Pareceres PGR

Parecer do Conselho Consultivo da PGR
Nº Convencional: PGRP00001678
Parecer: P004482000
Nº do Documento: PPA140320020044800
Descritores: CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
INSCRIÇÃO NA CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
APOSENTAÇÃO
PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL
QUOTA PARA APOSENTAÇÃO
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
CARGO POLÍTICO
EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
ELEITO LOCAL
SEGURANÇA SOCIAL
FINANCIAMENTO
Livro: 00
Numero Oficio: 2254
Data Oficio: 09/07/2000
Pedido: 09/13/2000
Data de Distribuição: 09/21/2000
Relator: JOÃO MIGUEL
Sessões: 01
Data da Votação: 03/14/2002
Tipo de Votação: UNANIMIDADE
Sigla do Departamento 1: MFIN
Entidades do Departamento 1: SE DO ORÇAMENTO
Posição 1: HOMOLOGADO
Data da Posição 1: 03/11/2003
Privacidade: [01]
Data do Jornal Oficial: 22-04-2003
Nº do Jornal Oficial: 94
Nº da Página do Jornal Oficial: 6126
Indicação 2: ASSESSOR:MARTA PATRÍCIO
Área Temática:DIR CONST * DIR FUND / ADM * FUNÇÃO PUBL / DIR SEG SOC
Ref. Pareceres:P000691980Parecer: P000691980
P000721989Parecer: P000721989
P000271990Parecer: P000271990
P001131990Parecer: P001131990
Legislação:CONST76 - ART63 N1 N2 N3 N4 ART239 N3 ; DL 448/72, DE 1972/12/09 - ART1 N1 N2 ART2 ART3 N1 ART4 N1 N2 N3 ART5 ART6 N1 N2 ART53 ART78 ART79 ART80 N1 N2 N3 N4 ; DL 142/73 DE 1973/03/31 - ART4 N1; DL49268 DE 1969/09/26 ; L 44/77 DE 1977/06/23 - ART2; L29/87 DE 1987/06/30 - ART13 N1 N2 N3 ART18 N1 N2 N3 N4 N5; DL191-B/79 DE 1979/06/25 - ART1; D 16563 DE 1929/03/05 - ART1; LO 1/2001 DE 2001/08/14 - ART2 N1 B) C) D) ART5 N1 A) E) N2 ART13 N1 ART220; L64/93 DE 1993/08/26 - ART1 N1 ART2 H); L34/87 DE 1987/07/16 - ART3 I); L17/2000 DE 2000/08/08 - ART1 ART4 ART9 ART22 ART23 ART47 ART48 N1 N2 ART49 N1 ART50 ART51 ART52 ART60 ART61 N1 ART62 ART82 N1 ART84 ART110; L28/84 DE 1984/08/28 - ART118 N1; DL173/01 DE 2001/05/31; DL353-A/89 DE 1989/10/16 - ART14 N1 B); CADM896 - ART74 § 5
Direito Comunitário:
Direito Internacional:
Direito Estrangeiro:
Jurisprudência:AC DO TC Nº 411/99 DE 1999/06/29
Documentos Internacionais:
Ref. Complementar:
Conclusões: 1.ª A inscrição na Caixa-Geral de Aposentações (e no Montepio dos Servidores do Estado) é obrigatória para todos os funcionários ou agentes que exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos da Administração Central, Regional e Local, incluindo federações ou associações de municípios, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, do pagamento da quota (artigo 1.º do Estatuto da Aposentação);
2.ª É, também, obrigatória a inscrição na Caixa Geral de Aposentações de titular de cargo político a quem, por força de lei especial anterior ao exercício de funções, for conferido tal direito (artigo 2.º do Estatuto da Aposentação);
3.ª O artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, que confere aos eleitos locais em regime de permanência o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, compreende-se na ressalva do artigo 2.º do referido Estatuto para efeitos de aplicação do seu artigo 1.º;
4.ª A inscrição na Caixa Geral de Aposentações de eleito local não está subordinada aos limites previstos no n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação;
5.ª Verificados os pressupostos objectivos e subjectivos referidos nas conclusões anteriores, a inscrição na Caixa Geral de Aposentações é obrigatória, independentemente de um juízo de prognose que nesse momento o interessado formule quanto a eventual opção no domínio da possibilidade prevista no artigo 80.º do Estatuto da Aposentação;
6.ª O presidente da Câmara Municipal de Vila Franca do Campo, que, como aposentado, exerce esse cargo, deve ser obrigatoriamente inscrito na Caixa Geral de Aposentações.

Texto Integral:

Senhor Secretário de Estado do Orçamento,
Excelência:



I
A Caixa Geral de Aposentações (CGA) representou[1] a Vossa Excelência a necessidade de audição deste Conselho Consultivo, quanto à seguinte questão:
“É obrigatória a inscrição na CGA de um subscritor que, após ser aposentado com a pensão por inteiro, com base em 36 anos de serviço, volta a exercer funções públicas ou funções a que é inerente a inscrição na CGA?”
Tendo-se Vossa Excelência dignado concordar com a sugestão, cumpre emitir parecer.

II
1. Conheçamos antes de mais as razões da divergência que opõe a CGA à Câmara Municipal de Vila Franca do Campo, tal como emergem da documentação junta [2].
Está em causa o desconto de quota para a CGA de um aposentado a exercer funções de presidente da Câmara de Vila Franca do Campo.
A CGA sustenta, com fundamento no disposto nos artigos 1.º, 4.º e 80.º do Estatuto da Aposentação, ser devido o pagamento de quota para aposentação e pensão de previdência sobre o vencimento auferido por aposentado que volta a exercer funções públicas ou funções a que é inerente a inscrição na CGA, mesmo nos casos em que a pensão tenha sido atribuída por inteiro.
Contrapõe a Câmara Municipal de Vila Franca do Campo e por isso contesta o pagamento, argumentando que a inscrição na CGA e o correlativo pagamento de quotas não traduzem qualquer contrapartida em termos de melhoria da pensão do aposentado, configurando essa exigência uma situação de enriquecimento sem causa.


2. A metodologia a seguir na dilucidação da questão[3] supõe o exame dos textos legais que preconizam o universo dos sujeitos passivos abrangidos pelo dever de contribuir e, se nele se encontram os aposentados em exercício de funções de presidente de câmara municipal.


2.1. Dispõe o artigo 1º do Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro (Estatuto da Aposentação)[4] sob a epígrafe "Direito de inscrição":
"1. São obrigatoriamente inscritos como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, (...), os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação a direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, do pagamento de quota, nos termos do artigo 6º.
"2. O disposto no número anterior não é aplicável:
a) Aos que se obrigam a prestar a qualquer entidade pública certo resultado do seu trabalho desempenhado com autonomia e prévia estipulação de remuneração;
b) Aos que devam ser aposentados por entidades diferentes da Caixa.”
Decorre da norma transcrita[5] que a investidura em lugar que atribua a qualidade de funcionário ou de agente em regime de direito público, determina, em princípio, o direito-dever de ser inscrito como subscritor da Caixa Geral de Aposentações.
Verificada a inscrição, o funcionário ou agente obtém a qualidade de subscritor da Caixa, inserindo-se nesta situação jurídica, que lhe atribui o direito de vir a ser aposentado logo que reuna os requisitos exigidos (direito de exercício diferido para o futuro) e o constitui no dever do pagamento das respectivas quotas [6].
Comentando este artigo na versão originária referia Simões de Oliveira[7]:
"O artigo não distingue entre quaisquer modos de vinculação do servidor à função que exerce, para abranger a generalidade das situações. Não importa, assim, que o servidor tenha provimento no cargo, por meio de nomeação vitalícia ou temporária ou de comissão ou requisição, ou por contrato de provimento, ou tenha assalariamento (permanente ou eventual) ou contrato de prestação de serviços (sem prejuízo do n.º 2); que tenha designação interina, provisória ou definitiva, que esteja nos quadros permanentes, nos quadros eventuais ou fora dos quadros, que trabalhe em tempo completo ou em tempo parcial, que sirva em regime de contrato administrativo (v. Código Administrativo, artigo 815.º, § 2.º) ou de contrato de direito privado, seja contrato de trabalho (v. Código Civil, artigo 1152.º), seja de prestação de serviço (v. Código Civil, artigo 1154.º), se se houver firmado, com esta designação, contrato fora dos casos que o n.º 2 exclui.”
