I-A série, n.º 21, de 26 de Janeiro de 1993), e n.º 142/2002, de 9 de Abril de 2002 (Diário da República, I-A série, n.º 107, de 9 de Maio de 2002).
([64]) Cfr. o artigo 3.º, n.ºs 1 a 4, da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro, e o artigo 4.º, n.ºs 2 a 5, da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril.
([65]) Como em ordens jurídicas que nos são próximas – v., por ex., quanto a Espanha, o artigo 63.º da Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de Abril de 1964, e JOSÉ BERMEJO VERA (dir.), Derecho Administrativo - Parte especial, 4.ª edição, Civitas, 1999, págs. 357-359; relativamente a França, cfr. os artigos L53 e L54 do Code du domaine de l’État e JACQUELINE MORAND-DEVILLER, Cours de Droit Administratif des Biens, Montchrestien, 1999, págs. 348-350.
([66]) AMÉRICO DE CAMPOS COSTA, A Transmissão de Propriedade por Meio de Hasta Pública, separata de Ciência e Técnica Fiscal, n.º 74 (Fevereiro de 1965) pág. 56.
([67]) ARTUR ANSELMO DE CASTRO, A Acção Executiva Singular, Comum e Especial, 2.ª edição, Coimbra Editora, Limitada, 1973, pág.199.
([68]) Operada pelos Decretos-Leis n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro, e n.º 180/96, de 25 de Setembro.
([69]) Do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95.
([70]) Supra, n.º 8.3.
([71]) Pense-se na hipótese, apontada por J. PEDRO FERNANDES (“Património do Estado”, cit., pág. 316), de o Estado receber uma herança em que se inclui um contrato-promessa de venda de um prédio da massa hereditária; a necessidade de honrar o contrato-promessa imporá, por via directa, o aperfeiçoamento do contrato.
([72]) É o que acontece presentemente, de acordo com o disposto no artigo 3.º, n.º 4, da Lei n.º 109-B/01, de 27 de Dezembro, e no Despacho Normativo n.º 27-A/2001, de 31 de Maio, cujo capítulo II (artigos 10.º a 18.º) é dedicado ao ajuste directo. Aqui a hasta pública precede o recurso a outra modalidade de venda, a qual só tem lugar justamente por a hasta pública não ter surtido efeito.
([73]) O artigo 14.º, não abrangido pela revogação expressa, isentava o Estado do pagamento de sisa, imposto de selo e emolumentos.
([74]) J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 9ª Reimpressão, Almedina, Coimbra, 1996, pág. 105.
([75]) J. DIAS MARQUES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1979, pág. 199.
([76]) CASTRO MENDES, Introdução ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, pág. 66 e segs.; MENEZES CORDEIRO, “Anotação” à sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 15 de Março de 1987, em O Direito, Ano 121.º, 1989, I (Janeiro-Março), págs. 192-193.
([77]) Também o Conselho Consultivo tem, com alguma frequência, abordado questões relacionadas com normas de remissão: a título exemplificativo, v. os pareceres n.ºs 109/85 (Diário da República, II série, n.º 189, de 19 de Agosto de 1986), 134/85 (inédito), 70/86 (Diário da República, II série, n.º 201, de 2 de Setembro de 1987), 73/87 (Diário da República, II série, n.º 181, de 8 de Agosto de 1989), 92/87, de 11 de Fevereiro de 1988 (Diário da República, II série, n.º 218, de 20 de Abril de 1988), 82/88, de 13 de Julho de 1988 (inédito), 109/88-Compl., de 12 de Julho de 1989 (Diário da República, II série, n.º 223, de 27 de Setembro de 1989), 121/88 (Diário da República, II série, n.º 205, de 5 de Setembro de 1990), 40/90, de 7 de Novembro de 1991 (Diário da República, II Série, n.º 168, de 23 de Julho de 1992), 7/93, de 17 de Agosto de 1993 (inédito), 23/93, de 10 de Fevereiro de 1994, 48/95, de 18 de Abril de 1996 (os dois últimos homologados mas não publicados), e 7/99, de 24 de Junho de 1999 (Diário da República, II série, n.º 281, de 3 de Dezembro de 1999).
