Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 702/15.7T8MCN.P1 |  |
EMBARGO DE OBRA NOVA
REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA
ENTIDADE CONCESSIONÁRIA PÚBLICA
II - Embora a ofensa ao direito de propriedade alegada pela requerente se conexione com uma relação jurídico-administrativa referente à realização de uma obra pública, o que está em causa neste procedimento é uma questão de direito privado, submetida a normas de direito privado.
Porto Este – Marco de Canavezes – Instância Local – Secção Cível – J1
Apelação
Recorrente: “B…”
Recorrida: “Infraestruturas de Portugal, SA”
Relator: Eduardo Rodrigues Pires
Adjuntos: Desembargadores: Márcia Portela e Maria de Jesus Pereira
Acordam na secção cível do Tribunal da Relação do Porto:
RELATÓRIO
“B…”, com sede na …, Marco de Canaveses, veio apresentar procedimento cautelar contra “Infraestruturas de Portugal, S.A.”, com sede …, Almada, visando o embargo judicial da obra nova que esta se encontra a executar, ao abrigo do disposto no artigo 397º do Código de Processo Civil.
Para tanto, alegou ser dona de um prédio urbano, com área coberta e descoberta, sito no Lugar da …, freguesia de …, concelho do …, desde 15.11.2012. Tal prédio confronta de … com linha férrea (…), estando próximo (cerca de … metros) da estação de comboios do ….
Alegou ainda que há um ramal particular que liga tal prédio à via-férrea, existindo um patamar lateral da … que funciona como cais, visando aquele assegurar o transporte das mercadorias da ….
Sucede que no dia 13.10.2015 verificou que, no ramal particular, existiam dois vagões, um deles com uma máquina retroescavadora, estando o chão marcado a tinta …, tendo sido desmontada uma cobertura metálica que lá havia – tudo sem o seu conhecimento.
Nesse local foi ainda implantada uma fundação para suportar postes de linhas eléctricas, no âmbito de obras de electrificação da linha ferroviária do … a levar a cabo pela requerida.
Instada a abandonar o local, a requerida não o fez.
Pretende a requerente a suspensão das obras em causa.
Indeferido que foi o pedido de dispensa de audiência prévia da requerida, e concretizada a citação da mesma, veio esta alegar, em oposição, desde logo, a incompetência absoluta do tribunal para a presente acção, em razão da matéria, pois a requerida é uma empresa pública, sob a forma de sociedade anónima e estando em causa matéria de responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, cabe ao Tribunal Administrativo dirimir tal litígio.
Terminou pedindo a sua absolvição da instância.
Em sede de contraditório, veio a requerente alegar que o que pretende é o embargo de uma obra nova, a qual se não confunde com uma relação jurídico-administrativa.
Foi depois proferida decisão que declarou o tribunal materialmente incompetente para conhecer do presente litígio, julgando competente para tal efeito a jurisdição administrativa e absolvendo a requerida da instância.
Inconformada com o decidido, interpôs recurso a requerente que finalizou as suas alegações com as seguintes conclusões:
I. O presente recurso tem por objecto a sentença proferida no processo supra identificado que considerou o Tribunal a quo materialmente incompetente para conhecer da providência cautelar (Procedimento Cautelar Especificado de Embargo de Obra Nova) requerida pela Apelante.
II. A Requerente, ora Apelante, requereu ao Tribunal que fosse decretado o embargo de obra levada a cabo pela Requerida, no prédio da propriedade da Requerente.
III. O fundamento do pedido de embargo foi a ofensa ao direito de propriedade privada da Requerente e respectiva posse.
IV. A Requerida resulta da fusão entre a REFER, E.P.E. e a EP, S.A. operada pelo DL 91/2015 e sucedeu às supra referidas entidades, conservando a universalidade dos bens, dos direitos e das obrigações, legais e contratuais, que integravam as respectivas esferas jurídicas no momento da fusão.
V. A Requerida reveste a natureza de empresa pública, sob a forma de sociedade anónima, e tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais.
VI. Nessa medida, foram-lhe atribuídos determinados poderes de autoridade no que toca às infraestruturas rodoviárias e ferroviárias nacionais sob a sua administração, conforme melhor consta do artigo 12º do DL 91/2015.
VII. Escrutinando os poderes, prerrogativas e obrigações pertencentes ao Estado não integram os mesmos os actos da Requerida que ofendam um direito de propriedade da Requerente.