Por isso, referia-se no parecer n.º 27/90[8], só os trabalhadores autónomos - sem qualquer subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos - não deviam ser inscritos na Caixa.
A inscrição na Caixa Geral de Aposentações determina, por outro lado, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 142/73, de 31 de Março (na redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 191-B/79, de 25 de Junho) a obrigatoriedade de inscrição no Montepio dos Servidores do Estado.


2.2. Com a compreensão antes aludida, em que se circunscreve aos funcionários e agentes o direito a inscrição na Caixa, ser-se-ia levado a crer dele serem excluídos os titulares de cargo de presidente de câmara, por como tais não partilharem daquela qualidade.
A doutrina era expressa em considerar exceptuados de subscritores da Caixa, por não se enquadrarem na categoria de funcionários administrativos[9], os agentes políticos e titulares de órgãos das autarquias, como os presidentes e vice-presidentes das câmaras, regedores e membros dos conselhos municipais e de distrito ou das juntas de freguesia e distritais, salvo o que se preceitua no artigo 2.º do Estatuto da Aposentação [10].
Esta norma – artigo 2.º - prescreve que o disposto no artigo 1.º não prejudica o direito de inscrição atribuído por lei especial ao exercício de quaisquer funções.
Com esta disposição, pretende-se – afirma Simões de Oliveira - não apenas manter a inscrição dos indivíduos já inscritos na Caixa ao abrigo do regime legal precedente, mas também conservar no futuro este mesmo regime legal para todos os que estejam ou venham a estar nas respectivas condições[11].
A ressalva constante da norma em apreço visa acautelar o direito de inscrição conferido por norma especial anterior ao exercício de funções, figurando entre os cargos por ela considerados os de presidentes e vice-
-presidentes das câmaras municipais que percebam ordenado, nos termos do § 5.º do artigo 74.º do Código Administrativo[12], na redacção do Decreto-
-Lei n.º 49268, de 26 de Setembro de 1969[13].
Este parágrafo garantia o direito à aposentação dos titulares dos cargos camarários, para o que eram inscritos na Caixa Geral de Aposentações, nas condições prescritas para os funcionários que exerciam cargos de comissão de Estado.
O artigo 74.º do Código Administrativo veio a ser revogado pela Lei n.º 44/77, de 23 de Junho, que, por sua vez, foi revogada pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho[14], relativa ao Estatuto dos Eleitos Locais, em cujo artigo 13.º, com a epígrafe “Segurança Social” se estabelece:
“1. Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional.
2. Sempre que ocorra a opção prevista no número anterior, compete às respectivas câmaras municipais satisfazer os encargos que seriam da entidade patronal.
3. Sempre que o eleito local opte pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, deverão, se for caso disso, ser efectuadas as respectivas transferências de valores de outras instituições de previdência ou de segurança social para onde hajam sido pagas as correspondentes contribuições.” [15]
Este normativo é complementado com o preceituado no artigo 18.º.
O tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência é contado para efeitos de aposentação ou reforma a dobrar como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou à entidade patronal, até ao limite de 20 anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções (n.º 1).
Mas o tempo de serviço por eles efectivamente prestado para além de 10 anos é contado, para aquele efeito, só em singelo (n.º 2).
Os eleitos locais que beneficiem do referido regime têm de fazer, junto da entidade competente, os descontos correspondentes (n.º 3).
Tendo exercido as funções em regime de permanência poderão os eleitos locais, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, requerer a aposentação ou a reforma, desde que hajam cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados no desempenho daquelas funções e que, em acumulação com o exercício das respectivas actividades profissionais contem mais de 60 anos de idade e 20 de serviço, ou perfaçam 30 anos de serviço, independentemente da respectiva idade (n.º 4).
Para a verificação das condições estabelecidas no n.º 3, ter-se-á em conta o exercício de actividades profissionais posteriores à cessação do mandato dos eleitos locais, reportando-se o cálculo da aposentação aos descontos feitos à data do facto determinante da aposentação ou reforma
n.º 5) [16].
2.3. O Conselho Consultivo já teve ensejo de apreciar o sentido e alcance do artigo 13.º antes transcrito, no parecer n.º 27/90, atrás referido[17].
Considerou-se então:
«(...) Resulta claramente dos elementos recolhidos [trabalhos preparatórios da Lei n.º 29/87], que com a Lei n.º 29/87 houve a intenção de estabelecer um completo estatuto (regime jurídico) aplicável a todos os eleitos locais - cfr. o artigo 5º, n.º 1 -, conferindo-lhes "um conjunto de novos e importantes direitos, tais como o direito a segurança social, [...] contagem de tempo de serviço a dobrar para efeitos de reforma [...]", direitos que só poderão sofrer as restrições impostas na lei.
«Relativamente à segurança social (artigo 13º) - matéria em que se inserem as normas dos questionados artigos 18º e 19º - aquela disposição, na sequência do disposto nos artigos 1º e 5º, n.ºs. 1 e 2, não pode deixar de abranger (beneficiar) todos os eleitos locais em regime de permanência(x) [18], muito embora contenha expressões que, noutro contexto, poderiam levar a concluir pela sua exclusiva aplicação aos eleitos que viessem exercendo uma actividade profissional, nos quadros do Estado ou de qualquer empresa.
«Isto é, o referido artigo 13º, à semelhança do revogado § 5º do artigo 74º do Código Administrativo, implica (determina) a inscrição na Caixa Geral de Aposentações de todos os eleitos locais em regime de permanência (cfr. artigo 2º, n.º 1) que aí ainda (ou já) não estejam inscritos e não optem por outro regime de segurança social.
«A esses eleitos, tratando-se de "aposentados" do Estado, é, pois, em princípio, aplicável o regime da Caixa Geral da Aposentações (n.ºs 1 e 3 desse artigo 13º), o que implica uma nova inscrição nessa instituição de previdência.»
A conclusão extraída de que a investidura de aposentado em cargo electivo das autarquias locais implica a inscrição obrigatória na CGA mantém inteira justificação, não tendo ocorrido alterações que imponham solução diversa.
Com efeito, as alterações de que o artigo 13.º foi objecto não modificaram os termos em que o direito era concedido, limitando-se a complementar os procedimentos a observar nos casos em que o eleito local, no exercício do seu direito, opta pelo regime da Caixa Geral de Aposentações[19].

3. No entanto, o direito à inscrição na Caixa Geral de Aposentações consente limites.
O artigo 4.º do Estatuto da Aposentação[20], sob a epígrafe “idade máxima”, preceitua:
“1. A idade máxima para a inscrição na Caixa será a que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de 5 anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo.[21]
“2. Considerar-se-á também no mínimo a que se refere o n.º 1 o tempo de serviço que deva ser contado nos termos do capítulo seguinte ou a inscrição obrigatória como beneficiário de instituição de previdência social destinada à protecção na velhice.
“3. Quando o cargo for exercido em regime de tempo parcial, será este considerado, só para efeitos de inscrição na Caixa, como tempo completo.”
Introduz-se, por via desta norma, uma restrição à inscrição como subscritor da CGA. Após a investidura em determinado cargo, como funcionário ou agente em regime de direito público, ocorre obrigatoriamente a inscrição na CGA, salvo se não for possível perfazer o período de garantia mínimo de cinco anos até atingir o limite de idade estabelecido na lei para o exercício do lugar.
Considerando o limite máximo de idade de 70 anos estabelecido na lei como regra geral para o exercício de funções públicas[22], decorre, por conjugação com a norma em apreço, que, em princípio, só até aos 65 anos pode haver lugar à inscrição na CGA.
3.1. Este corpo consultivo já teve o ensejo de estudar as razões que justificam a introdução do limite à inscrição, enunciado no n.º 1 do artigo 4.º, tendo-o feito nestes termos[23]:
«Porquê a estipulação de um limite etário para inscrição na Caixa Geral de Aposentações, nos termos fluidos que ressaltam do n.º 1?
