Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RECURSO
PRAZO
II - Se aquele prazo terminar no decurso das férias judiciais não se transfere para o primeiro dia útil após o decurso daquelas férias.
1. Relatório
“Q....., LDA.” recorreu para este Tribunal da Relação do Porto, do despacho proferido no Tribunal Judicial da Comarca de..... que rejeitou a IMPUGNAÇÃO da decisão da DIVISÃO SUBREGIONAL DO CÁVADO e lhe aplicou a coima de 100.000$00, por infracção ao disposto no art. 86º, n.º 1, al. c) do Dec. Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, formulando as seguintes conclusões:
a) na esteira da orientação seguida nos Assentos do STJ, números 2/2000 e 1/2001, de 8/03/2001, não pode defender-se hoje que a apresentação da Impugnação Judicial da decisão da autoridade administrativa não pode ser havido como acto praticado em juízo;
b) com efeito, encontra-se completamente vedada à Autoridade Administrativa proceder à apreciação da Impugnação, ainda que para efeitos de apreciação da sua apresentação tempestiva, cabendo ao Juiz a quem a Impugnação é dirigida efectuar esse controle e proceder à apreciação final;
c) igualmente, pelo facto de assistir à autoridade administrativa a prerrogativa de proceder à revogação do acto, não é de molde a afectar o carácter judicial do acto de impugnação, na medida em que se traduz apenas na faculdade de no prazo concedido por lei para a remessa dos autos a juízo, revogar a decisão, fazendo desaparecer da ordem jurídica o acto que seria sindicado;
d) contudo, este exercício limitado de actividade administrativa, não retira a natureza de acto judicial a praticar em juízo à dedução do recurso de impugnação, pois é este o seu destinatário final, funcionando a autoridade administrativa como local de recepção do recurso e, nessa medida, como extensão das próprias secretarias judiciais;
e) a razão da equiparação das férias judiciais a dias não úteis, não é determinado por uma impossibilidade física de receber os documentos, mas antes por uma razão de paz social e de respeito por um período generalizado de descanso da população, que não deve ser confrontada, no seu descanso, com situações de litígio;
f) por tal facto, as razões que determinam tal deferimento de termo do prazo, também se sentem presentes em sede de contra ordenação, tanto mais que se afigura o entendimento de não se haver como acto a praticar em juízo como excessivo, na medida em que impõe ao recorrente um esforço que não é correspondido pelo sistema, dado que, em caso de apresentação em período de férias da impugnação, tal facto não acarreta para o recorrente uma decisão pronta; Antes se converte em mais um papel que apenas após o decurso das férias judiciais será distribuído e tratado, ou seja, a imposição de não poder o cidadão acautelar um período de não litigiosidade, não tem a correspondente resposta em termos de celeridade e de definição da situação jurídica do Recorrente, que fica sempre dependente do termo do período de férias judiciais;
g) o entendimento de que a apresentação da Impugnação Judicial à autoridade administrativa não deve ser equiparado a acto a praticar em juízo, é de molde a violar os preceitos dos n.º 9 e l0 do art. 32º C.R.P.
Conclui pedindo a revogação da decisão recorrida.
O M.P defendeu a manutenção do despacho recorrido, concluindo:
a) o prazo para a impugnação da decisão administrativa, previsto no artigo 59°, n.º 3 e 60°, do Decreto Lei 433/82 de 27/10, não é um prazo judicial;
b) por essa razão, tal prazo não se suspende nas férias judiciais;
c) o recurso de impugnação da autoridade administrativa apresentado pela recorrente é extemporâneo;
d) a decisão recorrida não violou o disposto nos artigos 59° n.º 3 e 60° do Decreto Lei n.o 433/82 de 27/10 e no artigo 32°, n.º 9 e 10 da CRP ou quaisquer outras disposições legais.