VIII. A responsabilidade extracontratual do Estado e agora atribuída à Requerida, no âmbito da sua actuação, apenas se reporta ao exercício dos poderes públicos, o que não se verifica no caso em apreço, em que estamos no domínio do reconhecimento da propriedade privada e posse.
IX. Estaríamos sim no âmbito do exercício dos poderes públicos da Requerida se, por exemplo, (i) a Requerida tivesse dado início a um processo de expropriação, sem que se verificassem os requisitos para o mesmo, (ii) se a Requerida tivesse procedido a uma ocupação temporária do terreno, com vista a outros fins que não os legalmente consagrados, ou mesmo (iii) se as obras de electrificação que a Requerida se encontra a efectuar violassem por exemplo um plano de ordenamento do território.
X. Assim, com a excepção dos acima referidos poderes de autoridade elencados no artigo 12º do DL 91/2015, em toda a restante actuação da Requerida, estamos perante a sua veste de entidade do sector empresarial e, naturalmente, sujeita às regras do direito privado.
XI. Salvo o devido respeito, a Requerente não pode aceitar que, pelo facto de a Requerida ser uma entidade pública do sector empresarial do Estado e concessionária de serviços/obras públicas, o Tribunal possa considerar que a relação jurídica entre a Requerente e Requerida é de natureza jurídico-administrativa.
XII. O litígio em causa não se reporta a uma relação jurídico-administrativa, nem tem por objecto a responsabilidade civil extracontratual da Requerida, uma vez que o pedido se confina ao embargo de uma obra levada a cabo num terreno privado da propriedade da Requerente.
XIII. No caso, a Requerente não pretende que as obras de electrificação da linha conforme programadas se suspendam, ou seja, não existe nenhum obstáculo legal que impeça que a Requerida, no âmbito da sua actividade, prossiga com a referida empreitada.
XIV. Com o presente expediente cautelar pretende-se tão-somente que a Requerida, através do empreiteiro contratado, cumpra com as suas obrigações no âmbito da execução da obra, tal qual se exige a um privado, ou seja, não invada ou proceda a obras, por forma a ofender o direito de propriedade privada de um terceiro.
XV. A resolução do presente litígio não envolve a aplicação de normas de direito administrativo ou fiscal ou a prática de actos a coberto do direito administrativo.
XVI. Na verdade, a ofensa ao direito de propriedade privada, embora conexa com uma relação jurídica administrativa relativa a obra pública executada por concessionária do Estado, não é disciplinado por normas de direito administrativo, mas de natureza jurídico-civil.
XVII. É essa a jurisprudência mais recente e, a nosso ver, mais correcta desse douto Tribunal, no que toca à atribuição de competência material do litígio em causa.
XVIII. Conforme consta do Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 27 de Setembro de 2011, que julgou o processo de apelação nº 2911/11.9TBVFR-A.P14 : “A circunstância de um dos sujeitos da lide ser uma entidade concessionária do Estado e de actuar no prosseguimento do interesse público desinteressa à questão de direito que se debate no presente procedimento cautelar. Os requerentes invocam uma violação ilícita do seu direito de propriedade e o pedido não parece importar a convocação de qualquer norma de materialidade administrativa. Tudo parece reduzido à questão do domínio do direito privado, de natureza civilista, sem qualquer relação de direito administrativo. Embora a violação do direito privado dos requerentes resulte de uma obra pública levada a cabo pela concessionária do Estado, não está em causa o regime da relação jurídica administrativa envolvida pelo contrato de concessão, a que são aplicáveis normas de direito administrativo substantivo. Estão sob enfoque os danos causados a terceiros com a execução das obras abrangidas pelo contrato de concessão de obras públicas.” (…).
XIX. O Tribunal a quo errou assim ao qualificar como actos jurídico-públicos as obras levadas a cabo no terreno da Requerente.
XX. Estando em discussão actos de natureza privada, cabe aos tribunais cíveis a competência cível para conhecer da providência cautelar em causa.
XXI. Face ao exposto, é inquestionável que a presente lide versa sobre uma relação material de natureza jurídico-privada, sendo, consequentemente, competentes os tribunais cíveis para o decretamento da presente providência.
A requerida apresentou contra-alegações, nas quais se pronunciou pela confirmação do decidido.
Cumpre então apreciar e decidir.