([78]) Cfr. MENEZES CORDEIRO, ob. e loc. cits., e os pareceres n.ºs 109/88-Compl., 7/93 e 7/99, referidos na nota precedente.
([79]) Valores actualizados pelo Decreto-Lei n.º 227/85, de 4 de Julho. O Decreto-Lei n.º 27/79 foi também alterado, por ratificação, pela Lei n.º 22/79, de 29 de Junho.
([80]) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., pág. 80.
([81]) Estas entendidas como «tudo aquilo que pode ser objecto de relações jurídicas» (artigo 202.º, n.º 1, do Código Civil).
([82]) CARLO GIANNATTASIO, ob. cit., pág. 24.
([83]) Neste sentido, como vimos (supra, n.º 6.3), MARCELLO CAETANO, Manual..., cit., vol. II, pág. 995-996; e J. PEDRO FERNANDES, “Património do Estado”, cit., pág. 317 e nota 36.
([84]) Assim, no direito espanhol, JOSE A. LOPEZ PELLICER, Lecciones de Derecho Administrativo (II), PPU, Murcia, 1989, pág. 515
([85]) Cfr. JOSÉ PUIG BRUTAU, Compendio de Derecho Civil, cit., pág. 407.
([86]) A Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro, estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural.
([87]) JOSÉ BERMEJO VERA (dir.), Derecho Administrativo..., cit. pág. 359.
([88]) Nos casos em que, ao invés, é o particular quem está interessado num imóvel do Estado (propondo-se dar em troca outro bem), o que, em princípio, predomina é o interesse privado, não o interesse público. Nestes casos, a alienação do imóvel do Estado está desligada do bem do particular, tem autonomia, e, se se verificarem os pressupostos da venda, esta deve, nos termos gerais, ser feita por hasta pública.
([89]) O Decreto-Lei n.º 59/99 foi alterado pela Lei n.º 163/99, de 14 de Setembro.
([90]) A saber: obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, reparação, conservação, limpeza, restauro, reparação, adaptação, beneficiação e demolição de bens imóveis.
([91]) Assim, CARLO GIANNATTASIO, La Permuta..., cit., pág. 26.
([92]) Cfr., neste sentido, algumas das referências doutrinárias atrás mencionadas (supra, n.º 5).
([93]) PIRES DE LIMA/ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, vol. II, cit., pág. 174.
([94]) CUNHA GONÇALVES, Tratado de Direito Civil, volume VIII, Coimbra Editora, Limitada, 1934, pág. 331.
([95]) PIRES DE LIMA/ANTUNES VARELA, ob. e loc. citados.
([96]) Cfr. o parecer do Conselho Consultivo n.º 19/02, de 17 de Abril de 2002, ponto n.º IV-2, e ANTUNES VARELA, Contratos Mistos, separata do vol. XLIV (1968) do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, págs. 9 e segs. Sobre a configuração de contratos mistos nos domínios referidos no texto, v. o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março, e o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.
([97]) De harmonia com o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 7 de Julho de 1994 (Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, Ano II (1994), tomo III, págs. 56-58), constitui empreitada de obras públicas o intitulado pelos outorgantes «contrato-promessa de permuta», nos termos do qual uma empresa se obriga a construir um edifício destinado a centro cultural do munícipio, em terreno e por conta da autarquia, comprometendo-se esta a pagar a obra com dois lotes de terreno de sua propriedade e a licenciar dois pisos dum prédio que a empresa estava a construir.
([98]) Seguimos, com adaptações, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., págs. 100-102. Sobre princípios referidos, v. o ponto n.º 16 do parecer n.º 89/98 do Conselho Consultivo, de 17 de Dezembro de 1998.