Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
EXPROPRIAÇÃO
ANULAÇÃO
INDEMNIZAÇÃO
No Tribunal Judicial da Comarca de Penafiel, B.......... e mulher C.......... intentaram acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra o Instituto de Estradas de Portugal-IEP, pedindo que, julgada procedente a acção, seja o Réu condenado a:
a) Reconhecer os Autores como donos e legítimos proprietários da parcela de terreno ocupada;
b) Restituí-la, no estado em que se encontrava à data da ocupação ilegal, ou, em alternativa, restituí-la, indemnizando os Autores por todos os danos patrimoniais que já tiveram e pelo custo de reposição a liquidar em execução de sentença;
c) Indemnizar os Autores pelos danos patrimoniais que vierem a ter, liquidando-se já na quantia de € 1993,68;
d) Indemnizar os Autores pelos danos morais na quantia de € 2000;
e) Numa sanção pecuniária compulsória até efectivo cumprimento.
Alegaram, para tal, em resumo, os seguintes fundamentos:
Os Autores são os proprietários de um prédio misto, sito na freguesia de .........., Penafiel, descrito na Conservatória do Registo Predial competente sob o n.º 00072/051289.
O Réu ocupou uma parcela desse prédio, com 830,95 m2, com a construção de uma estrada, movimentando terras e destruindo as culturas aí existentes.
Fê-lo ao abrigo de despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, publicado no DR II Série, n.º 86, de 12/04/2002, que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação da parcela daquele prédio, designada por parcela n.º 12, com a área de 195 m2.
Em 14/08/2002, o Réu tomou posse administrativa da mencionada parcela.
Em 06/08/2003, foi adjudicada judicialmente ao Réu a propriedade da mesma parcela.
Os Autores interpuseram recurso contencioso do referido despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, tendo o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 10 de Fevereiro de 2003, transitado em julgado, declarado a nulidade do dito despacho, nos termos do art. 15 do DL n.º 93/90, de 19 de Março.
Na sequência de tal acórdão do STA, foram declarados sem efeito todos os termos do processo de expropriação posteriores á declaração de utilidade pública declarada nula e extinta a instância por impossibilidade superveniente do seu prosseguimento (decisão do ..º Juízo do Tribunal Judicial de Penafiel, de 4 de Junho de 2004).
O Réu não restituiu a parcela aos Autores no estado em que se encontrava ao tempo da posse administrativa, nem propôs o pagamento de qualquer indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais descritos na petição inicial.
Na contestação, o Réu defendeu-se por excepção e por impugnação, pedindo que:
a) Seja considerada procedente a excepção da incompetência absoluta do Tribunal, com as legais consequências;
b) Se assim não se entender, seja a acção julgada improcedente, com as legais consequências.
Os Autores replicaram, concluindo como na petição inicial.
No saneador, julgou-se procedente a invocada excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal judicial, absolvendo-se o Réu da instância.
Inconformados, os Autores interpuseram recurso de agravo de tal decisão, terminando a sua alegação com estas conclusões:
1.A presente acção é de reivindicação, sendo para a julgar competente o Tribunal comum.
2.Estamos perante o reconhecimento de um direito privado que foi agredido ilicitamente por uma acção bruta, prepotente da Ré.
3.A decisão recorrida ao julgar competente o Tribunal Administrativo julgou mal, violando o disposto no art. 66 do CPC.
Contra-alegou o Réu, pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
A questão que se coloca, no recurso, consiste em saber qual é o tribunal competente, em razão da matéria, para o julgamento da presente acção: o tribunal administrativo, como se decidiu na 1.ª instância, ou, o tribunal comum, como pretendem os Autores.
Na decisão recorrida, considerou-se, no essencial, que, apesar de a acção ter sido configurada pelos Autores como de reivindicação, o que está em discussão é a posse do Réu, emergente do acto administrativo da declaração de utilidade pública da parcela identificada na petição inicial.
Por outro lado, sendo o Réu um instituto público e peticionando-se na acção, também, uma indemnização baseada na responsabilidade civil extracontratual, a apreciação do litígio compete aos tribunais administrativos, nos termos do art. 4, n.º 1 al. g) do novo ETAF.
Nas alegações de recurso, defendem os Autores que estão em discussão o reconhecimento do seu direito de propriedade sobre a parcela de terreno ilegalmente ocupada pelo Réu e a sua restituição, que são questões de direito privado.
Embora essa ocupação tenha tido origem num acto administrativo de declaração de utilidade pública, esse acto veio a ser declarado nulo e de nenhum efeito por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, é como se não tivesse existido.
