Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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CONTRATO DE EMPREITADA
COMPETÊNCIA MATERIAL
II - O direito invocado pelos lesados é um direito privado e o Estado responde, ante eles, em paridade, tal como o faria um particular que fosse responsabilizado por danos causados a terceiros.
1 – B......... e mulher, C.........., e D.......... instauraram, em 18.12.02, na comarca do .......... (com distribuição à .. Vara Cível/.. Secção), acção ordinária contra o “Estado Português” e “E........., S.A.”, pedindo que, na respectiva procedência:
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A) – Seja reconhecida imputação à actividade dos RR., pelos danos causados aos AA.;B) – Em caso de reconstituição natural:
B.1 – Sejam os RR. condenados a repor o prédio e as fracções dos AA. na situação em que se encontravam antes da produção dos danos que provocaram, mediante a realização dos trabalhos adequados a esse efeito;
B.2 – Sejam os RR. condenados a pagar aos AA. a indemnização correspondente à desvalorização das fracções, pelo valor que venha a ser liquidado em execução de sentença; ou, subsidiariamente, caso se entenda que a reconstituição natural não é possível:
C.1 – Sejam os RR. condenados a pagar aos 1º/s AA., a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, a quantia indemnizatória global de € 257.500,00;
C.2 – Sejam os RR. condenados a pagar à 2ª A., a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, a quantia indemnizatória global de € 155.000,00;
D – Em qualquer dos casos:
D.1 – Sejam os RR. condenados a pagar aos 1º/s AA. a quantia global de € 25.252,93, a título de indemnização pelos restantes danos patrimoniais e não patrimoniais alegados;
D.2 – Sejam os RR. condenados a pagar à 2ª A. a quantia de € 20.000,00, a título de indemnização pelos restantes danos não patrimoniais alegados.
Fundamentando as respectivas pretensões, alegaram, em resumo e essência, terem sofrido danos indemnizáveis e dos peticionados montantes, em consequência da execução, pela 2ª R., de uma empreitada de obra pública de que é dono o R., Estado Português, estando ambos constituídos, por isso, na correspondente obrigação de pagar tais indemnizações aos AA.
Em contestação, deduziu o R. Estado, além do mais, a excepção dilatória da incompetência, em razão da matéria, do Tribunal comum para conhecer da acção, sendo, a tal título, competente o Tribunal Administrativo.
No subsequente despacho saneador, foi perfilhado este entendimento, em consequência do que, julgando-se procedente a sobredita excepção, foram os RR. absolvidos da instância.
Inconformados, interpuseram os AA. o presente recurso de agravo, visando a revogação da decisão recorrida, conforme alegações culminadas com a formulação das seguintes conclusões:
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1ª - A competência em razão da matéria afere-se pela natureza (da relação -?) jurídica em debate, tal como o A. a apresenta;2ª - Os factos constitutivos da causa de pedir não são integradores de uma relação jurídica administrativa, nem da prática de qualquer acto de gestão pública;
3ª - O que está em causa é a ofensa de direitos de propriedade e a correlativa obrigação de indemnizar, em que o Estado deve ser colocado numa situação de igualdade com qualquer particular, discutindo-se, pois, uma questão de direito privado;
4ª - Conforme prescreve o nº3 do art. 214º da Constituição da República, compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções que tenham como objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas;
5ª - De igual modo, o art. 3º do ETAF prescreve que incumbe aos Tribunais Administrativos dirimir os conflitos no âmbito das relações jurídicas administrativas;
6ª - Por sua vez, a al. h) do nº1 do art. 51º do ETAF estabelece que compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes da prática de actos de gestão pública;
7ª - Nessa medida, “a contrario”, a presente acção não é da competência dos Tribunais Administrativos, antes sendo da competência dos Tribunais Comuns, o que decorre do art. 66º do CPC;
8ª - Aliás, a al. f) do nº1 do art. 4º do ETAF exclui da jurisdição dos Tribunais Administrativos as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja de direito público, tal como aqui acontece;
9ª - Ao considerar-se incompetente, em razão da matéria, absolvendo os RR. da instância, o Tribunal “a quo” violou os normativos legais referidos, devendo a sentença de que se recorre ser, nessa medida, revogada.
Contra-alegando, pugna o R. Estado Português pela confirmação da decisão recorrida, a qual foi objecto de sustentação.
Corridos os vistos e nada obstando ao conhecimento do recurso, cumpre decidir.
