Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I – Relatório
Agostino...... e mulher Maria....., por si e em representação de seu filho menor André..... instauraram no Tribunal Judicial de....., acção declarativa, com processo comum, sob a forma ordinária, contra o Estado Português, pedindo a condenação deste no pagamento a quantia de € 49.934, acrescida de juros de mora a partir da citação, a titulo de indemnização por danos decorrentes de um alegado acidente escolar.
Fundamentaram o pedido alegando que a obrigação de indemnizar por parte do Estado advém do dever de possuir um programa de prevenção de acidentes e seguro escolar, consistindo tal programa em acções educativas no campo da segurança e prevenção de acidentes nas actividades escolares e num esquema de seguro que garanta a cobertura financeira da assistência a prestar a alunos sinistrados, complementarmente aos apoios assegurados pelo sistema nacional de saúde.
Na sua contestação o Réu excepcionou a incompetência do tribunal em razão da matéria, defendendo que a competência para a acção cabe aos tribunais administrativos.
No saneador foi julgada improcedente a invocada incompetência, declarando-se o tribunal competente em razão da matéria.
Discordando do assim decidido o réu interpôs o presente recurso de agravo, tendo na sua alegação formulado as seguintes conclusões:
1 - Accionando os AA. o Estado Português com fundamento em que a obrigação de indemnizar por parte do Réu advém da obrigação deste de possuir programa de prevenção de acidentes e seguro escolar (art.º 58º da p.i.) “que garanta a cobertura financeira da assistência prestar a alunos sinistrados, complementarmente aos apoios assegurados pelo sistema nacional de saúde (cfr. art. 17º do DL 35/90 de 25 de Janeiro)” (art.º 59, da p. i.), pelo que ”Está-se perante um caso de acidente in itinere, considerado como acidente escolar ...(cfr. Despacho Conjunto nº4 dos Secretários de Estado da Acção Educativa e da Educação e Inovação, publicado no DR II Série, de 21-06-1996)” e concluindo os AA que “São objecto de cobertura pelo seguro escolar os danos sofridos pelos alunos em consequência do acidente escolar (cfr. art.º nº3 do Despacho Conjunto) e assim, a obrigação de indemnizar impende sobre o R.” (artigos 61º e 62º da p. i.);
2 - Resulta da versão do pedido e seus fundamento dada pelos AA. que se está perante um conflito de interesses no âmbito de relações jurídicas administrativas: os AA invocam um direito ou interesse criado pela lei administrativa. O caminho que se lhes abre é então o da acção administrativa;
3 - A peticionada dívida em questão nos autos rege-se por normas de direito administrativo, nomeadamente as constantes dos diplomas referidos pelo Autor, já que pretende apurar responsabilidade civil extracontratual do Estado, por actos relacionados com a actividade escolar pública, mais propriamente com a Administração Escolar;
4 - A relação do seguro escolar não deriva de contrato, mas sim da Lei como qualquer seguro social: o chamado seguro escolar é hoje disciplinado pelo Dec. Lei n.º35/90, de 25 de Janeiro e pela Portaria n.º 413/99, de 8 de Julho (REGULAMENTO DO SEGURO ESCOLAR);
5 - “Parece não restar dúvida de que o Estado se movimenta aqui no cumprimento da função pública, mesmo quando fala em seguro escolar. E apesar da Portaria regulamentadora falar em prémio nada permite que se fale duma actividade seguradora do Estado ao nível das seguradoras privadas. O estado age como ente público, no domínio da administração pública, e na prossecução do bem comum” – Ac. da Rel. de Coimb. de 6 de Novembro de 2001, C.J. Ano XXVI, tomo V, pág. 13);
6 - Mais ali se referindo e concluindo: O seguro escolar é então um seguro social, por contraposição aos seguros privados que são contratados com as seguradoras em obediência às regras do mercado. Se assim é, então este seguro não se rege pela normas do Código Comercial”.
7 - A regulamentação do seguro escolar configura actuação do Estado na sua veste de poder público: o seguro escolar nada tem de seguro privado, antes de seguro social e, toda a actividade desenvolvida pelo Estado nesse âmbito (por actos ou omissões) decorre num quadro de gestão pública, e daí, também por essa via, a competência dos tribunais administrativos.
