Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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CADUCIDADE
I – RELATÓRIO.
1. Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, publicado no Diário da República, nº 211, II Série, de 7 de Outubro de 2002, foi declarada a expropriação por utilidade pública, com carácter de urgência, das parcelas de terreno necessárias à execução dos trabalhos complementares à execução da obra da EN 106 - trecho entre a EN 107 e Variante de Novelas -, entre as quais se inclui a parcela nº 82 A, com a área de 37 m2, a destacar do prédio sito na freguesia de ……, concelho de Lousada, pertencente aos expropriados B…….. e outros, sendo expropriante “EP – Estradas de Portugal, E.P.E.”.
2. Remetidos os autos ao Tribunal da Comarca de Lousada em 16 de Maio de 2005, requereram os expropriados que se declarasse a caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação com o fundamento de que a declaração não tinha sido objecto de renovação, que a obra se encontrava aberta ao trânsito há mais de três anos, estando desde então os trabalhos suspensos ou interrompidos e que o processo deu entrada em Tribunal decorridos mais de 31 meses e a arbitragem foi promovida apenas 28 meses após a declaração de expropriação por utilidade pública.
3. Opôs-se a expropriante invocando a incompetência dos tribunais comuns para apreciação da caducidade, pugnando pela competência dos tribunais administrativos, mais alegando que ao caso em apreço não é aplicável o artº 13º, nº 3, do Código das Expropriações, porquanto a obra que determinou a expropriação é contínua, tendo-se os trabalhos com ela relacionados iniciado em vários pontos do seu traçado, sem que tenha estado suspensa ou interrompida por período superior a três anos.
4. Responderam os expropriados no sentido da competência dos tribunais comuns (no caso do Tribunal da Comarca de Lousada, onde se situa o prédio) e reafirmando a caducidade da declaração de utilidade pública.
5.Tendo sido ordenada a notificação da expropriante para juntar aos autos relação dos trabalhos efectuados ao longo do tempo, a que correspondeu juntando os documentos de fls. 105 a 183, sobre os quais se pronunciaram os expropriados, foi proferido despacho que, depois de concluir pela competência dos tribunais comuns para apreciar a caducidade da declaração de utilidade pública, declarou a caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação da parcela em causa.
6. Agravou a expropriante que, alegando, formulou as seguintes conclusões:
1ª: O tribunal com competência material para declarar a caducidade da Declaração de utilidade Pública é o Tribunal Administrativo.
2ª: A DUP cria com a sua declaração e publicação uma relação jurídica administrativa com os expropriados, enquanto sujeitos do processo expropriativo.
3ª: O julgamento de um litígio emergente de uma relação administrativa ou fiscal não pode ser analisada por outro tribunal, sob pena de incompetência material.
4ª: Nos presentes autos fica prejudicado o recurso ao nº 3 e nº 4 do artigo 13º do CE.
5ª: A obra da qual resultou a presente expropriação é uma obra contínua, tal como se encontra devidamente comprovado e documentado nos autos, não podendo ser invocados tais preceitos legais, uma vez que as obras foram iniciadas em vários pontos do traçado, não tendo os trabalhos sido suspensos ou estado interrompidos por período superior a três anos.
6ª: A via que originou a declaração de utilidade pública encontra-se já aberta ao trânsito, encontrando-se a parcela expropriada já ocupada.
7ª: O fim e o efeito que se pretendeu atingir com a Declaração de Utilidade Pública foi atingido, carecendo de lógica e fundamento invocar a caducidade de tal acto administrativo.
8ª: O Auto de Recepção Provisória da obra foi assinado em 18 de Fevereiro de 2003.
9ª: Desde essa data corre o prazo para serem invocados os defeitos da obra e ser accionada a respectiva garantia.
10ª: A recorrente denunciou alguns defeitos de construção, os quais têm vindo a ser objecto de reparação e correcção por parte da entidade adjudicatária.
11ª: Os trabalhos na obra rodoviária que originou a Declaração de Utilidade Pública não foram interrompidos ou suspensos por um período superior a três anos.
12ª: Desde 18 de Fevereiro de 2003 até à data em que foi invocada a caducidade da DUP não decorreu um período de tempo superior aos três anos referidos no nº 7 do artº 13º do CE.
13ª: Nos termos do previsto no nº 7 do artigo 13º não pode ser invocada a caducidade da DUP.