«Segundo o artigo 35º do Estatuto, o direito de aposentação depende, em princípio, da qualidade de subscritor e, portanto, do direito de inscrição definido basicamente no artigo 1º.
«Trata-se efectivamente de um direito ou poder jurídico, pela possibilidade de concretizar a aposentação, e facultando, por isso, ao servidor requerer a inscrição e defendê-la em recurso (artigos 23º, n.º 2, e 103.º), sem prejuízo, porém, da sua realização oficiosa pelos serviços (artigo 3.º) e da sua obrigatoriedade para os interessados nas condições legais (x1).
«Anteriormente a 1972, a idade máxima para a primeira inscrição na Caixa estava fixada, conforme o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 36610, de 24 de Novembro de 1947, em 55 anos (x2), possibilitando cumprir o tempo mínimo de 15 anos de serviço requerido para a aposentação, antes de ser atingido o limite de idade de 70 anos para o exercício de funções públicas, estabelecido no artigo 1.º do Decreto n.º 16 563, de 5 de Março de 1929.
«Assim se pretendia evitar uma inscrição inútil, que não conferiria direito a aposentação.
«No entanto, a lei anterior balizara-se pelo limite de idade geral de 70 anos, de modo que o objectivo pretendido não era conseguido nas hipóteses - em que leis especiais estipulavam diferentes limites de idade para certos cargos ou situações.
«Por isso desprezou o Estatuto de 1972 o limite fixo de idade para a inscrição, fazendo-o coincidir, em cada caso, com o número de anos máximo para o exercício do cargo menos 15 (x3) - hoje, 5 anos.
«Em suma, transpondo os subsídios antecedentes para a versão actual do Estatuto da Aposentação.
«O artigo 4º, n.º 1, condiciona a inscrição na Caixa à possibilidade "de o subscritor perfazer o mínimo de 5 anos de serviço até atingir o limite de idade fixado por lei para o exercício do respectivo cargo", justamente porque a aposentação depende da inscrição e da inerente qualidade de subscritor e, ainda - no caso de aposentação ordinária -, da prestação de pelo menos 5 anos de serviço (artigo 37º, n.º 2).
«Se fosse admitida a inscrição ao servidor que não tivesse ao seu alcance a satisfação deste prazo, não poderia a aposentação ser concedida, revelando-se o acto perfeitamente inútil no seu escopo funcional.
«Ou seja, a lei - o artigo 37º, n.º 2, do Estatuto da Aposentação -, por razões que não interessa aqui aprofundar, mas se relacionam decerto com a garantia de um mínimo de estabilidade no exercício da função e de um mínimo de reintegração do fundo subvencionador na perspectiva da concessão de certa pensão mensal vitalícia, exige um período de 5 anos de serviço, pelo menos, para que o direito de aposentação possa ser efectivado.
«Consequentemente, a própria inscrição, pressuposto elementar desse direito, há-de estar sujeita ao mesmo requisito - artigo 4.º, n.º 1, do aludido Estatuto.
«Uma providência, portanto - já se ponderou neste Conselho (x4) - destinada, sob certo ângulo, a beneficiar o servidor, evitando-lhe o desconto de quotas para uma aposentação que jamais lhe seria concedida.»
E no parecer n.º 113/90, o Conselho afirmaria que a inscrição na Caixa Geral de Aposentações está, porém, subordinada ao limite de idade máximo, que será o que corresponda à possibilidade de o subscritor perfazer o mínimo de 5 anos de serviço até atingir o limite de idade fixado para o exercício do respectivo cargo[24].
No entanto as soluções encontradas foram consideradas no contexto da função pública, devendo indagar-se se ocorrem especialidades quando o candidato a subscritor é um eleito local.

3.2. O artigo 4.º, n.º 1, parte final, apela ao limite de idade fixado na lei para o exercício do respectivo cargo.
Como se referiu, o Estatuto da Aposentação não é directamente aplicável aos eleitos locais, nem aos outros titulares de cargos políticos, mas tão-só a "funcionários e agentes" sob a direcção dos órgãos da Administração Central, Regional e Local.
O Estatuto da Aposentação supõe uma perspectiva de trabalho de indefinida duração, o que se não coaduna com a actividade através do mandato autárquico, atendendo à precariedade do seu cargo (artigos 239.º da CRP e 220.º da LEOAL).
A aposentação que o Estatuto da Aposentação prevê é, essencialmente, um instituto de previdência ou de segurança social de quem trabalhe por conta de outrem na função pública.
O limite de idade referido no n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação conexiona-se com o cargo ou situação que o funcionário ou agente se encontra a exercer, assim lhe sendo aplicável o limite que a lei fixar para esse cargo ou situação ou, na falta de lei especial, o limite geral de 70 anos fixado no artigo 1.º do Decreto n.º 16563, de 5 de Março de 1929.
Mas o exercício do cargo de presidente da câmara não está sujeito a limite de idade, como se verá.
A Constituição da República, no que se reporta ao presidente da câmara, preceitua no artigo 239.º, n.º 3, que o órgão executivo colegial é composto por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adoptada na lei, explicitando a Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais (LEOAL), a capacidade eleitoral, activa e passiva, dos cidadãos e a duração do mandato dos titulares eleitos.
Nos termos desta Lei, que consagra um princípio de coincidência entre a capacidade eleitoral activa e passiva, determina-se que têm capacidade eleitoral passiva os cidadãos portugueses eleitores [n.º 1, alínea a) do artigo 5.º da LEOAL[25]] que não sofram de qualquer das inelegibilidades previstas na lei, considerando-se cidadãos eleitores os cidadãos com mais de dezoito anos, que sejam cidadãos portugueses ou cidadãos não nacionais que reunam os requisitos previstos no artigo 2.º, n.º 1, alíneas b) a d), do mesmo diploma legal.
Assim, podem candidatar-se aos cargos de eleito local os cidadãos nacionais ou não nacionais, com capacidade eleitoral activa, ou seja maiores de dezoito anos, não feridos de qualquer inelegibilidade.
Decorre do exposto que o único limite legal previsto na lei é o limite de idade mínima de dezoito anos, antes da qual os cidadãos se encontram feridos de incapacidade eleitoral activa e passiva.
Pelo contrário, não se prevendo na lei nenhum limite de idade máxima a partir do qual os cidadãos não gozem de capacidade eleitoral activa ou passiva, impõe-se concluir que esse factor não é obstáculo a que qualquer cidadão, ainda que de idade superior a sessenta e cinco anos, se apresente ao sufrágio popular, designadamente para o cargo de presidente da câmara.
Por outro lado, os cargos são exercidos enquanto durar o mandato que lhes foi confiado[26], em regra quatro anos – artigo 220.º da LEOAL.
A lei não impede que o candidato eleito venha a recandidatar-se e seja reeleito, por tantas vezes quantas as que os eleitores o escolherem como candidato mais votado.
Além disso, o Estatuto concede aos eleitos locais em regime de permanência, o direito a segurança social, materializado no regime mais favorável do funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional (artigos 5.º, n.ºs 1, alínea e), e 2, e 13.º, n.º 1).
Do exame das disposições analisadas decorre que os eleitos locais, ao contrário dos funcionários ou agentes, não estão feridos de qualquer restrição de idade máxima para o exercício dos cargos, os quais são exercidos pelo período do mandato, em regra de quatro anos, e, por outro lado, beneficiam do regime de segurança social do funcionalismo público, salvo se fizerem opção pelo regime da sua actividade profissional.
Em que medida é que estas características influem no regime previsto no artigo 4.º do Estatuto da Aposentação é o que se cuidará de analisar.
A doutrina considera que “não é possível a inscrição de antigo servidor que, sem aposentação, haja atingido o limite de idade de 70 anos”[27]. Todavia, logo acrescenta: “se o servidor não estiver sujeito a limite de idade [...], não perde o direito de inscrição em qualquer idade”.
Ou seja, admite-se que a regra dos limites previstos no n.º 1 do artigo 4.º consente excepções.
O estatuto dos eleitos locais mal se conforma à previsão do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação.
