Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 334/09.9TBPRG-A.P1 |  |
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DAS VIAS RODOVIÁRIAS
ACIDENTE DE VIAÇÃO
II - São os tribunais administrativos os competentes em razão da matéria para conhecerem de uma acção em que a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” é demandada por responsabilidade civil extracontratual decorrente das suas atribuições, designadamente no que concerne à conservação e manutenção de vias rodoviárias (art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF).
Tribunal Judicial de Peso da Régua – 2º Juízo
Apelação (em separado)
Recorrente: “EP – Estradas de Portugal, SA”
Recorrido: B…
Relator: Eduardo Rodrigues Pires
Adjuntos: Desembargadores Márcia Portela e Pinto dos Santos
Acordam na secção cível do Tribunal da Relação do Porto:
RELATÓRIO
O autor B…, residente no …, …, Peso da Régua intentou contra as rés “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, com sede na …, em Almada e “C…, S.A.”, com sede em …, …, Amarante a presente acção declarativa, na forma de processo sumário, pedindo a condenação solidária destas no pagamento da quantia de 4.867,41€ a título de danos patrimoniais e ainda numa quantia nunca inferior a 1.500,00€ a título de indemnização pela privação do uso do veículo, importâncias estas acrescidas de juros moratórios à taxa legal.
Alegou que o acidente de viação que descreve na petição inicial, que se concretizou no despiste da viatura que conduzia, se ficou a dever à deficiente sinalização do local e à falta de limpeza, manutenção e conservação da via.
A ré “Estradas de Portugal, S.A.” apresentou contestação, na qual excepcionou a incompetência material do Tribunal Judicial de Peso da Régua para conhecer da presente acção, uma vez que a sinalização, fiscalização e manutenção da estrada onde ocorreu o acidente, que lhe incumbem, são tarefas que assumem a natureza de actos de gestão pública, daí decorrendo a competência dos tribunais administrativos nos termos da alínea g) do nº 1 do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Foi depois proferida decisão que julgou improcedente a excepção de incompetência material deduzida pela ré “Estradas de Portugal, S.A.”.
Esta, inconformada com o decidido, interpôs recurso de apelação, tendo finalizado as suas alegações com as seguintes conclusões:
I – A Apelante é uma pessoa coletiva de direito público.
II – Nos termos do disposto na alínea h), do n.º 2, do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 374/2007 de 7 de Novembro, a Apelante detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios de gestão pública.
III – O Apelado fundamenta o seu pedido no instituto da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, ou seja, pretende a condenação da Apelante por atos de gestão pública.
IV – A sinalização, a conservação, a fiscalização e a manutenção da estrada em causa incumbe à Apelante e, indiscutivelmente, aquelas tarefas assumem a natureza de atos de gestão pública, enquanto englobados na realização de uma função pública para fins de direito público, de livre circulação de todas as pessoas e bens no espaço rodoviário nacional, isto é, regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa coletiva poderes de autoridade (jus imperii).
V – O artigo 211.º, n.º 1 da CRP estabelece o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, pois ela estende-se a todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
VI - A mesma competência residual decorre, aliás, do disposto no artigo 64.º do Novo CPC e do artigo 18.º, n.º 1 da Lei n.º 3/99 de 13 de Janeiro (Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
VII - Independentemente de se considerar o ato de gestão pública ou não, dispõe o artigo 4.º n.º 1 g), do ETAF, quanto à competência dos tribunais administrativos, que cabe a estes tribunais a apreciação dos litígios que tenham por objeto: “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
VIII – Todas as questões que importem responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, sejam elas atos de gestão privada ou pública, a sua apreciação cabe aos tribunais administrativos.
IX – O Tribunal Judicial do Peso da Régua ao julgar-se competente para decidir a presente questão violou as disposições constantes no artigo 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, artigo 64.º do Novo CPC, artigo 18.º, n.º 1 da Lei n.º 3/99 de 13 de Janeiro e artigo 4.º n.º 1 g), do ETAF.