14ª: A decisão recorrida violou o disposto no nº 3 do artigo 5º e artº 13º, nºs 3, 4 e 7, do Código das Expropriações.
7. Contra-alegaram os expropriados pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
8. Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO.
1. Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
1. Por despacho de Sua Exª o Secretário de Estado das Obras Públicas datado de 12/09/2002, publicado no Diário da República, II Série, de 07/10/2002, foi declarada a expropriação por utilidade pública, com carácter de urgência de várias parcelas necessárias à execução de trabalhos complementares da construção da Obra EN 106-trecho entre a EN 207 e variante de Novelas, entre as quais se conta a parcela nº 82, propriedade do expropriado.
2. O início das aludidas obras estava previsto para três meses depois da data do aludido despacho.
3. Em 3/10/2002 foi realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam.
4. Em 10/12/2002, a expropriante tomou posse administrativa da aludida parcela.
5. Em 09/10/2002, foi outorgado adicional ao contrato de empreitada de realização da Obra de Construção do Trecho entre a EN 207 e a variante de Novelas, relativo aos trabalhos complementares que justificaram a declaração de utilidade pública mencionada em 1.
6. No dia 18/02/2003 foi lavrado auto de recepção provisória das obras mencionadas em 1., no qual consignaram o EP e o empreiteiro que para efeitos de prazo de garantia fosse considerada a data de 31/10/2002 como a da conclusão dos trabalhos.
7. Em Abril de 2005 foi elaborado o Acórdão de Arbitragem referente à parcela expropriada.
8. Os autos foram remetidos a este Tribunal Em 16/05/2005.
2. Tendo presente que o objecto dos recursos é balizado pelas conclusões das alegações dos recorrentes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que sejam de conhecimento oficioso (arts. 684º, nº3 e 690º, nºs 1 e 3, do C. P. Civil), que neles se apreciam questões e não razões e que não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido, as questões suscitadas no agravo são as de saber qual o tribunal competente para apreciar a caducidade da declaração de utilidade pública e se ocorre essa caducidade.
Tribunal competente para apreciar a caducidade da declaração de utilidade pública.
A agravante pugna pela competência dos tribunais administrativos para a apreciação da caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, pretensão que não mereceu o acolhimento da decisão agravada, na qual se defendeu a competência dos tribunais comuns.
A questão em apreço, tal como se refere na decisão recorrida (que, sem dele fazer citação, segue quase “ipsis verbis” o Ac. deste Tribunal de 7/7/05, Proc. 0523469, www.dgsi.pt.), suscitou, na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo DL nº 438/91, de 9 de Novembro, decisões em sentido contrário (umas no sentido da competência dos tribunais administrativos e outras no sentido da competência dos tribunais comuns), mas, sobretudo as proferidas por este Tribunal, seguiam maioritariamente a posição de que a competência para a declaração da caducidade em apreço era dos tribunais comuns (cfr. citado Ac. deste Tribunal e também o Ac. de 12/7/01, Proc. 0130992, no mesmo sítio da Net, nos quais são citadas doutrina e jurisprudência em que se louvam e para as quais se remete).
Todavia, a questão encontra-se hoje legislativamente resolvida no sentido da competência dos tribunais comuns para declarar a caducidade da declaração de utilidade pública.
Na verdade, sendo pacífico que a lei substantiva a aplicar é a vigente à data da publicação de utilidade pública da parcela a expropriar, pois, como o Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, pág. 995, a define, a expropriação é uma relação jurídica através da qual o Estado, atendendo à conveniência de utilizar certos bens imóveis num determinado fim de interesse público, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa encarregada da prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória, como se defende, nomeadamente nos Acs. do STJ de 04/01/79, BMJ nº 283, pág. 172, de 20/11/80, BMJ nº 301, pág. 309, da RL de 10 e 24 de Março de 1994, CJ, Tomo II/94 págs. 83 e 98, e de 23/03/95, CJ, Tomo II, pág. 89, da RP de 10/10/96, CJ, Tomo IV, pág. 221, e Prof. Oliveira Ascenção, CJ, Tomo II/92, págs. 29 a 34, e Fernando Alves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito Urbanístico Português, pág. 70, o facto constitutivo da relação jurídica da expropriação é a declaração da utilidade pública pelo que, no caso em apreço, é aplicável o CExpropriações aprovado pela Lei nº 168/99, de 18/09 (diploma doravante designado CE e a que pertencerão os demais preceitos legais a citar sem outra indicação de origem), já que essa declaração foi publicada em 12/09/2002 e o CE aprovado pela Lei nº 168/99 (posteriormente alterado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro), entrou em vigor no dia 18/11/99 (artº 4º).
