Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0553116 |  |
ESTADO
COMPETÊNCIA
ANULAÇÃO
VENDA
EXECUÇÃO FISCAL
ACÇÃO
INDEMNIZAÇÃO
ACTO ADMINISTRATIVO
No Tribunal Judicial da Comarca de Santa Maria da Feira, B.........., SA propôs contra o Estado Português, acção declarativa de condenação, com processo sumário, pedindo que, julgada procedente a acção, se condene o Réu:
a) a pagar à A a quantia liquidada no montante de € 12.131,26;
b) na quantia que se vier a liquidar em execução de sentença ou em momento oportuno, pelos prejuízos que venha a sofrer a partir da data da proposição da acção e consequentemente da privação do capital.
Na contestação, o Réu, representado pelo Ministério Público, concluiu pedindo que:
a)Se declare procedente a excepção peremptória do uso de meio processual impróprio e o Estado absolvido do pedido; se assim não se entender,
b)Se julgue procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta do Tribunal e o Réu absolvido do Estado;
Assim não sendo entendido, que:
c)A acção seja julgada improcedente, por não provada, absolvendo-se o Réu do pedido.
Deve ser a Autora condenada como litigante de má fé.
A Autora respondeu, pedindo:
a)A rectificação da redacção dos arts. 22, 37, 39 e 41 da petição inicial;
b)A eliminação dos arts. 38, 40 e 42 da petição inicial;
c)A rectificação do montante do pedido formulado na al. a) de forma que onde consta “€ 12.131,26”, fique a constar € 12.498,74.
d)Se dê sem efeito o pedido formulado na al. b) da petição inicial;
e)A rectificação do art. 9 da petição inicial;
f)Se julguem improcedentes as excepções invocadas.
No saneador, concluiu-se pela competência absoluta do Tribunal e pela improcedência da excepção dilatória da nulidade do processo.
Decidindo-se, logo, do mérito da causa, julgou-se a acção parcialmente procedente e, em consequência:
1-Condenou-se o Réu a pagar à Autora a quantia de € 7.240,48;
2-Absolveu-se o Réu do demais peticionado.
Custas pela A, na proporção do respectivo decaimento, dada a isenção de custas do Réu.
Inconformado, apelou o Ministério Público, em representação da Fazenda Nacional, terminando a sua alegação com estas conclusões:
1-Na presente acção, a A peticiona uma indemnização pela anulação de uma venda em execução fiscal, calculando-a de acordo com os juros à taxa de 12% sobre a quantia paga.
2-Funda tal pedido de indemnização nos pressupostos de responsabilidade civil extracontratual nos termos dos arts. 908 do CPC e 906 do CC.
3-Ora, a indemnização fundada em tais artigos apenas se aplica nos processos de execução comum e já não nos de execução fiscal.
4-Estando perante um caso de anulação de venda efectuada em execução fiscal, qualquer indemnização tem de fundar-se nas regras específicas que regulam aquela execução.
5-O art. 257, n.º 4 do CPPT prevê a aplicação das regras do enriquecimento sem causa no caso de anulação da venda, o que afasta logo o direito á indemnização por responsabilidade civil extracontratual, uma vez que esta apenas se aplica quando não existir qualquer outro meio para ser indemnizado (art. 474 do CC).
6-À Autora apenas assiste o direito a juros indemnizatórios p. nos arts. 24 do CPT e 43 da Lei Geral Tributária, sendo competente para conhecer do pedido o Tribunal tributário da 1.ª instância e não este Tribunal.
7-Assim, a decisão recorrida violou os arts. 483, 559, 562, 806 do CC, 908 do CPC, 24, 328 do CPT, 257 do CPPT e 43 da Lei Geral Tributária.
8-Pelo que, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que, julgando procedente a excepção invocada, determine a incompetência deste Tribunal e a absolvição da instância.
Não houve contra-alegações.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
O problema que se analisa, no recurso, é, em primeira linha, o da determinação do tribunal competente, em razão da matéria, para a apreciação do pedido de indemnização, nos termos gerais da responsabilidade civil, deduzido pelo comprador contra o Estado, após ter obtido a anulação da venda em processo de execução fiscal.
O problema começou por se pôr no Tribunal Tributário de 1.ª instância de Aveiro, que, por decisão de 17 de Outubro de 2001, a pedido da adquirente B.........., SA, anulou a venda do imóvel em causa (com a consequente restituição à requerente da importância depositada à ordem dos autos por conta do preço), tendo, porém, absolvido da instância a Fazenda Nacional, no que respeita ao pedido de indemnização formulado por aquela.