8 - A Constituição consagra a reserva (relativa) da jurisdição dos tribunais administrativos, instituindo-os como jurisdição regra, autónoma e atribuindo-lhes, expressa e genericamente, enquanto tribunais comuns em matéria administrativa, competência para julgar acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (art.º 212º, n.º 3 da CRP);
9 - Na decorrência lógica de tal reserva, o art. 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Dec. Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, guarda para a jurisdição administrativa o exercício da função jurisdicional “no âmbito das relações administrativas” (art.º 3º), conferindo específica e residualmente aos tribunais administrativos de círculo competência para conhecer “dos recursos e das acções pertencentes ao contencioso administrativo para que não seja competente outro tribunal” – art.º 51º, n.º 1, al. j), do ETAF;
10 - Da prestação da cobertura financeira da assistência a prestar aos sinistrados no âmbito do seguro escolar nascem relações jurídicas administrativas complexas tendo por conteúdo direitos, ónus e deveres que vinculam não só os utentes assistidos, mas também as entidades (nomeadamente os subsistemas) legal e contratualmente responsáveis pelas despesas de saúde nos termos do Regulamento do Seguro Escolar;
11 - Trata-se, pois, de uma questão de natureza materialmente e exclusivamente administrativa (Não excluída dessa jurisdição pelo art.º 4º do ETAF, designadamente pela sua al. f), dado não se tratar de questão de direito privado, mas de uma questão que a lei não atribui a qualquer outra ordem jurisdicional;
12 - O tribunal competente para conhecer do objecto da acção nestes autos, é, mercê da apontada reserva de jurisdição administrativa (art.º 212º, n.º 3, da Constituição), do disposto no art.º 3º do ETAF e na norma supletiva do art. 51º, º n.º 1 al. j) (e ainda als. f) e h)), deste último diploma, o tribunal administrativo de círculo da sede do Autor e não o tribunal judicial desta comarca.
Decidindo-se em contrário violou-se o disposto nos artigos 212º, n.º 3 da CRP, 66º e 101º do CPC, 18 n.º 1, da LOFTJ, 3º, 4º e 51º, n.º 1, als. j), f) e h), do ETAF, pelo que a decisão recorrida deverá ser revogada e substituída por outra que julgue procedente a excepção da incompetência e determine absolvição do Réu da instância.
Os Autores contra-alegaram defendendo a improcedência do recurso.
O M.º Juiz a quo sustentou a decisão recorrida.
Corridos os vistos legais cumpre decidir
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A questão a decidir no âmbito do presente recurso é unicamente a de saber se a competência para a acção cabe ao tribunal comum ou aos tribunais administrativos.
Vejamos:
Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" - art. 212, nº3 da CRP.
A jurisdição administrativa é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, incumbindo-lhes, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (e fiscais) - art.ºs 1º e 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, vulgo ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril.
Distribuindo esta competência pelos diversos tribunais administrativos, estabelece a lei que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, entre outras: das acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido (alínea f) do n.º 1, do ETAF); dos recursos e das acções pertencentes ao contencioso administrativo para que não seja competente outro tribunal (al. j)).
No entanto, encontram-se excluídos da jurisdição administrativa os recursos e as acções que tenham por objecto, entre outras, as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público - art. 4º, n.º 1, f) do ETAF.
Os citados artºs 3º e 4º do E.T.A.F. contêm a fixação da formulação positiva e negativa dos contornos definidores da competência dos tribunais administrativos, em consonância com a doutrina de Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo os quais, ao caracterizarem as relações jurídicas administrativas, concluem que, em termos negativos, não estão em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil e, em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas será uma controvérsia sobre relações disciplinadas pelo direito administrativo.
Em geral, tem-se entendido que a distinção entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão privada e actos de gestão pública.
A propósito da distinção entre actos de gestão pública e privada, Marcelo Caetano (Manual de Direito Administrativo, tomo II, 8ª edição, 1134) ensinava que "deve entender-se por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado”. Para, logo a seguir, concretizar que “como o Direito Público que disciplina a actividade da Administração é quase todo composto por leis administrativas, pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito”.
Pires de Lima e Antunes Varela (Código Civil Anotado, vol. III, 4ª edição, 510/511) definem, em geral, os actos de gestão privada como “aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder público.”
Por sua vez na RLJ, ano 124, p. 59, Antunes Varela ensina: “tem-se entendido a este propósito, embora com formulações nem sempre claras e rigorosamente coincidentes, que actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio de pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característica do direito público. Simplesmente, nem sempre todos os actos que integram a gestão pública representam o exercício imediato do jus imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas.... Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios e instrumentos também próprios do agente público".
Vaz Serra (em anotação ao acórdão do STJ de 16/05/69, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 103º, 350/351) seguiu idêntico critério: saber se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público - "se ele se compreende numa actividade de direito privado duma pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública".
E segundo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1991, 1, pág. 643, gestão pública é uma expressão usada para designar a actividade pública da Administração, que será contraposta a gestão privada quando se vise designar a actividade que a Administração desempenha, ainda e sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de direito privado- “a gestão privada será, assim, a actividade da Administração Pública desenvolvida sob a égide do direito privado, seja o direito civil, seja o direito comercial, seja o direito de trabalho; a gestão pública será a actividade da administração desenvolvida sob a égide do direito administrativo”.
Não encontramos, assim, divergências de relevo entre os citados Autores: os actos praticados pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas serão de gestão pública ou de gestão privada em função da natureza do regime jurídico a que estejam subordinados: de gestão pública se sujeitos ao direito público, de gestão privada se sujeitos ao direito privado. E estarão sujeitos a um ou outro ramo de direito, conforme a natureza do próprio acto.