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FUNDAMENTAÇÃOO âmbito do recurso, sempre ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, encontra-se delimitado pelas conclusões que nele foram apresentadas e que atrás se transcreveram – cfr. arts. 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do Novo Cód. do Proc. Civil.
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A questão a decidir é a seguinte:Apurar se a competência para conhecer do presente litígio pertence – ou não – aos tribunais administrativos.
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Os elementos factuais e processuais relevantes para o conhecimento do recurso são os que constam do precedente relatório, para o qual se remete.*
Passemos à apreciação jurídica.O art. 64º do Cód. do Proc. Civil estabelece que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
Por seu turno, o art. 211º, nº 1 da Constituição da República diz-nos que «os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas».
E o nº 3 do art. 212º também da Constituição da República, quanto à ordem administrativa, estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.»
De idêntico modo, o art. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.2) dispõe que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Daqui decorre que a competência dos tribunais comuns é residual, de tal modo que o tribunal judicial será o competente, em razão da matéria, se a causa não for atribuída a outra ordem jurisdicional, designadamente à administrativa.
A aferição da competência em razão da matéria é feita pelos termos em que o autor propõe a acção, configurada pelo pedido e pela causa de pedir[1], motivo pelo qual teremos de regressar ao caso concreto a fim de atentar na relação jurídica material em discussão e no pedido que dela emerge, de acordo com a versão que é apresentada em juízo pela requerente.
Com o procedimento cautelar que propôs, a requerente pretende que seja determinado o embargo de obra nova que está a ser efectuada pela requerida e que se insere no projecto de electrificação da linha ferroviária do ….
Obra que, na perspectiva da requerente, contende com o seu direito de propriedade.
A Mmª Juíza “a quo” entendeu que a relação estabelecida entre a requerente e a requerida é de natureza administrativa, tendo considerado para tal efeito que a requerida é uma empresa pública sob a forma de sociedade anónima e que a obra em causa é de natureza pública.
Mais referiu que a requerida, agindo munida de “jus imperii”, está a praticar actos de gestão pública e a prosseguir o interesse público, uma vez que a electrificação da Linha do … se configura como um serviço prestado à comunidade no domínio dos transportes.
Daí que tenha concluído pela competência dos tribunais administrativos, posição com a qual não concordamos.
Vejamos então.
A decisão da questão que se coloca no presente recurso passa fundamentalmente pela determinação da natureza da relação jurídica que lhe subjaz, de tal modo que se for uma relação jurídica administrativa a competência não poderá deixar de pertencer aos tribunais administrativos.
Em sintonia com o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21.1.2010 (proc. nº 2861/09.9 TJVNF, disponível in www.dgsi.pt) a noção e caracterização da relação jurídica administrativa assentam nos seguintes pressupostos:
a) É uma relação estabelecida com a Administração que, emergindo do exercício (por parte da Administração) de um poder público e da realização de uma função pública e assentando na prevalência do interesse público sobre o particular, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração;
b) É uma relação regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.
Consequentemente, não configura uma relação jurídica administrativa aquela em que a pessoa de direito público aparece despida do seu poder público, actuando numa posição de paridade com os particulares e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado.
Retornando ao caso concreto.
A requerida “Infraestruturas de Portugal, SA”, instituída pelo Dec. Lei nº 91/2015, de 29.5, resultou da fusão entre a “Rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P.E.” e a “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, a qual teve como objectivo a criação de uma única empresa de gestão de infraestruturas de transportes em Portugal, numa visão integrada das infraestruturas ferroviárias e rodoviárias.
A requerida sucedeu à REFER, E.P.E e à E.P., S.A., conservando a universalidade dos bens, dos direitos e das obrigações, legais e contratuais que integravam as respectivas esferas jurídicas no momento da fusão (art. 2º, nº 1).
Tem a natureza de empresa pública, sob a forma de sociedade anónima, regendo-se pelas normas do Dec. Lei nº 91/2015, pelos seus estatutos e pelo regime jurídico do sector público empresarial aprovado pelo Dec. Lei nº 133/2013, de 3.10. (art. 4º, nºs 1 e 2).
O seu objecto é a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais, assumindo a posição de gestora de infra-estruturas (art. 6º, nºs 1 e 2).