A atribuição do direito de inscrição ao eleito local não está associada a qualquer período de garantia, como acontece para os funcionários ou agentes, seja porque o exercício de funções cessa no termo do mandato para que o titular foi eleito e aquele é sempre inferior a cinco anos, seja porque não se encontra estabelecido nenhum limite legal de idade máximo para a eleição para presidente da câmara.
A solução encontrada é a que melhor se compagina com o regime protectivo consagrado no Estatuto dos Eleitos Locais, permitindo aos eleitos locais, independentemente da idade, virem a beneficiar de uma pensão pelo exercício do cargo. A vedar-se a inscrição a titulares com idade superior a sessenta e cinco anos introduzir-se-ia na norma do artigo 4.º uma restrição que a mesma não comporta, além de contender com o regime de maior protecção que o legislador quis conferir aos eleitos locais.
Adiante (ponto IV.1), retomar-se-á esta matéria.
4. Adquirida a qualidade de subscritor, consequente à inscrição na CGA, recai sobre aquele o dever de pagar a quota que, no caso, for devida[28], a qual incide sobre os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos, sendo isentos de quota os abonos provenientes de participações em multas, senhas de presença, prémios por sugestões, trabalho extraordinário, simples inerências, bem como todos os abonos que não possam influir, em qualquer medida, na pensão de aposentação - artigo 6º, n.ºs 1 e 2, do Estatuto da Aposentação.


5. Das normas do Estatuto da Aposentação consideradas como relevantes para a solução da questão, apreciar-se-á, por último, o artigo 80.º, apresentado sob a epígrafe “Nova aposentação e revisão da pensão[29]:
“1. Se o aposentado, quer pelas províncias ultramarinas, quer pela Caixa, tiver direito de inscrição nesta última pelo novo cargo que lhe seja permitido exercer, poderá optar pela aposentação correspondente a esse cargo e ao tempo de serviço que nele prestar, salvo nos casos em que lei especial permita a acumulação de pensões.
“2. Não será de considerar para cômputo da nova pensão o tempo de serviço anterior à primeira aposentação.
“3. Nos casos em que o aposentado opte por manter a primeira aposentação, haverá lugar à divisão da pensão respectiva, a qual só pode ser requerida depois da cessação de funções a título definitivo e é devida a partir do dia 1 do mês imediato ao da apresentação do pedido.
“4. O montante da pensão a que se refere o número anterior é igual à pensão auferida à data do requerimento multiplicada pelo factor resultante da divisão de todo o tempo de serviço prestado, até ao limite máximo de 36 anos, pelo tempo de serviço contado no cálculo da pensão inicial.”
Anotando esta disposição, na sua versão originária, Simões de Oliveira pronunciava-se assim [30]:
"O presente artigo prevê o caso de ao aposentado (incluindo o beneficiário da pensão de aposentação pelo ultramar) ser permitido exercer um cargo que dê o direito de subscritor da Caixa, nos termos dos artigos 1.º e 2.º, desde que ainda esteja em idade de inscrição ao abrigo do artigo 4º (v. o caso do artigo 22.º, n.º 2). Pagará então quota para a Caixa sobre a remuneração total que, segundo a lei, compete ao novo cargo (v. anotação II ao artigo 5º).
"Se esta inscrição se mantiver de modo a perfazer-se o mínimo de 15 anos de serviço ou se ocorrer acidente de serviço ou facto equiparado que permita a aposentação antes desse limite, poderá o interessado optar por uma nova aposentação pelo novo cargo, renunciando assim à situação de aposentação em que anteriormente se encontrava e à respectiva pensão. Este regime relativo aos aposentados é inteiramente aplicável aos beneficiários de pensão de invalidez, nos termos do artigo 131º.
“Para o cômputo da nova pensão, é inteiramente irrelevante todo e qualquer tempo de serviço anterior à primeira aposentação, haja efectivamente influído ou não na pensão fixada e tenha constado ou não do respectivo processo".
4.1. Apreciando a situação de aposentados pela CGA a desempenhar as funções de eleitos locais o Conselho Consultivo concluiu[31]:
“4. Os aposentados, reformados ou reservistas podem desempenhar as funções de eleitos locais em qualquer dos regimes previstos na Lei nº 29/87;
“5. Os aposentados pela Caixa Geral de Aposentações que exerçam funções de eleitos locais em regime de permanência beneficiam, como os demais eleitos, do regime constante do artigo 13º da Lei n.º 29/87, podendo vir a optar pela aposentação correspondente ao novo cargo, nos termos do artigo 80º do Estatuto de Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro);”
A solução consagrada reafirma a doutrina deste Conselho, adoptada em 1980[32], que considerou, por um lado, ser compatível a situação de aposentado com o exercício dos cargos de presidente da câmara, de comissão administrativa, ou de vereador em regime de permanência e, por outro lado, que à pensão acumulavam os subsídios previstos no artigo 2º da Lei n.º 44/77, de 23 de Junho, para os titulares de cargos municipais.
Na argumentação usada considerava-se que os autarcas em causa não se mostravam abrangidos pela previsão dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, nos seguintes termos: "No caso vertente, do que se trata é de verdadeiros direitos políticos (que a Constituição erigiu em direitos fundamentais e que, por isso, só podem ser restringidos nos casos expressamente nela previstos - cfr. artigo 18º) - que se não confundem com as funções públicas a que se reporta o citado artigo 78º, as quais pressupõem uma relação jurídica de trabalho, de serviço, ou de emprego".
4.2. E a natureza política do cargo é expressamente assumida na Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, que estabelece o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos[33].
De acordo com o n.º 1 do artigo 1º, esta Lei visou regular "o regime do exercício de funções pelos titulares de órgãos de soberania e por titulares de outros cargos políticos". Nos termos da alínea h) do artigo 2.º, para os efeitos da lei em questão, são considerados titulares de cargos políticos, entre outras personalidades, o presidente e o vereador a tempo inteiro das câmaras municipais.
Também a Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, relativa à responsabilidade penal dos titulares de cargos políticos, considera na alínea i) do artigo 3.º e para efeitos dessa lei, como titular de cargos políticos, o de membro de órgão representativo de autarquia local.
A nova redacção do aludido artigo 80.º do EA, resultante da modificação operada em 1993, com a introdução dos actuais n.ºs 3 e 4[34], que estabelecem parâmetros relativos à revisão da aposentação, não altera as conclusões alcançadas naqueles pareceres: os aposentados podem exercer funções de eleitos locais e podem vir a optar pela aposentação correspondente ao novo cargo.
Esta parece ser a solução genericamente aceite pela doutrina[35] quando, analisando embora a contagem do tempo de serviço, afirma: “(...), mesmo os aposentados pela Caixa Geral de Aposentações, que exerçam as funções de eleitos locais em regime de permanência, beneficiam como os demais da contagem de tempo de serviço bonificado, podendo vir a optar pela aposentação correspondente ao novo cargo, nos termos do próprio Estatuto da Aposentação (artigo 80.º).”
Noutro plano, ter-se-á presente que, quanto à restrição constante do n.º 2 do artigo 80.º, segundo o qual o tempo de serviço anterior à primeira aposentação não será de considerar para cômputo de nova pensão, o Tribunal Constitucional já o julgou inconstitucional[36], por violação do artigo 63.º, n.º 4, da Constituição da República, por entender que o preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, visou promover o aproveitamento total do tempo de serviço prestado pelo trabalhador, independentemente do sistema de segurança social a que ele tenha aderido. Neste sentido, o princípio constitucional do aproveitamento total do tempo de trabalho para o cálculo das pensões de velhice e invalidez representa um benefício para quem, sendo aposentado, volta a exercer funções que implicam a inscrição na CGA.
III
1. Interessa confrontar se as respostas antes encontradas colidem ou se se harmonizam com o sistema de solidariedade e de segurança social vigente.
A Constituição da República consagra no quadro do Capítulo II do Título III, relativo aos direitos e deveres sociais, o direito à segurança social e solidariedade no artigo 63.º [37].
O texto constitucional estabelece que todos têm direito à segurança social (n.º 1), destinando-se o sistema de segurança social a proteger os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho (n.º 3), contribuindo todo o tempo de trabalho, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado (n.º 4).
