Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00001874
Parecer: P000222001
Nº do Documento: PPA10042001002200
Descritores: GOVERNADOR CIVIL
REMUNERAÇÃO
LUGAR DE ORIGEM
CARGO POLÍTICO
CARGO PÚBLICO
FUNÇÃO PÚBLICA
AGENTE NÃO FUNCIONÁRIO
ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO
Livro: 00
Numero Oficio: 631
Data Oficio: 03/30/2001
Pedido: 04/02/2001
Data de Distribuição: 04/18/2001
Relator: JOÃO MIGUEL
Sessões: 01
Data da Votação: 04/10/2002
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: MFIN
Entidades do Departamento 1: SE DO ORÇAMENTO
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 12/26/2002
Posição 2: HOMOLOGADO
Data da Posição 2: 11/12/2002
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: 29-01-2003
Nº do Jornal Oficial: 24
Nº da Página do Jornal Oficial: 1406
Data da Rectificação: 02/13/2003
Indicação 2: ASSESSOR:MARTA PATRÍCIO
Área Temática:DIR CONST * DIR FUND / DIR ADM * FUNÇÃO PUBL
Ref. Pareceres:p000381991Parecer: p000381991
p000371996Parecer: p000371996
p005982000Parecer: p005982000
Legislação:CONST76- ART47 N2 ART50 ART263 N1 N2 N3 ART269 N2 ART291; DL 353-A/89 DE 1989/10/16 - ART1 ART2 N1 ART3 N1 ART7; DL 399-B/84 DE 1984/12/28 - ART1 ART3; DL 316/88 DE 1988/09/08; DL 383-A/87 DE 1987/12/23; DL 252/92 DE 1992/11/19 - ART 1 ART2 ART3 N1 ART4 ART4-A ART4-B ART4-C ART4-D ART4-E ART4-F ART16 N1 N2 N3 ART17 ART18 ART19 ART20 N1 ART21 ART22; DL 213/2001 DE 2001/08/02 - ART3 ART4 ART16 N1 N2 N3; ART17 ART18 ART19 ART20 N1 ART21 ART22; PORT 948/2001 DE 2001/08/03 - N2; DL 49410 DE 1969/11/29; DL 30/70 DE 1970/01/16; DL 38/80 DE 1980/03/14; DL 128/85 DE 1985/04/26; DL 36229 DE 1947/04/13- ART1 §1; DL 146/75 DE 1975/03/21 - ART1 N1 ART3; L 4/85 DE 1985/04/09 - ART1 N2 A) B) C) D) E) ART17 ART19; L 16/87 DE 1987/06/01 - ART3; L 29/87 DE 1987/06/30 - ART13 N1; DL 184/89 DE 1989/06/02 - ART1 ART2 N1 ART3 N1; DL 427/89 DE 1989/12/07 - ART3 N2 N4 ART22 N1 ART23 N1 ART24 N2 ART27; DL 248/85 DE1985/07/15 - ART4 N2 ART14 N2; L 44/99 DE 1999/06/22; L 114/88 DE 1988/12/30 - ART15 A) B) C); DL 36229 DE 1947/04/15; DL 385-A/89 DE 16 DE OUTUBRO - ART1 ART2; CADM896 - ART 404 N1 N3
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1.ª Os governadores civis integram a administração directa periférica e comum do Estado, exercem funções de índole política, ou governativas, ao lado de funções administrativas, e são agentes não funcionários da Administração Pública;
2.ª Os governadores civis são nomeados e livremente exonerados pelo Conselho de Ministros sob proposta do Ministro da Administração Interna, dependendo deste último orgânica e hierarquicamente;
3.ª O Estatuto pessoal e remuneratório dos governadores civis e vice-governadores civis, regulado no Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, e na Portaria n.º 948/2001, de 3 de Agosto, não contempla para estes titulares o direito de opção pela remuneração do lugar de origem.

Texto Integral:
Senhor Secretário de Estado do Orçamento,
Excelência:



I
Numa Nota[1] elaborada no Gabinete de Vossa Excelência sugere-se a audição deste Corpo Consultivo tendo em vista dilucidar a divergência de opiniões, quanto à possibilidade de os governadores civis optarem pela remuneração do lugar de origem, perfilhadas, por um lado, pelos serviços dependentes dos Secretários de Estado da Administração Interna e da Administração Pública e da Modernização Administrativa, e, por outro lado, pela 4.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento e pelo Auditor Jurídico no Ministério das Finanças.
A divergência assenta no facto de as duas primeiras entidades entenderem que ao governador civil é permitido optar pela remuneração do lugar de origem enquanto as demais se pronunciam no sentido de que “aos Governadores e Vice-Governadores é vedado, por lei, optarem pela remuneração do lugar de origem”.
Vossa Excelência, tendo-se dignado concordar com a sugestão, solicitou o parecer [2] desta instância consultiva que, por isso, cumpre emitir.
II
1. A questão que se coloca é a de saber se os governadores civis podem optar pela remuneração do lugar de origem.
Na aproximação à solução ensaiar-se-á uma breve análise da figura do governador civil e do seu estatuto remuneratório, com um exame dos lugares paralelos que melhor possam iluminar a solução, bem como do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, em particular do seu artigo 7.º, por ser expressamente invocado como habilitante de uma resposta positiva à pergunta, de modo a surpreender o seu campo de aplicação, no estritamente necessário à economia da consulta.


2. A Constituição de 1976, na sua versão originária, integrava, no Título relativo ao "Poder local", uma norma que, sob a epígrafe "Distritos", dispunha:
"Artigo 263º [3]
(Distritos)
1. Enquanto as regiões não estiverem instituídas, subsistirá a divisão distrital.
2. Haverá em cada distrito, em termos a definir por lei, uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios e presidida pelo governador civil.
3. Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito."

A figura do governador civil comportava uma dupla valência[4], reconhecida pelo Decreto–Lei n.º 399-B/84, de 28 de Dezembro[5], que regulou provisoriamente alguns dos seus aspectos mais essenciais, quando se afirma no preâmbulo que o governador civil se qualifica de "cabeça executiva de uma estrutura transitória (...), o distrito; representante do Governo e magistrado administrativo (...) na divisão territorial que agrega os concelhos".

O aludido diploma legal definiu, no seu artigo 1.º, o posicionamento do governador civil, ainda por alteração do artigo 404.º do Código Administrativo, nos termos seguintes:

"Artigo 404º - 1 – Em cada distrito haverá um governador civil, nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem orgânica e hierarquicamente depende.
2. (...)
3. O governador civil representa o Governo na área do distrito.
(...)."