Para o desenvolvimento da sua actividade principal, a requerida detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente no que respeita (art. 12º, nº 2):
«a) Aos processos de expropriação, nos termos previstos no respetivo código, com a faculdade de transmitir os seus poderes a terceiros, por uma das formas previstas na lei ou por via contratual;
b) Ao licenciamento e concessão, nos termos da legislação aplicável, da exploração, da utilização, da ocupação ou do exercício de quaisquer atividades nos terrenos, edificações e outras infraestruturas do domínio público ferroviário e rodoviário, integrados ou afetos às respetivas redes nacionais;
c) A intimações, embargo administrativo e demolição de construções e edificações efetuadas em domínio público sob gestão da IP, S. A., em zonas non aedificandi e em zonas de proteção estabelecidas por lei, bem como à determinação da remoção de outras situações suscetíveis de violar estas zonas, e reposição do estado do terreno ou imóvel existente antes desta situação;
d) A ocupação temporária e atravessamento de terrenos confinantes e vizinhos de bens de domínio público ferroviário e rodoviário, bem como ao desvio de linhas de águas, mediante autorização concedida pela autoridade competente, para efeitos de realização de estudos, obras ou trabalhos preparatórios de construção, renovação, conservação e consolidação das vias ferroviárias e rodoviárias ou de outros elementos das respetivas infraestruturas, em que não se justifique a respetiva expropriação;
e) Ao encerramento compulsivo de instalações onde sejam exercidas atividades proibidas, perigosas, ou não autorizadas, bem como aos casos resultantes de incumprimento contratual;
f) À liquidação e cobrança, voluntária e coerciva, de taxas e tarifas provenientes das suas atividades;
g) À utilização, proteção, gestão e fiscalização das infraestruturas afetas ao serviço público;
h) À execução coerciva das demais decisões de autoridade, com recurso à posse administrativa dos imóveis e terrenos, sempre que tal se revelar necessário como garantia de eficácia das decisões tomadas;
i) À proteção das suas instalações e do seu pessoal;
j) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas atividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei;
k) À responsabilidade civil extracontratual, no exercício dos respetivos poderes públicos;
l) À instauração, instrução e decisão de processos de contraordenação, incluindo a aplicação de sanções.»
Deixado este breve apontamento sobre o estatuto jurídico da requerida, há a salientar que o pedido formulado pela requerente assenta na factualidade, por ela alegada, de que a requerida está a ofender o seu direito de propriedade com a colocação de equipamentos no seu terreno e com a abertura de uma fundação em betão armado para suportar postes de linhas eléctricas.
É certo que não podem caber dúvidas de que a obra que está a ser efectuada pela requerida – electrificação da linha ferroviária do … – visa a satisfação do interesse público, mas tal não basta para atribuir a competência para apreciar o presente procedimento cautelar aos tribunais administrativos, atendendo a que para esse efeito a circunstância que releva é a de se encontrar configurada, pela requerente, uma relação jurídica administrativa.
Deste modo, apesar do presente procedimento cautelar envolver o embargo de uma obra pública, os tribunais judiciais só serão incompetentes para conhecer desta pretensão no caso desse embargo se fundamentar numa relação jurídica administrativa estabelecida entre a requerida e a requerente.
Acontece que aos presentes autos é estranha a circunstância de a requerida ser uma entidade concessionária do Estado e estar a actuar no prosseguimento do interesse público, atendendo a que em causa está tão só a violação do direito de propriedade da requerente, matéria alheia ao âmbito administrativo.
Ora, essa violação do direito de propriedade, face ao que se mostra alegado, não decorreu de qualquer acto (de expropriação ou de outra natureza) em cuja prática a requerida apareça investida do seu poder de autoridade e regulado pelo direito administrativo; de acordo com o alegado, a requerida violou o direito de propriedade da requerente ao arrepio de qualquer título ou acto administrativo que o justificasse e ao arrepio de qualquer norma de direito público que o legitimasse, actuando, por isso, em posição de paridade com um qualquer particular que praticasse esse acto lesivo, despido do seu poder público e com submissão às normas de direito privado.
A requerente, com a providência requerida, não pretende que as obras de electrificação da linha ferroviária do … se suspendam. Pretende apenas que a requerida, através do empreiteiro que contratou para o efeito, cumpra as suas obrigações quanto à execução da obra, do mesmo modo que tal se exige a um privado, não procedendo a trabalhos que se traduzam numa violação do seu direito de propriedade.
