Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 5167/08.7TBMTS-A.P1 |  |
REIVINDICAÇÃO
II- Estando em causa pedidos de reivindicação e de indemnização por danos, em que os Réus não actuam investidos de jus imperis, trata-se de um litígio de natureza “privada” ou “jurídico-civil” e não de um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais disciplinado por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Tribunal Judicial de Matosinhos – 3º Juízo
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I - Relatório
B……………., viúva e C………… casada, no regime de comunhão geral de bens, com D…………., todos residentes na Rua ……….. nº ….., ………, Matosinhos propuseram acção comum, com processo ordinário, contra G…………., a concessionária E……………, SA e F…………, alegando, em síntese, que são donos e legítimos proprietários de um prédio inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ………… sob o artigo 343, denominado Portinhas e descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob a ficha 325/260292.
Acontece que os Réus, sem qualquer autorização ou comunicação prévia ou com qualquer outro fundamento, ocuparam esta propriedade. Destruíram um muro em alvenaria de pedra que existia no prédio em frente de toda a estrada e depositaram na propriedade milhares de metros cúbicos de terra e pedras, elevando a topografia original do solo em mais de 6 metros. Nas confrontações com a estrada e com o caminho executaram valetas e regueiros para escoamento de águas pluviais no solo da propriedade. Nestes regueiros aplicaram as pedras do muro e outras que para ali transitaram.
O campo com saibro, terras e pedras que nele puseram deixou de ter qualquer relevo agrícola. Implantaram no prédio também tubos para transporte de águas pluviais. Com estas obras ocuparam parte do prédio.
Pedem que acção seja julgada procedente e, por via dela:
a) condenados os Réus a reconhecerem os Autores como donos e legítimos proprietários do prédio supra identificado;
b) e consequentemente a restituírem-no aos Autores no estado em que se encontrava à data em que o ocuparam e passaram a possuir;
c) restituição que deve implicar também a eliminação das obras que nele fizeram, essencialmente valetas para condução de águas, implantação de tubos e com reposição dos muros de vedação que destruíram;
d) condenados os Réus a pagarem aos Autores um montante pela ocupação temporária da propriedade não inferior a € 800,00 por mês sendo que já estão vencidos € 20.000,00, ou seja, 25 meses,
e) condenados os Réus a pagarem, a título de danos morais, € 1.000,00, a cada Autor, bem como as custas e a procuradoria e juros de mora a partir da citação;
f) condenados os Réus no pagamento de sanção pecuniária compulsória de € 50,00 até à entrega da propriedade nas condições em que dela se apossaram ou, em alternativa, até à data da sua aquisição se, porventura, a vierem a adquirir por acordo.
A Ré., E.P. – G..............., S.A., e depois a E..............., S.A contestaram, sucitando, além do mais, a incompetência material do tribunal.
Sobre tal ponto recaiu o seguinte despacho:
“Veio a R., G………….., S.A., acompanhada depois pela E………….., S.A., defender a incompetência material deste Tribunal para conhecer da presente acção porquanto a R. é uma pessoa colectiva de direito público que representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e da rede rodoviária nacional e a presente acção visa "assacar responsabilidade à EP pela sua actuação no processo, no âmbito do seu objecto social, sendo competente para o conhecimento da mesma, por força do disposto na al. g) do n2. 1 do art°. 4°. do ETAF, na redacção introduzida pela L. 13/02 de 19 de Fevereiro.
Notificados os AA vieram, na Réplica, dizer que estamos perante uma acção de reivindicação, sendo esta pretensão tão só de direito privado.
O requisito da competência resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo vários critérios, por numerosos Tribunais. Cada um dos órgãos judiciários, por virtude da divisão operada a diferentes níveis, fica apenas com o poder de julgar num círculo limitado de acções e não em todas as acções que os interessados pretendam submeter à sua apreciação jurisdicional.
No plano interno o poder jurisdicional começa por ser dividido por diferentes categorias de tribunais de acordo com a natureza da matéria das causas.
A competência em razão da matéria, que ora nos interessa, distribui-se por diferentes espécies ou categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia entre elas. Na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgão jurisdicionais diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram - Cfr Antunes Varela, Manuel de Processo Civil, págs 207 e sgs.
Os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária.
Dentro da categoria dos tribunais judiciais a lei distingue, no tocante à competência em razão da matéria, entre tribunais de competência genérica e tribunais de competência especializada, além dos de competência específica.