O mesmo diploma legal fixava no artigo 3.º [6] o vencimento próprio para os governadores civis, que acompanharia a actualização dos vencimentos da função pública, em conformidade com as alterações aplicáveis aos da correspondente letra A, a que acrescia, verificados certos pressupostos, o abono de despesas de representação, no montante de 15% do respectivo vencimento, e, também, um subsídio mensal para despesas de alojamento.
Posteriormente, o Decreto–Lei n.º 316/88, de 8 de Setembro, reiterou a necessidade de atribuição de vencimento próprio aos governadores (e vice-governadores) civis, distinto dos concernentes ao pessoal dirigente da função pública, fixando-o na percentagem de 75% do vencimento base relativo ao cargo de secretário de Estado.
Na exposição de motivos deste diploma reconhece-se que o sistema de remuneração dos titulares de cargos públicos, iniciado com o Decreto-Lei n.º 383-A/87, de 23 de Dezembro, carece de ser complementado através de medida legislativa que defina, em novos moldes, o estatuto remuneratório dos cargos de governador civil e de vice-governador civil, o qual, pelas razões justificativas já mencionadas no Decreto-Lei n.º 399-B/84, de 28 de Dezembro, deve ser diferenciado do estatuto dos dirigentes da Administração Pública.

3. Já no contexto da alteração constitucional de 1989 e da nova inserção sistemática da figura (artigo 291.º)[7], o legislador ordinário considerou ajustado estabelecer, em moldes mais precisos, o "estatuto orgânico e pessoal, as competências e o regime dos actos praticados pelo governador civil."
Fê-lo através do Decreto–Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, ainda agora vigente, com alterações[8]. Neste diploma reafirma-se que a divisão distrital subsiste até à instituição em concreto das regiões administrativas, cabendo-lhe funções de representação do governo e de exercício de poderes de tutela na área do distrito.
A não instituição em concreto das regiões em face do resultado do referendo nacional[9] sobre a matéria veio dar novo relevo à figura jurídica do governador civil tal como prevista na Constituição.
Além disso, o novo quadro de competências decorrentes do processo de descentralização e desconcentração administrativas pressupõe uma reformulação do estatuto do governador civil, tendo o legislador intervindo através da densificação “do conteúdo das competências já previstas no actual estatuto do governador civil”, com vista “a definir uma nova metodologia de intervenção do mesmo a fim de prosseguir um objectivo de aproximação do cidadão aos centros políticos de decisão”.
Do texto legal destacam-se os preceitos que na economia do parecer mais relevam[10]:
“Artigo 1.º
Objecto
O presente diploma estabelece a definição da missão, o estatuto orgânico e pessoal, as competências e o regime dos actos praticados pelo governador civil, bem como a composição e as competências dos respectivos órgãos de apoio e a organização dos serviços do governo civil.
"Artigo 2.º
Definição
O governador civil é, nos termos da Constituição, o representante do Governo na área do distrito, exercendo no mesmo as funções e competências que lhe são conferidas por lei."
“Artigo 3.º
Nomeação e exoneração
1. O Governador Civil é nomeado e exonerado pelo Governo, em Conselho de Ministros, por proposta do Ministro da Administração Interna, de quem depende hierárquica e organicamente.
2. (...)."

No que respeita às competências do governador civil, que em pormenor não interessa analisar, assinalar-se-á que o anterior artigo 4.º foi reformulado, na revisão de 2001, no sentido de identificar e discriminar os domínios em que se exercem os poderes do governador civil – representação do governo, aproximação entre o cidadão e a administração, segurança pública e protecção civil -, especificando-se, detalhadamente, nos novos artigos 4.º-A a 4.º-F, os poderes que por tais normas lhe são cometidos.

4. Sem a ele aludir expressamente na exposição de motivos, o diploma legal em apreço dedica ao estatuto remuneratório do governador civil todo o Capítulo VI, epigrafado de “Estatuto pessoal e remuneratório”, compreendendo os artigos 16.º a 22.º, onde se regulam não só matérias relativas a remunerações (artigo 17.º), como, também, a direitos e incompatibilidades (artigo 16.º), a ajudas de custo e subsídios (artigo 18.º), a contagem do tempo de serviço, em certos casos a dobrar, para efeitos de aposentação (artigo 19.º), e o direito de opção pelo regime de segurança social da sua actividade profissional (artigo 20.º), precisando-se nos artigos 21.º e 22.º regras procedimentais quanto ao exercício do referido direito de opção, bem como os termos da bonificação do tempo de serviço.
Debrucemo-nos mais em pormenor sobre estes normativos.
No artigo 16.º, fixa-se o regime de incompatibilidades do governador civil e do vice-governador civil por remissão para aquele que se encontra estabelecido na lei (n.º 1) [11], e consagra-se o direito a subsídio mensal de reintegração aos governadores civis e vice-governadores civis que tenham exercido os cargos após o 25 de Abril de 1974 (n.ºs 2 e 3) e o direito ao uso de viatura automóvel do Estado (n.º 3).
O artigo 20.º manda aplicar, aos governadores civis e vice-
-governadores civis em regime de permanência, o regime de segurança social para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional (n.º 1).
As normas relativas a remunerações e a ajudas de custo e subsídios, constantes dos artigos 17.º e 18.º, foram revogadas pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 213/2001, de 2 de Agosto, na sequência de neste diploma se estabelecer, no artigo 3.º, que o estatuto remuneratório dos governadores civis seria fixado por portaria dos Ministros da Administração Interna, das Finanças e da Reforma do Estado e da Administração Pública.
A Portaria em apreço foi publicada, sob o n.º 948/2001, de 3 de Agosto, e dedica os dois primeiros números à remuneração do governador civil (e vice-governador civil) e a ajudas de custo e subsídios, respectivamente [12].
Entre os diplomas legais de 92 e de 2001, na parte em que dispõem sobre a mesma matéria, a única diferença de previsão dos dois preceitos legais considerados – os revogados e os que os substituíram - reside no facto de ter sido aumentada a percentagem para despesas de representação de 20% para 30%, mantendo-se, em tudo o mais, a mesma redacção.
5. Em síntese, pode afirmar-se que a disciplina estabelecida pelo diploma legal de 92, com as alterações que lhe sucederam, em matéria de estatuto pessoal e remuneratório do governador (e vice-governador) civil, conforma-se nos seguintes traços essenciais:
a) O governador civil é o representante do Governo no distrito, tendo competências de natureza política, que lhe resultam desse poder de representação, a par de outras competências, entre estas as de aproximação entre o cidadão e a Administração, de tutela, de segurança e polícia, e de protecção civil;
b) A remuneração do governador civil e do vice-governador civil é estabelecida por referência ao vencimento de ministro, estabelecendo-se, para cada um destes titulares, uma percentagem;
c) O governador civil e o vice-governador civil têm direito a despesas de representação, no valor correspondente a 30% do respectivo vencimento, a ajudas de custo fixadas na lei, a uso de viatura automóvel do Estado, e, mediante despacho ministro da administração interna, podem auferir um subsídio mensal para despesas de alojamento e alimentação correspondente a 20% do seu vencimento;
d) O governador civil e o vice-governador civil que tenham exercido os seus cargos após o 25 de Abril de 1974 têm direito a um subsídio mensal de reintegração;
e) O governador civil e o vice-governador civil, em regime de permanência, gozam do regime de segurança social para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional;
f) O tempo de serviço prestado pelos governadores civis em regime de permanência é contado a dobrar, como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou da entidade patronal, até um limite máximo de 20 anos; e,
g) Ao governador civil e ao vice-governador civil é aplicável o regime de incompatibilidades fixado na lei.