O mesmo preceito, no n.º 2, preceitua que ao Estado incumbe subsidiar o sistema de segurança social, o que significa, de acordo com Vital Moreira e Gomes Canotilho[38], “por um lado, que a segurança social é, também, directamente um encargo do Estado, a ser suportado pelo respectivo orçamento; por outro lado, porém, a segurança social não depende apenas do financiamento público directo, mas sim também (ou sobretudo) das contribuições dos respectivos beneficiários.”
A Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto[39], aprovou as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurança social, definindo, no âmbito do instituído na Constituição da República Portuguesa, as bases gerais em que assenta o sistema público de solidariedade social (artigo 1.º), com revogação do anterior diploma sobre a matéria – Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto (artigo 118.º, n.º 1).
São princípios gerais e estruturantes do sistema o princípio da universalidade, da qualidade, da equidade social, da diferenciação positiva, da solidariedade[40], da inserção social, da conservação dos direitos adquiridos e em formação, do primado da responsabilidade pública, da complementaridade, da garantia judiciária, da unidade, da eficiência, da descentralização, da participação e da informação (artigo 4.º).
O princípio da solidariedade[41] consiste na responsabilidade colectiva dos cidadãos entre si, no plano nacional, laboral e intergeracional, na realização das finalidades do sistema, e envolve o concurso do Estado no seu financiamento[42], nos termos da lei (artigo 9.º).
O sistema de solidariedade e segurança social é o conjunto estruturado de regimes normativos e meios operacionais para realizar os objectivos de protecção social, competindo ao Estado garantir a boa administração do sistema público, bem como a fiscalização e supervisão dos sistemas complementares (artigo 22.º).
O sistema de solidariedade e segurança social engloba o subsistema de protecção social de cidadania, o subsistema de protecção à família e o subsistema previdencial (artigo 23.º).
O subsistema previdencial - único a que para o caso releva atender - tem por objectivo essencial compensar a perda ou redução de rendimentos da actividade profissional quando ocorram as eventualidades legalmente previstas (artigo 47.º), assim enumeradas no artigo 49.º, n.º 1: doença; maternidade, paternidade e adopção; desemprego; acidentes de trabalho e doenças profissionais; invalidez; velhice e morte[43].
No âmbito do subsistema previdencial – preceitua o artigo 48.º - são obrigatoriamente abrangidos, na qualidade de beneficiários, os trabalhadores por conta de outrem e os independentes (n.º 1), podendo aderir facultativamente, nos termos previstos na lei, as pessoas que não exerçam actividade profissional ou que, exercendo-a, não sejam, por esse facto, enquadradas obrigatoriamente nos termos do número anterior (n.º 2).
O subsistema previdencial tem por base a obrigação legal de contribuir (artigo 50.º), e abrange os regimes de segurança social aplicáveis à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes e os regimes de inscrição facultativa abrangidos pelo [n.º 2 do] artigo 48.º (artigo 51.º).
As condições gerais de acesso à protecção social conferida pelos regimes de segurança social são a inscrição no sistema e o cumprimento das obrigações contributivas dos trabalhadores e, quando for caso disso, das respectivas entidades empregadoras (artigo 52.º).
Os beneficiários e, no caso de exercício de actividade profissional subordinada, as respectivas entidades empregadoras são obrigados a contribuir para os regimes de segurança social (artigo 61.º, n.º 1), sendo estas responsáveis pelo pagamento das contribuições por si devidas e das cotizações correspondentes aos trabalhadores ao seu serviço, devendo descontar, nas remunerações a estes pagas, o valor daquelas cotizações (artigo 62.º).
Sobre as formas de financiamento, preceitua o n.º 1 do artigo 82.º que a protecção garantida no âmbito dos regimes de segurança social é financiada de forma tripartida, através de cotizações dos trabalhadores, de contribuições das entidades empregadoras e da consignação de receitas fiscais, explicitando o artigo 84.º, relativo às fontes de financiamento, que são receitas do sistema, entre outras legalmente previstas as seguintes: as cotizações dos beneficiários; as contribuições das entidades empregadoras; as transferências do Estado e de outras entidades públicas; as receitas fiscais legalmente previstas; os rendimentos de património próprio e os rendimentos de património do Estado consignados ao reforço das reservas de capitalização; o produto de comparticipações previstas na lei ou em regulamentos; o produto de sanções pecuniárias; as transferências de organismos estrangeiros e o produto de eventuais excedentes da execução do Orçamento do Estado de cada ano, tendo em vista a correcção do subfinanciamento por incumprimento da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto.
Por último, nesta recensão sobre o sistema de solidariedade e de segurança social, o artigo 110.º preceitua que os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações.
1.1. Da caracterização do sistema de segurança social que se deixou desenhado, cujos princípios são aplicáveis tanto aos destinatários da actividade privada como da função pública, interessa destacar alguns dos seus traços mais característicos, especialmente recortados do sistema previdencial, com préstimo para confortar a resposta à consulta.
Desde logo, quanto aos princípios enformadores, é mister destacar os princípios da universalidade e da solidariedade, inscritos no artigo 4.º e definidos, respectivamente, nos artigos 5.º e 9.º, antes mencionados.
O princípio da universalidade define-se como o acesso de todos os cidadãos à protecção social assegurada pelo sistema, tal como se prevê na lei, e pelo princípio da solidariedade se afirma que a prossecução das finalidades do sistema de segurança social supõe uma responsabilidade colectiva dos cidadãos entre si, no plano nacional, laboral e intergeracional, com o concurso do Estado no seu financiamento.
O sistema de solidariedade nacional e intergeracional é “baseado na relação que se estabelece, ao longo de uma vida de trabalho, entre os descontos e as contribuições de cada um e as correspondentes contrapartidas que tem direito a receber enquanto prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho, em situação de reforma de invalidez, de doença ou de desemprego.” [44]
A segurança social é um sistema complexo que compreende tanto a previdência como a assistência social, desenvolvendo a previdência social uma função específica de tutela dos trabalhadores, limitada quer nos indivíduos quer nos eventos abrangidos, e a assistência social desempenha uma função genérica de tutela dos indigentes, tutela estendida a todos os cidadãos em todas as situações de necessidade, no limite da disponibilidade da entidade competente[45].
O sistema de previdência social, afirma Maria João Vaz Tomé[46], “supera hoje o âmbito do trabalho subordinado para se estender a todas as categorias de trabalhadores, a todos os cidadãos que vivem do seu trabalho. Em quase todas as formas de tutela previdencial foi abandonado o equilíbrio estrito entre prestações e contribuições. Está aqui em jogo a realização de um interesse público mediante o recurso a uma solidariedade estendida a toda a colectividade nacional.”

2. Noutra vertente, o sistema de segurança social estabelece como condições gerais de acesso à protecção social a inscrição no sistema e o cumprimento das obrigações contributivas dos trabalhadores bem como, quando for caso disso, também das entidades empregadoras (artigo 52.º), sendo os beneficiários e, no caso de exercício de actividade profissional subordinada, as respectivas entidades empregadoras, obrigados a contribuir para os regimes de segurança social (artigo 60.º).
O modelo preconizado aponta no sentido de uma intervenção pública cada vez maior, com sujeição dos beneficiários a um modelo de maior recorte público, por contraposição àqueloutros em que a base contratual se mostra bem vincada, de onde decorre a consequência de as contribuições e cotizações serem cada vez mais assimiladas a impostos[47].
Por outro lado, para o financiamento do sistema concorrem não só as cotizações dos beneficiários como também todo o conjunto de receitas discriminadas nas diversas alíneas do artigo 84.º, daí decorrendo que para as prestações de que cada beneficiário vier a ser titular nem só as contribuições por si pagas confluem para a sua satisfação.
Do exposto resulta que não se estabelece uma relação directa entre as contribuições suportadas por um beneficiário e a prestação que posteriormente venha a receber.