O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Tribunal, emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso – cfr. fls. 129.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência, para julgamento da questão objecto do recurso.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A decisão recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto:
a) a arguida foi notificada da decisão da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Norte, Divisão Sub-Regional do Cávado e Ave, de fls. 10 a 13, em 20-06-2001 - cfr. fls. 14.
b) No entanto, só em 18-09-2001 a arguida apresentou à autoridade administrativa o recurso da respectiva decisão - cfr. fls. 15.
2. 2. Matéria de direito.
Nos termos do art.º 59º, n.º 3, do Dec. Lei 433/82, de 27/10, com a redacção dada pelo Dec. Lei 244/95, de 14 de Setembro, o recurso da decisão será apresentado à autoridade administrativa que aplicou as coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido. O art.º 60º n.º 1 do mesmo Dec. Lei, diz-nos que o prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados. Tendo a recorrente sido notificada em 20-06-2001, o prazo de 20 dias terminava em 18-07-2001. Dado que o recurso foi apresentado junto da autoridade administrativa, apenas em 18-09-2001, a questão dos autos é a de saber se o prazo que termine em férias judiciais se transfere, ou não, para o dia seguinte às férias judiciais.
A decisão recorrida, bem como o M.P. na primeira instância e neste Tribunal, entendem que “o recurso da decisão de aplicação de coima é deduzido num processo contra ordenacional que tem natureza administrativa e nem sequer dá origem imediatamente à fase judicial, que até pode nem vir a ter lugar se a autoridade administrativa revogar a decisão, até ao envio do processo ao tribunal (cfr. art.º 62.º, n.º 2 do Dec. Lei n.º 433/82, de 27/10).
Como se decidiu no acórdão para fixação de jurisprudência n.º 2/94, do Supremo Tribunal de Justiça, proferido em 10-03-1994, publicado no DR, I série, de 07-05-1994, pág. 2372, “não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do art.º 59.º do Dec. Lei n.º 433/82, de 27-10, com a alteração introduzida pelo Dec. Lei n.º 356/89, de 17-10 – cfr. fls. 33 dos autos.
A recorrente entende o contrário e invoca, para defesa da sua tese, os Assentos do Supremo Tribunal de Justiça n.º 2/2000 e 1/2001, que fixaram a seguinte orientação:
- “o n.º 1 do art. 150º do Código de Processo Civil é aplicável em processo penal, por força do art. 4º do Código de Processo Penal” (assento 2/2000);
- “como em processo penal, também em processo contra ordenacional vale como data da apresentação da impugnação judicial, a da efectivação do registo postal da remessa do respectivo requerimento à autoridade administrativa que tiver aplicado a coima – artigos 41º, 1 do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro, 4º do C. P. Penal e 150º,1 do C. P. Civil e Assento do STJ 2/2000, de 7 de Fevereiro de 2000” (assento 1/2001).
Vejamos a questão, começando por determinar se a mesma está ou não resolvida pelos Assentos do Supremo Tribunal de Justiça, invocados pela recorrente, uma vez que a situação neles tratada era diversa.
A esta questão, podemos responder com toda a segurança que não. Os Assentos em causa, principalmente o 1/2001, não têm aplicação directa neste caso. Como se diz nos pontos 5.2 e 5.3 do referido Assento (pág. 2323 do DR, I Série, n.º 93, 20 de Abril de 2001) “(...) 5.2 - O que se pergunta, pois, é se – à semelhança do que se passa em processo civil e em processo penal – também no contra ordenacional valerá como data da apresentação da impugnação judicial a da efectivação do registo postal da remessa do respectivo requerimento à autoridade administrativa que tiver aplicado a coima. 5.3. O problema nada tem a ver, pois, com a forma do prazo da impugnação judicial (art. 59º do Regime Geral das Contra Ordenações), nem sequer com a contagem do prazo para a impugnação, (art. 60º) mas, singelamente, com a equiparação (ou não) à apresentação material do recurso à autoridade administrativa, da sua remessa pelo correio registado como se os serviços postais funcionassem – tal qual no processo civil – como postos de recepção dos articulados, requerimentos, respostas e peças referentes a quaisquer actos que devam ser praticados pelas partes no processo”.