6. Atentando especificamente no regime remuneratório do governador civil nas últimas décadas, surpreende-se um traço comum: foi sempre independente do regime fixado para a função pública.
Se, em 1969, o Decreto-Lei n.º 49410, de 29 de Novembro de 1969, inseriu disposições diversas sobre vencimentos e regalias económico-sociais dos servidores do Estado e incluiu os governadores civis neste universo, essa foi uma solução episódica e dissonante da tradição jurídica até então seguida, a breve trecho modificada pelo legislador.
Logo no ano seguinte, o Decreto-Lei n.º 30/70, de 16 de Janeiro, que actualiza os vencimentos de diversos cargos e categorias profissionais, veio a inserir na tabela A anexa ao Código Administrativo os ordenados dos governadores civis, com o fundamento que se extrai do preâmbulo do diploma: “Figuram na tabela [tabela A anexa ao Código Administrativo] igualmente, como tem sido uso, as remunerações dos magistrados administrativos – governadores civis e presidentes e vice-presidentes das câmaras municipais que não são funcionários. Impropriamente por isso, foram os governadores civis incluídos no mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 49410 e agrupados com os funcionários, o que podia deixar a impressão de se estabelecer uma equiparação de categorias que na realidade não pode existir. Os governadores civis são personalidades que exercem a função política de representar o Governo nos distritos, e nessa qualidade estão fora das hierarquias da Administração, a todas precedendo dentro do âmbito da circunscrição distrital”.
É o próprio legislador a reconhecer que foi inadequada a inclusão do governador civil no âmbito do diploma legal que inseriu disposições diversas sobre vencimentos dos servidores do Estado porque os governadores civis não são funcionários.
Por isso, a actualização ou alteração do sistema remuneratório dos governadores civis sempre conheceu a emissão de diploma legal que as concretizasse[13].
Em 1980, o Decreto-Lei n.º 38/80, de 14 de Março, veio a estabelecer que os vencimentos dos governadores civis e vice-governadores civis passariam a ser automaticamente corrigidos em função e na proporção dos aumentos do vencimento correspondente à mais alta categoria da função pública.
Com este diploma estabelecem-se os vencimentos dos governadores civis e dos vice-governadores civis para 1980 e um mecanismo de correcção automática desses vencimentos para o futuro, mantendo-se o sistema diferenciado até então vigente, afirmado no próprio preâmbulo, quando se escreve que “os vencimentos dos governadores e vice-governadores civis não estão indexados às alterações das remunerações dos funcionários e agentes do Estado”.
Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 399-B/84, de 28 de Dezembro, veio consagrar um novo regime remuneratório dos governadores civis, por o então em vigor não se revelar adequado ao nível de responsabilidade do cargo nem suficientemente diferenciado do regime do pessoal dirigente das estruturas distritais de alguns organismos do Estado.
Esse regime manter-se-ia até 1992, com alterações pontuais em 1985, pelo Decreto-Lei n.º 128/85, de 26 de Abril, que conferiu o subsídio mensal para despesas de alojamento e alimentação, a que hoje se reporta o n.º 2 do número 2.º da Portaria n.º 948/2001, de 3 de Agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 316/88, de 8 de Setembro, que, reafirmando a filosofia do Decreto-Lei n.º 399-B/84, quanto à atribuição aos governadores civis e aos vice-governadores civis de um estatuto remuneratório autónomo, suficientemente diferenciado do estatuto dos dirigentes da Administração Pública, se limitou a alterar as percentagens da base de cálculo do vencimento daqueles titulares.
7. Apesar do expresso reconhecimento de que os governadores civis se diferenciam do funcionalismo público, por duas vezes, o legislador veio permitir que o funcionário que exercesse um cargo em comissão de serviço pudesse optar a todo o momento pelo vencimento e outros abonos do cargo de origem ou daquele que estivesse a exercer, alargando esse direito ao funcionário nomeado governador civil.
7.1. Assim aconteceu, numa primeira vez, em 1947, com o § 1.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 36229 [14], de 13 de Abril daquele ano. Na sintética exposição de motivos desse diploma legal, considerava-se, para justificar a medida, que os vencimentos não se ajustavam de modo geral à categoria das funções, ser necessário assegurar representação condigna, e dever ter em conta os encargos especiais que provoca o exercício transitório, das funções daqueles magistrados administrativos.
Com este fundamento se explicam o aumento dos vencimentos, a contagem do tempo de serviço para todos os efeitos legais, a atribuição de uma verba para despesas de representação e o direito ao uso de viatura do Estado que por este Decreto-Lei são concedidos.
7.2. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 146/75, de 21 de Março, viria a prever no artigo 1.º[15] que os funcionários públicos ou administrativos com provimento definitivo colocados em lugares vagos com provimento são considerados em comissão de serviço (n.º 1), a eles se facultando o direito de optarem a todo o tempo pelo vencimento e outros abonos do cargo de origem ou daquele que estiverem a exercer. A aplicação desta regra aos governadores civis operava através do artigo 3.º[16], que expressamente mandava aplicar o disposto neste diploma legal ao provimento em cargos de governador civil e a outros servidores do Estado.
III
1. Este Conselho teve oportunidade de, no domínio da legislação anterior a 92, mas já no quadro constitucional actual, tipificar assim o cargo e funções de governador civil[17]:
«Após a entrada em vigor da Constituição da República, o Governador Civil surge sob duas vestes: como órgão autárquico (presidente da assembleia distrital e órgão executivo) e como órgão de administração estadual (representante do Governo e órgão de tutela).
«Compete ao Governador Civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito (artigo 291.º, n.º 3, da Constituição).»
No mesmo parecer prossegue-se: «O governador civil continua, assim, a ser um magistrado administrativo que representa o Governo no distrito, como é acentuado por Freitas do Amaral, que define magistrados administrativos como os órgãos locais do Estado que nas respectivas circunscrições administrativas desempenham as funções de representantes do Governo para fins de administração e de segurança pública."