A acção é de reivindicação, cabendo aos tribunais comuns a competência para apreciar quer o pedido de reivindicação, quer o pedido de indemnização.
A competência material do Tribunal é apreciada, como se sabe, em função do objecto alegado pelo autor.
À data da propositura da acção (16 de Setembro de 2004), já estava em vigor o novo ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/02, de 19 de Fevereiro), cujo início de vigência se verificou em 1 de Janeiro de 2004.
Pois bem. Nesta acção, de condenação, são formulados, já o vimos, vários pedidos, começando pelo reconhecimento do direito de propriedade dos Autores sobre a parcela em causa, com a consequente restituição da mesma parcela (no estado em que se encontrava à data da ocupação ou, em alternativa, mediante indemnização pelos danos patrimoniais que já tiveram e pelo custo de reposição a liquidar em execução de sentença).
Juntam-se os pedidos de indemnização por danos patrimoniais futuros, liquidados já em € 1993,68, o pedido de indemnização por danos não patrimoniais no montante de € 2000,00. Pedem-se juros de mora legais. Por fim, a fixação de uma sanção pecuniária compulsória até efectivo cumprimento.
A acção vem qualificada, na petição inicial, como de reivindicação (art. 1311 do C. Civil).
Inclinamo-nos, porém, para considerar que a verdadeira pretensão ou providência judiciária requerida pelos Autores (art. 467 do CPC) não é de reivindicação, mas, antes, de condenação (do Réu) no pagamento de uma indemnização, sendo a questão do direito de propriedade sobre a parcela em causa suscitada, apenas, como fundamento do pedido de indemnização. [Nos termos do art. 96, n.º 1 do CPC, “O tribunal competente para a acção é também competente para conhecer dos incidentes que nela se levantem e da questões que o réu suscite como meio de defesa”.
Referem Lebre de Freitas et alli, in Código de Processo Civil Anotado, Volume I, p. 169, “Fora do preceito do n.º 1ficam as questões que o tribunal deva necessariamente considerar, na lógica do pedido deduzido, a fim de chegar à apreciação deste, isto é, as respeitantes à causa de pedir (ex.: a validade do contrato cujo cumprimento é pedido). Tendo embora a mesma natureza de questão prejudicial que a excepção peremptória (…), a competência do tribunal para delas conhecer é inerente à ligação necessária em que estão com o thema decidendum (…)”. Cfr., também, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, anotação I ao art. 15 (Extensão da competência à decisão de questões prejudiciais) do CPTA]
Observe-se, com efeito, que, como, aliás, se refere na petição inicial, já foi dada sem efeito a adjudicação judicial da propriedade sobre a dita parcela ao Réu (tão pouco, na contestação, se discute o referido direito de propriedade dos Autores).
Por outro lado, o pedido de restituição da parcela (que podemos integrar na forma de indemnização por restauração natural, ao lado da indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais [Cfr., p.e. Menezes de Leitão, Direito das Obrigações, Volume I, 4.ª ed., p. 377]) advém, em última análise, da anulação do acto administrativo de declaração de utilidade pública. [O beneficiário da anulação de um acto administrativo ilegal, podia fazer valer as pretensões dela emergentes através do chamado processo de execução do julgado, regulado pelo DL n.º 256-A/77, de 17 de Junho]
Propendemos, assim, para configurar a presente acção como uma acção de responsabilidade contra a Administração.
Nos termos do art. 211, n.º 1 da CRP, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Do mesmo modo, estabelece-se no art. 66 do CPC que: “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Dispõe, por sua vez, o art. 212, n.º 3 da CRP que, “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Repetindo-se no art. 1, n.º 1 do novo ETAF: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 815),
“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Observa Vieira de Andrade, in obra citada, p. 55 que:
“Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa”no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (…)”.
A verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside, assim, no critério plasmado no art. 212, n.º 2 da Lei Fundamental (como se afirma no Ac. do STJ de 7-10-2004, de que foi Relator o Ex. m.º Juiz Conselheiro Ferreira de Almeida, publicado em www.dgsi.pt).
A acção foi, como referimos, intentada contra o Instituto das Estradas de Portugal (IEP), entretanto, transformado em entidade pública empresarial, com a denominação abreviada de EP _ Estradas de Portugal, E.P.E. (nos termos do DL n.º 239/2004, de 21 de Dezembro).
Nos termos do disposto no art. 4, n.º 1 al. g) do novo ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, (…)”.