Mas, mesmo sem aplicação directa, poderá a doutrina do assento ter implicações na questão objecto deste recurso? E na afirmativa, em que medida ?
Parece-nos indubitável que a doutrina jurídica que serviu de suporte ao referido assento, tem plena aplicação no que respeita à definição do direito subsidiariamente aplicável. É, assim, quanto a nós, de aceitar que não é “hoje possível admitir-se que o direito contra ordenacional constitua ou possa constituir ilícito penal administrativo. Do que se trata é de um verdadeiro direito penal especial, disfarçado no poder da Administração Pública, mais por conveniências práticas do que por preocupações de rigor da sua natureza jurídica” – Assento 1/20001, ponto 9.1., pág. 2325 do DR, I Série, de 20-4-20001. Daqui decorre, como decorreu para a tese do referido assento, que o direito subsidiário é o direito penal e o direito processual penal, e não o direito administrativo.
A nosso ver, é esta a única implicação que podemos retirar do assento e, portanto, é dentro desta orientação que vamos averiguar se a questão, objecto deste recurso, encontra resposta no Regime Jurídico das Contra Ordenações e, só no caso de o não encontrar, buscaremos a integração da lacuna, através do direito processual penal e civil, e não através do direito administrativo (Código de Procedimento Administrativo).
Os artigos que regulam esta matéria são os artigos 59º e 60º do Regime Jurídico das Contra Ordenações e têm a seguinte redacção, introduzida pelo Dec. Lei 244/ 95, de 14 de Setembro:
“Artigo 59.º
Forma e prazo
1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.
2 - O recurso de impugnação poderá ser interposto pelo arguido ou pelo seu defensor.
3 - O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.
Artigo 60.º
Contagem do prazo para impugnação
1 - O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados.
2 - O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte”.
Dado que a actual redacção destes preceitos é posterior ao Acórdão para fixação de Jurisprudência citado na decisão recorrida (Acórdão para fixação de jurisprudência 2/94, proferido em 10/3/94), alterou-se a base legal dentro da qual a sua doutrina era obrigatória. Por outro lado, há agora na lei uma regra sobre a transferência do termo do prazo “para o primeiro dia útil seguinte”, sempre que não seja possível “durante o período normal, a apresentação do recurso”.
Que situações são estas “em que não é possível, durante o período normal, a apresentação do recurso”? Apenas os sábados, domingos e feriados (como defende a sentença), ou também as férias judiciais (como defende a recorrente)?
Parece-nos indubitável que a lei se refere aqui à possibilidade material de apresentação do recurso. Esta possibilidade decorre, naturalmente, do facto de a respectiva repartição estar aberta, ou seja, em condições de receber tal apresentação. Assim, a leitura do art. 60º, 2 apenas permite a transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte, no caso de a repartição onde o recurso devia ser entregue não ter possibilidade de o receber, por estar fechada.
Não existe aqui a equiparação feita no art. 279º, al. e) do Código Civil, das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados - “sempre que o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo”. A explicação mais plausível para esta falta de equiparação, é a do legislador ter entendido que tal equiparação não era aplicável, uma vez que o recurso, embora dirigido ao tribunal, é entregue na repartição administrativa onde foi proferido o acto punitivo e, portanto, o respectivo acto - entrega da petição do recurso - não é praticado em juízo.