2. O enquadramento da figura do governador civil no contexto da Administração Pública portuguesa, à luz do estatuto pessoal e remuneratório de 1992, na sua versão originária, mas que não altera os pressupostos do exame, foi já estudado por este corpo consultivo no parecer 37/96[18], num percurso argumentativo que o considera “um órgão da administração directa, periférica e comum do Estado”, com a designação de “magistrado administrativo, apesar de nele radicarem competências de natureza política”, e sendo titular de cargo político para vários efeitos, embora desempenhando “funções administrativas não desprezíveis”.
Acrescenta-se que é “um agente administrativo não funcionário (...) integrando o conjunto dos chamados agentes políticos, que inclui também, por exemplo, os membros dos gabinetes ministeriais”, sendo que a “confiança política que se exige para desempenho do cargo, e a amovibilidade a que, portanto, está sujeito, coadunam-se com um regime onde o tempo de serviço, até ao limite de 20 anos, se conta a dobrar ‘como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal’ (cfr. artigo 19º do Decreto-Lei n.º 252/92), com um regime segundo o qual, em regra, se aplica aos governadores civis o regime de segurança social para o funcionalismo público (cfr. artigo 20º daquele diploma), em que domina a regra da exclusividade, não podendo ser desempenhada qualquer outra função, remunerada ou não.”
No reconhecimento dos argumentos antes invocados, as duas primeiras conclusões desse parecer foram como segue:
“1ª Os governadores civis integram a administração directa periférica e comum do Estado, exercem funções de índole política, ou governativas, ao lado de funções administrativas, e são agentes não funcionários da Administração Pública;
2ª Os governadores civis são nomeados e livremente exonerados pelo Conselho de Ministros sob proposta do Ministro da Administração Interna, dependendo deste último orgânica e hierarquicamente.”
A natureza de cargo público e em particular de cargo com uma componente política é também reconhecida, sem hesitações, pela doutrina[19].
Marcello Caetano incluía o governador civil na categoria de magistrado administrativo, caracterizando-se por serem “agentes de confiança do Governo, podendo por este ser livremente demitidos sem qualquer forma de processo”, qualificava-o expressamente como agente não funcionário e dentro desta categoria como agente político.[20]
Vital Moreira densificando a locução demais agentes do Estado a que alude o artigo 269.º, n.º 2, da Constituição da República, nela integra, entre outras categorias, “os agentes políticos da Administração, membros dos gabinetes ministeriais, governadores civis, etc. (...).[21]

IV
1. O Estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/85, de 9 de Abril [22], que condensa o conjunto de normas aplicáveis em matéria de remunerações aos titulares de cargos políticos, como tal se entendendo o Presidente da República, os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República, os ministros da República para as Regiões Autónomas, e os membros do Conselho de Estado [artigo 1.º, n.º 2, alíneas a) a e)], fornece ao intérprete um indicador relevante.
A regra geral é a de que a lei não confere aos titulares de cargos políticos nenhum direito de opção quanto ao vencimento pelo lugar de origem.
Nem sempre assim foi. Na versão originária do Estatuto, o artigo 19.º[23], aplicável exclusivamente aos deputados, permitia a estes titulares, que fossem funcionários do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, fazer a opção pelo respectivo vencimento e subsídios; exercido o direito de opção, os deputados não poderiam beneficiar do direito a ajudas de custo previsto no artigo 17.º da mesma Lei.
Esta norma excepcional veio a ser expressamente revogada pelo artigo 3.º da Lei n.º 16/87, de 1 de Junho[24], sendo actualmente uniforme para todos os titulares de cargos políticos o regime instituído no Estatuto.
2. Noutro lugar paralelo – o Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho[25] -, nada se prevê quanto ao direito de opção de vencimento pelo lugar de origem, apenas se consagra o direito de opção pelo regime de segurança social da actividade profissional do eleito local (artigo 13.º, n.º 1), regime que é idêntico ao aplicável aos governadores civis e vice-governadores civis[26].