De acordo com a doutrina tradicional – informa Maria João Vaz Tomé [48] -, a relação jurídica previdencial é uma relação complexa mas unitária em virtude da relação sinalagmática existente entre a obrigação contributiva e aquela obrigação de prestar da entidade pública. A existência da obrigação de realizar as prestações previdenciais seria determinada pela existência da obrigação de contribuir, e vice-versa, intercedendo entre ambas um nexo de interdependência ou sinalagma. Actualmente – prossegue -, “nega-se esta correspectividade estrita das prestações em causa, não tanto pela falta de equivalência da contribuição e do risco assumido pela entidade previdencial, mas antes pela razão fundamental de que ambas as obrigações são impostas imediata e unicamente para a satisfação de um interesse público”, tanto mais que a técnica dos seguros se revelou incapaz, por não cobrir adequadamente os riscos de doença, de velhice e invalidez.
E o Estatuto da Aposentação transmite-nos ainda precipitações de onde decorre que a fixação da pensão de aposentação não considera a totalidade das contribuições entregues. De acordo com o artigo 53.º, o valor da pensão é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos, designadamente não considerando todos aqueles que excedam o período temporal predeterminado.
Noutro plano, é o próprio legislador que vem considerar que entrarão para o cálculo da pensão certos períodos que são contados para efeitos de aposentação, independentemente de trabalho prestado e de contribuições pagas. Tal acontece com o preceituado no Decreto-Lei n.º 173/2001, de 31 de Maio[49].
As duas situações antes esboçadas – as que derivam da constatação de que a pensão de aposentação pode não considerar a totalidade das contribuições entregues seja por considerar no seu cômputo um número de contribuições inferiores às efectivamente pagas, seja por considerar um número maior do que a que foram suportadas -, permitem evidenciar que não se verifica uma relação directa de causa-efeito quanto ao pagamento das contribuições ou quotas para o sistema previdencial e a consequente prestação prestada.
No primeiro caso, o maior número de anos de trabalho e de contribuições pagas não consente qualquer alteração na fixação da pensão; no segundo caso, não obstante não terem sido pagas contribuições, a prestação que a pensão representa é abonada por inteiro.
Estas soluções repousam em considerações de ordem social[50], com o Estado a proporcionar pensões de aposentação sem a observância de um modelo sinalagmático rigoroso: por um lado, o pagamento das pensões não é contemporâneo de qualquer contraprestação dos aposentados; por outro lado, o montante global das pensões não tem que ser coberto pelos descontos que os beneficiários tenham feito.
IV
Aqui chegados, estamos em condições de empreender a resposta à questão suscitada.
1. O presidente da Câmara de Vila Franca do Campo, como titular de cargo político, correspondente ao exercício do direito político de participação na vida política, beneficia do regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público[51], nos termos do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho.
Ao usufruir do regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público tem direito a ser inscrito como subscritor da CGA, de acordo com as disposições combinadas dos artigos 1.º e 2.º do Estatuto da Aposentação, sendo irrelevante que seja aposentado por cargo que anteriormente tenha exercido na função pública, cujo estatuto continua a manter acrescido daquele outro de titular de cargo político em exercício.
À inscrição de eleito local como beneficiário do regime de segurança social mais favorável da função pública não são oponíveis as limitações a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação.
Não é oponível o período de garantia de cinco anos porque o exercício do cargo de eleito local não se encontra condicionado a nenhum limite de idade, mas apenas à duração do mandato, em regra, de quatro anos. O período de garantia de cinco anos, que se compreende quando aplicável aos funcionários e agentes que exercem de forma permanente, ou tendencialmente permanente, uma função, cujo termo final só está limitado pelo limite de idade legal, não se coaduna com o exercício do cargo de eleito local, cujo exercício não depende da idade do titular, mas da circunstância de obter a confiança do eleitorado e nessa medida conquistar o lugar a que se candidatou.
A inexistência de um limite máximo de idade para cessação de funções de eleito local destitui de sentido a referência ao período de garantia de cinco anos aludido no n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação.
Um tal limite pode, até, perspectivar-se como restrição a um direito, sempre que o eleito local, seja ou não aposentado, pretenda exercer esse direito para poder vir a beneficiar de nova pensão, nos termos do artigo 80.º[52].
2. O Estatuto da Aposentação invoca o direito de inscrição nos artigos 1.º (epígrafe) e 2.º, entre outros. Essa menção não significa que o titular do direito, formado este na sua esfera jurídica, goze do poder ou faculdade de opção entre ser ou não ser inscrito na Caixa. Constituído o direito, a inscrição é oficiosamente efectuada pelos serviços (artigo 3.º, n.º 1) e é obrigatória para quem se encontre nas condições legais.
A obrigatoriedade da inscrição deriva expressamente do próprio texto da norma legal, ao dispor que “são obrigatoriamente inscritos” como subscritores na CGA todos os funcionários e agentes da Administração Pública, entendida com o alcance que no preceito se caracteriza, e, in casu, os eleitos locais em regime de permanência, por beneficiarem do regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, direito concedido pelo artigo 13.º do Estatuto dos Eleitos Locais, norma que constitui lei especial anterior ao exercício de funções e que faz operar a regra geral relativamente a esta categoria de titulares de cargos.
Neste contexto, como se ponderou no parecer n.º 113/90, já antes aludido: “Estando em condições de, prospectivamente, poder vir a integrar os pressupostos mínimos da aposentação relativamente ao novo cargo que foi autorizado a exercer, geram-se, objectivamente, os pressupostos de inscrição na Caixa, independentemente da opção que possa no futuro vir a ser feita nos termos do artigo 80.º do Estatuto de Aposentação.”
A solução deste parecer, tirada no contexto em que os dois cargos, quer aquele pelo qual o servidor fora aposentado quer o que se encontrava a exercer, se situavam no quadro da função pública, não podendo ser inteiramente transposta para a situação ora em exame, encerra um indicador relevante: o da mera virtualidade em abstracto de o subscritor poder vir a usufruir de aposentação relativamente ao novo cargo.
No caso dos eleitos locais existe sempre essa possibilidade em abstracto. Na sua abstracção e generalidade que são atributos das normas jurídicas, surpreende-se a possibilidade de um eleito local poder vir a beneficiar de aposentação da CGA, mesmo que a inscrição ocorra para lá da idade de sessenta e cinco anos do subscritor investido em cargo político.
Dir-se-á que, no caso concreto, o presidente da Câmara de Vila Franca do Campo não retira qualquer benefício dos descontos que efectua.
A afirmação não é rigorosa. Nos termos do artigo 80.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação sempre lhe é concedido o direito de opção pela aposentação correspondente a este novo cargo[53], verificados os respectivos pressupostos. Mesmo que a lei não concedesse esse direito ainda assim seria de efectivar as contribuições, desde logo em apelo ao princípio da solidariedade que, como se viu, enforma o sistema de segurança social, seja ainda porque não existe uma correspondência directa entre as contribuições e o montante da pensão.
A situação nem seria diferente daquele servidor que, com mais de trinta e seis anos de serviço e sessenta anos de idade, tendo direito a pensão por inteiro, ainda continua em exercício de funções.
Neste caso, nem a obrigatoriedade de efectivação dos descontos é questionada nem o servidor retira benefício algum da realização dessa contribuição para a Caixa.
A obrigatoriedade de inscrição, verificados os pressupostos legais, constitui o subscritor no dever do pagamento das quotas fixadas na lei - artigo 5.º -, incidindo sobre a remuneração, entendida com o alcance definido no artigo 6.º, ambos do EA.
A natureza obrigatória deste desconto[54] é expressamente estabelecida no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, quando, sob a epígrafe “Descontos obrigatórios”, estatui no n.º 1 alínea b) que são descontos obrigatórios as quotas para aposentação e sobrevivência.
V
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1.ª A inscrição na Caixa-Geral de Aposentações (e no Montepio dos Servidores do Estado) é obrigatória para todos os funcionários ou agentes que exerçam funções, com subordinação à direcção e disciplina dos respectivos órgãos da Administração Central, Regional e Local, incluindo federações ou associações de municípios, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, do pagamento da quota (artigo 1.º do Estatuto da Aposentação);
2.ª É, também, obrigatória a inscrição na Caixa Geral de Aposentações de titular de cargo político a quem, por força de lei especial anterior ao exercício de funções, for conferido tal direito (artigo 2.º do Estatuto da Aposentação);
3.ª O artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, que confere aos eleitos locais em regime de permanência o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, compreende-se na ressalva do artigo 2.º do referido Estatuto para efeitos de aplicação do seu artigo 1.º;
4.ª A inscrição na Caixa Geral de Aposentações de eleito local não está subordinada aos limites previstos no n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto da Aposentação;
5.ª Verificados os pressupostos objectivos e subjectivos referidos nas conclusões anteriores, a inscrição na Caixa Geral de Aposentações é obrigatória, independentemente de um juízo de prognose que nesse momento o interessado formule quanto a eventual opção no domínio da possibilidade prevista no artigo 80.º do Estatuto da Aposentação;
6.ª O presidente da Câmara Municipal de Vila Franca do Campo, que, como aposentado, exerce esse cargo, deve ser obrigatoriamente inscrito na Caixa Geral de Aposentações.