Ora, o CE, aprovado pela Lei nº 168/99, expressamente estipula no nº 4 do artº 13º n.º 4, que “A declaração de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado no tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral...”.
E, nos termos do disposto nos artºs 51º e 52º do mesmo diploma legal, dúvidas não restam que, face ao vigente CE, o tribunal competente para apreciar o recurso da decisão arbitral é o tribunal da comarca da situação do bem expropriado, no caso o Tribunal da Comarca de Lousada (cfr., no mesmo sentido o Ac. do STJ de 5/3/02, Proc. 01A3392, www.dgsi.pt., onde, citando Pedro Cansado Paes, Ana Pacheco e Luís Barbosa, Código de Expropriações Anotado, pág. 84, se refere tratar-se de uma solução inovadora, na medida em que subtrai à jurisdição administrativa um tipo de casos dos que constituem a sua vocação natural).
Improcede, pois, esta questão.
Caducidade da declaração de utilidade pública.
Os expropriados, cujo requerimento deu entrada em juízo em 17/6/05 – cfr. fls. 68 e seguintes – e no qual indicaram prova testemunhal, para fundamentarem o pedido de caducidade da declaração de utilidade pública da expropriação, alegaram que a obra se encontrava aberta há mais de três anos, e que os respectivos trabalhos se encontravam suspensos ou interrompidos ou terminados, fazendo-se apenas trabalhos de manutenção, que o processo deu entrada no tribunal decorridos mais de 31 meses sobre a DUP (declaração de utilidade pública) e que a arbitragem foi promovida apenas decorridos 28 meses sobre a DUP.
Opôs-se a expropriante à verificação da excepção e, sem indicar qualquer prova, alega que no caso se está perante obra contínua e que os trabalhos não foram suspensos ou interrompidos por prazo superior a três anos.
Para declarar a caducidade da declaração de utilidade pública escreve-se na decisão recorrida o seguinte:
“No caso dos autos, não obstante os documentos juntos pela expropriante, não resulta de forma clara e inequívoca que não obstante o facto de a construção de uma via rodoviária ser uma obra contínua, os trabalhos se vem realizando desde a data de publicação da declaração de utilidade da parcela em causa nos autos, e que e a mesma obra não se encontre aberta ao trânsito há cerca de três anos. Pelo contrário, é do conhecimento público que a via que justificou a expropriação se encontra aberta há cerca de três anos, não se vislumbrando quaisquer trabalhos que venham sendo realizados.
Aliás, o legislador reconhece no nº 9, do artº 5º, que não obstante a obra ser contínua se os trabalhos se encontrarem suspensos ou interrompidos há mais de dois anos, já não cessa o direito à reversão. Temos assim, que estando a via aberta há cerca de três anos, não se verificando a existência de quaisquer trabalhos desde então tendo sido remetido o processo a tribunal volvidos mais de dezoito meses sobre a declaração de utilidade pública da parcela expropriada, nos termos do disposto nos artºs 5º, nº1, nº2 e 9, 13º, nº3, caducou aquela declaração.
Pelo exposto, julgo procedente a excepção arguida, e, em consequência, declaro caduca a declaração de utilidade pública da parcela 82-A, publicada no DR nº 231, II Série, de 07/10/2002”.
Estabelece o artº 13º, nº 3, que, sem prejuízo do disposto no nº 6 (que ora não interessa considerar já que nele se prevê a renovação da declaração de utilidade pública), a declaração de utilidade pública caduca se não for promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo não for remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, em ambos os casos a contar da data da declaração de utilidade pública.
Dispõe, por sua vez, o nº 7 do mesmo preceito que, tratando-se de obra contínua, nos termos do nº 3 do artigo 5º, a caducidade não pode ser invocada depois de aquela ter sido iniciada em qualquer local do respectivo traçado, salvo se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a três anos.
Entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente – artº 5º, nº 3.