V
1. Não obstante a unidade e plenitude com que o respectivo diploma orgânico disciplina o estatuto remuneratório do governador civil e do vice-governador civil, analisar-se-á, de seguida, se o artigo 7.º do Decreto-
-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro[27], é susceptível de aplicação aos governadores civis.
O diploma em causa estabelece regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas, desenvolvendo os princípios gerais sobre emprego e particularmente em matéria salarial, contidos no Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.
O artigo 1.º, sob a epígrafe “Objecto”, preconiza:
“O presente diploma estabelece regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas.”
O artigo seguinte, dedicado ao “Âmbito”, preceitua:
“1 - O presente decreto-lei aplica-se a todos os serviços e organismos da administração central, local e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos.
“2 – (...).
“3 – (...).”
Por fim, o artigo 7.º mostra-se assim redigido:
”Opção de remuneração
Em todos os casos em que o funcionário passe a exercer transitoriamente funções em lugar ou cargo diferente daquele em que está provido é-lhe reconhecida a faculdade de optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem.”[28]
1.1. Este último preceito consagra, no âmbito da Administração Pública e em certas condições, um regime geral de permissão de opção de remuneração. Esta faculdade, ainda que a exercer apenas em determinadas condições, não deixa de se apresentar como uma inovação no quadro da função pública, na medida em que eram isoladas as situações em que a mesma era anteriormente consentida.
O alargamento do leque de situações contempladas na norma possibilitará uma concertação dos interesses da Administração e dos respectivos funcionários na prossecução do interesse público[29].
O seu âmbito de aplicação coincide, em termos orgânicos, com o que se prevê no artigo 2.º, e as situações que permitem a opção de remuneração são as decorrentes do exercício de funções com carácter transitório.
Configuram-se como exercício de funções de carácter transitório susceptíveis de constituir na esfera jurídica do funcionário a faculdade de optar pela remuneração de origem, as desempenhadas em comissão de serviço ou em regime de substituição, ou, ainda, por requisição, nos termos dos artigos 22.º, 23.º, 24.º e 27.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.
Condições a observar é que não só o beneficiário da faculdade seja funcionário, como também que as funções a desempenhar, em lugar ou cargo, sejam de carácter transitório, entendido este como um vínculo de natureza precária e de duração limitada no tempo.
Os funcionários da Administração Pública exercem as suas funções em “regime de carreira”, significando o desempenho de “funções públicas que correspondem a necessidades permanentes e próprias dos serviços” (artigo 3.º, n.º 2), estruturando-se aquela “na base do princípio de adequação às funções e se desenvolvem por categorias” (artigo 3.º, n.º 4), entendendo-se por categoria “a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública” (artigo 4.º, n.º 2, todos do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, que reestrutura as carreiras da função pública).
Os funcionários integrados em carreiras agrupam-se em grupos de pessoal, os quais, para formar um quadro de pessoal, deverão agrupar o pessoal pelas carreiras a que se refere o artigo 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho[30].
A estruturação dos grupos de pessoal a que a norma se refere é integrada por carreiras, salvo o de pessoal dirigente, cujos titulares não ocupam uma posição em carreira mas um cargo dirigente, disciplinado por estatuto próprio (Lei n.º 49/99, de 22 de Junho).
A norma alude também aos conceitos de lugar e cargo. Sobre eles a doutrina considera que “o número de postos de cada categoria existente no quadro corresponde aos lugares a preencher” e o “agente que ocupa um lugar é encarregado de certas funções no serviço onde está colocado, que constituem o cargo”, no entanto, se o agente “estiver na actividade ou em comissão ordinária, pode estar a preencher um lugar sem exercer nenhum cargo” [31].
Outro Autor refere que a “autonomia de ambos os conceitos é evidente, uma vez que: a) funcionários ou agentes ocupando lugares da mesma categoria poderão exercer cargos diferentes se bem que afins; b) existem cargos não remunerados (os cargos por inerência) a que não correspondem, pois, lugares próprios.”[32]
De todo o exposto decorre que a função pública estrutura-se e organiza-se num sistema articulado, inserindo-se os funcionários em grupos de pessoal, de carreiras e categorias, preenchendo os lugares e desempenhando as funções próprias, com as respectivas remunerações tabeladas por lei, sendo a esse contexto que a norma dedica a sua previsão, nos termos que, mais desenvolvidamente, se analisarão a seguir.
1.2. Como se referiu, coloca-se o problema de saber se o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 tem aplicação aos funcionários nomeados governadores civis, como norma geral supletiva, na falta de norma expressa no diploma que disciplina o estatuto pessoal e remuneratório específico destes titulares de cargos públicos que preveja a opção de remuneração.
Há que fixar-lhe o alcance, o mesmo é dizer interpretá-lo[33].
Não está questionada a sua aplicação a situações em que o beneficiário da faculdade, sendo funcionário, passa a exercer transitoriamente funções noutro cargo ou lugar da função pública. Tal sucederá quando, v. g., em aplicação das regras de mobilidade, o funcionário desempenha funções noutro lugar ou cargo, porventura dentro da mesma carreira. Uma aplicação prática desta regra ocorrerá quando um funcionário é nomeado em comissão de serviço extraordinária para o exercício de funções em serviço em regime de instalação ou, em substituição, para um lugar de chefia, nos termos do disposto, respectivamente, nos artigos 22.º, n.º 1, e 24.º, n.º 2, e 23.º, n.º 1, todos do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.
Todavia, o exercício daquele direito já se questiona nos casos em que o funcionário cumpre outras funções fora do regime da função pública, designadamente como titular do cargo de governador civil.
Analisemos, pois, o seu âmbito de aplicação.
2. O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, em execução da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989), em cujo artigo 15.º, sob a epígrafe “Função pública”, se discrimina, nas diversas alíneas, o sentido e alcance da autorização.
Nessa norma se menciona que a habilitação ao Governo para prosseguir na via do aperfeiçoamento e modernização do regime jurídico da função pública, compreende, no essencial, a definição dos princípios fundamentais de um novo sistema retributivo da função pública [alínea a)], a revisão dos princípios de gestão de recursos humanos [alínea b)], e a definição dos princípios gerais da relação de emprego público [alínea c)].
Os princípios gerais enunciados naquele diploma foram posteriormente desenvolvidos, quanto ao estatuto remuneratório e estrutura das remunerações base das carreiras, pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, e quanto ao regime da relação jurídica de emprego na Administração Pública, pelo Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro.
Como decorre da própria lei habilitante e do enunciado do artigo 1.º, com epígrafe “Objecto”, estão em causa os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública[34].
Os princípios gerais em causa não respeitam a matéria de emprego público, à remuneração ou à gestão de quaisquer servidores do Estado, mas apenas aos funcionários.
3. O conceito de função pública tem uma matriz constitucional (cfr. artigo 47.º, n.º 2), que absorve o sentido amplo que a expressão cobre no direito administrativo.
Ela significa “qualquer actividade exercida ao serviço de uma pessoa colectiva pública (Estado, região autónoma, autarquia local, instituto público, associação pública, etc.), qualquer que seja o regime jurídico da relação de emprego (desde que distinto do regime comum do contrato individual de trabalho), e independentemente do seu carácter provisório ou definitivo, permanente ou transitório.” [35]
No entanto, o conceito de função pública não se confunde com o de cargo público. O primeiro “supõe uma relação de trabalho ou de serviço; o cargo público supõe um titular de um órgão do Estado ou de outra pessoa colectiva pública.”[36]
O conceito de cargo público, a que se refere o artigo 50.º da Constituição da República, abrange os lugares de representação, de direcção ou mesmo de confiança política que são ocupados nos órgãos de soberania e nos órgãos das regiões autónomas ou das autarquias locais, bem com os cargos políticos, constantes da Lei n.º 4/85, de 9 de Abri, e, ainda, os representantes (e pessoal dos respectivos gabinetes) dos serviços, dos institutos e associações públicos, sendo irrelevante o facto de terem sido nomeados ou eleitos (v. g. órgãos de gestão das escolas, gestores públicos, reitores de universidades, governadores civis, etc.) [37].
O regime da função pública é, como se escreve no parecer n.º 598/2000[38], “essencialmente caracterizado pela atribuição ao trabalhador de uma situação estatutária e regulamentar, uniformemente aplicável a todos os que pertençam a um mesmo grupo de pessoal e integrem a mesma categoria; tal situação estatutária é constituída por um conjunto de direitos e deveres que se destinam a garantir a subordinação da actividade profissional aos fins do interesse público que a entidade empregadora visa prosseguir.
Citando Vital Moreira e Gomes Canotilho [39] prossegue o mesmo parecer: “A especificidade do regime da função pública manifesta-se em vários aspectos característicos, tradicionalmente apurados, abrangendo, entre outros, o regime de recrutamento e selecção (v., sobre o acesso à função pública, o artigo 47.º, n.º 2, da Constituição), o regime de carreiras e promoções, o regime de dependência hierárquica, o regime disciplinar, o regime de remuneração e de segurança social, o regime de estabilidade estatutária da relação de emprego.”
Ao estabelecer os princípios gerais dos salários e da gestão do pessoal da função pública, o legislador visa “apenas o regime aplicável aos trabalhadores que estão ao serviço de entes públicos”, sendo que “nem todos os agentes da Administração se enquadram no âmbito do regime da função pública, mas tão só aqueles que se encontram numa relação de subordinação jurídico-profissional; por isso ficam de fora os titulares de cargos públicos, os concessionários dos serviços públicos, bem como todos aqueles que se encontram vinculados através de contratos de prestação de serviços” [40].
Isso mesmo consagra o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, quando, ao definir o âmbito pessoal do referido diploma, nele considera abrangido “o pessoal que, exercendo funções nos serviços e organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos, se encontre sujeito ao regime de direito público”.
Desta formulação decorre que nem todos os agentes da Administração se encontram abrangidos pelo regime legal da função pública. Dele se excluem, como já se referiu, os titulares de cargos públicos, e nestes os titulares de cargos políticos, bem como todos aqueles que se encontram vinculados através de contratos de prestação de serviços. Por outro lado, nele só se prevêem as situações em que os trabalhadores se encontrem numa relação de subordinação jurídico-profissional, como resulta do uso da locução “sob a direcção dos respectivos órgãos”.
Concluindo, “é, pois, o trabalho dependente regulado pelo direito público que verdadeiramente individualiza o âmbito da função pública” [41], desta se excluindo os titulares de cargos públicos em sentido amplo, nestes se compreendendo os titulares de cargos políticos.
O direito de opção de remuneração a que se reporta o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89 insere-se no âmbito da função pública[42], com a dimensão que se deixou caracterizada, sendo a sua aplicação restrita aos casos em que o funcionário exerce funções sob a direcção dos órgãos dos serviços e organismos do Estado (n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho), dele se excluindo, consequentemente, aquelas situações em que não esteja em causa “uma relação de subordinação jurídico-profissional”, como acontece no exercício de cargos públicos.
VI
1. Com os elementos antes coligidos estamos em condições de responder à questão concreta de saber se um funcionário público nomeado governador civil pode optar pelo vencimento que auferia antes de tomar posse desse cargo.
Deve entender-se que uma tal faculdade há-de decorrer da lei.
E do estatuto remuneratório do governador civil não se extrai nenhuma indicação nesse sentido. Pelo contrário, é legítimo afirmar-se uma regra de sentido inverso.
Esta conclusão funda-se na circunstância de o cargo de governador civil ser um cargo político, assim caracterizado no diploma legal que o rege e na doutrina, além de, como tal, ser qualificado na Lei sobre incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos.
Confortar-se-ia, ainda, com o facto de tais titulares usufruírem de um estatuto pessoal e remuneratório específico, distinto daquele que é aplicável aos funcionários públicos e, sobretudo, da circunstância de, quando o legislador lhes pretendeu conceder tal direito, como aconteceu em 1947, com o Decreto-Lei n.º 36229, de 15 de Abril, e em 1975, com o Decreto-Lei n.º 146/75, de 21 de Março, o ter consagrado expressamente.