Pretende assim que seja revogado o despacho que julgou improcedente a excepção de incompetência material e declarou competente o Tribunal Judicial de Peso da Régua.
Não consta dos autos a apresentação de contra-alegações.
Cumpre então apreciar e decidir.
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FUNDAMENTAÇÃOO âmbito do recurso, sempre ressalvadas as questões de conhecimento oficioso, encontra-se delimitado pelas conclusões que nele foram apresentadas e que atrás se transcreveram.
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A questão a decidir é a seguinte:Apurar se a competência para conhecer da presente acção cabe aos tribunais comuns ou aos tribunais administrativos.
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Os elementos factuais e processuais relevantes para o conhecimento do presente recurso são os que decorrem do precedente relatório.*
Passemos à apreciação jurídica.O art. 66º do Cód. do Proc. Civil de 1961, que corresponde ao art. 64º do Novo Cód. do Proc. Civil, estabelece que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
Por seu turno, o art. 211º, nº 1 da Constituição da República diz-nos que «os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurídicas».
E o nº 3 do art. 212º também da Constituição da República, quanto à ordem administrativa, estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.»
De idêntico modo, o art. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.2) dispõe que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
E mais adiante, no seu art. 4º, que tem como epígrafe «âmbito de jurisdição», o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estatui que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal [al. a)]; questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa [al. g)]; responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos [al. h)]; responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público [al. i)].
No que tange aos elementos determinativos da competência dos tribunais segue-se a conhecida formulação de Manuel de Andrade (in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1979, págs. 90/91) que escreveu: “São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei). Constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina Redenti – «afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.”
Em suma, é de concluir que a aferição da competência em razão da matéria se faz pelos termos em que o autor propõe a acção, configurada pelo pedido e pela causa de pedir[1], motivo pelo qual teremos de regressar ao caso concreto a fim de atentar na relação jurídica material em discussão e no pedido que dela emerge, de acordo com a versão que é apresentada em juízo pelo autor.
Ora, o pedido indemnizatório formulado na presente acção radica na ocorrência de um acidente de viação, que o autor alega ter-se dado em virtude da falta de patrulhamento e vigilância na detecção de situações anómalas na Estrada Nacional 2, designadamente no que toca à verificação de obstáculos ou perigos para a circulação rodoviária.
Alega ainda o autor que a ré “Estradas de Portugal, S.A.” estava obrigada a assegurar as boas condições de segurança e conservação dessa estrada, devendo, por isso, manter uma sinalização adequada às condições da via, bem como a limpeza da mesma, de forma a proporcionar perfeitas condições de utilização da mesma, o que não se verificou (cfr. arts. 38º a 42º da petição inicial).
Tal significa que nesta acção se discutem factos que respeitam à conservação e manutenção de uma estrada, mais concretamente a Estrada Nacional nº . – km 87,540.
A “Estradas de Portugal, EPE”, que constituía uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade judiciária, autonomia administrativa e financeira e património próprio, de acordo com o disposto no art. 3º, nº 1 do Dec. Lei nº 239/2004, de 21.12, foi entretanto transformada em sociedade anónima de capitais públicos com a denominação de “Estradas de Portugal, S.A.” por força da entrada em vigor do Dec. Lei nº 374/2007, de 7.11. (art. 1º, nº 1).
No domínio do Dec. Lei nº 239/2004 a “Estradas de Portugal, EPE” representava o Estado como autoridade nacional em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas, estando sujeita ao poder de superintendência e tutela do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e ainda aos poderes de tutela conjunta deste mesmo Ministro e também dos Ministros das Finanças e da Administração Pública (arts. 8º, nº 1 e 7º).
Quanto às infra-estruturas rodoviárias não concessionadas competia-lhe zelar pela manutenção permanente das condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto de estrada que permita a livre e segura circulação (art. 8º, nº 2), detendo ainda para o exercício das suas atribuições os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis nos termos que se mostram especificados no art. 8º, nº 3 do diploma a que se vem fazendo referência e onde se alude à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública [al. h)].
