Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL CÍVEL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
VIOLAÇÃO
DIREITO DE PROPRIEDADE
2. B………., Ldª, intentaram no tribunal judicial de vila do Conde acção declarativa de condenação, com processo ordinário contra C………., SA e D………., SA, pedindo a condenação solidárias das rés a pagar-lhe a quantia de € 193,950,00 e juros legais a contar da citação.
2.1 Funda tal pedido pelo facto de ser dona e proprietária do prédio misto denominado “E……….”, com área de 9.000m2, descrito na Conservatória do Registo predial de Vila do Conde o qual constitui, conforme o Plano Director Municipal, zona industrial, e ter sido concedida às RR. a concessão do lanço de auto-estrada entre ………. e ………., sendo a servidão non aedificandi para instalações de carácter industrial de 70 metros a contra dos limites da plataforma da auto-estrada.
2.2 Mais alega que a auto-estrada está construída e passa a norte do prédio da autora, sendo que a linha de servidão non aedificandi encontra-se marcada na planta e abrange uma área de 2 783 metros quadrados, sendo que a A. destinava tal área a expansão do edifício fabril; privada da sua aptidão para a construção industrial, tal área não tem qualquer valor.
2.3 Peticiona, pois, a indemnização pela minimização do valor provocada pela servidão non aedificandi, sendo tal perda de valor, na sua perspectiva, indemnizável.
2.4 A R. C………., SA contestou, defendendo-se põe excepção e por impugnação. Na réplica a A suscitou o incidente de intervenção principal provocada de EP- Estradas de Portugal, EPE, a qual foi admitida.
2.5 Citada, apresentou contestação defendendo-se por excepção e por impugnação.
2.6 A A. replicou.
2.7 Por despacho proferido a fls. 178 a 179 verso, foram as partes convidadas sobre a excepção de competência em razão da matéria deste tribunal para dirimir o pleito.
2.8 As partes respeitaram tal convite, tendo-se pronunciado nos autos a fls. 182 e seguintes.
Assim, a R. ESTRADAS DE PORTUGAL, E.P.E”, pronunciou-se no sentido de ser oficiosamente conhecida e declarada a excepção dilatória de incompetência material do presente tribunal (vide fls. 182 e 183 dos autos).
Por seu turno, a A. refutou tal entendimento, referindo que, por se tratar de relação civil, não resultante de qualquer contrato é de manter a situação aqui em apreço sujeita á jurisdição civil, como, de longa data, se tem entendido.
2.9 Foi proferido despacho, a fls.203 a 208, que julgou procedente a excepção de incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria absolveu as RR. da instância.
3. A A. interpôs o presente recurso de agravo de tal despacho.
São as seguintes as conclusões de recurso apresentadas:
1. Tal indemnização é encarada no âmbito do direito de propriedade e dos fenómenos O regime regra da atribuição da competência material é ao tribunal comum, só se atribuindo ao tribunal administrativo quando a lei o determina (arts. 211.º n.º 1 da CRP e art.º 66 do CPC).
2. A constituição de servidão “non aedificando”, por força do acto expropriativo tem que ser encarado no âmbito do Código das Expropriações (sic. Art.º 8.º e 1.º do CE)
3. A justa indemnização a pagar aos proprietários lesados pela constituição de servidão “non aedificando”, é efectuada nos termos do Código das Expropriações (art.º 1.º do CE).
4. O Código das Expropriações constitui lei especial, sujeita ao foro comum, não revogada pelo art.º 8.º da Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro, que aprovou a ETAF, quanto ao foro competente.
5. A al. g) do n.º 1 do ETAF é uma disposição de “banda larga”, que, sem vontade expressamente manifestada deve ser interpretada em consonância com o art.º 1 do mesmo diploma e 212 n.º 3 da CRP, como sendo apenas de aplicar às relações administrativas.
6. A responsabilidade em apreço é objectiva ou legal, não derivada de acto de gestão pública ou privada da administração ou ente público, mas directamente da lei, pelo que, por falta de lei que disponha diferentemente, está sujeita ao foro comum.
7. A responsabilidade aqui em apreço não é imposta a qualquer ente público, mas à expropriante, seja pública ou privada.
8. A responsabilidade atrás mencionado não é imposta ao obrigado com base num princípio de culpa, nem no exercício de qualquer competência, pública ou privada, mas no âmbito da violação ou minimização do direito de propriedade, que constitui relação jurídico – privada.
9. Expropriativos, sujeitos ao foro comum.
4. COLHIDOS OS VISTOS CUMPRE APRECIAR E DECIDIR.
Nos termos do disposto nos art. 684, nº3 e 4 e 690, nº1, do CPC o objecto do recurso delimita-se, em princípio, pelas conclusões do recorrente, sem prejuízo do conhecimento das questões de que cumpra apreciar oficiosamente, por imperativo do art. 660, ex vi do artº 713, nº2, do mesmo diploma legal.
Os factos a ter em consideração são os anteriormente enunciados em 2.1, 2.2 e 2.3.
Nos arts. 211º, nº 1, e 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, estabelece-se a competência dos tribunais judiciais e administrativos.
