Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RECURSO
COMPETÊNCIA
DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO
I
1. No âmbito do processo contra-ordenacional NUICO/…./....EAPRT, da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), a arguida “B………., Ld.ª” impugnou, nos termos do disposto no artigo 55.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, o acto cautelar de encerramento de estabelecimento comercial, praticado pela ASAE, pedindo que seja suspensa a determinação de encerramento de estabelecimento comercial e, a final, revogada a decisão interlocutória e cautelar de encerramento de estabelecimento comercial.
2. A ASAE remeteu o recurso, acompanhado de uma informação que esclarecia o processado e de uma certidão integral deste, que, ali, se manteve pendente, ao Ministério Público, junto do Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto, vindo o Ministério Público a determinar a distribuição do expediente como recurso de impugnação judicial.
3. Distribuído esse expediente ao ..º juízo daquele tribunal, com o n.º …./07.0TPPRT, depois de solicitados e obtidos elementos relativos à comprovação da data de interposição do recurso, foi, por despacho judicial de 07/11/2007, decidido julgar o Tribunal de Pequena Instância Criminal incompetente em razão da matéria para conhecer da questão posta e rejeitada a impugnação interposta.
4. Desse despacho foi, então, interposto recurso pelo Ministério Público, com as seguintes conclusões:
«1.ª O artigo 55.º do regime geral das contra-ordenações, ao estatuir uma regra geral de “recorribilidade” das medidas das autoridades administrativas que se ajusta à situação concreta dos autos, é directamente aplicável ao caso sub judice.
«2.ª Este entendimento é, aliás, reforçado pelas considerações expendidas no Assento do STJ n.º 1/2003, publicado no Diário da República, Série I-A, de 25 de Janeiro, das quais se destacam, com interesse para a situação sub judice, as seguintes:
“O processamento das contra-ordenações [...] compete às autoridades administrativas [...] (artigo 33.º do regime geral das contra-ordenações). Porém, os actos correspondentes não constituirão, propriamente «actos administrativos» nem a essa actividade se aplicará, directamente, o «direito administrativo» (ver nota 17). É que, por um lado, no processo de aplicação da coima [as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal [...] (artigo 41.º, n.º 1).
“Iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração – que fora desse contexto seriam actos administrativos «tout court» (sujeitos, portanto, ao regime e garantias próprias do direito administrativo) – passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico. Nestes termos, quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo. Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas (ver nota 19).”
«3.ª Razões que não tendo tido acolhimento na decisão judicial ora objecto de recurso tornarão esta ilegal e imporão, como se pretende e ora se peticiona, a sua revogação por outra através da qual o tribunal se declare materialmente competente para apreciar e julgar a pretensão da sociedade impugnante.»
5. Ao recurso não foi apresentada resposta.
6. Admitido o recurso, foi mantida a decisão recorrida.
7. Nesta instância, na oportunidade conferida pelo artigo 416.º do Código de Processo Penal (CPP), a Exm.ª Procuradora-geral-adjunta, acompanhando a motivação de recurso, foi de parecer de que ele merece provimento.
8. No exame preliminar, determinou-se que o recurso fosse julgado em conferência.
9. Colhidos os vistos, realizou-se a conferência.
II
Cumpre decidir.
1. Os autos demonstram, para além do já referido, os elementos que passaremos a destacar.
No dia 07/09/2007, a ASAE realizou uma inspecção ao estabelecimento da sociedade “B………., Ldª”, sito nesta cidade do Porto, e levantou auto de notícia por prática da contra-ordenação prevista no artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de Junho, e por diversas infracções ao Reg. (CE) n.º 852/2004, de 29 de Abril.
Na mesma data, o representante da arguida foi notificado para, no prazo de 24 horas, apresentar, na Direcção Regional do Norte da ASAE, a licença ou autorização de utilização, sob pena de vir a ser ordenada a imediata suspensão cautelar da laboração do estabelecimento.
No dia 09/09/2007, foi o representante da arguida notificado de que devia suspender o exercício da actividade no estabelecimento.
Foi na sequência dessa decisão que a arguida interpôs recurso de impugnação, visando a revogação da «decisão interlocutória e cautelar de encerramento do estabelecimento».
A arguida requereu, ainda, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, a incidir sobre o acto administrativo de encerramento de estabelecimento comercial praticado pela ASAE, com as mesmas razões, de facto e de direito, do recurso de impugnação.
O requerimento da providência cautelar foi admitido, por despacho de 21/09/2007.
2. No despacho recorrido enunciam-se as seguintes ordens de razões:
- a possibilidade de a autoridade competente ordenar a suspensão imediata do exercício da actividade de um estabelecimento, no caso de falta de licença de utilização, não está prevista no regime geral das contra-ordenações ou no Decreto-Lei n.º 234/2007, como medida cautelar a aplicar no decurso do processo contra-ordenacional;
- a ASAE é uma autoridade policial com competência para fiscalizar os estabelecimentos comerciais e instruir os respectivos processos contra-ordenacionais, não tendo competência para aplicar coimas ou sanções acessórias.