Assim, a sinalização, a conservação, a fiscalização e a manutenção das estradas incumbiam à “Estradas de Portugal, EPE”, assumindo, indiscutivelmente, a natureza de actos de gestão pública, enquanto englobados na realização de uma função pública para fins de direito público, de livre circulação de todas as pessoas e bens no espaço rodoviário nacional, isto é regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva poderes de autoridade (“jus imperii”).[2]
Estaríamos, pois, no domínio da responsabilidade civil extracontratual do Estado, em que surgiria como demandada uma pessoa colectiva de direito público, embora com natureza empresarial.
A questão que então se coloca é a de saber se a entrada em vigor do Dec. Lei nº 374/2007, de 7.11, que converte a “Estradas de Portugal” numa sociedade anónima de capitais públicos é susceptível de alterar a linha argumentativa que até agora se seguiu.
Sucede que a nossa resposta será negativa.
Do art. 4º, nº 1 do Dec. Lei nº 374/2007 resulta que a “EP - Estradas de Portugal, S.A.” tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão com ela celebrado pelo Estado.
Rege-se pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado constante do Dec. Lei nº 558/99, de 17.12 (art. 3º).
Depois, no seu art. 10º, nº 1, diz-se ainda que compete à “EP - Estradas de Portugal, S.A.”, relativamente àquelas infra-estruturas rodoviárias, zelar pela manutenção permanente das condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto de estrada que permita a livre e segura circulação, detendo esta para o desenvolvimento da sua actividade os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita, nomeadamente, à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública (art. 10º, nº 2, al. h) do mesmo diploma).
Por outro lado, determina o art. 8º nº 1 do Dec. Lei nº 374/2007 que as infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da “EP — Estradas de Portugal, S. A.”, daí decorrendo que pertence a esta a representação do Estado no que toca às infra-estruturas rodoviárias.
Seguindo-se a argumentação explanada no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16.10.2012 (proc. nº 950/10.6 TBFAF-A.G1.S1, disponível in www.dgsi.pt.), há então que dizer que estas disposições legais, dentro das funções atribuídas à ré “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (quanto às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o objecto da sua concessão), concedem à mesma poderes de autoridade próprios do Estado. Neste sentido são-lhe atribuídos, nos termos do nº 3 do dito art. 10º, os poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação.[3]
“Como apropriadamente diz Salvador da Costa (in “A Responsabilidade Civil por Defeitos de Concepção, Conservação e Construção de Estradas” – Separata da Revista do CEJ, 2º Semestre, nº 10, pág. 56) a EP - Estradas de Portugal, S. A. «para o desenvolvimento da sua actividade detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidas pelo Estado, por via de disposições legais no que respeita, designadamente, ao uso público dos serviços e à sua fiscalização, à regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades e aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei, e à responsabilidade civil extracontratual no domínio dos actos de gestão pública (artigos 10º nº 2, alíneas e), g) e h) do Dec-Lei 374/2007 de 7 de Novembro)». E mais adiante, em jeito de síntese, «trata-se, pois, de uma sociedade anónima, de capitais exclusivamente públicos, sujeito de um contrato de concessão celebrado com o Estado relativo às estradas nacionais, com algumas prerrogativas de direito público».
Também o art. 14º nº 1 do Dec-Lei 558/99 de 17 de Dezembro[4] (para onde remete expressamente o dito art. 3º do Dec-Lei 374/2007) estabelece que “poderão as empresas públicas exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, designadamente quanto a: … b) Utilização, protecção e gestão das infra-estruturas afectas ao serviço público”.
Destas normas é possível inferir-se que a responsabilidade extracontratual por que a ré é demandada, derivada das suas legais atribuições (designadamente conservação […] da rede rodoviária nacional), se desenvolve num quadro de índole pública. A ré é notoriamente chamada a colaborar com a Administração na execução de uma tarefa administrativa de gestão pública, tarefa a que, como se viu, a lei atribui expressamente poderes de autoridade do Estado.”