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2 – Para a apreciação e decisão da única questão suscitada no presente recurso – a de determinar qual o Tribunal competente, em razão da matéria, para conhecer da respectiva acção, propugnando as agravantes pela atribuição de tal competência ao Tribunal comum – temos por relevantes os seguintes factos emergentes dos respectivos autos:/
a) – Em 31.07.95, o 1º R., através do Ministério da Educação (DREN – Direcção Regional de Educação do Norte), adjudicou à 2ª R., após concurso público realizado, em 12.01.95, a execução da empreitada de construção civil, com instalação eléctrica e equipamento de cozinha e bufete, da Escola Preparatória e Secundária ........, de ......... – ........., nos demais termos constantes do documento de fls. 81 a 85;b) – Na sequência da actuação comissiva e (ou) omissiva protagonizada pelos agentes da empreiteira, na execução da empreitada, sofreram os AA. os danos alegados e cujo ressarcimento visam através da correspondente condenação dos RR., nesta acção.
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3 – I – Conforme art. 1º, nº1, do DL nº 405/93, de 10.12., este diploma aplica-se “às empreitadas de obras públicas promovidas pela administração estadual, directa e indirecta, administração regional e local, bem como pelas empresas públicas e sociedades anónimas de capitais maioritária ou exclusivamente públicos”, consistindo a empreitada de obras públicas, nos termos do nº4 do mesmo art., no contrato administrativo “destinado, mediante o pagamento de um preço, à realização de trabalhos de construção, restauro, reparação, conservação ou adaptação de bens imóveis”.As partes do contrato de empreitada de obras públicas “são o dono da obra e o empreiteiro”, sendo dono da obra “a pessoa colectiva que manda executá-la ou, no caso de obras executadas em comparticipação, aquela a quem pertençam os bens ou que ficará a administrá-los”.
Para Jorge Andrade Silva (in “Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas”, 4ª Ed. , págs. 24/25), para que surja uma empreitada de obra pública é indispensável que a mesma verse sobre uma obra pública, ou seja, que o objecto real do contrato consista num trabalho promovido por uma pessoa colectiva de direito público, com um fim de interesse público, cuja satisfação lhe caiba legalmente levar a efeito.
Paralelamente, conforme convocação dos pertinentes preceitos legais constante do Ac. do STJ, de 05.11.02 (Cons. Silva Paixão) – COL/STJ – 3º/123 –, que se vem seguindo, de muito perto: “As causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência” (residual, pois) “dos tribunais judiciais (arts. 18º, nº1 da LOFTJ, 66º do CPC e 211º, nº1 da CRP (...) A jurisdição administrativa é exercida por tribunais administrativos, aos quais incumbe, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (arts. 1º e 3º do ETAF e 212º, nº3, da CRP)”.
Na posição sustentada no mesmo douto Ac. do STJ,...”essencial para se determinar a competência dos tribunais administrativos é a existência de uma relação jurídica administrativa, sendo certo que a concretização de tal conceito revela-se «tarefa difícil». (...)...”podemos definir a relação jurídica administrativa como aquela que, «por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração» (Cfr. Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2001, págs. 518) (...) e outro não é o entendimento de J.C. Vieira de Andrade, quando, depois de afirmar que à justiça administrativa só interessam «as relações jurídicas administrativas públicas, ou seja, aquelas que são reguladas por normas de direito administrativo», acentua que devem ser consideradas relações jurídicas administrativas «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (in “A Justiça Administrativa” – Lições, 3ª Ed., 2000, págs. 79)”.
E como respigado da mesma obra (págs. 25), no Ac. desta Relação, de 07.11.2000 (Des. – hoje, Cons. – Afonso Correia) – Col. – 5º/184 (que analisa estas questões com inexcedível profundidade e para onde, no omitido e com a devida vénia, se remete): “A justiça administrativa poderá apresentar-se como o conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo específico – excluindo-se do seu âmbito as questões administrativas internas, as questões não administrativas e as questões administrativas de direito privado; e, relativamente às questões administrativas externas de direito público, não se considerando as que se colocam no âmbito da utilização de mecanismos de controlo político ou de meios administrativos de impugnação, nem as questões contenciosas atribuídas a outras ordens judiciais”. Acrescentando-se, no mesmo douto aresto, que “Só interessam à justiça administrativa as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de «imperium», com vista à realização do interesse público legalmente definido”.