O artigo 211°, n2. 1, da Constituição da República, ao estatuir que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais estabelece o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, já que a mesma se estende a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Este princípio assume ressonância no artigo 66°. do CPC, que se reporta à primeira vertente relevante na definição da competência material do tribunal e nos termos do qual são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuíveis a outra ordem jurisdicional.
Verifica-se, pois, que a categoria dos tribunais judiciais se caracteriza não só por dela fazerem parte os tribunais comuns em matéria cível e criminal, como também por deterem uma competência jurisdicional residual que se traduz no estender da sua competência a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras categorias de tribunais.
Por sua vez determina o art. 212.2, n.° 3 da CRP que: "(...) Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. (...).", consagrando o n.2 1 do art. 1.2 do ETAF, sob a epígrafe de "Jurisdição administrativa e fiscaP, que "Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do po vo nos /itígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.". E no art. 4.°, sob a epígrafe "Âmbito da jurisdição”, dispõe-se que: " - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto.- . g)
Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos ".
O art. 212º, n.º 3 da CRP consagra os tribunais administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa, sendo a sua competência definida nos termos decorrentes do próprio ETAF, consagrando este uma formulação ou enumeração que é simultaneamente positiva (cfr. arts. 1.° e 4.°, n.2 1) e negativa (cfr. Nºs 2 e 3 art. 4.º), sendo que tal enumeração é meramente exemplificativa. Refere, a este propósito, o Prof. J. C. Vieira de Andrade (Justiça Administrativa (Lições), págs. 118 e 120) "(...) O âmbito da justiça administrativa não se determina, (...), simplesmente no plano substancial e no plano funcional, com base na Constituição, dependendo ainda do recorte orgânico-processual que seja dado à jurisdição administrativa. (...) entendemos que a enumeração positiva é, em princípio, meramente concretizadora da cláusula geral que deriva da Constituição, mas tem de ser considerada aditiva, quando seja inequívoco que visa atribuir competências que não caberiam no âmbito definido por essa cláusula. Do mesmo modo, a enumeração negativa é, em parte, meramente concretizadora da cláusula geral e, portanto, de/imitadora do âmbito substancial da jurisdição, mas contém igualmente disposições que restringem manifestamente tal âmbito, devendo reconhecer-se-lhes um carácter e um efeito subtractivo."
Nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da Republica Portuguesa Anotada 3º. Ed. Pág. 815, as relações jurídicas administrativas são "relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão ou poder público (especialmente administração) reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ...".
A R. EP – G…………. defende que é uma pessoa colectiva de direito público.
Não tem, porém, razão.
O D. L. 374/2007 de 07 de Novembro transformou a R. G……………., S.A. numa sociedade anónima, constituída por capitas públicos. Trata-se, concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional" ( n°. 1 do art°. 4°. do referido diploma", competindo-lhe a administração das "infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público" (n°. 1 do artº. 8°. ) e a quem são atribuídos "os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado" (n°. 2 do art°. 10°. n°.s 2), nomeadamente "À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública" ( al. h) do n°. 2)
Temos, assim, que, em princípio, a G………….., S.A., sempre que intervenha em qualquer litígio com outro particular deve ser demandada nos tribunais comuns, o mesmo acontecendo relativamente à E……………, S.A..
Só não será assim se estiver em causa um acto de gestão pública, ou seja, quando o acto praticado tenha sido "no desenvolvimento de uma actividade pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva e, portanto, no domínio dos actos de gestão pública" - Ac. RC de 26/9/06, in www-dgsi.pt, defendendo tal solução para os hospitais público mesmo sob a forma de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos - solução a que chegaria também por aplicação da ai. i) do nº. 1 do artº. 4°. do ETAF.
Para se fixar a competência do tribunal em razão da matéria atende-se à natureza da relação jurídica material em debate na versão apresentada em juízo. E a este propósito há que ter em conta o pedido e a causa de pedir.
Nos presentes autos a relação material em litígio não é uma relação de direito administrativo, mas uma mera relação jurídico-privada, resultante da alegada violação dos direitos reais da requerente que, "sem qualquer autorização ou comunicação prévia ou com qualquer outros fundamento" viu ocupado e alterado o prédio de sua propriedade. Tal situação é regulada pelo regime substantivo da responsabilidade civil previsto nos art°s 483°. e sgs do C.C., questão jurídico-privada, cujo conhecimento cabe aos tribunais judiciais. Para maiores desenvolvimentos pode ver-se Acs dos STJ de 13/3/08, da RP de 14!7/08, 13/3/08 e 18/1/08, todos in www.dgsi.pt.