[1] Através do ofício n.º 3081, de 24 de Agosto de 2000.
[2] Constituída apenas pelo ofício da CGA a que se refere a nota anterior e pela informação n.º 96/10/99 do Gabinete Jurídico da Associação Nacional de Municípios Portugueses, de 28 de Outubro de 1999, que o acompanha.
[3] O Conselho Consultivo já foi chamado a pronunciar-se por mais do que uma vez sobre questões ligadas à compatibilidade entre a situação de aposentado e o exercício de outras funções, destacando-se os seguintes pareceres: n.º 69/80, de 10 de Julho de 1980, Diário da República, 2.ª Série, n.º 257, de 6 de Novembro de 1980, pág. 7181 e segs. e no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 303, págs. 78 e segs.; n.º 8/84, de 27 de Abril de 1984, Diário da República, 2.ª Série, n.º 203, de 1 de Setembro de 1984, pág. 8058 e segs.; n.º 27/90, de 28 de Junho de 1990, Diário da República, 2.ª Série, n.º 59, de 12 de Março de 1991, pág. 2879; n.º 113/90, de 7 de Março de 1991, Diário da República, 2.ª Série, n.º 196, de 27 de Agosto seguinte; e n.º 37/96, de 2 de Abril de 1998, e n.º 51/97, de 12 de Fevereiro de 1998, ambos inéditos.
[4] Objecto de diversas alterações, entre elas as introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 508/75, de 20 de Setembro, 543/77, de 31 de Dezembro, 75/83, de 8 de Fevereiro, 101/83, de 18 de Fevereiro, 214/83, de 25 de Maio, 182/84, de 28 de Maio, 98/85, de 25 de Junho, 20-A/86, de 13 de Fevereiro, Decreto-Lei n.º 215/87, de 29 de Maio, 286/93, de 20 de Agosto, 160/94, de 29 de Junho, 223/95, de 8 de Setembro, 28/97, de 23 de Maio, 241/98, de 7 de Agosto e 503/99, de 20 de Novembro, pela Lei n.º 75/93, de 20 de Dezembro, todas sem interesse para a consulta, e, ainda, pelos textos legais que se discriminam, por ordem cronológica, com relevo para a resolução da questão: Decreto-
-Lei n.º 191-A/79, de 25 de Junho, que deu nova redacção, entre outros, aos artigos 1.º e 4.º, Decreto-Lei n.º 72/94, de 9 de Março, que alterou o n.º 1 do artigo 5.º, e pela Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro, que deu nova redacção aos artigos 6.º e 80.º
[5] Acompanha-se nesta parte, quando não se transcreve, o parecer n.º 113/90.
[6] João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 2.º volume, Coimbra, 1988, pág. 1035.
[7] Estatuto da Aposentação, Anotado e Comentado, Coimbra, 1973, pág. 15.
[8] Reafirmado no parecer n.º 113/90.
[9] Ou servidores das autarquias locais ou seus funcionários ou agentes, na terminologia adoptada pelo Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de Junho.
[10] Simões de Oliveira, ob. cit., pág. 20.
[11] Ibidem, pág. 25.
[12] Norma que, sob a epígrafe remunerações, dispunha no § 5.º: “Os presidentes e vice-
-presidentes das câmaras que percebam ordenado têm direito à aposentação e são inscritos na Caixa Geral de Aposentações, nas condições prescritas para os funcionários que exerçam cargos de comissão do Estado.”
[13] Simões de Oliveira, ob. cit., pág. 25. Cfr., no mesmo sentido, o parecer n.º 27/90.
[14] Alterada, em termos que não relevam para a consulta, pelas Leis n.ºs 97/89, de 15 de Dezembro, 1/91, de 10 de Janeiro, 11/91, de 17 de Maio, 11/96, de 18 de Abril, 127/97, de 11 de Dezembro, 50/99, de 30 de Junho, e 86/2001, de 30 de Junho.
[15] Redacção da Lei n.º 11/91, de 17 de Maio.
[16] A redacção deste número resulta da alteração introduzida pela Lei n.º 86/2001, de 10 de Agosto, para entrar em vigor com a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2002.
[17] Supra, nota 10.
(x) Se o referido artigo 13º prevê, expressa e claramente, que os trabalhadores sujeitos ao regime laboral, beneficiários de "outras instituições de previdência", optem pelo regime da Caixa Geral de Aposentações, com a consequente inscrição nesta instituição, que obstáculo poderia invocar-se à inscrição, nessa Caixa, dos demais eleitos, quer os aposentados, quer aqueles que não estavam inscritos em qualquer instituição de previdência?
[18] No mesmo parecer analisou-se o sentido e extensão do conceito em regime de permanência e se os aposentados, reformados ou reservistas podem desempenhar as funções de eleitos locais em regime de permanência, tendo-se concluído pela afirmativa, como infra, ponto 4., se dará conta. Registe-se, todavia, que o cargo de presidente de câmara é sempre exercido em regime de permanência como se prescreve no artigo 2.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Eleitos Locais, com a seguinte redacção:
“Artigo 2.º (Regime de desempenho de funções)
1. Desempenham as respectivas funções em regime de permanência, os seguintes eleitos locais:
a) Presidentes das câmaras municipais;
b) (...).
(...).
6. (...).”
[19] No caso que nos ocupa nem se impõe aludir ao direito de opção visto que o eleito local era oriundo da função pública, em cuja situação de aposentado se encontrava.
[20] Na redacção do Decreto-Lei n.º 191-A/79, de 25 de Junho.
[21] O anterior limite era de 15 anos.
[22] Artigo 1.º do Decreto n.º 16563, de 5 de Março de 1929.
[23] Parecer n.º 72/89, de 27 de Setembro de 1999, Diário da República, II Série, n.º 90, de 19 de Março de 1991, págs. 42 e segs.
(x1) Simões de Oliveira, Estatuto da Aposentação Anotado e Comentado, Coimbra, 1973, pág. 114; João Alfaia, op. cit., págs. 1035 e ss.
(x2) Apenas se admitia a inscrição com idade superior nos casos aí expressamente indicados, em que o interessado já tinha anteriormente tempo a que correspondia direito de inscrição. Cfr. Simões de Oliveira, op. cit., pág. 28, que estamos a seguir muito de perto.
(x3) SIMÕES DE OLIVEIRA, ibidem.
(x4) Parecer n.º 79/61, de 30 de Novembro de 1961, inédito.
[24] Conclusão 4.ª do parecer n.º 113/90.
[25] A capacidade eleitoral passiva é ainda alargada a cidadãos não nacionais, nos temos e condições previstos nesse preceito, que para o caso não cabe analisar.
[26] Sem prejuízo, em nome do princípio da continuidade que caracteriza o mandato, de se manterem em actividade até serem legalmente substituídos.
[27] Simões de Oliveira, ob. cit., pág. 29. A afirmação funda-se na doutrina fixada no parecer n.º 17/69, de 29 de Maio de 1969, deste corpo consultivo, Diário do Governo, II Série, de 3 de Outubro de 1969.
[28] Artigo 5.º do Estatuto, assim redigido:
"1. O subscritor contribuirá para a Caixa, em cada mês, com a quota de 6 por cento do total da remuneração que competir ao cargo exercido, em função do tempo de serviço prestado nesse mês.
2. Havendo acumulação de cargos, a quota sobre a remuneração referida no n.º 1 será devida em relação:
a) Ao cargo a que competir remuneração mais elevada ou, se as remunerações forem de igual montante, ao que houver determinado primeiramente a inscrição na Caixa;
b) A todos os cargos acumulados, quando a lei permita a aposentação com base neles, simultaneamente, ou quando se trate de tempo não sobreposto.