Reputa-se, ainda, de interesse salientar que, de acordo com o preceituado no art. 51º, nº1, al. h) do DL nº 129/84, de 27.04 (“Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”), aplicável, “in casu” – como, pacificamente, admitido, nos autos –, atento o disposto no art. 9º do Preâmbulo da Lei nº 13/2002, de 19.02., na redacção introduzida pelo art. 1º da Lei nº 4-A/2003, de 19.02., compete aos tribunais de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Sendo que, na decorrência do preceituado no art. 4º, nº1, al. f), do mesmo ETAF, estão excluídos da jurisdição administrativa...os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
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II – Como assinalado no Ac. do STJ, de 13.05.04 (Cons. Noronha do Nascimento) – COL/STJ – 2º/56 – e é Doutrina e Jurisprudência pacífica e uniforme, a competência material do Tribunal afere-se (à semelhança de outros pressupostos processuais, tais como, designadamente, a legitimidade «ad causam» e a forma do processo) pelo pedido formulado pelo A. e pela causa de pedir que a consubstancia, sendo, por isso, a p.i. que nos dá a pedra de toque que permite decifrar a competência: tal o modo como o pedido nos aparece concretamente delineado, assim se fixa qual o tribunal competente para o conhecer.No caso dos autos, não se suscitam dúvidas de que o contrato de empreitada de obra pública celebrado entre ambos os RR. integra uma relação jurídica administrativa, tendo, desse modo, o R. Estado praticado um acto administrativo no âmbito da gestão pública que ao mesmo incumbe prosseguir. Decorrendo, aliás, de tal relação jurídica e acto administrativo donde a mesma promana a responsabilização do R. Estado, como dono da obra dada de empreitada, ante os terceiros que se têm por lesados, no respectivo direito de propriedade, pela actividade (em sentido amplo) levada a cabo pela empreiteira, em moldes que desencadearam para tais terceiros o nascimento de um direito de indemnização pelos danos por si suportados, em consequência do desenvolvimento daquela actividade.
No entanto, não obstante tratar-se de matéria não isenta de dificuldade de transposição para a prática (o Cons. Santos Botelho anota, mesmo, o art. 51º, nº1, al. h), do ETAF, comentando que...”neste específico campo teria sido preferível que o legislador tivesse feito apelo a um critério atributivo de competência menos teórico e mais apto a delimitar com rigor os limites da competência jurisdicional das diferentes categorias de tribunais”...in “Contencioso Administrativo”, Almedina, 1995, págs. 99), é nosso entendimento que a acção donde promana o presente agravo se encontra abrangida e, como tal, deve ser submetida à jurisdição dos tribunais comuns.
Com efeito, sem prejuízo de quanto ficou exposto, o certo é que tal acção tem por objecto uma questão – já devidamente concretizada – que, nítida e insofismavelmente, é de direito privado, o que, nos termos do aludido art. 4º, nº1, al. f) do ETAF, exclui a submissão de tal feito à jurisdição administrativa, tanto mais que, conforme decidido no Ac. do STA, de 14.10.93 – Rec. 32 216 –, “O art. 51º, nº1, al. h), do ETAF, ao colocar no âmbito da competência dos tribunais administrativos do círculo o conhecimento das acções sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública não pretendeu delimitar o âmbito da competência da jurisdição administrativa, pressupôs antes essa operação já realizada nos termos fixados nos arts. 214º (hoje, 212º), nº3 da Constituição da República e 3º e 4º do ETAF”.
Aliás, como se sustentou no aludido Ac. desta Relação, de 07.11.00,... “Quanto aos pedidos indemnizatórios, é seguro que os actos violadores do direito de propriedade e geradores da alegada obrigação de indemnizar se não integram em qualquer relação jurídica administrativa, regulada pelo direito público”...O que não ocorreria se, v.g., estivessem em causa vicissitudes respeitantes à mencionada relação jurídica administrativa consubstanciada pela adjudicação da empreitada e ocorrentes, a montante ou a jusante duma tal adjudicação.
Mas, não: o direito dos AA. que estes invocam como ofendido é um direito privado, que não um direito ou uma garantia de natureza publicista (Cfr. o Ac. do STJ, de 17.02.94 (Cons. Sousa Macedo) – COL/STJ – 1º/114), devendo o R. Estado responder perante os AA. – lesados, em perfeita paridade com os termos em que responderia qualquer dono de obra que fosse responsabilizado por danos sofridos por terceiros, em consequência da actividade (em sentido amplo) levada a cabo pelo respectivo empreiteiro, na execução da empreitada.
Procedendo, pois, da forma exposta, as conclusões formuladas pelos agravantes.
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4 – Em face do exposto, acorda-se em conceder provimento ao agravo, em consequência do que, revogando-se a douta decisão recorrida, se julga o tribunal recorrido competente, em razão da matéria, para conhecer da acção donde aquele promana, a qual, aí, deverá seguir os seus regulares termos.Sem custas, por delas estar isento o R. – Estado, que não só deu causa ao agravo, como o contra-alegou (Cfr. art. 2º, nº1, al. a), do C.C.Jud.)
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Porto, 20 de Dezembro de 2004
José Augusto Fernandes do Vale
António Manuel Martins Lopes (Vencido nos termos e fundamentos do Acórdão de 8/03/04, Pº 7011/03, de que fomos relator, por entendermos que relativamente ao ente público, o mesmo responde na qualidade de dono da obra e do exercício do dever de diligência, digo, de vigilância emergente de normas de direito público).
Rui de Sousa Pinto Ferreira (revendo posição anterior)