2. Noutro plano, poder-se-ia pretender que a habilitação para a atribuição da faculdade de opção pelo vencimento de origem resulta da conjugação das normas dos artigos 1.º, 2.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 385-A/89, de 16 de Outubro, e 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro.
Afigura-se que não é assim.
Este último diploma não contém, como se viu, norma legal que confira ao governador civil o direito de optar pela remuneração de origem, quando funcionário do Estado.
A resposta positiva só seria possível se o regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89 o consentisse, o que, como se referiu, não é o caso. Este diploma legal foi editado em desenvolvimento do regime jurídico instituído pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, que, por sua vez, havia sido emitido ao abrigo da autorização legislativa concedida pelas alíneas a), b) e c) da Lei n.º 114/88, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1989).
O Decreto-Lei n.º 184/89, cujo objecto foi o de estabelecer os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (artigo 1.º), explicita que se aplica aos serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos (artigo 2.º, n.º 1), considerando-se por ele abrangido o pessoal que, exercendo funções nos serviços ou organismos do Estado, sob a direcção dos respectivos órgãos, se encontre sujeito ao regime de direito público (artigo 3.º, n.º 1).
O artigo 1.º do mencionado diploma legal limita à função pública a fixação dos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal. Por outro lado, o artigo 3.º exclui da previsão do diploma todo o pessoal que, embora exercendo funções nos serviços e organismos do Estado, não o faça sob a direcção dos respectivos órgãos nem se encontre sujeito ao regime de direito público.
O governador civil, pelas características apontadas, não se contempla nesta previsão.
Também o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos não consagra a possibilidade de opção pela remuneração do lugar de origem. Essa omissão não resulta de lacuna do legislador, mas de uma opção desejada, decorrente de, num primeiro momento, esse direito ter sido consagrado apenas para os deputados, e, mesmo esta situação excepcional ter sido afastada, com a revogação expressa da norma que a consentia; por outro lado, o mesmo estatuto prevê a possibilidade do exercício do direito de opção quanto ao regime de segurança social mais favorável, nada se dizendo quanto à opção de remuneração. Se o legislador tivesse pretendido prever essa faculdade para os titulares de cargos políticos, tê-lo-ia também dito expressamente.
De igual modo, quanto aos eleitos locais, cujo estatuto apresenta afinidades com o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos e com o qual o estatuto do governador civil também apresenta zonas de convergência, essa faculdade não é consagrada, mas apenas o direito de opção pelo regime de segurança social da função pública.
Sendo um funcionário investido em cargo político, v. g. como ministro ou secretário de Estado, ou num cargo de eleito local, v. g. como presidente da câmara, não se suscitam dúvidas de que a esse funcionário não assiste a faculdade de optar pelo vencimento de origem, face à forma unitária como os respectivos diplomas legais contemplam o estatuto remuneratório. A coerência e a harmonia do sistema jurídico induzem a que o governador civil, igualmente ele um cargo político com um estatuto similar ao dos titulares de cargos políticos e dos eleitos locais, também dela não beneficie.
Por último, refira-se que o elemento histórico mostra que o legislador, quando quis conceder esse direito ao governador civil, disse-o expressamente, tal como aconteceu com o disposto no § 1.º do Decreto-Lei n.º 36229, de 13 de Abril de 1947, e nos artigos 1.º e 3.º do Decreto-Lei
n.º 146/75, de 21 de Março.
De todo o exposto decorre que, nem no estatuto pessoal e remuneratório do governador (e vice-governador) civil, constante do Decreto-
-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas, nem no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, por referência aos seus artigos 1.º e 2.º, em conjugação com os artigos 1.º e 2.º o Decreto-Lei 252/92, se prevê a possibilidade de o funcionário que seja nomeado governador civil poder optar pela remuneração do lugar de origem.