Assim, nada legitima a construção, neste caso, de uma lacuna de regulamentação. O legislador alterou os artigos 59º e 60º do Dec. Lei 433/82, de 27/10, totalmente omissos nesta matéria, sobre a qual havia alguma controvérsia – cfr. Acórdão para fixação de jurisprudência n.º 2/94, de 7 de Maio de 1994, considerando que o prazo de interposição do recurso em causa não tinha natureza judicial, mas sim administrativa. Por outro lado, com a nova redacção do art. 60º n.º1, o legislador foi também claro ao ordenar que, na contagem do prazo de interposição do recurso, se descontassem apenas os sábados, domingos e feriados - isto é, sem que tal prazo se suspendesse durante as férias judiciais. Ciente da controvérsia, o legislador optou por regular o regime do prazo e da forma de interposição do recurso, pelo que a falta de equiparação das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados, quer para a suspensão do prazo, quer para a transferência do termo, deve ser vista como uma intenção de não equiparação e não como uma lacuna – cfr. preâmbulo do diploma, onde se diz que procedeu ao “(...) alargamento significativo do prazo para impugnação da decisão administrativa - esclarecendo regras sobre o modo como deve contar-se - e do prazo de recurso da decisão judicial (...)”, sendo incompreensível que, se o legislador tivesse querido a equiparação das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados, o não tivesse dito.
O argumento da recorrente, segundo o qual essa equiparação deve ser feita por força de uma razão de paz social e de respeito por um período generalizado de descanso da população, não nos parece relevante. Não é claro que a razão de ser da equiparação das férias judiciais aos sábados, domingos e feriados (a que alude o art. 279, e) do C. Civil) seja, como diz, uma razão de tréguas na litigiosidade. Mas não é esse o motivo da refutação do argumento. O motivo de não aceitarmos a equiparação, resulta do facto de entendermos que não há lacuna e, portanto, não carecermos de fundamentar uma identidade de razões para aplicação do regime do C. Civil. A matéria está regulada no art. 60º, 1 e 2 do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro, na redacção pelo Dec. Lei 244/95, de 14 de Setembro e, sem lacuna, não há que recorrer às razões justificativas da aplicação analógica.
Resta saber se, como diz a recorrente, esta interpretação ofende o disposto no art. 32º, 9 e 10 da Constituição da República Portuguesa. Estes preceitos constitucionais, inseridos num artigo com a epígrafe “garantias de processo criminal”, têm a seguinte redacção:
- art. 32, 9º “Nenhuma causa pode ser subtraída ao tribunal cuja competência esteja fixada em lei anterior”
- art. 32, 10º “Nos processos de contra – ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e de defesa”.
Não estando em causa qualquer controvérsia sobre a competência do tribunal, nem sobre os direitos de audiência e defesa do arguido, a invocação não faz sentido. Os termos em que a recorrente justifica a violação destes preceitos, é ambígua:
“Contudo, - diz o recorrente a fls. 124 - e atendendo à unidade do sistema jurídico e judicial, o regime de aplicação da lei deve ser uno e, como tal, na correcta leitura e interpretação do disposto no art. 279º, al. e) do C. Civil e interpretado de forma consentânea com os n.ºs 9 e 10 do art. 32º da CRP, a apresentação do recurso à entidade administrativa, não é factor que altere a natureza de acto a praticar em juízo à apresentação do recurso de contra ordenação”.
Como é que a recorrente passa da unidade do sistema jurídico à unidade do sistema judicial, como é que vê essa unidade consagrada no art. 32º, 9 e 10 da CRP e com efeitos na interpretação do art. 60º do Regime Jurídico das Contra- Ordenações é que, salvo o devido respeito, continua a ser ininteligível.
As regras de contagem dos prazos, no procedimento contra ordenacional, poderiam (admite-se) pôr em causa o direito de defesa do arguido, se consagrassem prazos de tal modo curtos que impossibilitassem, na prática, o direito ao recurso. Mas não é, evidentemente, o caso: o prazo para recorrer era de 20 dias úteis, descontando-se sábados, domingos e feriados, isto é, um prazo que não inviabiliza, nem põe em causa, o direito de defesa do arguido.
Face ao exposto, improcedem todas as conclusões do recurso e, embora com fundamentação diversa, deve manter-se a decisão recorrida.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto acordam em negar provimento ao recurso e, consequentemente, manter a decisão recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC.
Porto, 17 de Dezembro de 2003
Élia Costa de Mendonça São Pedro
José Manuel Baião Papão
Francisco Augusto Soares de Matos Manso