Por conseguinte, continuando a seguir-se o referido Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16.10.2012, é de concluir que atribuindo a lei prerrogativas de autoridade à “Estradas de Portugal, S.A.” deva esta ser considerada como uma entidade pública.
Ora, como o conhecimento das questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, é da competência dos tribunais administrativos, nos termos do art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF, serão estes os competentes para conhecer da matéria do presente pleito.[5] [6]
Impõe-se pois a revogação da decisão recorrida, com a procedência da excepção dilatória de incompetência em razão da matéria do Tribunal Judicial de Peso da Régua deduzida pela ré “Estradas de Portugal, S.A.” e a sua consequente absolvição da instância (cfr. arts. 101º, 105º, nº 1, 288º, nº 1, al. a) e 494º, al. a) do Cód. do Proc. Civil de 1961/ arts. 96º, al. a), 99º, nº 1, 278º, nº 1, al. a) e 577º, al. a) do Novo Cód. do Proc. Civil).
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Sintetizando:- A “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, apesar de ser uma sociedade anónima de capitais públicos, por integrar o sector empresarial do Estado e lhe estarem atribuídas prerrogativas de autoridade deve continuar a ser considerada como uma entidade pública.
- São os tribunais administrativos os competentes em razão da matéria para conhecerem de uma acção em que a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” é demandada por responsabilidade civil extracontratual decorrente das suas atribuições, designadamente no que concerne à conservação e manutenção de vias rodoviárias (art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF).
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DECISÃONos termos expostos, acordam os juízes que constituem este Tribunal em julgar procedente o recurso de apelação interposto pela ré “Estradas de Portugal, S.A.” e, em consequência:
a) Revoga-se a decisão recorrida;
b) Declaram-se os tribunais administrativos competentes para conhecer da matéria do presente pleito;
c) Absolve-se a ré da instância.
Sem custas.
Porto, 21.1.2014
Eduardo Rodrigues Pires
Márcia Portela
M. Pinto dos Santos
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[1] Cfr. Ac. STJ de 7.2.2009, p. 334/09.9 YFLSB, disponível in www.dgsi.pt.
[2] Cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20.2.2008, p. 19/07, disponível in www.dgsi.pt., onde igualmente se escreve que “a distinção entre actos de gestão pública e privada, segundo o lapidar Acórdão do Tribunal de Conflitos de 5/11/81, BMJ 311/195, na esteira dos ensinamentos dos Profs. Antunes Varela e Marcelo Caetano, assenta nas seguintes considerações: actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da autoridade no exercício de um poder público, no exercício de uma função pública, sob o domínio das normas de direito público, ainda que não representem meios de coerção; actos de gestão privada serão os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida de poder público se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às regras de direito privado.”
[3] Designadamente a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada; b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer actividades em violação das disposições legais e regulamentares de protecção à estrada, ou ao património público afecto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais actos forem susceptíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contra-ordenacional; c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos actos de gestão pública; d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela EP — Estradas de Portugal, S. A., ou afectos à sua actividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais; e) Embargar e ordenar a demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de protecção estabelecidas por lei.
[4] Que estabelece o regime jurídico do sector empresarial do Estado.
[5] Em sentido idêntico cfr. também Ac. Tribunal de Conflitos de 26.1.2012, CJ STJ, ano XXI, tomo II, págs. 6/7.
[6] Sustentando posição contrária, no sentido da competência dos tribunais judiciais em casos como o presente referentes à “EP – Estradas de Portugal, S.A.”, cfr. Ac. Rel. Guimarães de 6.3.2012, proc. nº 950/10.6 TBFAF-A, disponível in www.dgsi.pt., que viria ser posteriormente revogado pelo Ac. STJ de 16.10.2012, citado no corpo deste acórdão.