VII
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1.ª Os governadores civis integram a administração directa periférica e comum do Estado, exercem funções de índole política, ou governativas, ao lado de funções administrativas, e são agentes não funcionários da Administração Pública;
2.ª Os governadores civis são nomeados e livremente exonerados pelo Conselho de Ministros sob proposta do Ministro da Administração Interna, dependendo deste último orgânica e hierarquicamente;
3.ª O Estatuto pessoal e remuneratório dos governadores civis e vice-governadores civis, regulado no Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, e na Portaria n.º 948/2001, de 3 de Agosto, não contempla para estes titulares o direito de opção pela remuneração do lugar de origem.





[1] Subscrita por um senhor assessor, datada de 20 de Março de 2001.
[2] Através do ofício n.º 631, de 30 de Março de 2001, proc. n.º 17, Ent. 11897/2000, no qual se transcreve o despacho de Vossa Excelência, datado de 26 de Março de 2001, do seguinte teor: “Concordo. À PGR, a quem solicito parecer sobre esta questão”. O mesmo ofício faz-se acompanhar de cópia de dois ofícios, um do Governo Civil de Leiria, com a referência 54, p.º V-11.1/1, n.º GAB. 791/00, datado de 30 de Novembro de 2000, e o outro, do Governo Civil de Portalegre, com a referência p.º A-1, de 21 de Novembro de 2001, da Nota Jurídica n.º 5/01, de 18 de Janeiro de 2001, da Consultadoria Jurídica da Direcção-Geral do Orçamento (DGO), e de cópia do ofício da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP), com a referência n.º 13162, de 27 de Agosto de 1999.
Na Nota Jurídica, a DGO entende que o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que prevê a faculdade de o funcionário poder optar a todo o tempo pelo estatuto remuneratório devido na origem, não tem aplicação aos governadores civis, por não abranger cargos de natureza política.
No ofício da DGAP expressa-se o entendimento de que, da conjugação do disposto nos artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro, e do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, assiste aos governadores civis o direito de optar pelo vencimento do lugar de origem.
[3] Preceito que não sofreu alterações com a quinta revisão constitucional, aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/2001, de 12 de Dezembro. A redacção desta norma constitucional foi mantida na revisão de 1982, com nova inserção sistemática, nas "Disposições transitórias" da Lei Fundamental, como artigo 295.º.
[4] Acompanha-se, nesta parte, quando não se transcreve, o parecer n.º 74/96, de 14 de Outubro de 1999, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 11, de 14 de Janeiro de 2000, pág. 901 e segs.
[5] Alterado, mas sem especial relevância para as questões em análise, pelo Decreto–Lei n.º 128/85, de 26 de Abril.
[6] A redacção desta norma era a seguinte:
“Art. 3.º - 1 – O vencimento principal do governador civil e o do vice-governador civil são fixados em 80 000$00 e 64 000$00, respectivamente.
2 – Sempre que se verifique a actualização geral dos vencimentos da função pública, os vencimentos a que se refere o número anterior serão acrescidos de montante igual ao que constituir o acréscimo correspondente à letra A da respectiva tabela.
3 – Os governadores e vice-governadores civis têm direito a um abono mensal para despesas de representação, no montante de 15% do respectivo vencimento.
4 – Quando o governador civil, à data da nomeação, residir fora da sede do concelho sede do distrito e a uma distância superior a 30 Km, poderá, mediante despacho do Ministro da Administração Interna, auferir um subsídio mensal para despesas de alojamento e alimentação de valor correspondente a 20% do seu vencimento.”
[7] Mantido nas revisões constitucionais de 1997 e de 2001. Esse artigo 291º (mantido na revisão de 1997) recebeu a seguinte redacção:
"Artigo 291º
Distritos
1. Enquanto as regiões administrativas não estiveram concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido.
2. Haverá em cada distrito, em termos a definir por lei, uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios.
3. Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito."
[8] Introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 316/95, de 28 de Novembro, e 213/2001, de 2 de Agosto, e pela Portaria n.º 948/2001, de 3 de Agosto, a que adiante se aludirá.
[9] De 8 de Novembro de 1998.
[10] A redacção dos artigos 1.º e 2.º é a que foi dada pelo Decreto-Lei n.º 213/2001, de 2 de Agosto.
[11] O artigo 1.º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, inclui expressamente na alínea e) do n.º 2 o governador civil e o vice-governador civil no universo subjectivo dos titulares de cargos políticos sujeitos ao regime de incompatibilidades a que se refere esse diploma. Esta Lei viria a sofrer alterações pelas Leis n.ºs 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, e 42/96, de 31 de Agosto.
[12] Os n.ºs 1.º e 2.º têm a seguinte redacção:
“1.º
Governador civil e vice-governador civil - remuneração
1 - O governador civil e o vice-governador civil recebem mensalmente um vencimento correspondente, respectivamente, a 70% e 56% do vencimento de ministro.
2 - O governador civil e o vice-governador civil têm direito a um abono mensal para despesas de representação no valor correspondente a 30% do respectivo vencimento.”
“2.º
Ajudas de custo e subsídios
1 - Nas suas deslocações oficiais, fora do distrito, no País ou no estrangeiro, o governador civil e o vice-governador civil têm direito a ajudas de custo fixadas na lei.
2 - Quando o governador civil e o vice-governador civil, à data da nomeação, residirem fora do município sede do distrito e a uma distância superior a 30 km, poderão, mediante despacho do Ministro da Administração Interna, auferir um subsídio mensal para despesas de alojamento e alimentação correspondente a 20% do seu vencimento.”
[13] Veja-se os Decretos-Leis n.ºs 530/74, de 9 de Outubro, 83/77, de 7 de Março, e 75/79, de 30 de Março.
[14] Com a seguinte formulação: “Os funcionários do Estado ou dos corpos administrativos que sejam nomeados governadores civis são considerados em comissão extraordinária de serviço público e têm o direito a optar pelo seu ordenado ou pelo de governador, competindo ao Estado, em qualquer caso, o seu pagamento.”
[15] Assim redigido:
“Artigo 1.º - 1. Os funcionários públicos ou administrativos com provimento definitivo colocados em lugares vagos com diferente provimento são considerados em comissão de serviço.