Sustentam Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª ed., p. 36, que:
“Compete, assim, à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada: a distinção deixa de ser relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso a jurisdição administrativa”. [No sentido de que o art. 4, n.º 1 al. g) do novo ETAF atribui aos tribunais administrativos todo o contencioso da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (e não apenas, como até agora acontecia, do contencioso da responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública), v, também, Maria João Estorninho, A Reforma de 2002 e o âmbito da jurisdição administrativa, Cadernos de Justiça Administrativa, 35, p. 3 e ss.; João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 7.ª ed., p. 265. Cfr., também, Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, do Ministério da Justiça, p. 13]
Para Vieira de Andrade (obra citada, p. 124), no entanto, a mencionada alínea g) (tal como a alínea h)), “suscitam a dúvida sobre se também passa a competir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão privada _ o que representaria uma ampliação importante do respectivo âmbito”, defendendo que há-de ser a jurisprudência a determinar em que medida houve ou não alargamento.
Seja como for, no caso, temos legislação especial.
Com efeito, sob a epígrafe “Jurisdição competente”, dispõe o art. 7 do DL n.º 227/2002, de 30.10 (ainda em vigor á data da proposição da acção) que:
“1-É da competência dos tribunais administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do IEP, bem como as acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos em que seja parte, ou tendentes à efectivação da responsabilidade deste Instituto ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública.
2-O disposto no número anterior não prejudica o conhecimento pelos tribunais comuns das questões que sejam da sua competência em razão da matéria, designadamente os litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais seja parte o IEP”. [Resulta, por sua vez, do art. 8, n.º 3 al. h) do DL n.º 239/2004, de 21.12, que, para o exercício das suas atribuições, a EP- Estradas de Portugal, E.P.E., detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto “à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública”]
O que nos remete para a dicotomia “gestão pública/gestão privada”.
São actos de gestão pública “aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto que da gestão privada serão os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares” (Antunes Varela, Das Obrigações em geral, I, 1991, p. 643).
Ora, no caso em apreço, em face dos elementos alegados pelos Autores, estamos, segundo cremos, perante uma acção tendente à efectivação da responsabilidade do IEP, (pessoa colectiva de utilidade pública), emergente de actos de gestão pública (na origem da actuação do Réu esteve um acto administrativo de declaração de utilidade pública, posteriormente declarado nulo). [Conforme se entendeu no Ac. do STJ de 4 de Outubro de 2005, de que foi Relator o Ex. m.º Juiz Conselheiro Azevedo Ramos, publicado em www.dgsi.pt:
“_A relação jurídica da expropriação por utilidade pública reveste natureza híbrida: tem um aspecto que se prende com o direito administrativo e outro que se liga com o direito civil.
_O primeiro é o que se revela nos procedimentos destinados à declaração da utilidade pública e á sua concretização, até à investidura na posse administrativa.
_Nessa primeira fase, encontramo-nos no domínio das relações jurídicas administrativas” (pontos I, II, e III do respectivo Sumário)] / [Não nos parece dever entender-se que se configura uma situação de “via de facto”. Sobre este tema, cfr. Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, p. 172 e ss. Como aí se refere: “Não é nada fácil dizer quando é que estamos perante a figura da “via de facto” no âmbito da propriedade e dos direitos patrimoniais dos particulares. Poderá, contudo, afirmar-se que aquela se caracteriza não pela prática de um acto expropriatório a que faltam alguns requisitos de validade, mas sim por um ataque grosseiro à propriedade do particular por meio de factos onde não se pode encontrar nada que corresponda ao conceito de expropriação”]
Concluímos, portanto, pela competência do tribunal administrativo para conhecer da presente acção. [No mesmo sentido, segundo julgamos, Pedro Elias da Costa, in Guia das Expropriações por Utilidade Pública, 2.ª ed., p.232, quando, em matéria de efeitos da anulação da D.U.P., refere: “Não obstante ter readquirido a propriedade do bem que ilegalmente lhe foi subtraído, tem o expropriado direito a uma indemnização que cubra os danos sofridos em virtude da perturbação do gozo do bem. Para obter a devida indemnização deverá interpor acção no Tribunal administrativo competente, pedindo indemnização por responsabilidade da Administração por actos ilícitos”]
Decisão:
Nos termos e com os fundamentos expostos, acorda-se em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelos agravantes.
Porto, 23 de Janeiro de 2006
Joaquim Matias de Carvalho Marques Pereira
Manuel José Caimoto Jácome
Carlos Alberto Macedo Domingues