Termos em que se julga improcedente a invocada excepção, declarando-se este tribunal materialmente competente para conhecer do pedido formulado.
A Ré G……………, SA, interpôs recurso de tal decisão, concluindo:
1. No âmbito do presente processo, entendeu o Dign.° Tribunal a quo conhecer da excepção de incompetência material invocada pela R., decidindo pela competência dos tribunais comuns para conhecer do pedido deduzido.
2. A presente acção é deduzida contra a concessionária de um contrato público de concessão, contra uma sociedade de construção, empreiteira de um contrato público de empreitada, e contra a G……………, S.A., actualmente transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. É uma pessoa colectiva de direito público que representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e da rede rodoviária nacional (cf. art.° 10.° do DL 374/2007 de 07 de Novembro e art.° 14.° do DL 558/99 de 17 de Dezembro).
3. A EP, por força dos seus estatutos, possui poder (público) de autoridade nas estradas nacionais construídas e a construir.
4. Tem a presente acção como causa de pedir uma alegada detenção abusiva de terreno do A., portanto uma alegada perturbação do seu direito de propriedade, sendo que esta (alegada) detenção terá ocorrido na sequência das obras de construção de um empreendimento rodoviário, executado a coberto de um contrato de empreitada de obra pública.
5. Aliás, são as próprias AA. que, após terem sido convidadas a aperfeiçoar a sua petição inicial e ainda no articulado de resposta às excepções deduzidas pelos RR. que reconduzem a alegada ocupação (v. artigo 3.° e 7.° do mencionado articulado) às obras na área de Matosinhos as quais são superintendidas pela EP.
6. Referem expressamente as AA. que aquela (alegada) ocupação aconteceu por causa da construção de estradas.. Tem como tal o presente pleito como causa de pedir a alegada violação danosa dos alegados direitos reais do A., na sequência de uma actuação da R. enquanto dona de uma obra pública.
7. As AA. invocam a responsabilidade civil da aqui apelante, e reclamam, a este título, o ressarcimento dos danos provocados por causa dessa ocupação e privação do seu direito de propriedade.
8. A repartição da medida de jurisdição que a cada uma das várias ordens jurisdicionais cabe é operada pela lei, dispondo o art.° 66.° do CPC e 18.° da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais que as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais comuns.
9 Dispõe o art.° 4.° n.° 1 g) do ETAF que são da competência dos Tribunais Administrativos as questões em que haja lugar a responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas de direito público. Decorre do art.° 211.° da CRP que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
9. As disposições combinadas dos art.° 18.° n.° 1 da LOFTJ e do art.° 66.° n.° do CPC determinam que os tribunais judiciais só são competentes em razão da matéria para todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
10. De acordo com o art.° 22.° da LOFTJ, a competência do tribunal fixa-se no momento em que a acção é proposta e, no caso da competência em razão da matéria, a determinação do órgão jurisdicional materialmente competente para a acção está condicionada à natureza da relação jurídica material, tal como ela é configurada pelo autor (veja-se, neste sentido, entre outros Ac do STJ de 07/10/2004, publicado na CJ, Ac do STJ, 2004, t. III, p. 49).
11. Pretendem as AA. com a presente acção a condenação da R. pela ocupação abusiva do seu terreno enquanto se procedia à construção de uma obra pública (limitação e perturbação do direito de propriedade, dano da privação do uso), sendo a R. EP uma pessoa colectiva de direito público.
12. Não têm dúvidas em reconduzir a alegada ocupação à construção de uma estrada, e que a responsabilidade pela ocupação dos terrenos necessários a esta construção é de imputar à aqui apelante (responsabilidade que desde sempre se rejeitou).
13. Para o conhecimento do pedido nos termos em que vem formulado pelas AA. terá inelutavelmente o Dign.° Tribunal que reconduzir a actuação das RR. a uma relação pública no âmbito de um contrato público de empreitada.
14. É como tal o tribunal a quo incompetente em razão da matéria para o conhecimento desta acção, quanto à aqui apelante.