Também a jurisprudência tem apontado no mesmo sentido. Sintetizando o entendimento maioritário que vem sendo seguido, no acórdão do Tribunal de Conflitos de 5-1-81, in BMJ n.º 301 p. 195, considerou-se que “a solução do problema da qualificação como “de gestão pública” ou de “gestão privada”, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:
- se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado.
- ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas”.
Analisando o caso dos autos à luz dos indicados princípios e em, face do pedido e da causa de pedir, tal como a configuram os Autores, entendemos que, ao contrário do decidido na 1ª instância, a competência para a acção cabe aos tribunais administrativos.
Como acima se referiu, aos tribunais administrativos compete assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos (...) e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (art. 3º do ETAF).
Por “relação jurídica de direito administrativo" deverá entender-se «aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração» (FREITAS DO AMARAL, "Direito Administrativo", III, 439/40).
Ora, o chamado seguro escolar, conforme consta do preâmbulo do Dec. Lei n.º 35/90, de 25 de Janeiro, constitui uma das vertentes do apoio social e escolar aos alunos do ensino básico, destinando-se a garantir a cobertura financeira na assistência a alunos sinistrados”.
Sob a epígrafe “Prevenção e seguro escolar”, estabelece o artigo 17º do citado Dec. Lei n.º 35/90 que “nos estabelecimentos de ensino existirá um programa de prevenção de acidentes e seguro escolar”; dispondo o n.º 2 do mesmo artigo que “ O programa referido no número anterior consiste em acções educativas no campo da segurança e prevenção de acidentes nas actividades escolares e num esquema de seguro que garanta a cobertura financeira da assistência a prestar aos sinistrados, complementarmente aos apoios assegurados pelo sistema nacional de saúde”.
Decorre do preâmbulo do referido diploma e da citada disposição legal que o chamado seguro escolar constitui um apoio sócio-educativo relacionado com a gratuitidade da escolaridade obrigatória.
Como se escreveu no acórdão da relação de Coimbra de 6-11-2001, in CJ, Tomo V, p 13 “o seguro escolar é um seguro social, cuja relação deriva da lei, por contraposição aos seguros privados, que são contratados com as seguradoras em obediência às regras do mercado”.
O Estado enquanto segurador escolar, não exerce uma actividade seguradora ao nível dos seguros escolares “age como um ente público, no domínio da administração pública e na prossecução de um bem comum”. O chamado seguro escolar é uma medida de assistência social ou segurança social, um serviço público. A terminologia usada pelo legislador, ao falar em seguro, reporta-se “ ao que a doutrina vem classificando de seguro social, onde o Estado, intervindo embora como segurador, desempenha um serviço público e a relação de seguro nasce directamente da lei” (citado Ac. da Rel. de Coimb. de 6-11-2001).
É a própria lei que regula o seguro escolar que atribui aos alunos abrangidos pelo chamado seguro escolar o direito a serem indemnizados pelos danos decorrentes de acidente escolar. Estamos portanto perante uma relação jurídica de direito administrativo.
A gestão do seguro escolar é desenvolvida no exercício de um poder público, integrante da realização de uma função pública, social, do Estado.
Como se referiu, para se fixar a competência em razão da matéria, dever-se-á atender à natureza da relação jurídica material em debate, segundo a versão apresentada em juízo, ou seja, a questão de determinar se é o tribunal judicial ou o tribunal administrativo o competente em razão da matéria para conhecer do litígio deverá ser resolvida em função da factualidade invocada na petição inicial a titulo de causa de pedir e do objecto da pretensão formulada.
Baseando-se o pedido de indemnização dirigido pelos Autores contra o Estado, por danos decorrentes de um alegado acidente escolar, na obrigação do Estado de assegurar, no âmbito da escolaridade obrigatória, um esquema de seguro (social) que garanta a cobertura financeira da assistência a prestar a alunos sinistrados, complementarmente aos apoios assegurados pelo sistema nacional de saúde, a competência para a acção cabe aos tribunais administrativos. Trata-se manifestamente de dirimir um conflito no âmbito de uma relação jurídica administrativa.
Verifica-se, pois, a invocada incompetência em razão da matéria do tribunal comum, o que determina a absolvição do réu da instância (artigos 101º, 105º n.º 1 e 288º n.º 1, alínea a), do CPC)
Termos em que procedem as conclusões do agravante.
III- Decisão
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao agravo e, em consequência, revoga-se o despacho recorrido, declara-se o tribunal comum incompetente para a acção em razão da matéria e absolve-se o réu da instância.
Custas pelos agravados.
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Porto, 18 de Novembro de 2003
Alziro Antunes Cardoso
Albino de Lemos Jorge
Rui Fernando da Silva Pelayo Gonçalves