Expendeu-se, aí, relativamente a este segundo pedido, que, “sendo o Contencioso Tributário um contencioso de anulação e não de plena jurisdição, as decisões proferidas limitam-se a anular ou não os actos, ainda que praticados em processo de execução fiscal”.
Acrescentando-se que: “Tal não invalida que a requerente não possa efectivar eventualmente essa responsabilidade da exequente em acção própria a instaurar no Tribunal Administrativo de Círculo competente, nos termos do artigo 51, n.º 1, h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.
Propôs, então, a “B.........., SA” acção no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, com vista a obter a condenação do Estado na pretendida indemnização, mas não teve melhor sorte.
Por decisão de 10 de Outubro de 2002, declarou-se o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido, absolvendo o Réu Estado da instância.
Considerou-se, para tal, em concordância com a posição assumida na contestação, pelo Ministério Público, que a acção não tinha por objecto dirimir um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, dada a natureza de acto de direito privado de que se reveste a venda executiva, nas relações entre o Estado e o comprador.
E assim, acaba a Autora por intentar a acção, com o mesmo pedido, no tribunal judicial, defrontando-se, novamente, com a oposição do Ministério Público, em representação do Réu Estado, que defende a competência dos tribunais administrativos (na contestação), opinião que abandona, entretanto, para defender a competência dos tribunais fiscais (no recurso, como vimos já).
Na primeira instância, considerou-se, tal como se havia considerado no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, que a venda executiva, em qualquer das suas modalidades, é, nas relações entre o Estado e o comprador, um acto de direito privado, sendo, por isso, materialmente competente o tribunal judicial para decidir sobre o litígio, como decidiu.
Feito este historial, enfrentemos a matéria em discussão.
Estabelece o art. 66 do CPC que: “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Introduzido pelo DL n.º 329-A/95, de 12/12, este preceito, idêntico ao art. 18, n.º 1 da LOFTJ (Lei n.º 3/99, de 13/01), consagra a competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens jurisdicionais (cfr. art. 209, n.º 1 da CRP).
Nos termos do art. 211, n.º 1 da CRP, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Dispõe, por sua, vez, o art. 212, n.º 3 da CRP que: “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Por outro lado, de harmonia com o disposto no art. 3 do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27/04 (aplicável ao caso dos autos, porquanto, à data da propositura da acção, em 2 de Janeiro de 2003, ainda não vigorava o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/02, de 19/02, que só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004), “Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais”.
Se bem que, como resulta do disposto no art. 4, n.º 1 do ETAF, haja recursos e acções que estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal. Assim, entre outros, elencados nas alíneas desse n.º 1, os que tenham por objecto:
“f) Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público;
g) Actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros tribunais”.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 815, em anotação ao art. 214 (correspondente ao actual art. 212) que:
“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Segundo Vieira de Andrade, [“A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª ed., p. 113] “…o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha da alteração do artigo 211 (actual 209), que deixou de considerar os tribunais administrativos como tribunais facultativos”.
Acrescenta, mais adiante, o mesmo autor, que “…aquele preceito serve ainda para delimitar o sentido da parte final do n.º 1 do artigo 211 (continuado no artigo 66 do Código de Processo Civil), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição”.
A verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside, assim, no critério plasmado no art. 212, n.º 3 da Lei Fundamental (como se afirma no Ac. do STJ de 7-10-2004, de que foi Relator o Ex. m.º Juiz Conselheiro Ferreira de Almeida, publicado em www.dgsi.pt).
Atentemos no caso concreto (tendo presente que a competência material é apreciada em função do objecto alegado pelo autor):
Dúvidas não existem, nem, aqui, tal está em causa, acerca da competência dos tribunais tributários para a anulação da venda realizada em execução fiscal, como incidente que é do processo de execução fiscal (cfr. art. 151 do Cód. de Procedimento e de Processo Tributário [O CPPT, aprovado pelo DL n.º 433/99, de 26 de Outubro, entrou em vigor em 1.1.2000. A partir de 5.7.2001, data da entrada em vigor da Lei n.º 15/2001, de 5 de Junho, passou a aplicar-se a todos os procedimentos e processos, mesmo aos iniciados e instaurados anteriormente à data da entrada em vigor do Código]). [Vide p.e., Alfredo José de Sousa - José da Silva Paixão, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Comentado e Anotado, p. 665 e João António Valente Torrão, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, 2005, p. 914]
Mas, o mesmo não parece dever ser entendido, quanto à competência para a apreciação do pedido de indemnização deduzido contra o Estado pelo adquirente que obtenha a anulação da venda em processo de execução fiscal.