Termos em que, e nos melhores de direito doutamente supridos, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente e por via disso ser revogado o despacho saneador recorrido na parte em que julga o tribunal materialmente competente para conhecer do presente pleito, assim se fazendo
JUSTIÇA
Nos termos das disposições conjugadas dos artºs 685-A,º nºs 1 e 3, do CPC, na redacção do Dec-Lei nº 303/207, de 24/VIII, são as conclusões do recurso que delimitam o objecto do mesmo e, consequentemente, os poderes de cognição deste tribunal.
Assim, a questão a resolver consiste em saber se a presente acção deve ser dirimida no foro dos tribunais comuns ou, ao invés, na jurisdição administrativa.
II – Fundamentação
Para a decisão da causa relevam os factos alegados na petição inicial e sumariamente enunciados supra.
III – Da Aplicação do Direito
A questão que se coloca, neste processo, é a de saber qual a jurisdição competente para julgar os pedidos de reivindicação da propriedade e indemnização por danos provocados no prédio reivindicado contra Estradas de Portugal – Entidade Pública Empresarial, a concessionária E……………, SA e F…………..,
Ressalta que a discussão jurídica da causa passará pela determinação da existência, ou não, de uma relação jurídico-administrativa.
Conforme dispõe o art.º 209.º da Constituição da República Portuguesa existem diversas ordens ou categorias de tribunais (vide GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Anotada, 3.ª ed., p. 805), uma das quais a dos tribunais judiciais, que são, nos termos do artigo 211.º da lei fundamental, os «comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».
A competência residual dos tribunais judiciais resulta também do art.º 18.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a Lei n.º 3/99, de 13.01, com a redacção dada pela Lei n.º 105/03, de 10.12, e do art.º 66.º do CPC, com a redacção dada pelo DL nº 329-A/95, de 12.12, ao referir que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Outra ordem ou categoria é a dos tribunais administrativos e fiscais, aos quais, de acordo com o preceituado no art.º 212.º, n.º 3, da Constituição, compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas, administrativas e fiscais.
Com efeito, dispõe o artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.2, ETAF) que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A competência dessa jurisdição encontra-se ainda prevista e regulada nos arts. 3.º, 4.º e 44.º do ETAF e artigos 18.º, 20.º e 21.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, doravante CPTA).
Aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, competindo-lhes, nomeadamente, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso, do mesmo passo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (arts. 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e 3.º, 4.º, n.º 1 e 44.º do ETAF).
A atribuição da competência em razão da matéria será daquele tribunal que estiver melhor vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projectando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um tribunal especial e, não havendo, caberá ela, subsidiária e residualmente, aos designados “tribunais comuns” (cf. Acs. STJ de 27.05.03, Proc. n.º 03A1376 e de 11.12.03, Proc. n.º 03B3845, disponível em http://www.dgsi.pt).
A competência material está ligada à defesa de interesses de ordem pública, pelo que o seu conhecimento deve preceder qualquer outro, podendo ser arguida pelas partes ou suscitada oficiosamente até ao trânsito em julgado da decisão sobre o fundo da causa, nos termos dos art.ºs 101.º, 102.º, n.º 1, 288.º, n.º 1, a), e 494.º, a), do CPC.
É jurisprudência incontroversa que a competência do Tribunal se determina pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca – v.g. Acs. do STJ, de 20.2.1990, BMJ n.º 394, p. 453, e de 9.5.95, CJSTJ, ano II, tomo II, p. 68.
MANUEL DE ANDRADE (Noções Elementares de Processo Civil, Reimpressão, Coimbra Editora, Coimbra, p. 90), acerca do critério aferidor da competência material, explica:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).
Constam das várias normas que prevêem a tal respeito.
Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes).
A competência do tribunal – ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.
O actual ETAF (que revogou o anterior, aprovado pela Lei nº 129/84, de 27.04, que no art.º 4.º, n.º 1, f) a excluía expressamente), veio agora a atribuir no seu art.º 4.º, g) e h), a competência aos tribunais de jurisdição administrativa para apreciação dos litígios, tendo por objecto a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos, uma das vertentes do preceituado pelos art.ºs 22.º e 268.º, n.º 4, da CRP.
Desvalorizou-se a diferenciação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Com efeito, secundarizou-se o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.
O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª edição, 103, e Margarida Cortez, “Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, 258.
Tal entendimento espelha-se no Ac. do STJ de 12.02.07 in www.dgsi.pt:
“I - O âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado;
II) - Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa”.
Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, define:
“Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
Mas não deixou de se referir que são «actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da administração, no exercício de um poder público, ou seja no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção ou, por outras palavras, praticados no exercício de uma função pública para fins de direito ou interesse público e regidos por norma de direito público que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade para tais fins» e «actos de gestão privada os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração, em que esta aparece despida do poder público, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado» – Acs. do Tribunal de Conflitos de 5.11.81 e 15.12.92, in BMJ 311.º, p. 202 e 422.º, p. 75; VAZ SERRA, RLJ 110.º, p. 315.).
Importa, pois, voltando ao tema da caracterização da acção, não deixar de considerar os sujeitos activos e passivos, não perdendo de vista que “[a] competência funcional da justiça administrativa, consiste, como regra geral, em julgar as acções e recursos destinadas a dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas” sendo certo que com esta expressão “teve o legislador constitucional e ordinário, em vista apenas os vínculos que intercedem entre a administração e os particulares (ou entre actividades distintas) emergentes do exercício da função administrativa e não genericamente autoritária de qualquer agente do Estado” (Ac. STA de 01.10.96, Rec. 39.389).
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 815) salientam, em comentário ao artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República:
“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
VIEIRA DE ANDRADE (in A Justiça Administrativa, 9.ª edição, Almedina, Coimbra, p. 55) elucida: “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (...)”.
No art. 4° do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. 1°, outras em desconformidade com ela.
Aquele normativo define no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. I, págs. 26 e 27, opinam:
“É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.
E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”.
No caso, a acção, tal como configurada pelos Autores, consiste no pedido de que Estradas de Portugal – Entidade Pública Empresarial, a concessionária E…………., SA e F………….. sejam condenadas:
a) a reconhecerem os Autores como donos e legítimos proprietários do prédio supra identificado;
b) e consequentemente a restituírem-no aos Autores no estado em que se encontrava à data em que o ocuparam e passaram a possuir;
c) restituição que deve implicar também a eliminação das obras que nele fizeram, essencialmente valetas para condução de águas, implantação de tubos e com reposição dos muros de vedação que destruíram;
d) a pagarem aos Autores um montante pela ocupação temporária da propriedade não inferior a € 800,00 por mês sendo que já estão vencidos € 20.000,00, ou seja, 25 meses.
e) a pagarem, a título de danos morais, € 1.000,00, a cada Autor, bem como as custas e a procuradoria e juros de mora a partir da citação;
f) no pagamento de sanção pecuniária compulsória de € 50,00 até à entrega da propriedade nas condições em que dela se apossaram ou, em alternativa, até à data da sua aquisição se, porventura, a vierem a adquirir por acordo.
Alegam que são donos e legítimos proprietários de um prédio inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ………. sob o artigo 343, denominado ………. e descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob a ficha 325/260292.
Acontece que os Réus, sem qualquer autorização ou comunicação prévia ou com qualquer outro fundamento, ocuparam esta propriedade. Destruíram um muro em alvenaria de pedra que existia no prédio em frente de toda a estrada e depositaram na propriedade milhares de metros cúbicos de terra e pedras, elevando a topografia original do solo em mais de 6 metros. Nas confrontações com a estrada e com o caminho executaram valetas e regueiros para escoamento de águas pluviais no solo da propriedade. Nestes regueiros aplicaram as pedras do muro e outras que para ali transitaram.
O campo com saibro, terras e pedras que nele puseram deixou de ter qualquer relevo agrícola. Implantaram no prédio também tubos para transporte de águas pluviais. Com estas obras ocuparam parte do prédio.
Daqui resulta, claramente que está em causa um litígio de natureza “privada” ou “jurídico-civil”- uma acção de reivindicação e de responsabilidade civil extra-contratual em cuja factualidade os Réus não actuam investidos de jus imperis - e não um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais disciplinado por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Em suma, ao âmbito da jurisdição administrativa pertence, hoje, a apreciação de todos os litígios sobre matéria jurídico-administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais. Podemos, assim, dizer que a jurisdição administrativa é a jurisdição comum relativamente aos litígios de matéria administrativa.
Pelo exposto, decide-se julgar improcedente a presente apelação, confirmando-se a decisão recorrida.
Conclusões.
I - Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
II – Estando em causa pedidos de reivindicação e de indemnização por danos, em que os Réus não actuam investidos de jus imperis, trata-se de um litígio de natureza “privada” ou “jurídico-civil” e não de um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais disciplinado por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Custas pela agravante.
Porto, 2 de Fevereiro de 2010
Ana Lucinda Mendes Cabral
Maria do Carmo Domingues
José Bernardino de Carvalho