Tem-se entendido, na doutrina e na jurisprudência, que a competência do tribunal se afere, por regra, pelos termos em que a acção foi proposta e pelo pedido do autor (v. g. o Ac. STJ, CJ/STJ, 1997, I, 125). Preferimos, no entanto, na abordagem da competência material do tribunal, o ajuizado no acórdão desta Relação, de 07/11/2000 (CJ, 2000, V, 184), no sentido de que a competência material depende do thema decidendum concatenado com a causa de pedir.
Nos termos do art. 66º, do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, designadamente à jurisdição administrativa e fiscal que é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL nº Leis nº/s 13/2002, de 19/02, alterada pelas Leis nº/s 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12, em vigor desde 01/01/2004.
Não cabendo uma causa na competência de outro tribunal será a mesma da competência (residual) do tribunal comum (artº 18º, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13/01 e Acs. STJ, BMJ, 320º/390 e 364º/591). Estatui-se no art. 1º, nº 1, do ETAF, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
No artº 4º do ETAF, estabelece-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
No actual ETAF, contrariamente ao estatuído no anterior (artº 4º, nº 1, al f)) não estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
A este propósito, refira-se a opinião de Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª Ed., págs. 34/35):...“Nas propostas de lei que o Governo apresentou à Assembleia da República, foi assumido o propósito de pôr termo a essas dificuldades” (suscitadas pela delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de responsabilidade civil e de contratos), “consagrando um critério claro e objectivo de delimitação nestes dois domínios. A exemplo do que, como vimos, acabou por suceder em matéria ambiental, o critério em que as propostas se basearam foi o critério objectivo da natureza da entidade demandada: sempre que o litígio envolvesse uma entidade pública, por lhe ser imputável o facto gerador do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deveria ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos. Propunha-se, assim, que a jurisdição administrativa passasse a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvessem pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado... (...) Em defesa desta solução, sustentava-se na Exposição de Motivos do ETAF que, se a Constituição faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, a verdade é que ela “não erige esse critério num dogma”, porquanto “não estabelece uma reserva material absoluta”. Por conseguinte, “a existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado” (...) O art. 4º do ETAF só veio a consagrar, no essencial, estas propostas no domínio da responsabilidade civil extracontratual. Já não no que toca aos litígios emergentes de relações contratuais”...
Refere Freitas do Amaral (Direito Administrativo, vol. III, p. 439) que a relação jurídico administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Como define J.C. Vieira de Andrade (“A Justiça Administrativa” – Lições, 3ª Ed., 2000, págs. 79), as relações jurídicas administrativas são “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Actos de gestão pública são os praticados pela Administração no exercício duma actividade regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício e organize os meios necessários para o efeito. Para o Prof. A. Varela (RLJ, 124º/59) "actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio da pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característico do direito público". Acrescenta ainda que "simplesmente, nem todos os actos que integram gestão pública representam o exercício imediato do jus imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas. Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios ou instrumentos também próprios do agente".
Em princípio, só interessa à justiça administrativa as relações administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido (Ac. RP, de 07/11/2000).
Por outro lado, será de gestão privada a actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder o particular com submissão às normas de direito privado (BMJ 311º/195).
Importaria saber se, em face do teor da petição, a relação jurídica estabelecida entre as partes, designadamente pelas Rés, se reconduz à actividade de um serviço público administrativo.
Perfilhamos o sustentado na decisão agravada.
“No caso dos autos, atenta a causa de pedir alegada na petição inicial, está em apreciação uma questão de responsabilidade civil extracontratual das aqui rés – pessoas colectivas de direito público -, na veste da invocada violação danosa do direito real de propriedade da aqui A., com base na servidão non aedificandi resultante da concessão às rés da auto-estrada em apreço, levando á privação de parte da área do prédio misto da A. da sua aptidão para a construção industrial e alegado dano daí decorrente.
Ou seja, com base em tal servidão por força da concessão que foi atribuída às aqui rés, a A. pretende ser ressarcida pelo dano daí decorrente concretizado na perda do valor do seu prédio misto.”
Trata-se, assim, de um acto de gestão pública.
A questão (gestão pública/gestão privada) seria relevante caso a acção tivesse sido instaurada antes de 01/01/2004, data da entrada em vigor do novo ETAF. Com efeito, no termos do estatuído na al. g), do citado art. 4º, nº 1, do ETAF em vigor, compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.
A partir da entrada em vigor da citada lei, todas as acções por responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público são da competência dos tribunais administrativos.
Efectivamente, das “Linhas Gerais da Reforma do Contencioso Administrativo” (cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, Ministério da Justiça, pág. 13), deduz-se explicitamente que tenha sido esse um dos objectivos da reforma, pois aí se deixa expressa a seguinte afirmação: «... o ETAF também atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, eliminando o actual critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente...»
É essa a doutrina defendida por Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (ob. cit., pág. 36):”Compete, assim, à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada: a distinção deixa de ser relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa”.
Ora, no caso, atento o alegado na petição, está em causa uma questão de responsabilidade civil extracontratual das demandadas em consequência da obra pública realizada pelas Rés, no âmbito da sua competência legal (administrativa) pelo que, pelos fundamentos já expostos a competência material é do Tribunal Administrativo e não dos Tribunais Comuns.
5.DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao agravo, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela agravante.
Porto, 12 de Fevereiro de 2007
Maria do Rosário Marinho Ferreira Barbosa
Abílio Sá Gonçalves Costa
Anabela Figueiredo Luna de Carvalho