Nesta problemática, concordamos com a posição sustentada por Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 2.ª edição, p. 1036, que passamos a citar:
“No processo de execução comum, reconhece-se ao comprador que obtenha a anulação da venda pelos motivos indicados no n.º 1 do art. 908 do CPC, o direito a indemnização, se se verificarem os respectivos pressupostos.
No processo de execução fiscal, não se faz referência a este direito de indemnização, prevendo-se “a anulação da venda não prejudica os direitos que possam existir ao adquirente em virtude da aplicação das regras sobre enriquecimento sem causa (n.º 4 deste art. 257).
Este reconhecimento dos direitos que resultem da aplicação das regras do enriquecimento sem causa tem ínsito o afastamento do direito de indemnização nos termos gerais da responsabilidade civil, uma vez que o direito à restituição de harmonia com aquelas regras apenas existe quando não for facultado outro meio de ser indemnizado ou restituído (art. 474 do Código Civil).
Esta solução, porém, parece-nos ser materialmente inconstitucional, na medida em que afasta a possibilidade de responsabilidade civil da administração.
Com efeito, a CRP estabelece no seu art. 22 que “o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Trata-se, aqui, de uma remissão para os termos da responsabilidade civil e não para os do enriquecimento sem causa, pelo que o legislador ordinário não poderá validamente afastar esta responsabilidade da administração.
Esta responsabilidade civil, a nível da lei ordinária, está concretizada no Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967, em que se estabelece que “o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
Nos termos do art. 6 deste diploma “consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.
A realização de uma venda judicial em processo de execução fiscal, embora este processo tenha natureza judicial, é um acto de natureza administrativa, pelo que a violação de regras legais na sua prática não pode deixar de fazer incorrer a administração em responsabilidade civil, nos termos daquele art. 22 da CRP.
Esta responsabilidade deverá ser efectivada em acção própria, para que serão competentes os tribunais administrativos de círculo, nos termos do art. 51, n.º 1 alínea h) do ETAF”.
Segundo este preceito, competia aos tribunais administrativos de círculo conhecer:
“h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso”. [Citando o Tribunal de Conflitos (TCF, de 5-11-81, in AD, 243, p. 367, Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., vol. I, p 139, define actos de gestão pública como sendo “os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas”] / [Como se sabe, é controvertida a natureza jurídica da venda efectuada em processo de execução, se é um acto de direito privado ou de direito público. Lebre de Freitas, in A Acção Executiva Depois da Reforma, 4.ª ed., p. 348, caracteriza-a como um contrato especial de compra e venda com características de acto de direito público]
Eis, em matéria de competência, a doutrina que acolhemos e que podemos sintetizar assim:
Os tribunais administrativos são os competentes, em razão da matéria, para conhecer da acção sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado, intentada pelo comprador que tenha obtido a anulação da venda em processo de execução fiscal, nos termos do art. 51, n.º 1 al. h) do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27/04, aplicável ao caso dos autos.
Diga-se, por fim, que a conclusão seria a mesma, face ao disposto nos arts. 1 e 4, n.º 1 al. g) do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/02, de 19/02. [Segundo o art. 4, n.º 1 al. g) do novo ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Sobre a matéria desta alínea, escreve, a dado passo, Vieira de Andrade, in obra citada, p. 123:
“A alínea g) atribui expressamente aos tribunais administrativos o julgamento das questões relativas à responsabilidade civil extracontratual pelos danos resultantes do exercício da função jurisdicional e legislativa. Não há quaisquer dúvidas sobre o carácter aditivo deste segmento do preceito, que avulta ainda mais quando comparado com a lei anterior, que excluía expressamente o respectivo julgamento da jurisdição administrativa, bem como com a exclusão, que se mantém, do conhecimento da impugnação dos actos políticos e legislativos (alínea a) do n.º 2).
Note-se, porém, que a referência à função jurisdicional só é aditiva no que respeita aos erros judiciários, pois que a responsabilidade pelos danos resultantes do funcionamento da administração da justiça, sobretudo na medida em que esteja em causa a ofensa ao direito a uma decisão em prazo razoável, envolve a resolução de questões de direito administrativo, …”.
V., também, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, p. 59; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª ed., p. 36; Fausto de Quadros, Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, 2.ª ed.]
Decisão:
Nos termos e com os fundamentos expostos, acorda-se em, na procedência do recurso, revogar a decisão recorrida, declarando o tribunal judicial incompetente e competente o tribunal administrativo para conhecer da presente acção sobre responsabilidade civil do Estado.
Custas pela parte vencida.
Porto, 21 de Novembro de 2005
Joaquim Matias de Carvalho Marques Pereira
Manuel José Caimoto Jácome
Carlos Alberto Macedo Domingues