Delas, extrai-se o entendimento de que a medida cautelar de encerramento do estabelecimento foi tomada fora do contexto do processo contra-ordenacional, por uma autoridade de polícia, tratando-se de um acto administrativo.
Daí a declaração da incompetência material do tribunal.
3. Os elementos recenseados revelam que a medida de suspensão da actividade da arguida foi decretada pela ASAE, a título cautelar e preventivo, como, aliás, a arguida expressamente reconhece, ao pedir a revogação da «decisão interlocutória e cautelar do encerramento do estabelecimento», no âmbito de um processo contra-ordenacional, para cuja instrução é competente a ASAE.
A circunstância de a medida cautelar decretada não ser admissível no quadro geral do regime contra-ordenacional (no qual se prevê, apenas, a medida cautelar de apreensão de objectos – artigo 48.º-A do Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de Outubro[1]) ou não estar prevista no Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de Junho, não afecta o facto de ter sido aplicada no quadro de um processo contra-ordenacional, após a sua instauração pela prática da contra-ordenação prevista no artigo 12.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 234/2007, de 19 de Junho, e por diversas infracções ao Reg. (CE) n.º 852/2004, de 29 de Abril.
A questão da inadmissibilidade da aplicação de tal medida cautelar releva para a decisão de mérito do recurso de impugnação mas não serve para descaracterizar o procedimento no âmbito do qual foi, efectivamente, decretada.
O artigo 55.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, afirma a recorribilidade genérica de todos os actos praticados pelas autoridades administrativas no processo contra-ordenacional que afectem direitos ou interesses do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem [«As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem.»]
Não se indicando o regime destes recursos, parece que a omissão de regulamentação directa e de indicação explícita do regime jurídico aplicável só pode ser explicada pelo entendimento de que seguirão os termos dos únicos recursos cuja regulamentação é indicada no regime geral, ou seja, os recursos judiciais de aplicação das coimas (artigo 59.º e seguintes do referido Decreto-Lei n.º 433/82)[2].
Não se vê razão válida ou teleologicamente fundada para só compreender na referência às “autoridades administrativas”, contida no artigo 55.º, as autoridades administrativas com competência para aplicar as coimas. As autoridades policiais e fiscalizadoras podem englobar-se no conceito genérico de autoridades administrativas[3]. Por outro lado, não é razoável admitir que o legislador pretendesse restringir a via do recurso às medidas tomadas pelas autoridades administrativas competentes para aplicar as coimas e deixar desprovidas da possibilidade de reacção, através do recurso, as pessoas afectadas por medidas tomadas pelas autoridades administrativas com competência para a instrução.
Analisando o enquadramento jurídico da fase organicamente administrativa do processo de contra-ordenação, refere Frederico de Lacerda da Costa Pinto[4]:
«Do ponto de vista da autoridade administrativa a competência para processar contra-ordenações pode ter algo de peculiar: trata-se de Direito aplicável por uma entidade administrativa, mas que não é em rigor Direito Administrativo. O que significa que iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração – que fora desse contexto seriam actos administrativos tout court (sujeitos, portanto, ao regime e garantias próprias do Direito Administrativo) – passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico. Nestes termos, quando um acto da autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo. Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas.»
Neste entendimento, reconhecendo-se embora, que a solução implica «como que uma metamorfose jurídica dos actos administrativos em actos de um processo de contra-ordenação»[5], afigura-se-nos que a medida cautelar de suspensão do exercício da actividade no estabelecimento da sociedade “B………., Ldª” é susceptível de impugnação judicial, ao abrigo do artigo 55.º do Regime Geral das Contra-ordenações.
II
Termos em que, no provimento do recurso, revogamos o despacho recorrido que rejeitou a impugnação interposta, nos termos do artigo 55.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, em razão da incompetência material do tribunal.
Não é devida tributação.
Porto, 23 de Abril de 2008
Isabel Celeste Alves Pais Martins
David Pinto Monteiro
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[1] Artigo introduzido pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro.
[2] Neste sentido, Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral, 2.ª edição, Visilis Editores, p. 328.
[3] Marcelo Caetano definia a Polícia como o modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir, para afirmar «A polícia é um modo de actividade administrativa» (cfr. Manual de Direito Administrativo, vol. II, Almedina Coimbra, 1983, p. 1150).
[4] «O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidariedade da intervenção penal», Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 7, Fasc. 1.º, Janeiro-Março de 1997, pp. 80-81, também referenciado no Assento do Supremo Tribunal de Justiça n.º 1/2003, citado no recurso.
[5] Ibidem, p. 82.