2. O tempo de serviço prestado nas condições referidas no número anterior é contado, para todos os efeitos legais, designadamente de antiguidade e promoção, como se fosse no quadro de origem.
3. Aos mesmos funcionários é facultado o direito de optar a todo o momento pelo vencimento e outros abonos do cargo de origem ou daquele que estiverem a exercer.”
[16] Com a seguinte redacção:
“Art. 3.º O disposto nos artigos precedentes é extensivo ao provimento em cargos de governador civil, presidente e vice-presidente dos corpos administrativos que os substituam e de administrador dos bairros, a que se reporta o artigo 109.º do Código Administrativo.”
[17] Parecer n.º 38/91, de 21 de Novembro de 1991, que se acompanha, quando não se transcreve. Sobre a evolução histórica da figura do governador civil podem consultar-se, nomeadamente, os pareceres deste Conselho n.ºs. 8/78, de 16 de Março de 1978, 173/79, de 24 de Janeiro de 1980, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 299, pág. 55, 86/85, de 3 de Julho de 1986, 50/91, de 27 de Junho de 1991, 37/96, de 2 de Abril de 1998, e 74/96, antes mencionado.
[18] De 2 de Abril de 1998, inédito.
[19] Além dos autores que a seguir se mencionam, podem consultar-se: José Fernando Nunes Barata, Governador Civil, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993, pág. 7; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, Almedina, 1996, pág. 317, e Fernanda Maças, A Relação Jurídica de Emprego Público – Tendências Actuais, In Novas Perspectivas de Direito Público, edição da Inspecção-Geral da Administração do Território, 1999, pág. 7.
[20] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª Edição – 4.ª Reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, 1990, pág. 294, e Tomo II, 10.ª Edição - 5.ª Reimpressão, Livraria Almedina, Coimbra, 1994, pág. 673;.
[21] Direito Administrativo (2.ª Turma), Guia de Estudo, Cap. 8.1 (O pessoal da Administração), sumários policopiados, Ano lectivo de 1999-2000, pág. 13; No mesmo sentido, João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol. I, Livraria Almedina, 1985, pág. 142. Cfr. ainda a alusão expressa no voto de vencido de Monteiro Dinis no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 103/87, de 24 de Março de 1987, Diário da República, II Série, de 6 de Maio de 1987, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 365, pág. 391.
[22] Alterada pelas Leis n.ºs 16/87, de 1 de Junho, 102/88, de 25 de Agosto, 26/95, de 18 de Agosto, e 3/2001, de 23 de Fevereiro, esta rectificada pela Declaração de rectificação n.º 9/2001, de 13 de Março, que a republicou na íntegra.
[23] “Artigo 19.º
Direito de opção
1 - Os deputados que sejam funcionários do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas podem optar pelos respectivos vencimentos e subsídios.
2 - No caso de opção, os deputados não tem direito às ajudas de custo previstas no artigo 17.º.”
[24] Na exposição de motivos do projecto de lei n.º 346/IV (PS), publicado no Diário da Assembleia da República, II Série, n.º 35, de 28 de Janeiro de 1987, que veio a originar esta Lei, afirma-se que, com a revogação do artigo 19.º, se visava eliminar “uma injusta discriminação de remuneração entre deputados (...)”.
[25] Alterada, em termos que não relevam para a consulta, pelas Leis n.ºs 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril, 127/97, de 11 de Dezembro, 50/99, de 30 de Junho, e 86/2001, de 30 de Junho.
[26] Para uma análise do regime remuneratório do presidente de câmara em regime de permanência no quadro do Estatuto dos Eleitos Locais, e que à luz dele não pode haver opção pelo cargo de origem, veja-se o parecer deste corpo consultivo n.º 52/94, de 12 de Outubro de 1995, Diário da República, II Série, n.º 217, de 8 de Setembro de 1996, pág.13136 e segs.
[27] Rectificado pelas Declarações de Rectificação publicadas no suplemento ao Diário da República, I Série-A, de 30 de Dezembro de 1989, e ao 2.º suplemento ao Diário da República, I Série-A, de 28 de Fevereiro de 1990, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 393/90, de 11 de Dezembro, 412-A/98, de 30 de Dezembro (revogação do artigo 21.º, n.ºs 11 e 12, e 42.º, n.ºs 8 e 15), 498/99, de 19 de Novembro (revogação dos n.ºs 9, 10 e 13 do artigo 42.º), e 70-A/2000, de 5 de Maio (alteração do artigo 41.º).
[28] O disposto nesta norma é aplicável desde 1 de Outubro de 1989, face ao estabelecido no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 393/90, de 13 de Dezembro.
[29] Isabel Vassalo Santos e Teresa Alves Cardoso, O Novo Sistema Retributivo da Função Pública, edição da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (MPAT), 1991, anotação ao artigo 7.º, pág. 26.
[30] “Artigo 14.º
Estruturação de quadros de pessoal
1. (...)
2. Os quadros devem agrupar o pessoal em:
a) Pessoal dirigente;
b) Pessoal técnico superior;
c) Pessoal técnico;
d) Pessoal técnico-profissional;
e) Pessoal administrativo;
f) Pessoal operário;
g) Pessoal auxiliar.
3. (...).”
[31] Marcello Caetano, ob. cit., Tomo II, pág. 652.
[32] João Alfaia, ob. cit., pág. 44.
[33] Sobre interpretação jurídica é abundante a elaboração doutrinária deste corpo consultivo, podendo ver-se, entre os mais recentes, o parecer n.º 181/2001, de 17 de Janeiro de 2002, e as várias remissões aí efectuadas.
[34] O preceito em causa dispõe:
“Artigo 1.º
Objecto
O presente Decreto-Lei estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública.”
[35] Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, anotação VIII ao artigo 47.º, pág. 264.
[36] Ibidem.
[37] Francisco Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Boletim da Faculdade de Direito, Colecção Studia Iuridica, n.º 9, Coimbra Editora, 1995, pág. 123.
[38] De 15 de Junho de 2001, publicado no Diário da República, II Série, n.º 32, de 7 de Fevereiro de 2002, pág. 2623 e segs. Para uma abordagem mais desenvolvida sobre o regime da função pública podem ver-se os demais elementos de doutrina, quer pareceres deste corpo consultivo, quer referências bibliográficas, nele mencionados.
[39] Ob. cit., pág. 945.
[40] Idem, pág. 132.
[41] Ibidem.
[42] Paulo Veiga e Moura, Função Pública – Regime jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários Públicos, 1.º Volume, Coimbra Editora, 1999, pág. 270, abordando o sistema retributivo da função pública, analisando a possibilidade de um funcionário ser pago por vencimento superior ao da respectiva categoria, deixa implícito, ao aludir a funcionário e à sua inserção em categorias, que tudo se passa no quadro do regime jurídico da função pública.