3. (...)."
Os valores dos descontos actualmente em vigor para a aposentação e para a pensão de sobrevivência passaram a ser, respectivamente, de 7,5% e 2,5%, nos termos do artigo único do Decreto-Lei n.º 78/94, de 9 de Março, que quis igualar a situação contributiva dos agentes e funcionários da função pública com os outros trabalhadores por conta de outrem, em matéria de segurança social.
[29] A redacção actual foi introduzida em 1993, com aditamento dos n.ºs 3 e 4 e a alteração da epígrafe, pelo artigo 8.º da Lei n.º 30-C/92, de 28 de Dezembro. A epígrafe anterior era a seguinte: “Nova aposentação”.
[30] Ob. cit., pág. 184.
[31] Conclusões 4.ª e 5.ª do parecer 27/90, antes aludido.
[32] Parecer n.º 69/80. Cfr., também, o pareceres n.ºs 67/91, de 16 de Janeiro de 1992, e 37/96, de 2 de Abril de 1998.
[33] Com alterações introduzidas pela Lei n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro, que aprovou o Orçamento para 1995, pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto, pela Lei n.º 12/96, de 18 de Abril, pela Lei n.º 42/96, de 31 de Agosto, e pela Lei n.º 12/98, de 24 de Fevereiro.
[34] Sobre o sentido da modificação introduzida, veja-se Carvalho Jordão, Estatuto da Aposentação – Interpretação do artigo 80.º do Estatuto da Aposentação na redacção que lhe foi conferida na Lei Orçamental de 1993, com aditamento dos n.ºs 3 e 4 à versão anterior, «Revista de Direito Público», Ano IX, Janeiro/Junho de 1996, n.º 17, págs. 127 a 130.
[35] Guia do Eleito Local – Câmara Municipal, coordenação de Carlos Morais Gaio, Ministério do Planeamento e da Administração do Território – Comissão de Coordenação da Região Norte, edições Asa, 1994, pág. 295.
[36] Acórdão n.º 411/99, de 29 de Junho de 1999, tirado no processo n.º 1089/98, que confirmou o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de Outubro de 1998, proferido no processo n.º 41938, ambos inéditos. O acórdão do Tribunal Constitucional pode ser consultado em: www.tribunalconstitucional.pt/Acordaos99/401-500/41199.htm.
[37] Norma que não foi objecto de alteração na 5.ª revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/2001, de 12 de Dezembro.
[38] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, Coimbra Editora, 1993, anotação IV. ao artigo 63.º, pág. 339.
[39] Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 11/2000, Diário da República, Série I-A, n.º 221, de 23 de Setembro e complementada pelo Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, que estabelece o quadro genérico do financiamento do sistema de solidariedade social.
[40] Sobre a ideia de solidariedade nacional veja-se António da Silva Leal, Temas de Segurança Social, coordenação e prefácio de Ilídio das Neves, edição das Mutualidades Portuguesas, 1998, págs. 34 a 38.
[41] O princípio da solidariedade já se mostrava inscrito no n.º 8 do artigo 5.º, relativo aos princípios do sistema de segurança social, da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, com a seguinte redacção: “7. A solidariedade consiste na responsabilidade da colectividade pela realização dos fins do sistema e envolve o concurso do Estado no seu financiamento”.
[42] Sobre o financiamento do sistema de segurança social, já no quadro do novo diploma legal, veja-se Nazaré da Costa Cabral, A Nova Lei de Bases do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (Enquadramento e inovações a nível de financiamento), «Estudos de Homenagem a Cunha Rodrigues», 2.º volume, Coimbra Editora, 2001, págs. 71 a 111.
[43] Enumeração que pode ser alargada, em função da necessidade de dar cobertura a novos riscos, ou reduzida em função de determinadas situações e categorias de trabalhadores (n.º 3 do mesmo preceito).
[44] Para usar as palavras do deputado Lino de Carvalho (PCP), na discussão na generalidade das proposta e projectos de lei sobre as bases da segurança nacional, que viriam a originar a Lei n.º 17/2000, constante do Diário da Assembleia da República (DAR), I Série, n.º 47, de 30 de Março de 2000, pág. 1939. Os trabalhos parlamentares da Lei n.º 17/2000 são como seguem: proposta de lei n.º 2/VIII, DAR, II Série, n.º 6, de 3 de Dezembro de 1999,e separata, n.º 2/VIII, de 30 de Dezembro; projectos de lei n.º 7/VIII, DAR, II Série, n.º 3, de 13 de Novembro de 1999, e separata de 10 de Dezembro do mesmo ano; projecto de lei n.º 10/VIII, DAR ll Série, n.º 24, de 20 de Novembro de 1999; projecto de lei n.º 24/VIII, DAR, II Série, n.º 6, de 3 de Dezembro de 1999 e separata n.º 2/VIII, de 30 de Dezembro de 1999, e projecto de lei n.º 116/VIII, DAR, II Série, n.º 27, de 30 de Março de 2000, e na separata n.º 9/VIII, de 14 de Abril de 2000. Relatório da Comissão: DAR, II Série, n.º 27, de 30 de Março de 2000 e a discussão na generalidade no DAR, I Série, n.º 47, da mesma data. Relatório da votação na especialidade e texto final da comissão: DAR, II Série, n.º 56, de 7 de Julho de 2000, e a avocação e votação final global, no DAR, I Série, n.º 58, da mesma data. Decreto
n.º 23/VIII: DAR, II Série, n.º 58, de 14 de Julho.
[45] M. Persiani, Diritto Della Previdenza Sociale, apud Maria João Romão Carreiro Vaz Tomé, O Direito à Pensão de Reforma Enquanto Bem Comum do Casal, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Colecção Studia Juridica 27, Coimbra Editora, 1997, pág. 27.
[46] Ob. cit. na nota anterior, pág. 26.
[47] António Correia de Campos, Solidariedade Sustentada, Reformar a segurança social, Gradiva, 2000, pág. 218.
[48] Ob. cit., pág. 28.
[49] Diploma que estabelece condições especiais de protecção social para os subscritores da Caixa Geral de Aposentações que sofram de paramiloidose familiar, de doença do foro oncológico ou de esclerose múltipla, em cujo artigo 1.º, n.º 3, se preceitua que no cálculo das pensões dos subscritores inscritos antes de 1 de Setembro de 1993 que se encontrem nas condições previstas no artigo 1.º da Lei n.º 1/89, de 31 de Janeiro, que dispõe acerca de subsídios a conceder aos cidadãos que sofram de paramiloidose, no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 92/2000, que garante um esquema de protecção especial às pessoas atingidas por doenças do foro oncológico, e 327/2000, de 22 de Dezembro, que fixa um regime jurídico de protecção especial na invalidez aos doentes com esclerose múltipla, o tempo de serviço será acrescido de 50%, até ao máximo de 36 anos de serviço, com dispensa do pagamento de quotas relativamente a este acréscimo.
[50] Cfr. o parecer n.º 37/96, de 2 de Abril de 1998, inédito.
[51] Não interessa equacionar a hipótese prevista na segunda parte desta norma que confere ao interessado o direito de opção pelo regime de segurança social da actividade profissional porquanto a pessoa em causa é aposentada pela Caixa Geral de Aposentações.
[52] É certo que em alguns casos o eleito local pode não ter interesse directo na inscrição, designadamente quando uma eventual nova pensão nunca possa vir a ser de montante superior àquela que já aufere. Essas situações particulares não afectam a valia da norma e o dever que incumbe ao eleito local de pagar as contribuições assenta na regra geral de que o direito à inscrição gera o dever de contribuir, regra essa que constitui uma das manifestações do princípio da solidariedade que enforma todo o regime vigente da segurança social.
[53] E, de acordo coma jurisprudência do Tribunal Constitucional, com apelo ao aproveitamento do tempo total de serviço, como se refere no Acórdão n.º 411/99, mencionado na nota 36.
[54] Descontos obrigatórios são os que resultam de imposição legal – artigo 13.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 353-A/89.