No que respeita à caducidade da DUP por intempestividade da promoção da arbitragem, resulta dos autos (fls. 30) que o Presidente da Relação do Porto procedeu à nomeação dos árbitros em 14.03.2003, em ofício dirigido à expropriante, conforme esta lhe solicitou e no qual é mencionada a parcela nº 82 A.
Assim, a arbitragem, referente ao processo de expropriação da parcela em causa encontra-se constituída desde 14.03.2003, ou seja, antes de decorrido um ano da publicação da declaração de utilidade pública, que ocorreu a 7.10.2002.
E, como se refere no Ac. STJ de 15.10.91, BMJ 410, pág. 753, o prazo conta-se a partir da data da publicação do despacho que declarou a utilidade pública urgente da expropriação da parcela de terreno e a do pedido de constituição de arbitragem.
Improcede, assim, este fundamento de caducidade, tanto mais que a própria lei se refere à promoção da constituição da arbitragem (citado nº 3 do artº 13º) e não à sua conclusão.
Mas será que ocorre o segundo fundamento de caducidade invocado – caducidade baseada na falta de remessa oportuna do processo de expropriação ao tribunal competente?
Para se opor à sua verificação, a expropriante defende que se está perante obra contínua, o que é rebatido pelos expropriados que dizem tratar-se de uma parcela isolada, separada geograficamente das demais parcelas objecto do despacho de DUP, fazendo parte de um projecto específico, uma vez que a obra complemento já estava aberta ao público muito antes da DUP.
E, tendo a DUP sido publicada em 7/10/2002 e os presentes autos sido remetidos a Tribunal em 16/05/2005, ou seja antes de decorridos os três anos a que se refere o artº 13º, nº 7, a primeira questão que se coloca é a de saber se está perante obra contínua (construção de execução faseada ao longo do tempo).
É que, só da resposta afirmativa a essa questão tem sentido a aplicação desse preceito legal.
Ora, face aos elementos que constam dos autos, sendo certo que nenhuma outra prova indicou a expropriante (que, aliás, se limitou a atribuir-lhe essa qualidade sem qualquer outro elemento), para além da documental junta após notificação para esse efeito pelo Tribunal a quo – fls. 105 a 183 -, a qual, todavia, como pertinentemente alegam os expropriados, nada prova nesse sentido, não se está perante obra contínua.
E isso também não resulta da declaração de utilidade pública da expropriação em causa - cfr. fls. 56 - já que se trata de trabalhos complementares [EN 106 – trecho entre a EN 207 (prox.) e a Variante de Novelas], cuja obra, como também consta dos factos provados, tinha um início previsto no prazo de três meses, nela se referindo, para justificar a urgência, o interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada.
Como defende Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, pág. 300, a caducidade da declaração de utilidade pública constitui uma exigência do princípio estruturante do Estado de Direito, que impõe, além do mais, a compensação integral dos sacrifícios e a adopção dos meios menos desvantajosos para ao cidadãos, podendo ler-se no preâmbulo do DL nº 154/83, de 12 de Abril, que consagrou, pela primeira vez a regra da caducidade da DUP, que com ela se pretenderam limitar os efeitos negativos provocados ao titular dos bens expropriados pelo protelamento das diligências necessárias à sua aquisição amigável ou ao início do processo litigioso (no mesmo sentido se pronuncia o Ac. deste Tribunal de 6/5/96, sumariado em www.dgsi.pt.).
Mas, ainda que se admitisse tratar-se de obra contínua, a caducidade apenas não podia ser invocada se tivesse sido iniciada em qualquer local do respectivo traçado, o que também não foi invocado pela expropriante e, como salientam os senhores peritos - resposta ao quesito 2º formulado pelos expropriados (fls. 11) -, aparentemente a parcela, encontrando-se vedada, não teve qualquer intervenção.
Assim, não se estando perante obra contínua e tendo decorrido mais de dezoito meses entre a data da declaração de utilidade pública da expropriação e a remessa dos autos a Tribunal, verificou-se a caducidade da declaração, nos termos do citado artº 13º, nº 3.
III. DECISÃO.
Pelo exposto, acordam os juizes que constituem esta Secção Cível do Tribunal da Relação do Porto em negar provimento ao agravo e manter a decisão recorrida.
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Custas pela agravante.*
Porto, 01 de Junho de 2006António do Amaral Ferreira
Deolinda Maria Fazendas Borges Varão
Ana Paula Fonseca Lobo