Deste modo, embora a alegada ofensa ao direito de propriedade da requerente resulte de uma obra pública que está a ser realizada pela requerida, concessionária do Estado, não está aqui em causa o regime da relação jurídica administrativa envolvida pelo contrato de concessão, a que são aplicáveis as normas de direito administrativo.
Com efeito, na linha do que se tem vindo a expor, tudo se concretiza numa questão de direito privado, que está submetida a normas de direito privado, pelo que a competência para o presente procedimento cautelar pertence aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos.
E esta solução não é beliscada pelo disposto no art. 399º do Cód. do Proc. Civil, invocado pela requerida nas suas contra-alegações, onde se estatui que «não podem ser embargadas, nos termos desta secção, as obras do Estado, das demais pessoas colectivas públicas e das entidades concessionárias de obras ou serviços públicos quando, por o litígio se reportar a uma relação jurídico-administrativa, a defesa dos direitos ou interesses lesados se deva efetivar através dos meios previstos na lei de processo administrativo contencioso.»
É que neste preceito destacam-se as relações jurídico-administrativas das relações de direito privado e apenas as primeiras convocam a competência dos tribunais administrativos.
Quanto às relações jurídicas de direito privado o que se consagra, nesta norma[2], é o fim do privilégio anteriormente concedido ao Estado, às autarquias e às entidades concessionárias que impedia as obras públicas de serem embargadas por ofensa de direitos de particulares.[3]
Consequentemente, estando aqui em apreciação uma relação jurídica de natureza privada, nenhum óbice se coloca à possibilidade da requerente, na presente situação, lançar mão do procedimento cautelar de embargo de obra nova, para cujo conhecimento são competentes os tribunais comuns.
Há assim que julgar procedente o recurso interposto e revogar a decisão recorrida.[4]
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Sumário (da responsabilidade do relator – art. 663º, nº 7 do Cód. do Proc. Civil):- Os tribunais comuns – e não os administrativos – são os competentes para conhecer de um procedimento cautelar de embargo de obra nova, em que o requerente alega ter ocorrido ofensa do seu direito de propriedade na sequência da realização de uma obra pública por parte de uma entidade concessionária do Estado.
- Embora a ofensa ao direito de propriedade alegada pela requerente se conexione com uma relação jurídico-administrativa referente à realização de uma obra pública, o que está em causa neste procedimento é uma questão de direito privado, submetida a normas de direito privado.
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DECISÃONos termos expostos, acordam os juízes que constituem este Tribunal em julgar procedente o recurso de apelação interposto pela requerente “B…, Lda.” e, em consequência, revoga-se a decisão recorrida, que se substitui por outra que julga o tribunal recorrido materialmente competente para conhecer do presente procedimento cautelar, devendo os autos prosseguir aí a sua tramitação.
Custas a cargo da requerida.
Porto, 10.2.2016
Rodrigues Pires
Márcia Portela
Maria de Jesus Pereira (vencida conforme declaração que junto)
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[1] Cfr. Ac. STJ de 7.2.2009, p. 334/09.9 YFLSB, disponível in www.dgsi.pt.
[2] Que correspondia ao art. 414º do anterior Cód. do Proc. Civil.
[3] Cfr. Lebre de Freitas, Montalvão Machado e Rui Pinto, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. 2ª, 2ª ed., pág. 154.
[4] Apontando no sentido de solução idêntica à defendida, cfr.: Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12.6.2007, p. 8/07; Ac. Rel. Porto de 4.2.2013, p. 5852/11.6 TBVFR; Ac. Rel. Porto de 27.9.2011, p. 2911/11.9 TBVFR [subscrito pelo presente relator como adjunto]; Ac. Rel. Porto de 16.3.2010, p. 2791/09.4 TBVFR e Ac. Rel. Porto de 27.4.2004, p. 0421009, todos disponíveis in www.dgsi.pt.
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Declaração de voto:
Com todo o respeito pela opinião que fez vencimento, considero que, tratando-se de uma empresa pública, a qual detém poderes, perrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais, designadamente no que respeito à responsabilidade civil extracontratual, no exercicio dos respetivos poderes públicos tal como é referido no acordão que fez vencimento, a apreciação do litígio submetido à apreciação do tribunal comum é da competência dos Tribunais Administrativos em face do preceituado no artigo 4, n.º 1 alínea g), do ETAF.
Confirmaria, por isso, a decisão sob censura.
Maria de Jesus Pereira